Справа № 420/19844/23
Суддя: Вербицька Н.В.
Дата ухвалення: 2024-12-16 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
------------------------
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

16 грудня 2024 р.м. ОдесаСправа № 420/19844/23

Перша інстанція: суддя Завальнюк І.В.

Колегія суддів П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді - Вербицької Н.В.,

суддів - Джабурії О.В.,

- Кравченка К.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Одеської обласної ради на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 30 вересня 2024 року по справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Одеської обласної ради про визнання протиправними та нечинними окремих положень регламенту, зобов`язання вчинити певні дії,

В С Т А Н О В И Л А :

03 серпня 2023 року ОСОБА_1 звернулась до Одеського окружного адміністративного суду з позовною заявою, в якій просила визнати протиправними та нечинними окремі положення Регламенту Одеської обласної ради VІІІ скликання, зокрема:

- п.3 підрозділ 2.2.6. Голова ради, розділ 2. Депутати, посадові особи та органи обласної ради;

- п.п. 2.3.1. - 2.3.6. підрозділ 2.3. Перший заступник, заступники голови обласної ради, розділ 2. Депутати, посадові особи та органи обласної ради;

- п.2.5.3. підрозділ 2.5. Погоджувальна рада обласної ради, розділ 2. Депутати, посадові особи та органи обласної ради;

- п.п.3.4.1., 3.4.3., 3.4.4. підрозділ 3.4. Порядок скликання сесії обласної ради, розділ 3. Організація роботи обласної ради;

- п.3.11.1. підрозділу 3.11. Ведення пленарних засідань обласної ради, розділ 3. Організація роботи обласної ради;

зобов`язати Одеську обласну раду привести Регламент Одеської обласної ради у відповідність до вимог ст. 56 Закону України «Про місцеве самоврядування».

В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначила, що спірні положення Регламенту не відповідають вимогам законодавства України. Так, Законом України « Про місцеве самоврядування» чітко визначено, що у голови обласної ради є лише один перший заступник та лише один заступник, виходячи з вживання терміну «першого заступника» та «заступника голови обласної ради» в межах закону виключно в однині. До того ж, збільшення обласною радою кількості заступників Одеського обласного голови законодавцем у Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» не передбачено. Отже, жодної законодавчої підстави, яка б передбачала можливість збільшення Одеською обласною радою кількості заступників голови обласної ради, в даному випадку з одного до двох, в юридичній площині не існує.

Відповідач заперечував проти задоволення позову, зазначаючи, що оскаржувані положення Регламенту стосуються заступників голови обласної ради, тобто вони не стосуються прав та обов`язків позивачки, як депутатки Одеської обласної ради, оскільки внесені зміни до Регламенту не мають впливу на можливість позивачки реалізовувати свої депутатські повноваження. Водночас, суть позову зводиться до незгоди позивачки зі змістом деяких положень Регламенту обласної ради, які не стосуються її прав, як депутатки. Позивачка не є суб`єктом та безпосереднім учасником правовідносин, в яких застосовуються чи будуть застосовані оскаржувані положення Регламенту обласної ради, оскільки вони стосуються заступників голови обласної ради, до яких позивачка не належить. Позивачем не вказано жодної конкретної обставини щодо того, як саме та чим оскаржувані положення Регламенту порушують права та законні інтереси позивачки, а також не вказано, які саме права позивачки порушені даними положеннями Регламенту. Крім того, у Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» чітко визначено, що питання затвердження структури виконавчого апарату ради, його чисельності, витрат на утримання ради та її виконавчого комітету виноситься на розгляд пленарного засідання сесії обласної ради виключно за пропозицією голови обласної ради. В даному випадку орган місцевого самоврядування вбачає потребу у введенні додаткової посади у керівництві і така кількість посад (заступників голови обласної ради) задовольняє політичні інтереси партій у складі органу місцевого самоврядування, що прямо не заборонено. 24.12.2020 обласною радою прийнято рішення № 28-VIII, яким внесено зміни до Регламенту Одеської обласної ради VIII скликання, відповідно до яких словосполучення «заступник голови обласної ради» стало вживатися у множині - «заступників голови обласної ради» у відповідних відмінках. При цьому позивач сама голосувала «за» прийняття відповідних змін до Регламенту. Після прийняття цих змін минуло вже більше двох років, протягом яких позивачка безперешкодно могла виражати і захищати інтереси територіальної громади Одеської області, брати участь у здійсненні місцевого самоврядування на пленарних засіданнях обласної ради та ін. Покладені в основу позову доводи є абстрактними та жодним чином не обґрунтовують негативного впливу спірних пунктів Регламенту на конкретні реальні індивідуально виражені права позивачки.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 30 серпня 2024 року позовні вимоги ОСОБА_1 задоволено частково.

