Справа № 420/21516/24
Суддя: Соколов В.М.
Дата ухвалення: 2024-12-20 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 грудня 2024 року

м. Київ

справа № 420/21516/24

адміністративне провадження № К/990/35754/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Соколова В.М.,

суддів: Загороднюка А.Г., Єресько Л.О.,

розглянувши в порядку письмового провадження за наявними матеріалами у суді касаційної інстанції адміністративну справу № 420/21516/24

за позовом ОСОБА_1 до Міністерства оборони України про встановлення факту, що має юридичне значення, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 10 липня 2024 року (суддя Стефанов С.О.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 21 серпня 2024 року (головуючий суддя - Вербицька Н.В., судді: Джабурія О.В., Кравченко К.В.),

УСТАНОВИВ:

І. Короткий зміст позовних вимог

У липні 2024 року ОСОБА_1 (далі також - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до Міністерства оборони України (далі також - відповідач) про встановлення факту його навчання у Київському військовому ліцеї імені Івана Богуна з 20 липня 2000 року по 20 червня 2002 року, як факту проходження військової служби у Збройних Силах України.

Позов обґрунтований тим, що в період з липня 2000 року по червень 2002 року ОСОБА_1 навчався у Київському військовому ліцеї імені Івана Богуна. Проте період навчання позивача у ліцеї не враховано в загальний безперервний стаж його служби, що безпосередньо впливає на вислугу років за безперервне проходження військової служби та розмір грошового забезпечення.

ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 10 липня 2024 року, залишеною без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 21 серпня 2024 року, відмовлено у відкритті провадженні в адміністративній справі на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки спір не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.

Відмовляючи у відкритті провадження, суд першої інстанції виходив із того, що рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень, прийняті чи вчинені на виконання владних управлінських функцій які, на думку позивача, порушують його права та законні інтереси, в межах даного позову не оскаржуються. Однак норми КАС України не передбачають повноважень адміністративних судів встановлювати будь-які факти, які породжують виникнення, зміну чи припинення в подальшому прав чи обов`язків заявника. Таким чином цей спір не є публічно-правовим та не належить до юрисдикції адміністративних судів. При цьому суд першої інстанції роз`яснив позивачеві, що вказаний спір належить розглядати за правилами цивільного судочинства.

Апеляційний суд погодився з тим, що позов ОСОБА_1 не підлягає розгляду за правилами КАС України, позаяк не містить вимоги та мотивів оскарження рішення, дій чи бездіяльності Міністерства оборони України, прийнятого за результатами розгляду заяви ОСОБА_1 стосовно фактів, що мають юридичне значення. Посилаючись на висновки Великої Палати Верховного Суду у справі №420/21516/24 та вказуючи, що у спірних правовідносинах відсутній позасудовий спосіб встановлення запитуваного позивачем факту, а отже, реальний публічно-правовий спір, суд апеляційної інстанції погодився з висновком місцевого суду про відсутність підстав для розгляду позову про встановлення факту, що має юридичне значення у порядку адміністративного судочинства.

ІІІ. Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції. Позиція інших учасників справи

Не погодившись із прийнятими рішеннями судів, позивач звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій просить скасувати ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 10 липня 2024 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 21 серпня 2024 року, а справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

У касаційній скарзі ОСОБА_1 наполягає, що даний спір підлягає розгляду судом адміністративної юрисдикції, оскільки пов`язаний з проходженням публічної (військової) служби. Скаржник убачає сенс у твердженнях суду апеляційної інстанції про те, що позов не містить вимог і мотивів оскарження рішення, дій чи бездіяльності Міністерства оборони, втім переконаний, що про наявність таких недоліків могло бути вказано в ухвалі суду першої інстанції про залишення позову без руху, або ж у суді апеляційної інстанції.

Ухвалою від 21 жовтня 2024 року Верховний Суд відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

У відзиві на касаційну скаргу Міністерство оборони України просить скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а оскаржувані рішення - без змін. Відповідач уважає, що суди першої та апеляційної інстанцій прийняли законні та обґрунтовані рішення, оскільки спір про встановлення юридичного факту не підлягає розгляду в порядку КАС України.

