Справа № 200/62/24
Суддя: Казначеєв Едуард Геннадійович
Дата ухвалення: 2024-12-11 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПЕРШИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 грудня 2024 року справа №200/62/24

м. Дніпро

Перший апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: судді-доповідача Казначеєва Е.Г., суддів Блохіна А.А., Компанієць І.Д., розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Покровської міської ради Донецької області на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 19 березня 2024 року у справі № 200/62/24 (головуючий І інстанції Голуб В.А.) за позовом Заступника керівника Покровської окружної прокуратури Донецької області до Покровської міської ради Донецької області, Покровської міської військової адміністрації Покровського району Донецької області, Комунального некомерційного підприємства Покровська міська лікарня, третя особа Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Донецькій області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,-

В С Т А Н О В И В :

Заступник керівника Покровської окружної прокуратури Донецької області (далі позивач) звернувся в інтересах держави до Донецького окружного адміністративного суду з позовом до Покровської міської ради Донецької області, Покровської міської військової адміністрації Покровського району Донецької області, Комунального некомерційного підприємства Покровська міська лікарня, третя особа Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Донецькій області, в якому просив:

-визнати противоправною бездіяльність Комунального некомерційного підприємства Покровська міська лікарня Покровської міської ради Донецької області, Покровської міської ради Донецької області та Покровської міської військової адміністрації Покровського району Донецької області щодо невжиття заходів з належного утримання захисної споруди цивільного захисту протирадіаційного укриття № 18697, що знаходиться за адресою: вул. Степана Бовкуна, 20а, м. Покровськ, Донецька область;

-зобов`язати Комунальне некомерційне підприємство Покровська міська лікарня Покровської міської ради Донецької області та Покровську міську військову адміністрацію Покровського району Донецької області привести у стан готовності захисну споруду цивільного захисту - протирадіаційного укриття № 18697, що знаходиться за адресою: вул. Степана Бовкуна, 20а, м. Покровськ, Донецька область, з метою використання її за цільовим призначенням відповідно до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України № 579 від 09.07.2018 (із змінами).

Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 19 березня 2024 року задоволено позовні вимоги, а саме суд:

Визнав противоправною бездіяльність Комунального некомерційного підприємства Покровська міська лікарня Покровської міської ради Донецької області, Покровської міської ради Донецької області, Покровської міської військової адміністрації Покровського району Донецької області щодо невжиття заходів з належного утримання захисної споруди цивільного захисту протирадіаційного укриття № 18697, що знаходиться за адресою: вул. Степана Бовкуна, 20а, м. Покровськ, Донецька область.

Зобов`язав Комунальне некомерційне підприємство Покровська міська лікарня Покровської міської ради Донецької області та Покровську міську військову адміністрацію Покровського району Донецької області привести у стан готовності захисну споруду цивільного захисту - протирадіаційне укриття № 18697, що знаходиться за адресою: вул. Степана Бовкуна, 20а, м. Покровськ, Донецька область, з метою використання її за цільовим призначенням відповідно до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України № 579 від 09.07.2018 (із змінами).

Покровська міська рада Донецької області, не погодившись з таким рішенням суду першої інстанції, подала апеляційну скаргу, в якій просив рішення суду першої інстанції скасувати та ухвалити нове судове рішення яким відмовити у задоволені позову.

В обґрунтування скарги зазначено, що прокурор в позові зазначає про відсутність повноважень у ДСПС на звернення до суду, а також відсутністю іншого державного органу, який уповноважений на звернення до суду із позовом відповідного змісту.

Однією з умов виникнення у прокурора права на звернення до суду в інтересах держави передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно. У другому випадку законодавчо обумовлено, що має бути відсутнім орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження. Відповідна правова позиція викладена Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року в справі №826/13768/16.

Здійснення захисту інтересів держави у сфері пожежної та техногенної безпеки покладено на органи ДСНС, які у визначений законом спосіб реалізують свої повноваження у цій сфері суспільних відносин.

Надання органам ДСНС права звернення до адміністративного суду лише з вимогами про застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи суб`єктів господарювання та інших свідчить про виключність судового способу захисту цих суспільних інтересів у випадку створення загрози життю та/або здоров`ю людей, тоді як в інших випадках передбачено застосування заходів адміністративного примусу.

З огляду на наведене, з урахуванням завдань та функцій прокуратури у правовій державі та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та окремо від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

Аналогічний правовий висновок у подібних правовідносинах висловлено Верховним Судом у постановах від 18 жовтня 2019 року в справі № 320/1724/19, від 09 жовтня 2019 року в справі № 0440/4892/18, від 04 жовтня 2019 року в справі № 804/4728/18, від 30 липня 2019 року в справі № 0440/6927/18, від № 26 лютого 2020 року в справі № 804/4458/18, від 27 квітня 2020 року в справі № 826/10807/16, в справі №580/17/20, від 20 травня 2020 року, від 24 вересня 2019 року у справі №320/903/19.

Предметом цього позову є визнання протиправною бездіяльність щодо невжиття заходів з належного утримання захисної споруди цивільного захисту протирадіаційного укриття та зобов`язання привести у стан готовності захисну споруду цивільного захисту - протирадіаційне укриття, з метою використання її за цільовим призначенням відповідно до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України № 579 від 09.07.2018.

Визнання протиправною бездіяльності відповідачів та зобов`язання їх в межах компетенції вжити заходи, направлені на усунення порушень протипожежної безпеки, є фактично спонуканням Покровської міської ради Покровського району Донецької області, Покровської міської військової адміністрації Покровського району Донецької області привести у стан готовності захисну споруду цивільного захисту - протирадіаційне укриття № 18697, виконати вимогу органів ДСНС та усунути порушення протипожежної безпеки в діяльності лікарні, що зафіксовані в акті перевірки, проведеної Головним управлінням ДСНС в Донецькій області від 15 січня 2020 року №9.

Законодавством встановлено порядок забезпечення виконання вимог органів ДСНС про усунення порушень в сфері техногенної та пожежної безпеки саме шляхом звернення органів ДСНС до суду з предметом позову, визначеним статтями 17-1, 68 Кодексу цивільного захисту України (далі - КЦЗ України), а не шляхом покладення обов`язку на Покровську міську раду Покровського району Донецької області Покровську міську військову адміністрацію Покровського району Донецької області усунути порушення протипожежної безпеки що зафіксовані в акті перевірки, проведеної Головним управлінням ДСНС в Донецькій області від 15 січня 2020 року №9.

