Справа № 240/29638/23
Суддя: Токарева Марія Сергіївна
Дата ухвалення: 2024-12-20 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ЖИТОМИРСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Р І Ш Е Н Н Я

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 грудня 2024 року м. Житомир справа № 240/29638/23

категорія 110000000

Житомирський окружний адміністративний суд у складі судді Токаревої М.С., розглянувши у письмовому провадженні адміністративну справу за позовом Заступника керівника Житомирської обласної прокуратури в інтересах держави до Державної служби геології та надр України про визнання протиправним та скасування спеціального дозволу,

встановив:

До Житомирського окружного адміністративного суду звернувся Заступник керівника Житомирської обласної прокуратури в інтересах держави із позовом до Державної служби геології та надр України, за участю третьої особи ТОВ "Пайол" про визнання протиправним та скасування спеціального дозволу на користування надрами від 23.08.2019 №6357, який виданий Товариству з обмеженою відповідальністю "Пайол" з метою видобування лабрадоритів, габро, габро-лабрадоритів Верхолузького-2 родовища Ділянки №1 площею 2,1 на території Черняхівського району Житомирської області.

В обґрунтування позову вказано, що ТОВ «Пайол» звернулося до ДКЗ, яка протоколом від 07.12.2016 розглянула подані матеріали та прийняла рішення, яким виділено в окремий об`єкт надрокористувачів Ділянку №1 Верхолузького-2 родовища кристалічних порід, а також апробовані підраховані станом на 01.11.2016 балансові запаси основної та спільнозалягаючої корисних копалин - незмінених вивітрюванням кристалічних порід (лабрадорит, габро, габро-лабрадорит), придатних для видобутку блоків і порушених вивітрюванням кристалічних порід (лабрадорит, габро, габро-лабрадорит), придатних для виробництва щебеню й прийняла рішення, оформлене протоколом №3745 від 07.12.2016. ТОВ «Пайол» звернулося до Державної служби геології та надр України із заявою про надання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону. Державною службою геології та надр України 23.08.2019 видано ТОВ «Пайол» спеціальний дозвіл на користування надрами №6357. Разом із тим, вищевказаний протокол №3745 від 07.12.2016 визнано протиправним та скасовано. Враховуючи факт визнання протиправним та скасування протоколу № 3745 від 07.12.2016, на підставі якого (та інших документів), виданий ТОВ «Пайол» спеціальний дозвіл на користування надрами № 6357 від 23.08.2019, останній також підлягає визнанню протиправним та скасуванню.

Ухвалою судді Житомирського окружного адміністративного суду Липи В.А. відкрито провадження в адміністративній справі за позовом заступника керівника Житомирської обласної прокуратури в інтересах держави до Державної служби геології та надр України про визнання протиправним та скасування спеціального дозволу та залучено до розгляду справи товариство з обмеженою відповідальністю "Пайол", як третю особу на стороні відповідача, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору.

До суду від Житомирської обласної прокуратури надійшла заява про поновлення строку на звернення до суду. В обгрунтування вказаної заяви позивач зазначив, що під час розгляду у судах справи №240/3448/19 Державною службою геології та надр України 23.08.2019 видано ТОВ "Пайол" спеціальний дозвіл на користування надрами №6357. Оскільки позовні вимоги у наведеній справі безпосередньо пов`язані із результатом розгляду справи №240/3448/19, тому розгляд справи судами різних інстанцій ускладнило можливість вчинення процесуальних дій прокурором у визначений законом строк. Прокуратура відмітила, що обставини викладені у справі №240/3448/19 мають преюдиційне значення у справі про визнання протиправним та скасування спеціального дозволу, оскільки закріплюють обставини протиправності протоколу Державної комісії України по запасах корисних копалин та подальшого отримання у позааукціонний порядок оспорюваний спеціальний дозвіл на користування надрами.

До суду від Державної служби геології та надр України надійшов відзив на позовну заяву, в якому відповідач просив відмовити у задоволенні позову.

Разом із відзивом на позовну заяву до суду від Державної служби геології та надр України надійшло клопотання, в якому відповідач просив залишити позов без розгляду. Зазначаючи, що вказана позивачем підстава для поновлення строку звернення до суду не може бути визнана поважною, оскільки пройшов досить значний час з моменту винесення оскарженого протоколу.

Житомирська обласна прокуратура подала до суду відповідь на відзив, в якій вказала, що доводи, викладені і відзиві, є безпідставними та необґрунтованими. Вказала, що враховуючи факт визнання протиправним та скасування протоколу № 3745 від 07.12.2016, на підставі якого (та інших документів), виданий ТОВ «Пайол» спеціальний дозвіл на користування надрами № 6357 від 23.08.2019, останній також підлягає визнанню протиправним та скасуванню.

21.11.2023 розгляд справи відкладено на 12.12.2023.

До суду надійшли пояснення третьої особи, в яких представник третьої особи підтримав клопотання відповідача про залишення позовної заяви без розгляду.

