Справа № 420/25/24
Суддя: Джабурія О.В.
Дата ухвалення: 2024-12-19 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

19 грудня 2024 р.м. ОдесаСправа № 420/25/24

Перша інстанція: суддя Бездрабко О.І.,

повний текст судового рішення

складено 11.10.2024, м. Одеса

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого судді - Джабурія О.В.

суддів - Вербицької Н.В.

- Кравченка К.В.

розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за апеляційною скаргою Одеської міської ради на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 11 жовтня 2024 року по справі за позовом заступника керівника Малиновської окружної прокуратури міста Одеси в інтересах держави в особі: Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області, Одеської обласної військової адміністрації до Комунального підприємства «Сервісний центр», третя особа: Одеська міська рада, про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії, -

В С Т А Н О В И В :

Заступник керівника Малиновської окружної прокуратури міста Одеси в інтересах держави в особі: Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області, Одеської обласної військової адміністрації звернувся з позовною заявою до Комунального підприємства «Сервісний центр», третя особа: Одеська міська рада, в якій просить:

- визнати протиправною бездіяльність Комунального підприємства «Сервісний центр» у вигляді незабезпечення готовності захисної споруди №56419, яка знаходиться за адресою: м.Одеса, вул.Бугаївська, 48 (приміщення 101) до використання за призначенням;

- зобов`язати Комунальне підприємство «Сервісний центр» вчинити дії, спрямовані на приведення у стан готовності захисної споруди №56419, яка знаходиться за адресою: м.Одеса, вул.Бугаївська, 48 (приміщення 101), з метою використання її за призначенням у відповідність до «Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту», затверджених Наказом Міністерства внутрішніх справ України №579 від 09.07.2018 року.

В обґрунтування позовних вимог зазначає, що КП «Сервісний центр» Одеської міської ради є балансоутримувачем захисної споруди №56419, яка знаходиться за адресою: м.Одеса, вул.Бугаївська, 48. З метою визначення стану готовності зазначеної споруди за участю представників Муніципальної безпеки Одеської міської ради, Малиновської адміністрації з питань цивільного захисту, управління ДСНС України в Одеській області, КП «Сервісний центр» було проведено комісійні обстеження, за результатом яких виявлено ряд недоліків та порушень, складено акти оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту від 22.02.2019 року №12, від 25.03.2021 року №20, від 30.03.2022 року №23 та від 25.04.2023 року, згідно з якими захисна споруда цивільного захисту ПРУ №56419 оцінюється як «обмежено готова» до використання за призначенням. Фактично балансоутримувачем не виконуються покладені на нього законодавством обов`язки щодо утримання споруди цивільного захисту у готовності до використання за призначенням. В свою чергу, така бездіяльність в умовах воєнної агресії проти України, введення воєнного стану утворює загрозу, так як сховище не здатне забезпечити захист цивільного населення, що зумовило прокурора звернутися до суду із даним позовом.

Ухвалою від 05.01.2024 року у справі відкрито спрощене провадження та надано відповідачу п`ятнадцятиденний строк для подані відзиву на позовну заяву.

15.01.2024 року від третьої особи надійшли пояснення, згідно яких просить відмовити у задоволенні позову, зважаючи на те, що у Малиновської окружної прокуратури міста Одеси відсутні підстави для звернення до суду із даним позовом. Крім того, Одеською міською радою в межах власної компетенції вживаються необхідні дії з метою фінансування заходів для забезпечення належного утримання в належному стані захисних споруд цивільного захисту, зокрема, і захисної споруди цивільного захисту №56419, тоді як утримання захисної споруди до використання за призначенням здійснюється КП «Сервісний центр» як балансоутримувачем захисної споруди цивільного захисту. Звертаючись із цим позовом, прокуратура намагається зобов`язати відповідача привести у стан готовності захисну споруди №56419 у судовому порядку, натомість, такі дії вже проводяться КП «Сервісний центр» у робочому порядку.