Визнано протиправними та нечинними окремі положення Регламенту Одеської обласної ради VІІІ скликання, зокрема: п. 3 підрозділ 2.2.6. Голова ради, розділ 2. Депутати, посадові особи та органи обласної ради; п.п. 2.3.1. - 2.3.4., 2.3.6 підрозділ 2.3. Перший заступник, заступники голови обласної ради, розділ 2. Депутати, посадові особи та органи обласної ради; п. 2.5.3. підрозділ 2.5. Погоджувальна рада обласної ради, розділ 2. Депутати, посадові особи та органи обласної ради; п.п. 3.4.1., 3.4.3., 3.4.4. підрозділ 3.4. Порядок скликання сесії обласної ради, розділ 3. Організація роботи обласної ради; п. 3.11.1. підрозділу 3.11. Ведення пленарних засідань обласної ради, розділ 3. Організація роботи обласної ради в частині, що стосується збільшення кількості посади заступника голови Одеської обласної ради.

Зобов`язано Одеську обласну раду привести Регламент Одеської обласної ради у відповідність до вимог ст. 56 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

В задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.

Не погодившись з прийнятим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій посилаючись на невірне застосування судом норм матеріального та процесуального права, невідповідність висновків суду обставинам справи, просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове, яким відмовити в задоволенні позовних вимог в повному обсязі. Зокрема, апелянт наголосив, що обов`язковою умовою надання правового захисту судом є об`єктивна наявність відповідного порушення права або законного інтересу на момент звернення до суду, тобто негативні для особи наслідки у вигляді невизнання, обмеження або перешкоджання у реалізації її реальних прав, свобод або інтересів, які настають внаслідок протиправних дій або рішень суб`єктів владних повноважень. При цьому, адміністративний суд під час розгляду справи повинен встановити факт або обставини, які б свідчили про порушення прав, свобод чи інтересів позивача з боку відповідача - суб`єкта владних повноважень, створення перешкод для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав та свобод позивача. При цьому відсутність порушення суб`єктивних прав особи, навіть у разі, коли рішення, дії або бездіяльність суб`єкта владних повноважень містять ознаки протиправності, унеможливлює досягнення завдань адміністративного судочинства.

Крім того, апелянт зазначив, що законодавством чітко визначено шляхи реалізації повноважень депутатом місцевої ради, проте останній не наділений повноваженнями щодо звернення до суду, у тому числі з метою захисту прав та інтересів територіальної громади, з вимогами до місцевої ради щодо усунення порушень законності. З посиланням на правові позиції КАС ВС та ВП ВС, апелянт зазначив, що депутат обласної ради не наділений повноваженнями вимагати усунення порушення законності шляхом індивідуального звернення до суду з адміністративним позовом.

Позивач надала відзив на апеляційну скаргу, в якому просив залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін, у зв`язку із необґрунтованістю доводів апелянта.

Заслухавши доповідача, дослідивши доводи апеляційної скарги, матеріали справи, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин у справі, колегія суддів зазначає наступне.

Судом першої інстанції встановлено, що відповідно до пункту 5 частини 1 статті 43 та частини 14 статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» Одеська обласна рада рішенням від 18.12.2020 № 10-VIII затвердила Регламент Одеської обласної ради VІІІ скликання.

В Регламент неодноразово вносилися зміни (рішення від 24 грудня 2020 року № 28-VIІІ, від 16 квітня 2021 року № 120-III, від 18 червня 2021 року № 187-VIII, від 07 вересня 2022 року № 454-VIII, від 23 червня 2023 року № 528-VIII, від 03 листопада 2023 року № 587-VIII, від 21 червня 2024 року № 651-VIII).

В редакції Регламенту зі змінами згідно з рішеннями від 24 грудня 2020 року № 28-VIІІ, від 16 квітня 2021 року № 120-III, від 18 червня 2021 року № 187-VIII передбачено збільшення кількості заступників голови Одеської обласної ради на відміну від первинної редакції Регламенту від 18.12.2020, яка передбачала, що голова обласної ради має першого заступника та заступника (в однині).

На переконання позивачки, яка є депутаткою Одеської обласної ради, спірні положення Регламенту не відповідають вимогам законодавства України, мають дискримінаційний характер, порушують права позивача, так як не дають повноцінну можливість виражати і захищати інтереси територіальної громади Одеської області, брати активну участь у здійсненні місцевого самоврядування на пленарних засіданнях ради, обмежують повноту прав депутатів обласної ради, необхідних для забезпечення реальної участі у діяльності обласної ради.