Позивач подав відповідь на відзив на касаційну скаргу, де вказує про незгоду з позицією відповідача. Зокрема зазначає, що твердження представника Міністерства оборони України про відсутність спору між сторонами є недоречними, оскільки позов не містить предмету спору, а є позовом про встановлення юридичного факту. Також звертає увагу, що звертався до відповідача із заявами, на які відповіді не отримав, що свідчить про бездіяльність останнього та порушення вимог Закону України «Про звернення громадян».

У зв`язку з обранням члена судової колегії - судді Губської О.А. до Великої Палати Верховного Суду, протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено новий склад суду: головуючий суддя Соколов В.М., судді Єресько Л.О., Загороднюк А.Г.

Ухвалою від 19 грудня 2024 року Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами.

IV. Джерела права й акти їхнього застосування. Позиція Верховного Суду

Касаційне провадження у справі відкрито з метою перевірки доводів щодо неправильного застосування судами першої та апеляційної інстанцій пункту 1 частини першої статті 170 КАС України при постановленні ухвали суду першої інстанції про відмову у відкритті провадження у справі, яка залишена без змін постановою апеляційної інстанції, що відповідає підставам касаційного оскарження.

Вирішуючи питання про обґрунтованість касаційної скарги та переглядаючи судові акти в межах, передбачених статтею 341 КАС України, колегія суддів керується наступним.

Спірним у розглядуваному випадку є питання належності даного спору до юрисдикції адміністративних судів.

Система судів загальної юрисдикції є розгалуженою. Судовий захист є основною формою захисту прав, інтересів та свобод фізичних та юридичних осіб, державних і суспільних інтересів.

Судова юрисдикція - це інститут права, який покликаний розмежувати компетенцію як різних ланок судової системи, так і різних видів судочинства - цивільного, кримінального, господарського та адміністративного.

КАС України (тут і далі - у редакції на час звернення позивача до суду) визначає, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Тобто, адміністративне судочинство спрямоване на справедливе вирішення судом спорів з метою захисту саме порушених прав/законних інтересів осіб у сфері публічно-правових відносин.

Так, пунктами 1 та 2 частини першої статті 4 КАС України визначено, що адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - спір, у якому:

хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або

хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або

хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження. При цьому, у таких спорах суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).

Отже, КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень саме владних управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Ці положення не поширюють свою дію на правові ситуації, які вимагають інших форм захисту від стверджувальних порушень прав чи інтересів.

Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

Нагадаємо, що в цій справі ОСОБА_1 звернувся до адміністративного суду з позовом до Міністерства оборони України про встановлення факту навчання у Київському військовому ліцеї імені Івана Богуна з 20 липня 2000 року по 20 червня 2002 року, як факту проходження військової служби у Збройних Силах України, з метою подальшого перерахунку вислуги років проходження служби та розміру грошового забезпечення.

Відтак, позивач звернувся з позовом про встановлення юридичного факту.

Це означає, що у разі вирішення справи в порядку адміністративного судочинства, встановлення факту, що має юридичне значення, має бути визначено у резолютивній частині судового рішення, що положеннями КАС України не передбачено.

Разом із тим частиною другою статті 245 КАС України визначено перелік судових рішень, які уповноважений прийняти адміністративний суд у разі задоволення позову. Встановлення факту, що має юридичне значення, серед цього переліку відсутнє.

Справи про встановлення фактів, що мають юридичне значення, розглядають у порядку визначеному главою 6 розділу IV Цивільного процесуального кодексу України (далі також - ЦПК України).

Відповідно до частини першої статті 293 ЦПК України окреме провадження - це вид непозовного цивільного судочинства, в порядку якого розглядаються цивільні справи про підтвердження наявності або відсутності юридичних фактів, що мають значення для охорони прав, свобод та інтересів особи або створення умов здійснення нею особистих немайнових чи майнових прав або підтвердження наявності чи відсутності неоспорюваних прав.