19.01.2024 року від відповідача надійшов відзив на позовну заяву, згідно якого просить відмовити в задоволенні позову. Вказує на те, що відповідно до рішення виконавчого комітету Одеської міської ради №256 від 27.10.2022 року «Про передачу Комунальному підприємству «Сервісний центр» на баланс та закріплення за ним на праві господарського відання захисних споруд цивільного захисту», КП «Сервісний центр» здійснюється утримання захисної споруди цивільного захисту за адресою: м.Одеса, вул.Бугаївська, 48 (№ 56419). На виконання вищевказаного рішення виконавчого комітету Одеської міської ради, між КП «ЖКС «Хмельницький» та КП «Сервісний центр» 27.01.2023 року підписано акт приймання-передачі захисної споруди цивільного захисту, яка розташована за адресою: м.Одеса, вул.Бугаївська, 48. Відповідно до акту приймання-передачі захисної споруди цивільного захисту від 27.01.2023 року, працівниками КП «Сервісний центр» встановлено, що захисна споруда цивільного захисту (далі ЗСЦЗ) знаходиться у незадовільному стані, не відповідає вимогам Наказу МВС України №579 від 09.07.2018 року та фактично потребує капітального ремонту. Тобто, на момент підписання Акту приймання-передачі ЗСЦЗ, вказаний об`єкт вже знаходився у незадовільному стані. Звертає увагу на те, що КП «Сервісний центр» здійснює свою діяльність лише за рахунок бюджетних призначень, виділених Одеською міською радою. На сьогоднішній день КП «Сервісний центр» здійснюється утримання 59 ЗСЦЗ, які розташовані у м.Одесі. Після затвердження та виділення відповідних бюджетних призначень на утримання, ремонт (капітальний ремонт) та облаштування ЗСЦЗ, КП «Сервісний центр» відповідно до фактичних обсягів фінансування (на 15 адрес ЗСЦЗ), одразу розпочало роботи з проведення закупівель ПКД по іншим 15 адресам ЗСЦЗ. У зв`язку із тим, що всі ЗСЦЗ, які були передані у господарське відання до КП «Сервісний центр» потребують капітального ремонту, а фінансування на ремонтно-відновлювальних робіт на ЗСЦЗ відбувалося частково у лютому, а потім частково у липні 2023 року (з інтервалом у 5 місяців), на підприємстві було затверджено орієнтовний план з виконання заходів щодо проведення ремонтно-відновлювальних робіт по усім 58 ЗСЦЗ. Відповідно до вказаного плану здійснення заходів щодо проведення капітального ремонту по ЗСЦЗ, яка розташована за адресою: м.Одеса, вул.Бугаївська, 48 (№ 56419), з урахуванням обсягів фінансування, було заплановано на вересень 2023 року. По ЗСЦЗ № 56419 у жовтні 2023 року було оголошено закупівлю (відкриті торги) щодо виготовлення ПКД для проведення капітального ремонту (закупівля № UA-2023-09-24-000621-а), за результатами якої укладено договір від 17.10.2023 року №205/23к на виготовлення проєктно-кошторисної документації по об`єкту: «Капітальний ремонт захисної споруди цивільного захисту за адресою: м.Одеса, вул.Бугаївська, 48» за кодом ДК 021:2015:71320000-7 (Послуги з інженерного проєктування). За результатами виконання договору від 17.10.2023 року №205/23к КП «Сервісний центр» отримано готову проєктно-кошторисну документацію з експертним висновком, відповідно до якого вартість капітального ремонту захисної споруди №56419 склала 3 961 558 грн. Внаслідок відсутності у КП «Сервісний центр» фінансових спроможностей для виконання капітального ремонту захисної споруди №56419, виконання ремонтних робіт заплановано на 2024 рік за рахунок бюджетного фінансування з боку Одеської міської ради відповідно до Міської цільової програми цивільного захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного і природного характеру, забезпечення пожежної безпеки на території м.Одеси на 2022 - 2026 роки, яка затверджена рішенням виконавчого комітету Одеської міської ради від 05.04.2022 року №40. Підсумовуючи вищевикладене можна зазначити, що з моменту отримання КП «Сервісний центр» у господарське відання (починаючи з січня 2023 року) більше 50 ЗСЦЗ, КП «Сервісний центр» відповідно до обсягів фінансування, постійно вживались та вживаються заходи щодо проведення ремонтно-відновлювальних робіт по усім ЗСЦЗ у цілому.