Представник позивача в судовому засіданні підтримав заяву про поновлення строку звернення до суду та просив поновити такий строк.

Представник Державної служби геології та надр України у відзиві просив розгляд справи проводити без його участі.

Представник ТОВ "Пайол" просив позов залишити без розгляду за пропуском строку звернення прокуратурою до суду.

Ухвалою судді Липи В.А. від 20 грудня 2023 року задоволено клопотання Заступника керівника Житомирської обласної прокуратури в інтересах держави про поновлення строку звернення до суду з адміністративним позовом у справі №240/29638/23. Визнано поважними причини пропуску строку звернення до суду та поновлено Заступнику керівника Житомирської обласної прокуратури в інтересах держави строк звернення до суду з адміністративним позовом.

Розпорядженням Житомирського окружного адміністративного суду 16.07.2024 призначено повторний автоматизований розподіл справи, у зв`язку з призовом на військову службу судді Липи В.А.

Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями Житомирського окружного адміністративного суду від 17.07.2024 справу для розгляду визначено судді Токаревій М.С.

Ухвалою суду від 25 липня 2024 року справу прийнято до провадження, та вирішено розглядати справу за правилами загального позовного провадження, призначено підготовче засідання у справі на 12.09.2024 12:00.

У судовому засіданні 12.09.2024 оголошено перерву для з`ясування у відповідача додаткових пояснень до 26.09.2024.

У судовому засіданні 26.09.2024 вирішено закрити підготовче провадження і призначити адміністративну справу до судового розгляду 10 жовтня 2024 року.

Від представника Державної служби геології та надр України надійшли додаткові пояснення у справі. В поясненнях відповідач вказав, що ТОВ «Пайол» звернулося до Держгеонадр із заявою про надання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону та повним переліком документів зазначеним законодавством України, в тому числі й Протоколом ДКЗ, який був чинним на період звернення із даною заявою, а також на період надання спеціального дозволу на користування надрами. Даний протокол було скасовано рішенням Житомирського окружного адміністративного суду у справі №240/3448/19 лише 25 липня 2019 року. Статтею 26 Кодексу України про надра передбачено чіткий перелік підстав припинення права користування надрами. Згідно з даним переліком, скасування протоколу ДКЗ, який є необхідним для видачі спеціального дозволу на користування надрами, не є підставою для припинення права на користування надрами.

У судовому засіданні 10.10.2024 представник позивача позовні вимоги підтримав у повному обсязі та просив його задовольнити.

Представник відповідача у судове засідання не з`явився, у відзиві на позовну заяву просив справу розглядати без участі представника відповідача.

Представник третьої особи у судовому засіданні просив відмовити у задоволенні позовних вимог.

Суд, заслухавши пояснення учасників судового розгляду, дослідивши подані сторонами письмові докази, усною ухвалою, постановленою без виходу до нарадчої кімнати та занесеною до протоколу судового засідання, перейшов до розгляду справи у порядку письмового провадження.

У ході розгляду справи судом було встановлено, що Державна комісія України по запасах корисних копалин протоколом від 07.12.2016 прийняла рішення, яким виділено в окремий об`єкт надрокористувачів Ділянку №1 Верхолузького-2 родовища кристалічних порід, а також апробовані підраховані станом на 01.11.2016 балансові запаси основної та спільнозалягаючої корисних копалин - незмінених вивітрюванням кристалічних порід (лабрадорит, габро, габро-лабрадорит), придатних для видобутку блоків і порушених вивітрюванням кристалічних порід (лабрадорит, габро, габро-лабрадорит), придатних для виробництва щебеню.

Відповідно до протоколу № 3745 засідання колегії ДКЗ станом на 01.01.2016 у Державному балансі запасів корисних копалин України (згідно з формою 3-гр) на Верхолузькому-2 родовищі обліковуються балансові запаси лабрадоритів. На державну експертизу подані підраховані станом на 01.01.2016 балансові запаси кристалічних порід.

Підпунктом 3.12 пункту 3 Протоколу колегією ДКЗ постановлено: внести в протокол засідання колегії ДКЗ при Мінприроди від 30.05.2008 №1519 інформацію про те, що на підставі права приватної власності з 03.07.2014 належить ТОВ «Пайол» відповідно до Договору купівлі-продажу геологічної інформації від 03.07.2014 №б/н, укладеного між ТОВ «Маркет-25» та ТОВ «Пайол», а також Акта передачі-приймання геологічної та проектно-дозвільної документації Верхолузького-2 родовища габро-лабрадоритів у Черняхівському районі Житомирської області від 03.07.2014, такі зміни: вилучити із загально обсягу затверджених запасів Верхолузького-2 родовища запаси Ділянки №1, апробовані згідно з підпунктом 3.3. пункту 3 цього Протоколу як такі, що вилучені з цього родовища в окремий об`єкт надрокористування - Ділянку № 1 Верхолузького-2 родовища.