Згідно з пунктом 5 частини другої статті 293 ЦПК України суд розглядає в порядку окремого провадження справи про встановлення фактів, що мають юридичне значення.

Перелік юридичних фактів, що підлягають встановленню в судовому порядку, зазначений у статті 315 ЦПК України, не є вичерпним. У судовому порядку можуть бути встановлені також інші факти, від яких залежить виникнення, зміна або припинення особистих чи майнових прав фізичних осіб, якщо законом не визначено іншого порядку їх встановлення (частина друга статті 315 ЦПК України).

Частиною першою статті 316 ЦПК України визначено, що заява фізичної особи про встановлення факту, що має юридичне значення, подається до суду за місцем її проживання.

18 січня 2024 року Велика Палата Верховного Суду прийняла постанову у справі №560/17953/21, у якій сформулювала правову позицію у питанні юрисдикційності спорів про встановлення фактів, що мають юридичне значення. Так, Велика Палата Верховного Суду вказала, що існують два порядки встановлення фактів, що мають юридичне значення: позасудовий і судовий.

Не можуть розглядатися судами заяви про встановлення фактів належності до осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, до ветеранів чи інвалідів війни, проходження військової служби, перебування на фронті, у партизанських загонах, одержання поранень і контузій при виконанні обов`язків військової служби, про встановлення причин і ступеня втрати працездатності, групи інвалідності та часу її настання, про закінчення учбового закладу і одержання відповідної освіти, одержання урядових нагород. Відмова відповідного органу в установленні такого факту може бути оскаржена заінтересованою особою до суду в порядку, передбаченому законом.

Аналогічний висновок Великої Палати Верховного Суду викладений у постановах від 08 листопада 2019 року у справі № 161/853/19, від 18 грудня 2019 року у справі № 370/2598/16-ц.

Велика Палата Верховного Суду зауважила, що в разі оскарження до суду відмови відповідного органу в установленні юридичного факту, який підлягає встановленню у позасудовому порядку, такий спір підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства і суди насамперед перевіряють, чи відповідає оскаржуване рішення суб`єкта владних повноважень критеріям, визначеним частиною другою статті 2 КАС України, а відповідач в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень відповідно до частини другої статті 77 КАС України повинен довести правомірність свого рішення, дії чи бездіяльності.

Враховуючи мету та завдання адміністративного судочинства, зверненню до адміністративного суду з позовом передує звернення особи до суб`єкта владних повноважень, за наслідками розгляду якого особа набуває права оскаржити до суду адміністративної юрисдикції рішення, дії або бездіяльність такого суб`єкта владних повноважень.

При цьому неефективним є підхід до визначення юрисдикції спорів у судовому порядку про встановлення фактів, що мають юридичне значення, в залежності від їх мети звернення та наявності у заявника певних цивільних прав та обов`язків чи виникнення публічно-правових спорів із суб`єктами владних повноважень, оскільки це не сприятиме належному способу захисту порушеного права заявника, бо призведе до необхідності звертатися в суди різних юрисдикцій з доказуванням одних і тих же обставин, подій та фактів при поданні кожної позовної заяви.

У підсумку Велика Палата Верховного Суду у постанові від 18 січня 2024 року у справі № 560/17953/21 відступила від висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах стосовно юрисдикції спору, які викладено у постанові Великої Палати від 30 січня 2020 рок у справі № 287/167/18-ц (провадження № 14-505цс19), у постанові Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду від 22 березня 2023 року у справі № 290/289/22-ц (провадження № 61-13369св22), вказавши, що справи про встановлення фактів, що мають юридичне значення, розглядаються у позасудовому та судовому порядку. Рішення стосовно фактів, що мають юридичне значення, прийняті у позасудовому порядку, можуть бути оскаржені до судів адміністративної юрисдикції. Юридичні факти, які належать встановлювати в судовому порядку, вирішуються судами цивільної юрисдикції за правилами ЦПК України.