На момент звернення позивачки до суду, посаду першого заступника голови Одеської обласної ради займав Радковський Олег Володимирович (рішення ООР № 6-VIII від 04.12.2020), а посади заступників голови Одеської обласної ради займали Урбанский Олександр Ігорович (рішення ООР № 32-VIII від 24.12.2020) та ОСОБА_2 (рішення ОРР № 31-VIII від 24.12.2020).

Позивач наголошує, що наявність в обласній раді двох заступників голови ради порушує законодавство України, так як за приписами ст. ст. 55, 56 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» обласна рада обирає першого заступника, заступника голови ради, тобто в однині, у зв`язку із чим звернулась до суду з даним позовом.

Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що внесені відповідачем зміни до Регламенту обласної ради в частині збільшення кількості посад заступника голови ради протирічать приписам Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», а тому оскаржувані положення Регламенту обласної ради в цій частині є протиправними.

Відмовляючи в задоволенні частини позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що положення п. 2.3.5. підрозділу 2.3 Перший заступник, заступники голови обласної ради, розділу 2. Депутати, посадові особи та органи обласної ради не стосується предмету спору, так як ним врегульовано здійснення повноважень першим заступником голови обласної ради, у зв`язку із чим в задоволенні вимог цій частині слід відмовити.

Судова колегія, переглядаючи рішення суду лише в частині задоволення позову, не погоджується з висновками суду першої інстанції з огляду на таке.

За приписами статті 64 Конституції України конституційні права і свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України. В умовах воєнного або надзвичайного стану можуть встановлюватися окремі обмеження прав і свобод із зазначенням строку дії цих обмежень. Не можуть бути обмежені права і свободи, передбачені статтями 24, 25, 27, 28, 29, 40, 47, 51, 52, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63 цієї Конституції.

Відповідно до абз.2-4 ст.10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР, обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.

Представницькі органи місцевого самоврядування, сільські, селищні, міські голови, виконавчі органи місцевого самоврядування діють за принципом розподілу повноважень у порядку і межах, визначених цим та іншими законами.

Порядок формування та організація діяльності рад визначаються Конституцією України, цим та іншими законами, а також статутами територіальних громад.

Згідно ч.1 ст.46 Закону № 280/97-ВР, зокрема обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.

Відповідно до п.1, ч. 1, ст. 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до питань, які вирішуються виключно на пленарних засіданнях обласної та районної ради, належить, зокрема, питання обрання: голови обласної ради, його першого заступника та заступника, а також голови районної та районної у місті ради та його заступника.

Згідно з частиною 15 статті 46 Закону №280/97-ВР порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". До прийняття регламенту ради чергового скликання застосовується регламент ради, що діяв у попередньому скликанні.

Аналіз наведених правових норм дає підстав для висновку, що регламент є внутрішнім нормативно-правовим актом, який регулює процедурні питання діяльності відповідної ради та не може суперечити Конституції та законам України.

Аналогічна правова позиція викладена Верховним Судом в постанові по справі № 520/10831/19 від 09 листопада 2023 року.

Згідно з положеннями частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

Для оскарження нормативно-правових актів суб`єктів владних повноважень закон передбачає особливий порядок адміністративного провадження, який встановлено статтею 264 КАС України.

За змістом частини першої цієї статті, такий порядок поширюється на розгляд адміністративних справ щодо законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України, постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим; законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень.

Частиною другою статті 264 КАС України передбачено, що право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Відповідно до частини дев`ятої статті 264 КАС України суд може визнати нормативно-правовий акт протиправним (незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили) та нечинним повністю або в окремій його частині.

Колегія суддів наголошує, що об`єктом судового захисту є права, свободи та інтереси фізичних осіб, права та інтереси юридичних осіб.

Суд повинен установити, чи були порушені, невизнані або оспорювані права, свободи чи інтереси цих осіб, і залежно від установленого вирішити питання про задоволення позовних вимог або відмову в їх задоволенні. Якщо за результатами розгляду справи факту такого порушення не встановлено, а позивач посилається на формальне порушення закону, в адміністративного суду відсутні підстави для задоволення позову.

Суд захищає лише порушені, невизнані або оспорювані права, свободи та інтереси учасників адміністративних правовідносин. Визнання протиправним рішення суб`єкта владних повноважень можливе лише за позовом особи, право або законний інтерес якої порушені цим рішенням.

Отже, під час розгляду справи суд повинен установити, чи має місце порушення прав позивача, оскільки без цього не можна виконати завдання судочинства. Якщо позивач не довів факту порушення особисто своїх прав, то навіть у разі, якщо дії суб`єкта владних повноважень є протиправними, підстав для задоволення позову немає. Звернення до суду є способом захисту порушених суб`єктивних прав, а не способом відновлення законності та правопорядку у публічних правовідносинах.