Підпунктом 3.13. пункту 3 Протоколу ДКЗ постановлено: вважати даний Протокол доповненням до Протоколу засідання колегії ДКЗ при Мінприроди від 30.05.2008 №1519.

Цим же протоколом постановлено, що він підлягає розгляду й уведенню в дію Державною службою геології та надр України.

ТОВ «Пайол» звернулося до Державної служби геології та надр України із заявою про надання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону з метою видобування незмінених вивітрюванням кристалічних порід (лабрадорит, габро, габро-лабрадорит), придатних для видобутку блоків і порушених вивітрюванням кристалічних порід (лабрадорит, габро, габро-лабрадорит), придатних для виробництва щебню Верхолузького-2 площею 2,1 га, яка знаходиться у Черняхівському районі Житомирської області, строком на 15 років, без аукціону з підстав здійснення за власні кошти геологічного вивчення ділянки надр та підрахунок запасів корисних копалин, який затверджено ДКЗ (протокол від 07.12.2016 № 3745), до якої додало документи, зазначені у додатку 1 до постанови Кабінету Міністрів України № 615 від 30 травня 2011 року.

Державною службою геології та надр України 23.08.2019 видано ТОВ «Пайол» спеціальний дозвіл на користування надрами №6357.

У березні 2019 заступник прокурора Житомирської області звернувся з позовом до суду в інтересах держави до Державної комісії України по запасах корисних копалин, Житомирської обласної ради, треті особи - Державна служба геології та надр України, ТОВ «Пайол» про визнання протиправним та скасування протоколу засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин №3745 від 07.12.2016 та визнання протиправним та скасування рішення Житомирської обласної ради щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «Пайол».

Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 25.07.2019 позов задоволено.

Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 15,02.2023 апеляційні скарги ТОВ «Пайол», Житомирської обласної ради, Держгеонадра задоволено. Рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 25 липня 2019 року скасовано. Ухвалено нове рішення, яким у задоволенні позову заступника прокурора Житомирської області відмовлено.

Постановою Верховного Суду від 27.09.2023 задоволено касаційну скаргу заступника керівника Житомирської обласної прокуратури, постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 15.02.2023 року - скасовано, а рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 25.07.2019 - залишено в силі.

Вважаючи протиправним спеціальний дозвіл на користування надрами від 23.08.2019 № 6357, позивач звернувся із вказаним позовом до суду.

Надаючи правову оцінку відносинам, що виникли між сторонами, суд виходить з наступного.

Відповідно достатті 3 Кодексу України «Про надра», гірничі відносини в Україні регулюються Конституцією України, Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища», цим Кодексом та іншими актами законодавства України, що видаються відповідно до них.

Згідно зістаттею 13 Кодексу України «Про надра», користувачами надр можуть бути підприємства, установи, організації, громадяни України, а також іноземці та особи без громадянства, іноземні юридичні особи.

Надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу (частина перша статті 19 Кодексу України про надра).

Постановою Кабінету Міністрів України від 30 грудня 2015 року №1174 затверджено Положення про Державну службу геології та надр України (далі - Положення №1174).

Згідно з пунктом 1 Положення №1174, Державна служба геології та надр України (Держгеонадра) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра енергетики та захисту довкілля і який реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

Згідно із підпунктом 9 пункту 4 Положення № 1174, Держгеонадра відповідно до покладених на неї завдань видає в установленому порядку спеціальні дозволи на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами).

Порядок надання спеціальних дозволів на користування надрами затверджено Постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615 (далі- Порядок № 615).

Згідно з пунктом 1 Порядку № 615, цей нормативно-правовий акт регулює питання надання спеціальних дозволів на користування надрами (далі - дозволи) у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також визначає процедуру продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін. Дія цього Порядку поширюється на всі види користування надрами.

Відповідно до пункту 2 Порядку № 615, дозволи надаються Держгеонадрами переможцям аукціонів з їх продажу та без проведення аукціонів у випадках, передбачених пунктом 8 цього Порядку, органом з питань надання дозволу, крім корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим, дозволи на видобування яких надаються Радою міністрів Автономної Республіки Крим згідно із цим Порядком.

Підпунктом 1 пункту 8 Порядку № 615, в редакції на час виникнення спірних правовідносин передбачено, що без проведення аукціону дозвіл надається у разі видобування корисних копалин, якщо заявник на підставі спеціального дозволу на користування надрами за власні кошти здійснив геологічне вивчення ділянки надр та підрахунок запасів корисних копалин, який затверджено в установленому порядку, та подав документи на отримання спеціального дозволу на видобування корисних копалин відповідного родовища не пізніше ніж протягом трьох років після затвердження запасів; видобування корисних копалин (крім нафти і газу), якщо заявник за власні кошти здійснив апробацію за умови затвердження підрахунку запасів корисних копалин в установленому порядку; геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки родовищ, з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка родовищ), якщо заявник за власні кошти виключно в результаті геологічного вивчення ділянки надр на підставі відповідного спеціального дозволу на користування надрами здійснив апробацію за умови затвердження в установленому порядку підрахунку запасів корисних копалин після отримання спеціального дозволу.