Ухвалами від 22.01.2024 року відмовлено в задоволенні заяви та клопотань третьої особи про розгляд справи за правилами загального позовного провадження про залишення позовної заяви без розгляду та про звернення до Верховного Суду з поданням про розгляд адміністративної справи як зразкової.

23.01.2024 року від прокурора надійшла відповідь на відзив, у якій зазначає, що м.Одеса систематично потерпає від ракетних та інших видів обстрілів, тому вжиття таких заходів, як приведення споруд цивільного захисту у готовність, має бути негайним. Оскільки після початку повномасштабної військової агресії рф проти України та введення на всій території України воєнного стану виникли обґрунтовані та реальні підстави для використання укриття безпосередньо за призначенням для захисту цивільного населення, протиправна бездіяльність КП «Сервісний центр» як балансоутримувача захисної споруди, яка полягає у незабезпеченні упродовж майже 6 місяців у стан готовності захисної споруди є порушенням встановлених державою гарантій забезпечення конституційних прав громадян на захист їх життя та здоров`я. У відзиві відповідач не спростував доводів прокурора щодо його бездіяльності, не навів жодного аргументу та доказу щодо того, що ним безпосередньо здійснено (крім очікування коштів) до якомога швидкого виконання вимог законодавства щодо приведення у стан готовності захисних споруд. Фактично КП «Сервісний центр» упродовж більше ніж півроку свої обов`язки по утриманню захисної споруди цивільного захисту №56419 у готовому до використання стані не виконує, тому на сьогоднішній день її використання є неможливим без завдання шкоди здоров`ю людей, які там укриваються. Таким чином, у суду є достатні підстави для задоволення позову у повному обсязі.

05.02.2024 року від прокурора надійшли пояснення, в яких викладено підстави звернення до суду з цим позовом.

Ухвалою від 04.03.2024 року зупинено провадження в адміністративній справі №420/25/24 до набрання законної сили судовим рішенням об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду по справі №260/4199/22.

Ухвалою від 25.09.2024 року поновлено провадження у справі та зобов`язано КП «Сервісний центр» надати до суду докази проведення капітального ремонту захисної споруди № 56419, розташованої за адресою: м.Одеса, вул.Бугаївська, 48 (приміщення 101).

27.09.2024 року від відповідача надійшли додаткові пояснення, в яких зазначає, що відповідно до рішення Одеської міської ради від 26.06.2024 року №2196-VIII «Про внесення змін до рішення Одеської міської ради від 29 листопада 2023 року №1618-VІІІ «Про бюджет Одеської міської територіальної громади на 2024 рік» передбачено виділення коштів за об`єктом «Капітальний ремонт захисної споруди цивільного захисту за адресою: м.Одеса, вул.Бугаївська, 48 (КП «Сервісний центр»)» у розмірі 3 521 490 грн. Таким чином, капітальний ремонт ЗСЦЗ 56419 та інших захисних споруд, які знаходяться на балансі КП «Сервісний центр», буде проводитись незалежно від наявності позову.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 11 жовтня 2024 року позовну заяву заступника керівника Малиновської окружної прокуратури міста Одеси (65091, м.Одеса, вул.Головківська, 1, ) в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області (65091, м.Одеса, вул.Прохорівська, 6, ), Одеської обласної військової адміністрації (65032, м.Одеса, просп.Шевченко, 4, ) до Комунального підприємства «Сервісний центр» (65045, м.Одеса, вул.Преображенська, 52, ), третя особа: Одеська міська рада (65026, м.Одеса, пл.Думська, 1, ) про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії задоволено.