Судом не конкретизовано, в чому саме полягає бездіяльність.

Аналогічна позиція була викладена у постановах Верховного Суду від 09 червня 2021 року у справі №826/1432/18, від 18 лютого 2021 року у справі №160/6885/19.

Від позивача надійшов відзив на скаргу в якому просив скаргу залишити без задоволення, а рішення суду без змін.

Щодо наявності у прокурора підстав для звернення до суду із вказаним позовом, зазначає, що виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави.

Так, інтереси держави в даній конкретній справі полягають у першу чергу, у гарантуванні та забезпеченні державою конституційних прав громадян на захист життя, здоров`я під час воєнного часу; по-друге у забезпеченні реалізації певних заходів у сфері цивільного захисту, які здійснюються єдиною державною системою цивільного захисту, у склад якої входить фонд захисних споруд; по-третє, реалізуючи політику у сфері цивільного захисту держава закріпила певні обов`язки з виконання балансоутримувачами законодавчих вимог щодо утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням, що є запорукою фактичної реалізації прав людини на життя та здоров`я під час воєнного часу.

Порушення зазначених інтересів держави полягає у тому, що всупереч Вимогам, балансоутримувачем та власником захисної споруди цивільного захисту ПРУ №18697 (відповідачами) упродовж тривалого проміжку часу допускається протиправна бездіяльність та не забезпечується утримання зазначеної захисної споруди цивільного захисту у стані готовності для використання за цільовим призначенням в умовах воєнного стану, що призводить до загрози життю та здоров`я населення, так як на даний час на території України проходять бойові дії та наносяться ракетні удари по різним її об`єктам, що і є підставою для звернення прокурором із даним позовом до суду.

Частиною 5 ст. 53 КАС України визначено, що у разі відсутності органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду, прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.

Отже, звернення прокурора до адміністративного суду обумовлено реалізацією передбачених ст. 1311 Конституції України, ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», ст. 53, 54 КАС України повноважень щодо захисту інтересів держави, спрямованих на усунення порушень законодавства саме у сфері обороноздатності держави, які надмірно тривалий час допускаються відповідачем у цій справі, що і було зазначено та належним чином обґрунтовано у позовній заяві прокурора.

Законодавством передбачено право ДСНС, як суб`єкта владних повноважень при застосуванні своєї компетенції, на звернення до суду з позовами про застосування заходів реагування (п. 48 ст. 17-1 КЦЗ України).

Таким чином, враховуючи те, що КЦЗ України не передбачає повноважень ГУ ДСНС у Донецькій області на звернення до суду із пред`явленими позовними вимогами у якості позивача, то, відповідно, у заступника керівника Покровської окружної прокуратури не має права на звернення до суду з такими вимогами в інтересах держави в особі ГУ ДСНС у Донецькій області. Аналогічні за своїм змістом висновки були викладені Верховним Судом у постанові від 11.08.2023 року у справі № 560/10015/22.

Крім того, висновку про відсутність у прокурора права на звернення до суду із позовом саме в інтересах держави в особі територіального органу ДСНС України про зобов`язання суб`єкта (балансоутримувача) привести захисну споруду цивільного захисту (сховище) у належний стан, придатний для використання за цільовим призначенням (готовність до укриття населення) дійшли і суди у справах № 160/11353/22, № 160/8894/22, № 160/14651/22, № 560/10319/22, № 320/3128/23, № 620/8815/22, № 620/6785/22, № 260/4120/22, № 260/4199/22, № 260/4044/22.

Інші уповноважені державні органи та/або органи місцевого самоврядування, які наділені повноваженнями щодо вжиття заходів по приведенню у готовність захисних споруд цивільного захисту, у тому числі, шляхом звернення до суду із позовними вимогами зобов`язального характеру, відсутні.

Втім, порушені інтереси держави не можуть залишатися незахищеними через відсутність компетентного органу, у зв`язку з чим прокурор за цим позовом набуває статусу позивача та право на представництво інтересів держави в суді шляхом звернення до суду із даною позовною заявою на підставі ст. 53 КАС України, ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», водночас, визначаючи ГУ ДСНС України у Донецькій області відповідно до ч. 2 ст. 49 КАС України в якості третьої особи на стороні позивача, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору.

Щодо права прокурора звертатися до суду з позовом вказаної категорії зазначає, що відповідач стверджує про виключність судового способу захисту суспільних інтересів у випадку створення загрози життю та здоров`ю людей шляхом надання органам ДСНС права звернення до адміністративного суду з вимогами про застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи суб`єктів господарювання та інших.

Так, ані Законом України «Про прокуратуру», ані КАС України, ані будь-яким іншим законодавчим актом не встановлено обмежень щодо категорій позовів, з якими прокурор може звертатися до суду під час здійснення представництва інтересів держави.

Положеннями законодавства передбачено повноваження прокурора самостійно встановлювати наявність порушених інтересів держави та самостійно визначати предмет позову, який буде найбільш ефективним для усунення такого порушення.

Щодо ефективності обраного прокурором способу захисту, зазначає, що незважаючи на факт початку повномасштабної військової агресії російської федерації проти України, відповідачами як власником і балансоутримувачем захисної споруди, допускаються порушення та недотримання вимог законодавства України в сфері використання та забезпечення функціонування такого об`єкту, не вживаються заходи, спрямовані на приведення захисної споруди цивільного захисту ПРУ №18697, у стан, придатний для його використання за цільовим призначенням для укриття людей.

На час подання позову захисна споруда є неготовою до використання за призначенням, через що не здатна забезпечити захист цивільного населення, а у разі використання за призначенням може створювати загрозу для життя та здоров`я людей.

Однак, якщо виходити з того, що відповідний суб`єкт владних повноважень може звернутися до адміністративного суду лише з предмету конкретно визначеного у положеннях нормативно-правового акту, який стосується його діяльності, за такою логікою, територіальний орган ДСНС у Донецькій області, у даних правовідносинах, має звернутися до адміністративного суду з позовом про зупинення експлуатації захисної споруди цивільного захисту під час дії військового стану в країні.