Отже, підпункт 1 пункту 8 Порядку № 615 (в редакції, чинній станом на час виникнення спірних правовідносин) передбачав три самостійні виключні підстави для надання дозволу без проведення аукціону:

1) заявник за власні кошти здійснив геологічне вивчення ділянки надр та підрахунок запасів корисних копалин, який затверджено ДКЗ та подав документи на отримання спеціального дозволу не пізніше ніж протягом трьох років після затвердження підрахунку запасів;

2) заявник за власні кошти здійснив апробацію, за умови затвердження підрахунку запасів корисних копалин в установленому порядку;

3) у разі геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробка родовищ, з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка родовищ), якщо заявник за власні кошти виключно в результаті геологічного вивчення ділянки надр на підставі відповідного спеціального дозволу на користування надрами здійснив апробацію за умови затвердження в установленому порядку підрахунку запасів корисних копалин після отримання спеціального дозволу.

Як вбачається із матеріалів справи, Товариство з обмеженою відповідальністю «Пайол» звернулося до Державної служби геології та надр України із заявою про видачу спеціального дозволк на користування надрами та долучило відповідний пакет документів, зокрема протокол №3745 засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин.

Дослідивши, вказаний протокол №3745 засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин, суд встановив наступне.

Відповідно до п. 19 ч. 1 ст. 4 КАС індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

В абзаці 4 пункту 1 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 23.06.1997 № 2-зп у справі № 3/35-313 вказано, що «… за своєю природою ненормативні правові акти, на відміну від нормативних, встановлюють не загальні правила поведінки, а конкретні приписи, звернені до окремого індивіда чи юридичної особи, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують свою дію».

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у своїй

Постанові від 01 серпня 2024 року у справі № 160/17561/20 зазначає, що нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов`язкове правило поведінки загального характеру (юридична норма). Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб`єктом за встановленою процедурою.

Загальний характер юридичних норм, встановлених або санкціонованих державою у нормативно-правових актах, полягає у тому, що ці норми розраховані на регулювання групи (виду) кількісно невизначених суспільних відносин, адресовані кількісно невизначеному колу неперсоніфікованих суб`єктів, не вичерпують свою обов`язковість певною кількістю її застосувань, тобто юридично діють безперервно, а їх чинність скасовується за спеціальною процедурою чи припиняється через настання певної події або дати.

Натомість індивідуально-правові акти, як результати правозастосування адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; вміщують індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише у письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.

Нормативно-правовий акт містить загальнообов`язкові правила поведінки (юридичні норми), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акту стосуються всіх суб`єктів, які опиняються у нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб`єктам і створює права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид (групу) суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує дію фактами його застосування, тоді як дія акта застосування норм права закінчується, вичерпується у зв`язку з його застосуванням до конкретних правовідносин.

Аналогічний правовий висновок міститься у постановах Верховного Суду від 14 грудня 2020 року у справі № 640/12695/19, від 23 грудня 2021 року № 640/1125/20 та постановах Великої Палати Верховного Суду від 16 жовтня 2018 року у справі № 9901/415/18 та від 18 грудня 2018 року у справі № 9901/657/18.

З огляду на вищевикладене, протокол засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин відноситься до індивідуально-правових актів, його дія вичерпується у зв`язку з його застосуванням до конкретних правовідносин.

Пунктом 3.15 протоколу №3745 засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин постановлено, що він підлягає розгляду й уведенню в дію Державною службою геології та надр України.

Так згідно матеріалів справи слідує, що Протокол №3745 Державною службою геології та надр України розглянутий та введений у дію, тобто протокол засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин реалізований.

Скасування протоколу ДКЗ після його реалізації не може мати наслідків, з огляду на те, що його дія вичерпана у зв`язку з його застосуванням до конкретних правовідносин, а саме, видачі спеціального дозволу на користування надрами надрокористувачу.

Крім того, суд зазначає, що Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

В контексті дотримання прав, гарантованих Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод, Верховний Суд звертає увагу на статтю 1 Першого протоколу до Конвенції, яка передбачає право на мирне володіння майном.

В постанові від 25.04.2018, прийнятої за результатом розгляду касаційної скарги у справі № 806/1000/17, Верховний Суд дійшов висновку, що стаття 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод поширюється на спірні правовідносини. Зазначений висновок Верховного Суду ґрунтується на чисельній практиці ЄСПЛ.