Визнано протиправною бездіяльність Комунального підприємства «Сервісний центр» (65045, м.Одеса, вул.Преображенська, 52, ) у вигляді незабезпечення готовності захисної споруди цивільного захисту №56419, яка знаходиться за адресою: м.Одеса, вул.Бугаївська, 48 (приміщення 101) до використання за призначенням.

Зобов`язано Комунальне підприємство «Сервісний центр» (65045, м.Одеса, вул.Преображенська, 52, ) вчинити дії, спрямовані на приведення у стан готовності захисної споруди цивільного захисту №56419, яка знаходиться за адресою: м.Одеса, вул.Бугаївська, 48 (приміщення 101), з метою використання її за призначенням у відповідність до «Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту», затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 09.07.2018 р. №579.

На вказане рішення суду Одеська міська рада подала апеляційну скаргу. Апелянт просить скасувати рішення Одеського окружного адміністративного суду від 11 жовтня 2024 року у справі №420/25/24 та постановити нове, яким позов залишити без розгляду.

Апелянт вважає, що судом першої інстанції при вирішенні справи неправильно застосовані норми матеріального права та порушені норми процесуального права, неповно з`ясовані судом обставини, що мають значення для справи, а тому, на думку апелянта, є всі підстави для скасування рішення.

Відповідно до вимог ст.311 КАС України суд апеляційної інстанції розглянув справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.

Розглянувши матеріали справи, заслухавши доповідача, доводи апеляційної скарги, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню.

Як вірно встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, згідно інформації з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно встановлено, що власником нежитлового приміщення протирадіаційного укриття №101, площею 80,1 кв. м, розташованого за адресою: м.Одеса, вул.Бугаївська, 48, приміщення 101 є територіальна громада міста Одеси в особі Одеської міської ради.

Відповідно до технічного паспорту на протирадіаційне укриття від 23.10.2014 р. площа захисної споруди цивільного захисту IIPУ №56419, mo розташована за адресою: м.Одеса, вул.Бугаївська, 48, складає 80,1 кв. м, місткість на 186 осіб.

Рішенням виконавчого комітету Одеської міської ради від 24.11.2022 р. №320 Комунальному підприємству «Сервісний центр» передано на баланс та закріплено за ним на праві господарського відання нежитлові приміщення - протирадіаційне укриття №101, площею 80,1 кв. м, розташованого за адресою: м.Одеса, вул.Бугаївська, 48 (ПРУ № 56419).

Актом приймання-передачі захисної споруди цивільного захисту (ПРУ) №56419 від 27.01.2023 р., КП «ЖКС «Хмельницький» передало, а КП «Сервісний центр» провело перевірку стану та прийняло на баланс захисну споруду цивільного захисту, яка розташована за адресою: м.Одеса, вул.Бугаївська, 48.

Відповідно до Статуту КП «Сервісний центр», затвердженого рішенням Одеської міської ради №1065-VIII від 30.11.2022 р., який розміщено на офіційному сайті Одеської міської ради за посиланням: https://omr.gov.ua, засновником Підприємства є Одеська міська рада (п.1.3).

Пунктом 1.9 Статуту передбачено, що засновник не несе відповідальності за зобов`язаннями Підприємства, крім випадків, передбачених законодавством України.

Таким чином, з моменту передачі власником споруди в управління КП «Сервісний центр» зобов`язання щодо її утримання в належному стані покладені на останнього.

З метою визначення стану готовності зазначеної споруди за участю представників Муніципальної безпеки Одеської міської ради, Малиновської адміністрації з питань цивільного захисту, управління ДСНС України в Одеській області та КП «Сервісний центр» проведено її комісійні обстеження, за результатом яких виявлено ряд недоліків та порушень, складено акти оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту від 22.02.2019 р. №12, від 25.03.2021 р. №20, від 30.03.2022 р. №23 та від 25.04.2023 р., згідно з якими захисна споруда цивільного захисту ПРУ №56419 оцінюється як «обмежено готова» до використання за призначенням.