Подібна правова позиція викладена і в постанові Верховного Суду від 10 травня 2018 року у справі № 815/938/17, від 10 жовтня 2024 року у справі №160/3200/20.

Крім того, Верховний Суд неодноразово наголошував, що з`ясування правової заінтересованості позивача передує розгляду питання щодо правомірності рішення, яке оскаржується. Відсутність такої заінтересованості позивача є підставою для відмови у задоволенні позову незалежно від правомірності чи протиправності оскарженого рішення (постанови Верховного Суду від 20.02.2019 у справі №522/3665/17, від 10.08.2020 у справі № 522/1611/17, від 31.03.2021 у справі №640/21611/19 та від 28.09.2021 у справі № 802/350/17-а).

Відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні та конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові та службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, установлених Конституцією та законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їхнє порушення.

Положенням статті 55 Конституції України кореспондує частина перша статті 5 КАС України, якою передбачено право кожної особи в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

Згідно з частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Отже, у розумінні КАС України, захист прав, свобод та інтересів осіб завжди передбачає наявність встановленого судом факту їхнього порушення. Таким чином, право на судовий захист має лише та особа, яка є суб`єктом (носієм) порушених прав, свобод чи інтересів. Тож для того, щоб особі було надано судовий захист, суд установлює, чи особа дійсно має порушене право, свободу чи інтерес і це право, свобода чи інтерес порушені відповідачем у публічно-владних правовідносинах, що виникли між ним і позивачем.

Неодмінною ознакою порушення права особи є зміна стану її суб`єктивних прав та обов`язків, тобто припинення чи неможливість реалізації її права та/або виникнення додаткового обов`язку.

Повертаючись до обставин справи, колегія суддів зазначає, що порушення своїх прав позивачка пов`язувала насамперед із наявністю у неї статусу депутатки Одеської міської ради, зазначаючи, що окремі положення Регламенту є протиправними, не дають їй повноцінну можливість виражати і захищати інтереси територіальної громади Одеської області, брати активну участь у здійсненні місцевого самоврядування.

Натомість, судова колегія враховує, що ОСОБА_1 на зазначено (не конкретизовано), яким саме чином оскаржувані положення регламенту в частині наявності двох заступників Одеського обласного голови, порушують її права.

Більш того, змістовними є і доводи відповідача про те, що позивач сама позитивно голосувала за оскаржувані зміни до регламенту, що підтверджується поіменним голосуванням від 24.12.2020 року стосовно проекту рішення № 28-VIII.

Що стосується порушення прав позивачки як фізичної особи, громадянки, мешканки відповідної територіальної громади, судова колегія зауважує, що нею не вказано, яким саме чином її право як фізичної особи порушено. Ані в позові, ані у відповіді на відзив позивачка не зазначає, які саме негативні наслідки настали для неї внаслідок прийняття спірного рішення.

Враховуючи, що ОСОБА_1 не доведено, що оскаржувані положення регламенту застосовні або будуть застосовані до позивача, судова колегія доходить висновку, що ОСОБА_1 не набула право на звернення до суду з цим позовом у розумінні ст.264 КАС України.

Отже, висновки суду першої інстанції в цій частині є помилковими.

Судова колегія вважає, що до спірних правовідносин необхідно застосувати висновки Верховного Суду, викладені в постанові по справі № 420/6744/22 від 10 жовтня 2024 року, відповідно до яких, законодавство України не передбачає можливості подання позову «в інтересах правопорядку», який відомий у теорії права як actio popularis, без обов`язку підтвердити, що відповідний акт, рішення, дія чи бездіяльність безпосередньо зачіпає права та інтереси самого позивача. Звернення до суду є способом захисту порушених суб`єктивних прав, а не способом відновлення законності та правопорядку у публічних правовідносинах.

Суд першої інстанції на наведені обставини уваги не звернув, у зв`язку і чим дійшов помилкового висновку про наявність підстав для часткового задоволення позову.

Відповідно до п.1, п.4 ч.1 ст.317 КАС України, підставами для скасування рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Підсумовуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку, що рішення суду першої інстанції підлягає скасуванню з ухваленням постанови про відмову ОСОБА_1 в задоволенні позовних вимог у повному обсязі.

Керуючись ст.ст.308, 311, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, судова колегія

П О С Т А Н О В И Л А :

Апеляційну скаргу Одеської обласної ради - задовольнити.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 30 вересня 2024 року - скасувати та ухвалити постанову про відмову ОСОБА_1 в задоволенні позовних вимог у повному обсязі.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття, але може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту судового рішення.

Головуючий: Н.В.Вербицька

Суддя: О.В.Джабурія

Суддя: К.В.Кравченко