Зокрема у справі «Centro Europa 7 S.r.l. і Di Stefano проти Італії» компанія-заявник стверджувала, що протягом майже десяти років вона не могла скористуватися своїми правами згідно з ліцензією, яку їй було надано для здійснення загальнодержавного телевізійного мовлення, і що компенсація, присуджена їй національними судами, не відображала повної вартості її «майна» (п. 147). У рішенні від 07.06.2012 (заява 38433/09, п. 178-179) у цій справі ЄСПЛ дійшов висновку, що інтереси, пов`язані з використанням ліцензії, були майновими інтересами, які захищаються статтею 1 Протоколу № 1. Правомірне очікування компанії-заявника, яке було пов`язане з такими майновими інтересами, як експлуатація аналогової телевізійної мережі на основі ліцензії, було достатньою підставою для того, щоб становити матеріальний інтерес, а отже й «майно» в розумінні положення, передбаченого в першому реченні статті 1 Протоколу № 1, яка, таким чином, є застосовною в даній справі.

Аналогічного висновку ЄСПЛ дійшов у справі «ТОВ Megadat.com проти Молдови» (заява № 21151/04, рішення від 08.04.2008), в якій розглядав скаргу на припинення ліцензії за статтею 1 Першого протоколу.

Отже, скарги у наведених вище справах стосуються припинення ліцензії і не містять особливих обставин, які б унеможливлювали застосування висновків ЄСПЛ у справі, що розглядається. Відтак, дозвіл на спецкористування надрами є «майном», а отже позбавлення ТОВ «Пайол» такого дозволу має розглядатися крізь призму дотримання Україною статті 1 Першого протоколу до Конвенції щодо права на мирне володіння майном.

Відповідно до статті 1 Першого протоколу до Конвенції кожна фізична та юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права.

Отже, особу може бути позбавлено її майна лише в інтересах суспільства, на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права, а при вирішенні питання про можливість позбавлення особи власності мусить бути дотримано справедливої рівноваги між інтересами суспільства та правами власника.

Формально позов мав на меті усунення порушень порядку надання дозволу з боку Держгеонадра. Однак внаслідок його задоволення ТОВ «Пайол» буде позбавлено права на спеціальне користування надрами. Отже, йдеться про «втручання» у право на майно.

Водночас суд звертає увагу, що спірні правовідносини виникли між юридичною особою та суб`єктом владних повноважень щодо процедури прийняття оскаржуваних рішень і перебувають поза межами спору щодо прав власності на земельну ділянку, який вирішується в порядку господарського судочинства.

У результаті тривалої практики ЄСПЛ виробив критерії оцінки дотримання статті 1 Першого протоколу. Вони наводяться у багатьох рішеннях. Для прикладу, у справі «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04, рішення від 10.02.2010, п. 38-39) ЄСПЛ навів загальні принципи застосування статті 1 Першого протоколу (наводяться без посилання на інші рішення) і зазначив:

(…) ця стаття по суті, гарантує право власності і містить три окремі норми: перша норма, що сформульована у першому реченні частини першої та має загальний характер, проголошує принцип мирного володіння своїм майном; друга, що міститься в другому реченні частини першої цієї статті, стосується позбавлення особи її майна і певним чином це обумовлює; третя норма, зазначена в частині другій, стосується, зокрема, права держави регулювати питання користування майном. Однак ці три норми не можна розглядати як «окремі», тобто не пов`язані між собою: друга і третя норми стосуються певних випадків втручання у право на мирне володіння майном і, отже, мають тлумачитись у світлі загального принципу, проголошеного першою нормою (…).

Будь-яке втручання органу влади у захищене право не суперечитиме загальній нормі, викладеній у першому реченні частини першої статті 1, лише якщо забезпечено «справедливий баланс» між загальним інтересом суспільства та вимогами захисту основоположних прав конкретної особи. Питання стосовно того, чи було забезпечено такий справедливий баланс, стає актуальним лише після того, як встановлено, що відповідне втручання задовольнило вимогу законності і не було свавільним (…).

Вимога законності, яка випливає з Конвенції, означає вимогу дотримання відповідних положень національного закону і принципу верховенства права (…). Хоча проблему відносно тлумачення національного законодавства мають вирішувати передусім національні органи влади, зокрема суди, завдання Суду полягає в тому, щоб з`ясувати, чи не суперечить результат такого тлумачення положенням Конвенції (…)

Отже, оцінка «законності» втручання має оцінюватись крізь призму практики ЄСПЛ та вимог Кодексу України про надра, частина з яких наведена вище.

Суд наголошує, що підстави припинення права користування надрами передбачено у статті 26 Кодексу України про надра.