Враховуючи викладене, такий спосіб захисту є не тільки неефективним у розумінні ст. ст. 2, 5, 245 КАС України, але й таким, що не лише не забезпечить поновлення порушених прав та інтересів, а призведе до ще більшого їх порушення, оскільки створить умови вкрай небезпечні для життя і здоров`я людей, які в умовах постійних та нищівних обстрілів об`єктів цивільної інфраструктури та житлових будинків не матимуть діючих укриттів цивільного захисту.

Метою адміністративного судочинства є ефективний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (ст. 2 КАС України). Відтак, обираючи спосіб захисту прав позивача, суди мають зважати на ефективність такого захисту.

На даний час на всій території України діє особливий період, під час якого органи державної влади мають діяти в рамках власних повноважень, але з урахування вимог та задач воєнного часу, спрямовуючи всі зусилля на захист життя та здоров`я населення від невмотивованої та неспровокованої агресії рф, яка систематично здійснює ракетні та артилерійські обстріли території Покровського району Донецької області.

Крім того, Постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 № 303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) державного ринку нагляду в умовах воєнного стану» з 24.02.2022 заходи державного нагляду до суб`єктів господарювання не здійснюються та не можуть здійснюватись до закінчення воєнного стану.

Водночас, очевидним є той факт, що спонукання органів ДСНС до проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) та будь-які інші заходи у даному конкретному випадку не будуть ефективними та швидкими засобами захисту порушеного права цивільного населення на використання захисної споруди цивільного захисту ПРУ №18697 для укриття від ракето-бомбових ударів, які кожного дня наносяться по території Покровського району Донецької області.

Застосування такого заходу як визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання відповідача привести ПРУ № 18697 у готовність до використання за цільовим призначенням відповідає принципу оцінки ризиків та доцільності обраного заходу реагування тим порушенням, які встановлені та обґрунтовані доказами доданими до позовної заяви, а також дотримання справедливого балансу між інтересами відповідача і публічними інтересами.

Щодо визнання бездіяльності відповідачів протиправною, зазначає, що дії відповідачів були кваліфіковані як бездіяльність компетентних органів, що суперечить інтересам держави у сфері підготовки країни до оборони в умовах воєнного стану та захисту життя людини.

З аналізу актів оцінки стану ПРУ № 18697 прослідковується, що захисна споруда цивільного захисту є обмежено готовою до використання за призначенням протягом тривалого часу (2020-2023 років), а порушення Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 09.07.2018 № 579 є однаковими, що свідчить про їх тривалий характер та, як наслідок, невжиття відповідачами заходів з метою усунення зафіксованих порушень та приведення захисної споруди у стан готовності.

Захисна споруда ПРУ № 18697 в порушення Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 09.07.2018 № 579 (із змінами), тривалий час до повномасштабного вторгнення рф на територію України перебувала в обмежено готовому стані, в умовах воєнного стану не приведена в стан повної готовності, станом на листопад 2023 року оцінювалася як обмежена готова, через що не може повноцінно використовуватись за своїм цільовим призначенням.

Це, в свою чергу, є наслідком протиправної бездіяльності Покровської міської ради та КНП «Покровської міської лікарні» в частині неналежного виконання обов`язків власника та балансоутримувача захисної споруди, відповідно.

Покровська міська військова адміністрація до теперішнього часу не вжила вичерпних заходів в межах компетенції для приведення в стан готовності захисної споруди № 18697, що свідчить про допущення нею протиправної бездіяльності також.

Зазначене свідчить, що відповідачами свідомо з порушенням законодавчо регламентованих та розумних строків допущено протиправну бездіяльність, яка полягає у невжитті протягом тривалого часу заходів з приведення в повний стан готовності до використання за призначенням захисної споруди цивільного захисту № 18697, розташованої за адресою: м. Покровськ, вул. Степана Бовкуна, 20а, що в умовах триваючої військової агресії російської федерації на території України порушує інтереси держави у сфері обороноздатності, колективної безпеки населення, гарантування життя і здоров`я кожного окремого громадянина, а тому потребує негайного реагування та захисту.

Від скаржника надійшли додаткові пояснення.

В обґрунтування зазначено, зокрема, що відповідно до висновків Верховного Суду, сформованих у постановах від 29.08.2023 по справі № 160/9125/22 та від 05.09.2023 по справі № 260/4044/22, у прокурора відсутні повноваження звертатись до суду з позовом про зобов`язання відповідача вчинити дії, спрямовані на приведення у стан готовності захисну споруду цивільного захисту - протирадіаційне укриття № 18697, що знаходиться за адресою: вул. Степана Бовкуна, 20а, м. Покровськ, Донецька область.

Відсутність підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави також може мати наслідком відмову у задоволенні позову, якщо до відкриття провадження у справі суд не застосував положення пункту 7 частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України щодо повернення такої позовної заяви.

Аналогічну правову позицію висловлено Верховним Судом у постановах від 18.10.2019 у справі №№320/1724/19, від 09.10.2019 у справі №0440/4892/18, від 24.09.2019 у справі №320/903/19.

Відповідно до частини 1 статті 311 КАС України, суд апеляційної інстанції розглянув справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.

Суд, заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, здійснюючи апеляційний перегляд у межах доводів та вимог апеляційної скарги, відповідно до частини 1 статті 308 КАС України, встановив наступне.

Комунальне некомерційне підприємство Покровська міська лікарня Покровської міської ради Донецької області є балансоутримувачем захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття № 18697, що знаходиться за адресою: вул. Степана Бовкуна, 20а, м. Покровськ, Донецька область.

Власником вищевказаного об`єкта є відповідач Покровська міська рада Донецької області, про що свідчить витяг з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію іншого речового права, а також рішення Покровської міської ради Донецької області від 20 грудня 2018 року № 7/62-16 (т. 1 а.с.173-175).

Так, 15 січня 2020 року Головним управлінням ДСНС у Донецькій області, на підставі посвідчення на проведення заходу державного нагляду № 127, було проведено перевірку Комунального некомерційного підприємства Покровська міська лікарня Покровської міської ради Донецької області, за результатами якої складено акт № 9 (т. 1 а.с.104-151).