У кожному акті оцінки стану в розділі «рекомендації» міститься перелік заходів, які необхідно вжити з метою приведення об`єкта цивільного захисту у належний стан.

Також в межах кримінального провадження №0000013 від 20.01.2023 р., внесеного до Єдиного реєстру досудових розслідувань за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого ч.1 ст.367 КК України, 04.08.2023 р. слідчим СВ ВП №3 ОРУП в Одеській області, за участю прокурора окружної прокуратури - процесуального керівника у кримінальному провадженні, представника ДСНС проведено огляд споруди цивільного захисту № 56419 за адресою: м.Одеса, вул.Бугаївська, 48, про що складено протокол огляду.

Згідно протоколу огляду від 04.08.2023 р. у захисній споруді цивільного захисту вхідні двері відсутні; наявні елементи системи вентиляції, яка перебуває у несправному стані; штучне освітлення наявне не в усіх кімнатах; в основному приміщенні захисної споруди на стелі спостерігається металева арматура та часткова руйнація зовнішнього покриття стелі.

Окрім цього, за участю представників ДСНС, прокуратури, поліції 04.08.2023 р. проведено огляд даної захисної споруди цивільного захисту №56419 за адресою: м.Одеса, вул.Бугаївська, 48, про що складено акт оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту - ПРУ від 04.08.2023 р., згідно якого захисна споруда оцінюється як «не готова» до прийняття осіб, що укриваються, та встановлено наступні недоліки: технічний стан - аварійний; санітарний стан - незадовільний; загальний стан захисних приміщень - чисті, з ознаками підтоплення; не обладнано засобами для доступу осіб з інвалідністю та інших маломобільних груп населення; стан входів та аварійних виходів - відсутні; повітрозабірні оголовки - відсутні; стан захисно-герметичних воріт, дверей, ставень, механізмів задраювання: відсутні; стан противовибухових пристроїв - відсутні; стан системи вентиляції: повітропроводи передбачено проектом, не комплектність, пошкоджено корозією, пофарбовано неправильно, запірна арматура та покажчики руху повітря відсутні, вентилятори витяжної, припливної систем вентиляції відсутні, протипилові фільтри (ФЯР), фільтри-поглиначі (ФП), герметичні клапани, клапани надмірного тиску, прилад для виміру підпору повітря, фільтри ФГ-70 - відсутні; стан водопостачання: запірна арматура відсутня, немає покажчиків руху води, безнапірні та напірні баки передбачені проектом, не герметичні, без забезпечення протоку води, без водомірних покажчиків та тепло-пораізоляції, водопровідні труби відсутні; інші ємності для питної води - відсутні; стан каналізаційної системи: труби каналізаційні передбачені проектом, відсутні; стан системи опалення: опалення передбачене проектом, відсутнє, запірна арматура відсутня, трубопроводи відсутні; справність системи електропостачання та електроосвітлення: відсутнє; системи зв`язку та оповіщення, заземлення електрообладнання - відсутні; гідроізоляція з ознаками порушення, підтоплено технологічними водами; вимірювальні прилади температурно-вологісного режиму - відсутні; робочий інструмент формування та обслуговування захисної споруди - 0 % від нормативу; серед документації захисної споруди (журнал перевірки стану, план захисної споруди із зазначенням місць, план приведення захисної споруди у готовність, журнал результатів огляду та перевірок та ін.) - наявний лише паспорт захисної споруди; перевірка експлуатації захисної споруди в режимі сховища протягом 6 годин - не проводилась.

Вказаний акт направлено на адресу директора КП «Сервісний центр» 25.08.2023 р. та отримано ним 28.08.2023 р.

З метою підтвердження підстав для представництва Малиновською окружною прокуратурою міста Одеси на адресу Головного управління ДСНС України в Одеській області надіслано лист від 17.08.2023 р. №51-7431вих-23, у якому повідомлено про встановлені порушення з боку власників (балансоутримувачів) законодавства у сфері цивільного захисту населення, а також про необхідність вжиття заходів щодо поновлення порушених прав держави, у тому числі шляхом звернення до суду з позовами.