Припинення дії спеціального дозволу на користування надрами здійснюється у разі:

1) звернення користувача надр із заявою про припинення дії спеціального дозволу на користування надрами, в тому числі якщо відпала потреба у користуванні надрами;

2) виявлення факту вичерпання запасів, визначених спеціальним дозволом на користування надрами, на основі звітності, поданої надрокористувачем, - якщо надрокористувач не звернувся у встановленому цим Кодексом порядку із заявою про внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами на підставі пункту 5 частини першої статті 16-5 цього Кодексу;

3) наявності в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань відомостей про припинення юридичної особи, яка є надрокористувачем, шляхом ліквідації або відомостей про припинення підприємницької діяльності фізичної особи - підприємця, яка є надрокористувачем, а також у разі неподання надрокористувачем заяви про внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами у зв`язку з перетворенням юридичної особи - власника спеціального дозволу на користування надрами у строк, встановлений пунктом 14 частини першої статті 16-5 цього Кодексу;

4) заподіяння внаслідок проведення робіт, пов`язаних з користуванням ділянкою надр, безпосередньої шкоди життю чи здоров`ю людей або виникнення істотного забруднення навколишнього природного середовища;

5) невиконання, за винятком наявності обставин, не залежних від надрокористувача, затвердженої програми робіт з порушенням строків на більш як один рік з дати закінчення виконання відповідного етапу програми робіт;

6) встановлення факту подання в заяві про видачу спеціального дозволу на користування надрами та документах, що додаються до неї, недостовірних відомостей щодо заявника;

7) невжиття надрокористувачем заходів для усунення причин зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами у зв`язку з порушенням вимог законодавства - після зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами у зв`язку з таким порушенням із наданням достатнього часу для їх усунення;

8) застосування спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) відповідно до Закону України "Про санкції" у вигляді припинення дії спеціального дозволу на користування надрами;

9) наявності підстави, передбаченої частиною четвертою статті 16-1 цього Кодексу;

10) виявлення підстав для припинення дії спеціального дозволу на користування надрами, передбачених Законом України "Про газ (метан) вугільних родовищ" - для спеціальних дозволів на геологічне вивчення, у тому числі дослідно-промислову розробку, та видобування газу (метану) вугільних родовищ.

Законодавством України можуть бути передбачені й інші випадки припинення права користування надрами.

Таким чином, Кодексом України про надра передбачено підстави припинення користування надрами, проте такої підстави як скасування протоколу ДКЗ України та рішення органу місцевого самоврядування про погодження про надання надр в користування не передбачено.

Суд звертає увагу, що Кодекс України про надра передбачає можливість встановлення таких підстав (випадків) в інших актах законодавства України, а отже підстави припинення права користування надрами, які передбачені у статті 26 Кодексу України про надра, не є вичерпними. Проте під час розгляду справи позивач не навів інших обставин та норм іншого закону, які б передбачали інші правові підстави припинення права користування надрами, відмінні від статті 26 Кодексу України про надра.

Отже, відсутні визначені спеціальним законом підстави для припинення права користування надрами ТОВ «Пайол».

За такого правового регулювання та встановлених обставин, не може відбутись втручання у право на мирне володіння майном, шляхом позбавлення дозволу на користування надрами, внаслідок скасування протоколу ДКЗ та рішення органу місцевого самоврядування про погодження на таке користування, неправомірність якого не пов`язана з виною надрокористувача. Оскільки у разі задоволення позову, тягар відповідальності, без наявності вини, покладається на ТОВ «Пайол».

Водночас згідно з пунктом 19 Порядку № 615 підставами для прийняття рішення про відмову в наданні, продовженні строку дії, переоформленні дозволу або внесення змін до нього є: 1) подання заявником документів не в повному обсязі; 2) виявлення у поданих документах недостовірних даних; 3) невідповідність документів, поданих заявником, вимогам законодавства.

Пунктом 19 Порядку № 615 передбачений вичерпний перелік підстав для прийняття рішення про відмову в наданні дозволу.

Проте позивачем не наведено передбачених пунктом 19 Порядку №615 обставин, які б унеможливили надання спеціального дозволу ТОВ «Пайол». Отже, у відповідача станом на момент прийняття оскаржених рішень не було підстав для прийняття рішення про відмову у надані спеціального дозволу.

Аналогічна позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 23.01.2018 у справі № 208/8402/14-а, від 29.03.2018 у справі №816/303/16, від 25.05.2018 у справі № 826/6102/16.

Враховуючи вищевикладене, суд дійшов висновку, що Державна служба геології та надр України приймаючи наказ від 23.04.2019 № 126 щодо надання спеціального дозволу на користування надрами Товариству з обмеженою відповідальністю «Пайол» та видаючи спеціальний дозвіл на використання надрами від 23.08.2019 № 6357 Товариству з обмеженою відповідальністю «Пайол» діяла лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Щодо заперечень відповідача з приводу відсутності повноважень у позивача на подання позову лід зазначити, що спірні правовідносини обумовлені реалізацією прокурором повноважень, передбачених Конституцією України, КАС України та Законом № 1697-VІІ.