Відповідно до акту № 9 від 15.01.2020, складеного за результатами проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо Комунальним некомерційним підприємством Покровська міська лікарня Покровської міської ради Донецької області законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, у графі Захисна споруда цивільного захисту № 18697 встановлено, що вона не відповідає наступним вимогам щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 09.07.2018 № 579 (зареєстровано в Міністерстві юстиції України 30.07.2018 № 879/32331) (далі - Вимоги):

- відсутній покажчик маршруту руху до захисної споруди цивільного захисту (п.п.3, 4 розділу ІІ Вимог);

- захисна споруда цивільного захисту не забезпечена первинними засобами пожежогасіння: (п. 5розділу ІІ Вимог);

- захисна споруда цивільного захисту не обладнана системою внутрішнього протипожежного водопостачання (п. 5 розділу ІІ Вимог) та системами пожежної автоматики і сигналізацією (п. 5 розділу ІІ Вимог);

- стан входів та виходів захисної споруди цивільного захисту, їх доступність для усіх категорій населення, зокрема - для осіб з інвалідністю та інших маломобільних груп населення не відповідає вимогам з утримання (п. 6 розділу II, глава 1розділу III Вимог);

- технічний стан захисної споруди цивільного захисту не відповідає вимогам з утримання (п. 7 розділу ІІ Вимог);

- експлуатація та утримання електрообладнання захисної споруди не відповідає вимогам чинного законодавства у сфері улаштування електроустановок (п. 9 розділу ІІ Вимог);

- комунікації, інженерні мережі, інженерне та спеціальне обладнання, системи життєзабезпечення захисної споруди не утримуються в належному технічному стані (п. 7 розділу ІІ Вимог);

- системи водопостачання, каналізації і опалення захисної споруди знаходяться у несправному стані та не захищені від корозії (п. 10 розділу ІІ Вимог);

- інженерні комунікації захисної споруди цивільного захисту не пофарбовані відповідно до їх призначення (п. 13 розділу ІІ Вимог);

- не забезпечено ведення документації захисної споруди, у якій відображаються відомості про терміни і результати проведених оглядів, обстежень та випробувань, проведених технічних обслуговувань, поточних та капітальних ремонтів тощо (п. 15 глави 3 розділу VI Вимог);

- не визначені формування цивільного захисту з обслуговування захисних споруд (призначення осіб, відповідальних за обслуговування та експлуатацію фонду захисних споруд) (п. 1, 2 глави 1 розділу VI Вимог);

- особовий склад формування (відповідальні особи), їх посадові обов`язки та підготовленість не визначено (Глава 2 розділу VIІ Вимог);

- формування не забезпечені спеціальним інвентарем та майном, у тому числі засобами індивідуального захисту, радіаційної і хімічної розвідки, спеціальної обробки, зв`язку (п. 5 глави І розділу VIІ Вимог);

- захисна споруда не забезпечена необхідним майном та засобами на розрахункову чисельність населення, що підлягає укриттю, а також лікарськими засобами та медичними виробами (п. 6 глави 1 розділу VIІ Вимог);

- не забезпечено герметичність та дотримання в сховищі температурно-вологісного режиму, який запобігає утворенню в захисній споруді конденсату (п. 1 глави 3 розділу III Вимог);

- не проводиться перевірка та обслуговування захисно-герметичних пристроїв сховища, захисно-герметичних та герметичних дверей (воріт), віконниць (ставень), герметичних клапанів та клапанів надмірного тиску (абз. 3 п. 8 глави 2 розділу VI Вимог);

- не проводиться щорічна перевірка на герметичність сховища (глава 3, пункти 1, 2 глави 9 розділу ІІІ Вимог); вентиляції сховища (п. 2 додатку 10 до Вимог);

- не проводиться перевірка справності систем вентиляції щодо справності вентиляторів припливних і витяжних систем, ФП, РУ, ГК, герметичних з`єднань повітроводів, повітрозабірних і витяжних каналів, противибухових пристроїв (п. 3 глави 9 розділу III Вимог);

- не проводиться перевірка та обслуговування противибухових пристроїв з відповідними записами у журналі перевірки стану захисної споруди (п. 4 глави 9 розділу IІІ Вимог);

- відсутній план консервації та збереження спеціального обладнання, інженерних мереж та систем життєзабезпечення сховища (п. 4 розділу VIIІ Вимог);

- захисна споруда не забезпечена (у разі розміщення в ній пункту управління) системами зв`язку оповіщення (глава 7 розділу III Вимог);

- не здійснюється експлуатація споруд подвійного призначення та найпростіших укриттів відповідно до загальних вимог до утримання та експлуатації фонду захисних споруд (пункти 1 розділу V Вимог);

- технічний стан приміщення захисних споруд і їх ремонт не проводився відповідно до чинних положень про проведення планово-попереджувальних ремонтів будівель і споруд залежно від їх основного функціонального призначення (п. 2 глави 3 розділу VI Вимог).

15 квітня 2020 року Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Донецькій області звернулось до Донецького окружного адміністративного суду з позовною заявою до Комунального некомерційного підприємства Покровська міська лікарня Покровської міської ради Донецької області про застосування заходів реагування у вигляді повного зупинення експлуатації (роботи) відповідача до повного усунення порушень, які встановлені в ході перевірки, шляхом заборони експлуатації об`єкту.

Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 07 серпня 2020 року по справі № 200/4031/20-а у задоволенні адміністративного позову Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Донецькій області до Комунального некомерційного підприємства Покровська міська лікарня Покровської міської ради Донецької області про застосування заходів реагування у вигляді повного зупинення експлуатації (роботи) об`єкту відмовлено (т.1.а.с.169-172).