При цьому Велика Палата Верховного Суду роз`яснила, що справи про встановлення фактів, що мають юридичне значення, належать до юрисдикції суду належать за таких умов:

- факти, що підлягають встановленню, повинні мати юридичне значення, тобто від них мають залежати виникнення, зміна або припинення особистих чи майнових прав громадян. Для визначення юридичного характеру факту потрібно з`ясувати мету встановлення;

- встановлення факту не пов`язується з подальшим вирішенням спору про право. Якщо під час розгляду справи про встановлення факту заінтересованими особами буде заявлений спір про право або суд сам дійде висновку, що у цій справі встановлення факту пов`язане з необхідністю вирішення в судовому порядку спору про право, суд залишає заяву без розгляду і роз`яснює цим особам, що вони вправі подати позов на загальних підставах;

- заявник не має іншої можливості одержати чи відновити документ, який посвідчує факт, що має юридичне значення. Для цього заявник разом із заявою про встановлення факту подає докази на підтвердження того, що до її пред`явлення він звертався до відповідних організацій за одержанням документа, який посвідчував би такий факт, але йому в цьому було відмовлено із зазначенням причин відмови (відсутність архіву, відсутність запису в актах цивільного стану тощо);

- чинним законодавством не передбачено іншого позасудового порядку встановлення юридичних фактів.

Колегія суддів уважає наведену позицію Великої Палати Верховного Суду застосовною до вирішення питання, яке розглядається у межах справи за позовом ОСОБА_1 .

Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Правова конструкція «суд, встановлений законом» є структурним елементом права на справедливий суд, закріпленого статтею 6 Конвенції, що передбачає дві умови відповідності цьому критерію: організаційну (організація судової системи повинна регулюватися законами у їх буквальному значенні) та юрисдикційну (суд повинен діяти у спосіб та відповідно до повноважень, передбачених законом, у межах своєї компетенції).

У справі «Лавентс проти Латвії» Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) вказав, що згідно з пунктом 1 статті 6 Конвенції, «суд» має завжди бути «встановленим законом». Це формулювання засвідчує принцип верховенства права, притаманний усій системі Конвенції та її протоколів. Адже правовий орган, що не є встановленим відповідно до законодавства, завжди буде позбавлений леґітимності, яка вимагається в демократичному суспільстві для вирішення справ приватних осіб. Вислів «встановлений законом» стосується не лише законності самого існування суду, а й складу суддів при розгляді кожної справи (рішення ЄСПЛ у справах «Булут проти Австрії» («Bulut v. Austria» від 22 лютого 1996 року, заява 1996-11, с. 359, п. 29), та «Бускаріні проти Сан-Марино» («Buskarini v San Marino» від 4 травня 2000 року, заява №31657/96).

Ураховуючи практику ЄСПЛ, суд буде вважатися встановленим законом лише за умови, що він утворений безпосередньо на підставі закону, діє в межах своєї предметної, функціональної, суб`єктної та територіальної юрисдикції та у складі, визначеному законом.

Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.

Беручи до уваги наведені норми процесуальних законів та правову позицію Великої Палати Верховного Суду у постанові від 18 січня 2024 року у справі №560/17953/21, а також враховуючи, що позовна заява ОСОБА_1 не містить вимоги та мотивів оскарження рішення, дій чи бездіяльності Міністерства оборони України щодо розгляду заяв позивача стосовно юридичного факту, який останній просить встановити у спосіб звернення до адміністративного суду, Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що дана справа не може бути розглянута в порядку адміністративного судочинства за правилами КАС України.

За таких обставин колегія суддів погоджується з позицією судів першої та апеляційної інстанцій, що даний позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, а тому у відкритті провадження необхідно відмовити на підставі пункту 1 частини першої статті 170 КАС України.

Доводи касаційної скарги не спростовують правильності висновків судів.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.

Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Оскільки оскаржувані судові акти є законними і підстави для їх скасування відсутні, то касаційну скаргу відповідно до статті 350 КАС України необхідно залишити без задоволення, а рішення - без змін.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 10 липня 2024 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 21 серпня 2024 року у справі № 420/21516/24 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

СуддіВ.М. Соколов А.Г. Загороднюк Л.О. Єресько