Так, частиною четвертою статті 5 КАС України передбачено, що суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Відповідно до статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Згідно з частинами третьою, четвертою статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Відповідно до частини третьої статті 23 Закону 1697-VІІ прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких повноважень обґрунтовуються прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Із наведених нормативних положень вбачається, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

Обґрунтовуючи підстави для звернення до адміністративного суду з даним позовом, прокурор зазначає, що заявлений спір стосується права на користування надрами - видобування корисних копалин в обхід процедури аукціону, а тому він зачіпає інтереси держави.

Суд враховує, що Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 29 листопада 2022 року у справі № 240/401/19 відступив від висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 16 червня 2021 року у справі № 240/4936/18, та інших, де його застосовано, стосовно наявності в органів виконавчої влади повноважень на звернення до суду із позовом про оскарження рішень, дій чи бездіяльності ДКЗ України чи органу місцевого самоврядування та відсутності у зв`язку з цим у прокурора повноважень на звернення з позовом до адміністративного суду для захисту інтересів держави у сфері дотримання процедури надання спеціального дозволу на користування надрами.

Також у постанові від 01 грудня 2022 року у справі № 240/3448/19 за подібних правовідносин, Верховний Суд дійшов таких висновків:

« ...109. Також Суд зазначає, що зі змісту позовної заяви вбачається, що прокурор діє як самостійний позивач і не здійснює представництво інтересів держави в особі будь-якого з державних органів, що виконують функції контролю за дотриманням встановленої процедури надання спеціального дозволу на користування надрами (ДКЗ України або Житомирської обласної ради). При цьому, прокурор зазначав, що органи виконавчої влади, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) за дотриманням вищезазначеними органами встановленого порядку надання спеціального дозволу на користування надрами не наділені повноваженнями звертатися до суду з позовом про визнання незаконними та скасування дій та рішень ДКЗ України або відповідної ради у межах процедури надання спеціального дозволу на користування надрами, а волевиявлення цих органів при виконанні своїх функцій, зокрема, щодо державної реєстрації робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр, прийняття до розгляду матеріалів геолого-економічної оцінки та погодження видачі спеціального дозволу за результатами розгляду цих матеріалів, не відповідає чинному законодавству. Отже, самостійне звернення прокурора з цим позовом спрямовано виключно на захист та відновлення порушених інтересів держави.

110. Виходячи з таких критеріїв, у разі, якщо державний орган або орган місцевого самоврядування діє або приймає рішення всупереч закону та інтересам Українського народу, саме прокурор має право діяти на захист порушених інтересів держави шляхом подання відповідного позову до суду. В цьому випадку органи, які прийняли рішення чи вчинили дії, що, на думку прокурора, порушують інтереси держави - ДКЗ України та Житомирська ОР набувають статусу відповідача.

111. Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 17 липня 2022 року у справі № 910/5201/19 та постанові Верховного Суду у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду від 29 листопада 2022 року у справі №240/401/19.

112. На цій підставі Суд доходить висновку, що спеціальним законом, а саме - Кодексом України про надра не передбачено право будь-якого державного органу звертатися з позовом до суду з метою оскарження рішень, дій або бездіяльності державних органів у правовідносинах, що виникають у межах процедури надання спеціального дозволу на користування надрами.

113. Суд також враховує, що звернення прокурора до суду у порядку адміністративного судочинства у цій справі слугує меті захисту суспільного інтересу у такій важливій сфері, як дотримання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог законодавства про надра та встановленого порядку надання спеціального дозволу на користування надрами, а тому за відсутності державного органу, уповноваженого на звернення з відповідним позовом до суду, прокурор, звертаючись до суду з цим позовом, діяв відповідно до вимог статті 53 КАС України та частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»... » .

За такого правого регулювання та враховуючи правову позицію Верховного Суду у подібних правовідносинах, слід констатувати, що прокурор, звертаючись до суду з цим позовом, діє відповідно до вимог статті 53 КАС України та частини третьої статті 23 Закону № 1697-VІІ.

Стосовно доводів відповідача, які стосуються пропущення строку звернення до суду з обумовленим адміністративним позовом, то судом установлено наступне.

Частиною 3 статті 123 Кодексу адміністративного судочинства України (далі-КАС України) встановлено, якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду.

Згідно частини 1 статті 122 КАС України встановлено, що позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.

Частиною 2 статті 122 КАС України передбачено, що для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень встановлюється тримісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб`єкту владних повноважень право на пред`явлення визначених законом вимог.

Відповідно до ч. 1 ст. 121 КАС України, суд за заявою учасника справи поновлює пропущений процесуальний строк, встановлений законом, якщо визнає причини його пропуску поважними, крім випадків, коли цим Кодексом встановлено неможливість такого поновлення.

Поняття поважних причин пропуску процесуальних строків є оціночним, а його вирішення покладається на розсуд судді, суду.

Поважними причинами пропуску процесуального строку визнаються обставини, які не залежать від волі заінтересованої особи і перешкодили їй виконати процесуальні дії у межах встановленого законом проміжку часу. До їх числа відносяться обставини непереборної сили та обставини, які об`єктивно унеможливлюють вчинення процесуальної дії у встановлений строк. Вказані обставини підлягають підтвердженню шляхом подання відповідних документів або їх копій.