Суд у вказаному рішенні встановив, що матеріалами справи підтверджується недотримання відповідачем вимог пожежної безпеки, визначених Кодексом цивільного захисту України, Правилами пожежної безпеки в Україні, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 30 грудня 2014 року № 1417, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами. Доказів усунення всіх виявлених перевіркою порушень відповідачем не надано. Разом з тим захід реагування у вигляді повного зупинення роботи відповідача є виключним заходом, застосування саме цього заходу, а не, наприклад, часткового зупинення робіт позивачем не обґрунтовано; позивачем також не визначено в кожного окремому випадку наявність такої умови створення порушенням загрози життю та/або здоров`ю людей. А тому керуючись цим принципом та враховуючи встановлення статтею 49 Конституції України права кожного на охорону здоров`я, медичну допомогу та медичне страхування; статтею 4 Закону України «Основи законодавства України про охорону здоров`я» від 19 листопада 1992 року № 2801-XII основних принципів охорони здоров`я в Україні, до яких зокрема віднесено визнання охорони здоров`я пріоритетним напрямом діяльності суспільства і держави, одним з головних чинників виживання та розвитку народу України, суд дійшов висновку, що застосування такого заходу не відповідає принципу оцінки ризиків та доцільності обраного заходу реагування тим порушенням, які встановлені, та тим, які залишилися не усунутими на час розгляду справи, а також дотримання справедливого балансу між інтересами відповідача і публічними інтересами. Застосування такого заходу реагування передбачає обмеження конституційного права громадян, передбаченого статтею 49 Конституції України, та може вплинути на реалізацію обов`язків держави щодо створення умов для ефективного і доступного для всіх громадян медичного обслуговування. Доводи позивача про те, що принцип пропорційності порушення і покарання з огляду на приписи частини другої статті 12 Закону № 877-V враховується лише при застосуванні штрафних санкцій за невиконання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, а не при застосування такого заходу як повне зупинення роботи відповідача, суд не прийняв до уваги, оскільки судом застосовано принцип оцінки ризиків та доцільності, визначений абзацом 18 статті 3 Закону № 877-V.

Відповідно до акту оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту сховища, протирадіаційного укриття № 18697 від 21 вересня 2022 року, захисна споруда цивільного захисту підлягає капітальному ремонту та укомплектації, є обмежено готовим до використання за призначенням (т. 1 а.с. 181-190).

Зазначеним актом оцінки стану готовності захисної споруди встановлено наступні порушення Вимог:

1) п. 8 Стан систем вентиляції: відсутні протипилові фільтри (ФЯР), фільтри-поглиначі (ФП), герметичні клапани (ГК), клапани надмірного тиску (КНТ), прилад для вимірювання підпору повітря, система регенерації повітря, фільтри ФГ-70, що є порушенням п. 3 Глави 4 Розділу 3 Вимог;

2) п. 9 Стан системи водопостачання: запірна арматура - відсутня, відсутній показник руху води, безнапірні та напірні баки не передбачено проєктом, інші ємності для питної води - відсутні, що є порушенням п. 13 Розділу 2 Вимог;

3) п. 10 Стан каналізаційної системи: резервуари для збору фекальних вод - не передбачено, насоси відкачки не передбачено, запірна арматура - не передбачено, що є порушенням п. 10 Розділу 2 Вимог;

4) п. 13 Справність систем зв`язку та оповіщення: відсутні, що є порушенням абз. 9 п. 2 Розділу 5 Вимог;

5) п. 15 Стан гідроізоляції: не передбачено, що є порушенням п. 6 Глави 3 Розділу 3 Вимог;

6) п. 16 Протипожежний стан: автоматичні системи пожежогасіння та сигналізації - не передбачено, укомплектованість первинними засобами пожежогасіння - не укомплектовано, наявність схеми евакуації - немає, що є порушенням п. 13 Розділу 2 Вимог;

7) п. 17 Температурно-вологісний режим і параметри повітряного середовища приміщень захисної споруди: забезпеченість вимірювальними приладами та їх стан - немає, що є порушенням п. 5 Глави 3 Розділу 3 Вимог;

8) п. 18 Наявність робочого інструмента формування з обслуговування захисної споруди - немає, що є порушенням підпункту 16 п. 3 Глави 1 Розділу 7 Вимог;

9) п. 22 Результати перевірки експлуатації захисної споруди в режимі сховища протягом 6 годин з перевіркою роботи у режимах чистої вентиляції та фільтровентиляції - не проводилось, що є порушенням абз. 5 п. 8 Глави 2 Розділу 6 Вимог.

Актом оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту від 21.08.2023 встановлено порушення Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 09.07.2018 № 579, ідентичні тим, що викладені в акті оцінки готовності захисної споруди від 21.09.2022 й залишились не усунутими станом на 21.08.2023. Окрім того, додатково встановлено наступні порушення Вимог:

1) п. 3 Стан входів і аварійних виходів, кількість входів - біля входу відсутня табличка, не обладнано засобами для доступу осіб з інвалідністю та інших маломобільних груп населення, що є порушенням п. 3 Розділу 2 Вимог;

2) п. 11 Справність системи опалення: трубопроводи - не пофарбовані, що є порушенням п. 13 Розділу 2 Вимог;

3) п. 19 Наявність документації захисної споруди: відсутні - опис обладнання та майна, схеми зовнішніх та внутрішніх інженерних мереж із зазначенням пристроїв для відключення, журнал перевірки стану захисної споруди, план захисної споруди із зазначенням пристроїв для сидіння і лежання та шляхів їх евакуації, план приведення захисної споруди у готовність, вимоги з експлуатації фільтровентиляційного та іншого інженерного обладнання, правила користування вимірювальними приладами, журнал експлуатації фільтровентиляційного обладнання, журнал результатів оглядів та контрольних перевірок фільтрів-поглиначів, фільтрів гопколітових, приладів регенерації та підпору повітря, формуляр фільтровентиляційного агрегатів, порядок провітрювання захисної споруди, інструкція з протипожежної безпеки, щорічний акт огляду ємностей для питної води з результатами лабораторних досліджень; експлуатаційні схеми систем життєзабезпечення із зазначенням пристроїв для відключення: вентиляції - відсутні, каналізації - відсутні, водопостачання - відсутні, електропостачання - відсутні, опалення (теплопостачання) - немає, схема оповіщення та інформування зі списками необхідних телефонів - відсутні, журнал перевірки стану готовності захисної споруди - відсутній, інструкція з використання засобів індивідуального захисту - відсутня, порядок перевірки сховища на герметичність - відсутній, довідка про перевірку сховища на герметичність - відсутня, правила поведінки у захисній споруді - відсутні, список особового складу формування з обслуговування споруди - відсутній, що є порушенням п. 15 Глави 3 Розділу 6 Вимог;

4) п. 20 Проведення навчання та рівень знань і навичок формування з обслуговування захисної споруди - не проводились, що є порушенням п. 2 Глави 1 Розділу 7 Вимог (т. 2 а.с. 8-20).