Листом від 31.08.2023 р. №60 01.3-6298/60 09/1 Головне управління ДСНС України в Одеській області повідомило, що за фактом виявлених порушень, у зв`язку із забороною проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю), відповідно до постанови Кабінету Міністрів України №303 від 13.03.2022 р. «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) в умовах воєнного стану», вжиття заходів реагування неможливе. З позовною заявою до суду із вимогою визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії Головне управління не зверталось та надало необхідну інформацію для вжиття заходів прокурорського реагування.

Крім того, листом від 17.08.2023 р. №51-740вих-23 Малиновська окружна прокуратура міста Одеси повідомила Одеську обласну військову адміністрацію про становлення порушень вимог діючого законодавства з боку КП «Сервісний центр» та про необхідність вжиття заходів реагування для поновлення прав та інтересів держави.

Листом від 06.09.2023 р. №9019/7/01-46/9372/2-23 Одеська обласна військова адміністрації повідомила, що заходи за результатами перевірки, у тому числі у судовому порядку, до балансоутримувача не вживалися.

Малиновською окружною прокуратурою міста Одеси 11.09.2023 р. №51-8141вих-23 Головному управління ДСНС України в Одеській області та 11.09.2023 р. №51-8134вих-23 Одеській обласній військовій адміністрації направлено повідомлення про порушення з боку КП «Сервісний центр» діючого законодавства та про звернення прокурора до суду з позовною заявою.

Зважаючи на вищевикладене та на те, що посадові особи КП «Сервісний центр» Одеської міської ради не виконали вимоги, які зазначені у вищевказаних актах оцінки стану готовності споруди цивільного захисту і на даний час не усунули виявлені під час перевірок порушення та не привели споруду цивільного захисту №56419, яка знаходиться за адресою: м.Одеса, вул.Бугаївська, 48, у належний стан, Малиновська окружна прокуратура міста Одеси звернулася до суду із даним позовом в інтересах держави в особі Головного управління Держаної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області, Одеської обласної державної (військової) адміністрації.

Надаючи правову оцінку законності і обґрунтованості рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів зазначає наступне.

Вимогами ч.1 ст.2 КАС України передбачено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до вимог ч.2 ст.2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень, адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Керуючись положеннями вищевказаних законів, Кодексом та контекстом Конституції України можна зробити висновок, що однією з найважливіших тенденцій розвитку сучасного законодавства України є розширення сфери судового захисту, в тому числі судового контролю за правомірністю і обґрунтованістю рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до вимог ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Вирішуючи справу та задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що відповідач допустив протиправну бездіяльність стосовно невжиття заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до використання за призначенням захисної споруди цивільного захисту №56419, яка знаходиться за адресою: м.Одеса, вул.Бугаївська, 48.

При цьому, як зазначив суд першої інстанції, наведені відповідачем у заявах по суті спору обставини щодо ускладненого становища установи, яке полягає в отриманні на баланс більше 50 ЗСЗЦ, що потребують капітальних ремонтів (вже перебували в незадовільному стані), а також вчинення реальних заходів, спрямованих на забезпечення приведення у стан готовності захисної споруди не впливають на висновки суду першої інстанції та не є підставою для відмови в задоволення пред`явлених позовних вимог, на чому наполягає відповідач. Адже ключовим питанням в розглядуваному спорі є те, що захисна споруда, яка перебуває на балансі відповідача, наразі оцінюється як не готова до використання за призначенням. При цьому, великий обсяг робіт, відсутність коштів на забезпечення цивільного захисту населення тощо, в тому числі й у зв`язку з відсутністю відповідного бюджетного асигнування, не можуть визнаватися поважними причинами для відкладення заходів щодо приведення захисних споруд цивільного захисту населення у належний для експлуатації стан.

Отже, суд першої інстанції дійшов висновку про наявність підстав для зобов`язання відповідача вжити заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до використання за призначенням захисної споруди цивільного захисту №56419, яка знаходиться за адресою: м.Одеса, вул.Бугаївська, 48.