Причина пропуску строку звернення до суду може вважатися поважною, якщо вона відповідає одночасно усім таким умовам: 1) це обставина або кілька обставин, яка безпосередньо унеможливлює або ускладнює можливість вчинення процесуальних дій у визначений законом строк; 2) це обставина, яка виникла об`єктивно, незалежно від волі особи, яка пропустила строк; 3) ця причина виникла протягом строку, який пропущено; 4) ця обставина підтверджується належними і допустимими засобами доказування.

Як встановлено з матеріалів справи, у березні 2019 заступник прокурора Житомирської області звернувся з позовом до суду в інтересах держави до Державної комісії України по запасах корисних копалин, Житомирської обласної ради, треті особи - Державна служба геології та надр України, ТОВ «Пайол» про визнання протиправним та скасування протоколу засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин №3745 від 07.12.2016 та визнання протиправним та скасування рішення Житомирської обласної ради щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «Пайол». Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 25.07.2019 у вказаній справі №240/3448/19 позов задоволено.

Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 05.11.2019 частково задоволено апеляційні скарги ТОВ «Пайол», Житомирської обласної ради, Держгеонадра, рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 25.07.2019 - скасовано, позов прокурора залишено без розгляду.

Постановою Верховного Суду від 21.10.2021 задоволено частково касаційну скаргу заступника прокурора Вінницької області, постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 05.11.2019 скасовано, а справу № 240/3448/19 направлено для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.

Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 23.12.2021 задоволено частково апеляційні скарги ТОВ «Пайол», Житомирської обласної ради, Держгеонадра, рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 25.07.2019 скасовано, позов прокурора залишено без розгляду.

Постановою Верховного Суду від 01.12.2022 касаційну скаргу заступника керівника Житомирської обласної прокуратури задоволено. Постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 23.12.2021 - скасовано. Справу за позовом заступника прокурора Житомирської області до Державної комісії України по запасах корисних копалин, Житомирської обласної ради, треті особи - Державна служба геології та надр України, ТОВ «Пайол» про визнання протиправними та скасування рішень - направлено для продовження розгляду до Сьомого апеляційного адміністративного суду.

Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 15.02.2023 задоволено апеляційні скарги ТОВ «Пайол», Житомирської обласної ради, Держгеонадра. Рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 25.07.2019 скасовано. Ухвалено нове рішення, яким у задоволенні позову заступника прокурора Житомирської області відмовлено.

Постановою Верховного Суду від 27.09.2023 задоволено касаційну скаргу заступника керівника Житомирської обласної прокуратури, постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 15.02.2023 року - скасовано, а рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 25.07.2019 - залишено в силі.

Отже, враховуючи, що обставини справи №240/3448/19, строки розгляду якої не залежали від волі прокурора, мають преюдиційне значення у даній справі, тому звернення до суду у вказаних правовідносинах відбулося з пропуском строку, який пропущено з поважних причин.

Згідно з ч. 1 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до частини другої статті 2 КАС Україниу справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:

1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбаченіКонституцієюта законами України;

2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;

3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);

4) безсторонньо (неупереджено);

5) добросовісно;

6) розсудливо;

7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації;

8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);

9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;

10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Згідно вимог статті 9 КАС України, розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюється на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

У відповідності до приписівст. 72 КАС України доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються такими засобами: письмовими, речовими і електронними доказами; висновками експертів; показаннями свідків.

Згідно з ч.1ст. 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановленихстаттею 78 цього Кодексу.

З огляду на викладене, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень чинного законодавства України та матеріалів справи, суд дійшов висновку, що викладені в позовній заяві доводи прокуратури є необґрунтованими.

Щодо розподілу судових витрат, суд зазначає, що оскільки позовні вимоги є такими, що не підлягають задоволенню, підстави для стягнення з відповідача судових витрат, відсутні.

Керуючись ст. ст. 2, 72, 77,241, 243-246, 262 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -

вирішив:

У задоволенні адміністративного позову Заступника керівника Житомирської обласної прокуратури в інтересах держави (вул. Святослава Ріхтера, 11,м. Житомир,Житомирська обл., Житомирський р-н,10008. РНОКПП/) до Державної служби геології та надр України (вул. Антона Цедіка, 16,м. Київ,03057. РНОКПП/), за участю третьої особи товариства з обмеженою відповідальністю "Пайол" (вул. Соборна, будинок 1-А, с. Петропавлівська Борщагівська, Києво-Святошинський район, Київська область, 08130, РНОКПП/) про визнання протиправним та скасування спеціального дозволу відмовити.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

Рішення суду може бути оскаржене шляхом подання апеляційної скарги безпосередньо до Сьомого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Суддя М.С. Токарева

20.12.24