Крім того, 09.11.2023 комісією у складі головного спеціаліста відділу з питань безпеки, запобігання та виявлення корупції Покровської міської військової адміністрації Покровського району Донецької області Моторного С.А., головного фахівця відділу цивільного захисту Покровського РУ ГУ ДСНС України у Донецькій області Бурлай В.М., інспектора СКЗ Покровського РУП Косоголова А.Н., відповідальної особи з питань цивільного захисту КНП Покровська міська лікарня Воробйової Л.А. проведено оцінку стану готовності захисної споруди цивільного захисту ПРУ № 18697, за результатами якої визначено, що вказана захисна споруда є обмежено готовою до використання за призначенням. Актом від 09.11.2023 встановлено порушення Вимог ідентичні тим, що викладені в акті оцінки готовності захисної споруди від 21.08.2023 й залишились не усунутими станом на 09.11.2023 (т. 2. а.с. 25-36).

Листами від 31 серпня 2023 року № 56/2-1246ВИХ-23 та від 13 вересня 2023 року № 56/2-1327ВИХ-23 заступник керівника Покровської окружної прокуратури просив начальника Покровської міської військової адміністрації та директора комунального некомерційного підприємства Покровська міська лікарня надати інформацію та документи:

1) заходи, вжиті Покровською міською радою/військовою адміністрацією щодо приведення ПРУ № 18697 у стан готовності для використання за цільовим призначенням, про що надати відповідні підтверджуючі документи;

2) чи усунуті порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки щодо утримання та експлуатації ПРУ № 18697, яка перебуває на балансі комунального некомерційного підприємства Покровська міська лікарня, що розташована за адресою: м. Покровськ, вул. Степана Бовкуна, 20, виявлені за результатами заходу державного нагляду (контролю) відповідно до акта від 15.01.2020 № 9 (зазначити повністю чи частково усунуті);

3) зазначити, які заходи вжиті з метою усунення виявлених 15.01.2020 порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки ПРУ № 18697, про що надати відповідні підтверджуючі документи;

4) повідомити, які порушення вимог законодавства про утримання та експлуатації ПРУ № 18697 не усунуті, вказати причини невиконання вимог, зазначених в акті від 15.01.2020;

5) чи зверталась КНП Покровська міська лікарня до Покровської міської військової адміністрації/Покровської міської ради Покровського району Донецької області із запитами/листами про виділення коштів для приведення ПРУ № 18697 у стан готовності для використання за цільовим призначенням, починаючи з січня 2020 року? Якщо так, прохання надати про це відповідні підтверджуючі документи;

6) чи були виділені кошти для КНП Покровська міська лікарня із місцевого бюджету для приведення ПРУ № 18697 у стан готовності для використання за цільовим призначенням? Якщо так, прохання надати про це відповідні підтверджуючі документи;

7) яким чином Покровська міська військова адміністрація/Покровська міська рада відреагували на листи КНП Покровська міська лікарня, які були надіслані з питання щодо приведення ПРУ № 18697 у готовність до використання за призначенням (заявки на виділення коштів на усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, про що надати копії підтверджуючих документів)? (т. 2 а.с.152-155, 159-161).

Втім, листом від 20 вересня 2023 року № 01-26-4825 начальник Покровської міської військової адміністрації відмовив у наданні запитуваної інформації, посилаючись на відсутність повноважень у Покровської окружної прокуратури (т. 2 а.с.156-158).

Листом від 04 вересня 2023 року № 01-17/826 директор Комунального некомерційного підприємства Покровська міська лікарня Покровської міської ради Донецької області повідомив позивача про те, що станом на 01.09.2023 порушення не усунуті у зв`язку з відсутністю фінансування. Крім того, у листі також зазначено про надсилання відповідачем листів на адресу Покровської міської ради з проханням виділити додаткове фінансування для проведення капітального ремонту протирадіаційного укриття № 18697 (т. 2 а.с. 162-166).

Відповідно до акту комісійного обстеження об`єкта, пошкодженого внаслідок збройної агресії Російської Федерації від 09 лютого 2024 року, будівлю Комунального некомерційного підприємства Покровська міська лікарня Покровської міської ради Донецької області пошкоджено, втім її подальша експлуатація можлива після закінчення ремонтних робіт. В акті також зазначено, що після виконання комісійного обстеження підвального приміщення (ПРУ № 18697) комісія вважає можливим рекомендувати подальшу експлуатацію зазначеного приміщення. Проте, з акту вбачається, що комісія не досліджувала відповідність захисної споруди Вимогам.

Також розпорядженням начальника Покровської міської військової адміністрації Покровського району Донецької області Сергія Добряка від 07.03.2024 № 363 рг внесено зміни до Програми економічного і соціального розвитку Покровської міської територіальної громади Донецької області на 2024 рік та викладено її розділи в новій редакції. Так, п. 10 Додатку до наведеного розпорядження передбачені витрати на приведення у готовність захисної споруди цивільного захисту, а саме протирадіаційне укриття, розташованого за адресою: м. Покровськ, вул. Степана Бовкуна, 20.

З метою забезпечення вжиття заходів з належного утримання захисної споруди цивільного захисту заступник керівника Покровської окружної прокуратури звернувся до суду з цим позовом.

Суд першої інстанції обґрунтовуючи наявність у прокурора підстав для звернення до суду з даним позовом виходив з того, що законодавством передбачено право ДСНС, як суб`єкта владних повноважень при застосуванні своєї компетенції, на звернення до суду з позовами про застосування заходів реагування. Проте, наразі у ДСНС відсутні повноваження щодо звернення останнього до суду з позовами про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити ті чи інші дії, а тому прокурором законно в інтересах держави, подано цей позов до суду.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив із того, що систематичне невжиття відповідачами визначених законодавством заходів з метою приведення протирадіаційного укриття № 18697, що знаходиться за адресою: вул. Степана Бовкуна, 20а, м. Покровськ, Донецька область, до стану готовності, суперечить інтересам держави у сфері підготовки країни до оборони в умовах воєнного стану та захисту життя людини. Відповідачами не доведено, а судом не встановлено, що як на момент звернення прокурора до суду, так і на момент ухвалення рішення суду, захисна споруда за адресою: вул. Степана Бовкуна, 20а, м. Покровськ, Донецька область не перебувала на балансі Комунального некомерційного підприємства Покровська міська лікарня Покровської міської ради Донецької області або у власності Покровської міської ради Донецької області.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та фактам, суд апеляційної інстанції зазначає наступне.