З матеріалів справи вбачається, що прокурором подано даний позов у зв`язку із неналежним виконанням, на думку прокурора, Головним управлінням ДСНС України в Одеській області та Одеською обласною військовою адміністрацією своїх повноважень, в тому числі щодо подання позову з вимогами про зобов`язання вчинити дії, спрямовані на приведення у стан готовності захисної споруди цивільного захисту.

З огляду на вищезазначене, колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне.

Так, відповідно до пункту 3 статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка серед іншого, здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Згідно зі статтею 46 КАС України сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач. Позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень. Відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.

Згідно з частинами 3, 4, 5 статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Отже, прокурор у визначених законом випадках наділений повноваженнями здійснювати представництво інтересів держави або конкретної особи шляхом звернення до суду з позовом, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.

Виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття «інтерес держави».

У Рішенні Конституційного Суду України від 8 квітня 1999 року №3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, згідно з яким інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Отже, системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

Пунктом 2 частини 1 статті 2 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року №1697-VII визначено, що на прокуратуру покладається функція представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом.

Згідно із частиною 3 статті 23 вказаного Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Аналіз положень частини 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

(2) у разі відсутності такого органу.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

«Не здійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

«Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Колегія суддів звертає увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною Верховним Судом у постановах від 25 квітня 2018 року у справі №806/1000/17, від 19 липня 2018 року у справі №822/1169/17, від 13 травня 2021 року у справі №806/1001/17 та Великою Палатою Верховного Суду від 13 лютого 2019 року у справі №826/13768/16, від 26 травня 2020 року у справі №912/2385/18.

Своє право на звернення до суду з цим позовом заступник керівника окружної прокуратури обґрунтовує бездіяльністю ГУ ДСНС та обласною військовою адміністрацією, яка полягає у невжитті уповноваженими органами належних заходів щодо зобов`язання балансоутримувача привести захисну споруду у стан належної готовності до використання.

Тобто, у позовній заяві прокурор зазначив, що суб`єктами владних повноважень, які мали б бути позивачами у цій справі, є ГУ ДСНС та обласна військова адміністрація. Однак, з огляду на їх бездіяльність, інтереси держави ними не захищаються, у зв`язку із чим саме прокурор звертається з цим позовом до суду.

У контексті наведеного слід враховувати, що відповідно до частини 8 статті 32 Кодексу цивільного захисту України утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється суб`єктами господарювання, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.

Контроль за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, спільно з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими державними адміністраціями (частина 15 статті 32 Кодексу цивільного захисту України).

Згідно із пунктом 3 Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10 березня 2017 року №138 (в редакції, яка діяла на момент виникнення спірних правовідносин), балансоутримувач захисної споруди - власник захисної споруди або юридична особа, яка утримує її на балансі.

Утримання фонду захисних споруд у готовності до використання за призначенням здійснюється їх балансоутримувачами (пункт 9 Порядку №138).

Здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями (пункт 12 Порядку №138).

Вимоги щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту затверджені наказом МВС України від 09 липня 2018 року №579.

Споруди фонду захисних споруд мають утримуватися та експлуатуватися у стані, що дозволяє привести їх у готовність до використання за призначенням у визначені законодавством терміни (пункт 1 розділу ІІ Наказу №579). Споруди фонду захисних споруд, їх комунікації, інженерні мережі, інженерне та спеціальне обладнання, системи життєзабезпечення мають утримуватися в належному технічному стані. Утримання та експлуатація обладнання споруд фонду захисних споруд здійснюються згідно з вимогами і рекомендаціями, визначеними технічною документацією на них, а також відповідними нормами і правилами (пункт 7 розділу ІІ Наказу №579).

Пунктом 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року №1052, передбачено, що що Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

Згідно із пунктом 3 Положення №1052 основними завданнями ДСНС є:

1) реалізація державної політики у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності;

2) здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб.

Відповідно до пункту 4 Положення №1052 ДСНС відповідно до покладених на неї завдань, зокрема:

- здійснює заходи щодо створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення їх обліку, забезпечує разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями здійснення контролю за готовністю зазначених споруд до використання за призначенням;

- здійснює заходи щодо впровадження інженерно-технічних заходів цивільного захисту, готує пропозиції щодо віднесення населених пунктів та об`єктів національної економіки до груп (категорій) із цивільного захисту;

- організовує і здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими держадміністраціями, іншими державними органами та органами місцевого самоврядування, суб`єктами господарювання;

- складає акти перевірок, видає приписи, постанови, розпорядження про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту;

- застосовує адміністративно-господарські санкції за порушення вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки.

Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування повноважень між центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту, та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту» від 21 квітня 2021 року №2228-IX із Кодексу цивільного захисту України виключено статтю 67 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки».

Одночасно, вказаним Законом Кодекс цивільного захисту України доповнено статтею 17-1 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту», згідно із пунктами 16, 48, 51 якої такий суб`єкт владних повноважень:

- реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд;

- звертається до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей;

- перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти.

Тобто, на основі указаного висновується, що законодавством передбачено право ДСНС, як суб`єкта владних повноважень при застосуванні своєї компетенції, на звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування (пункт 48 Кодексу цивільного захисту).

На підставі аналізу зазначених норм законодавства слід дійти висновку, що Кодекс цивільного захисту населення України не передбачає повноважень ГУ ДСНС на звернення до суду із заявленими позовними вимогами у якості позивача.

Також, такими повноваженнями згідно із приписами Закону України «Про правовий режим воєнного стану» від 12.05.2015 року №389-VIII не наділені і обласні військові адміністрації.

Таким чином, прокурором у цій позовній заяві визначено органи, в особі яких він звернувся до суду із цим позовом, які не мають права на звернення до суду з ним.

До аналогічного висновку дійшов Верховний Суд у постановах від 21 лютого 2024 року у справі №580/4578/22, від 3 серпня 2023 року у справі №260/4120/22, від 11 серпня 2023 року у справі №560/10015/22, від 9 вересня 2023 року у справі №260/4044/22, від 21 грудня 2023 року у справі №400/4238/22.

Відповідно до частини 1 статті 319 КАС України судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

Згідно із пунктом 1 частини 1 статті 240 КАС України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.

Оскільки вище приведеними нормами Кодексу цивільного захисту населення України та Закону України «Про правовий режим воєнного стану» ГУ ДСНС та обласні військові адміністрації не наділені повноваженнями на звернення до суду із заявленими позовними вимогами у якості позивачів, що тягне за собою відсутність цього ж права у заступника обласної прокуратури, колегія суддів доходить висновку про необхідність залишення цього позову без розгляду.

З огляду на наведене, оскільки висновки суду першої інстанції не відповідають нормам матеріального і процесуального права та обставинам справи, колегія суддів вважає, що рішення суду відповідно до статті 317 КАС України підлягає скасуванню з ухваленням нового судового рішення про залишення позову без розгляду.

Відповідно до приписів частини 5 статті 250 КАС України датою ухвалення судового рішення в порядку письмового провадження є дата складення повного судового рішення.

Керуючись ст.ст. 308, 311, п.3 ч.1 ст.315, 317, 319, 321, 322, 325 КАС України, суд апеляційної інстанції, -

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу Одеської міської ради задовольнити.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 11 жовтня 2024 року скасувати.

Ухвалити у справі №420/25/24 нове судове рішення, яким адміністративний позов заступника керівника Малиновської окружної прокуратури міста Одеси в інтересах держави в особі: Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області, Одеської обласної військової адміністрації до Комунального підприємства «Сервісний центр», третя особа: Одеська міська рада, про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії залишити без розгляду.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття, але може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту судового рішення з підстав, передбачених статтею 328 КАС України.

Суддя-доповідач О.В. Джабурія
Судді К.В. Кравченко Н.В. Вербицька