Конституція України це Основний Закон України, що закріплює головні засади організації держави та суспільства, утверджує конституційні права, свободи та обов`язки людини і громадянина, конституційний (державний і суспільний) лад.

Згідно із статтею 8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права.

Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй.

Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.

Частиною 2 статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

З аналізу зазначеної норми Основного Закону України видно, що діяльність органів державної влади здійснюється відповідно до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу «заборонено все, крім дозволеного законом». Застосування такого принципу забезпечує введення владних функцій у законні рамки і тим самим істотно обмежує цих суб`єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки та створює відповідний запобіжник від можливих зловживань з боку держави та її органів, у тому числі щодо прав та обов`язків, визначених процесуальним законодавством.

Згідно із частиною 1 статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом (частина друга статті 131-1 Конституції України).

Тобто, з переліку функцій прокуратури вилучено низку не властивих (за європейськими стандартами) їй функцій, таких як: нагляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина; нагляд за додержанням законів із цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами (так званий «загальний нагляд»); нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов`язаних із обмеженням особистої свободи громадян.

Згідно із частиною першою статті 2 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 року №1697-VII, На прокуратуру покладаються такі функції: 1) підтримання державного обвинувачення в суді; 2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом та главою 12 розділу III Цивільного процесуального кодексу України; 3) нагляд за додержанням законів органами, що провадять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; 4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов`язаних з обмеженням особистої свободи громадян.

Перелік зазначених функцій є вичерпним та не може тлумачитись розширено, оскільки в силу вимог частини третьої статті 2 Закону № 1697-VII на прокуратуру не можуть покладатися функції, не передбачені Конституцією України.

Розділом IV Закону № 1697-VII регламентовано повноваження прокурора з виконання покладених на нього функцій, статтею 23 якого унормовано представництво інтересів громадянина або держави в суді, згідно із частиною першою якої представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Відповідно до частини 1 статті 23 Закону №1697-VII представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Частинами 3 та 4 статті 23 Закону №1697-VII визначено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Не допускається здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній, а також у правовідносинах, пов`язаних із виборчим процесом, проведенням референдумів, діяльністю Верховної Ради України, Президента України, створенням та діяльністю медіа, а також політичних партій, організацій, що здійснюють професійне самоврядування, та інших громадських об`єднань. Представництво в суді інтересів держави в особі Кабінету Міністрів України та Національного банку України може здійснюватися прокурором Офісу Генерального прокурора або обласної прокуратури виключно за письмовою вказівкою чи наказом Генерального прокурора або його першого заступника чи заступника відповідно до компетенції.

Представництво інтересів держави у суді у справах про визнання необґрунтованими активів та їх стягнення в дохід держави здійснюється прокурорами Спеціалізованої антикорупційної прокуратури, а у визначених законом випадках - прокурорами Офісу Генерального прокурора в порядку та на підставах, визначених Цивільним процесуальним кодексом України.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина або представництва інтересів держави у справах про визнання необґрунтованими активів та їх стягнення в дохід держави з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право: 1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом; 2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

Відповідно до частин 3 та 4 статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Згідно із частиною 5 статті 53 КАС України у разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

У рішенні від 05.06.2019 № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.

Так, з урахуванням усталеної судової практики Верховного Суду, а також положень законодавства, яке регламентує порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді (стаття 131-1 Конституції України, стаття 23 Закону №1697-VII «Про прокуратуру», стаття 53 КАС України) таке представництво реалізуються в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

Верховний суд у постанові від 21 грудня 2023 року у справі №400/4238/22 дійшов правового висновку про те, що аналіз положень частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

(2) у разі відсутності такого органу.

Верховний Суд у складі судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 19 березня 2024 року справа № 340/11/23 зазначив, зокрема:

«64.Повертаючись до питання наявності у прокурора повноважень на представництво в суді інтересів держави, судова палата констатує, що аналіз положень частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

(2) у разі відсутності такого органу.

65. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

«Не здійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

«Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

66. При цьому варто зауважити, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту чи робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.

67. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

68. Такий висновок узгоджується з правовою позицією, що викладена Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 13.02.2019 у справі №826/13768/16 та від 26.05.2020 у справі №912/2385/18.

70. Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

114. Судова палата наголошує на тому, що з огляду на мету адміністративне судочинство покликано, насамперед, захистити фізичних та юридичних осіб від порушень суб`єктів владних повноважень, а не одних органів влади від інших.

117. Водночас, за загальним правилом, визначеним у частині четвертій статті 46 КАС України, суб`єкт владних повноважень виступає відповідачем в адміністративній справі, якщо інше не встановлено цим Кодексом, оскільки, як було зазначено вище, метою вирішення спору у сфері публічно-правових відносин є ефективний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

120. Зі змісту наведених законодавчих норм видно, що суб`єктом владних повноважень може бути подано позов лише у випадку спору між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень; спору, що виник з приводу укладення, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів, а також коли право звернення до суду надано такому суб`єкту законом.

121. При цьому спори за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом умовно можна поділити на ті, що прямо передбачені положеннями КАС України (частина п`ята статті 46) та прямо передбачені спеціальним законодавством, яким визначаються повноваження (компетенції) такого суб`єкта владних повноважень при здійсненні ним управлінських функцій.

126. До того ж, для звернення до адміністративного суду суб`єкт владних повноважень як позивач повинен відповідати основним умовам, а саме: такий суб`єкт має бути наділений повноваженнями для звернення до суду.

127. Отже, можливість звернення суб`єкта владних повноважень до суду адміністративної юрисдикції має бути пов`язана з виконанням ним владних управлінських функцій у межах повноважень та за умови, що право на таке звернення прямо передбачене законом: 1) прямо передбачено КАС України (частина п`ята статті 46); 2) прямо передбачено спеціальним законом.

131. Органи та особи, які визначені у статті 53 цього Кодексу і звертаються до адміністративного суду в інтересах інших осіб, мають процесуальні права й обов`язки особи, в інтересах якої вони діють, за винятком права закінчувати справу примиренням (частина перша статті 54 КАС України).»

Отже, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною Верховним Судом у постановах від 25.04.2018 року у справі № 806/1000/17, від 19.07.2018 року у справі № 822/1169/17, від 13.05.2021 року у справі № 806/1001/17 та Великою Палатою Верховного Суду від 13.02.2019 року у справі № 826/13768/16, від 26.05.2020 року у справі № 912/2385/18.

Відповідно до обґрунтувань позовної заяви, подання позову Заступником керівника Покровської окружної прокуратури Донецької області в інтересах держави пов`язане з тим, що відповідачі (Покровська міська рада Донецької області, Покровська міська військова адміністрація Покровського району Донецької області) тривалий час не вживає передбачених законодавством заходів щодо приведення у готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття № 18697.

При цьому, відповідно до пункту 2 частини 1 статті 32 КЦЗ України до захисних споруд цивільного захисту належить протирадіаційне укриття - негерметична споруда для захисту людей, в якій створюються умови, що виключають вплив на них іонізуючого опромінення у разі радіоактивного забруднення місцевості та дії звичайних засобів ураження.

Частиною 8 статті 32 КЦЗ України визначено, що утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється суб`єктами господарювання, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.

Відповідно до частини 15 статті 32 КЦЗ України контроль за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, спільно з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими державними адміністраціями.

Згідно із пунктом 3 Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10.03.2017 року №138 (далі по тексту - Порядок №138) , балансоутримувач захисної споруди - власник захисної споруди або юридична особа, яка утримує її на балансі.

Утримання фонду захисних споруд у готовності до використання за призначенням здійснюється їх балансоутримувачами (п. 9 Порядку № 138).

Відповідно до пункту 12 Порядку №138 здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями.

Наказом МВС України від 09.07.2018 року №579 затверджено вимоги щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту (далі по тексту - Вимоги).

Пунктом 1 розділу ІІ Вимог визначено, що споруди фонду захисних споруд мають утримуватися та експлуатуватися у стані, що дозволяє привести їх у готовність до використання за призначенням у визначені законодавством терміни.

Відповідно до п. 7 розділу ІІ Вимог споруди фонду захисних споруд, їх комунікації, інженерні мережі, інженерне та спеціальне обладнання, системи життєзабезпечення (далі - обладнання споруд фонду захисних споруд) мають утримуватися в належному технічному стані. Утримання та експлуатація обладнання споруд фонду захисних споруд здійснюються згідно з вимогами і рекомендаціями, визначеними технічною документацією на них, а також відповідними нормами і правилами.

Пунктом 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 року №1052 (далі по тексту - Положення №1052) встановлено, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

Основними завданнями ДСНС згідно із пунктом 3 Положення №1052 є:

1) реалізація державної політики у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності;

2) здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб.

Згідно пункту 4 Положення №1052 ДСНС відповідно до покладених на неї завдань:

- здійснює заходи щодо створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення їх обліку, забезпечує разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями здійснення контролю за готовністю зазначених споруд до використання за призначенням (підпункт 6);

- здійснює заходи щодо впровадження інженерно-технічних заходів цивільного захисту, готує пропозиції щодо віднесення населених пунктів та об`єктів національної економіки до груп (категорій) із цивільного захисту (підпункт 7);

- організовує і здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими держадміністраціями, іншими державними органами та органами місцевого самоврядування, суб`єктами господарювання (підпункт 39);

- складає акти перевірок, видає приписи, постанови, розпорядження про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту (підпункт 48);

- застосовує адміністративно-господарські санкції за порушення вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки (підпункт 52).

Відповідно до пункту 12 частини 1 статті 67 КЦЗ України до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить, зокрема звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.

Згідно із частиною 2 статті 68 КЦЗ України у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

Отже, саме органи ДСНС уповноважені звертатися до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств.

Здійснення захисту інтересів держави у сфері пожежної та техногенної безпеки покладено саме на органи ДСНС, які у визначений законом спосіб реалізують свої повноваження у цій сфері суспільних відносин. Застосування заходів реагування, визначених статтями 67, 68 КЦЗ України, є установлений законом спосіб спонукання відповідних суб`єктів господарювання усунути виявлені органи ДСНС порушення у сфері техногенної та пожежної безпеки.

Надання органам ДСНС права звернення до адміністративного суду лише з вимогами про застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи суб`єктів господарювання свідчить про виключність судового способу захисту цих суспільних інтересів у випадку створення загрози життю та/або здоров`ю людей, тоді як в інших випадках передбачено застосування заходів адміністративного примусу.

Таким чином, законодавством передбачено право ДСНС при застосуванні своєї компетенції, як суб`єкта владних повноважень, на звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування. Звернення до суду із вимогами про зобов`язання привести у стан готовності споруду законодавцем взагалі не передбачено.

Згідно зі статтею 46 КАС України юридичні особи можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду надано суб`єкту владних повноважень законом.

Таким чином, повноваження ГУ ДСНС визначені КЦЗ України та звернення до адміністративного суду здійснюється суб`єктом владних повноважень виключно у випадках, встановлених законом.

Це означає, що суб`єкт владних повноважень, виступаючи позивачем, має бути уповноважений законом на звернення до суду за вирішенням спору прямо визначеного законом.

Звернення до суду з позовом особи, якій не належить право вимоги (неналежний позивач), є підставою для відмови у задоволенні такого позову.

Відсутність підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави також може мати наслідком відмови у задоволенні позову, якщо до відкриття провадження у справі суд не застосував положення пункту 7 частини 4 статті 169 КАС України щодо повернення такої позовної заяви.

Аналогічний правовий висновок у подібних правовідносинах викладено Верховним Судом у постановах від 18.10.2019 року у справі № 320/1724/19, від 09.10.2019 року у справі № 0440/4892/18, від 04.10.2019 року у справі № 804/4728/18, від 30.07.2019 року у справі № 0440/6927/18, від 26.02.2020 року у справі № 804/4458/18, від 27.04.2020 року у справі № 826/10807/16, від 20.05.2020 року у справі № 580/17/20.

Колегія судів зазначає, що відсутність у державного органу (ДСНС) повноважень на звернення до суду саме із обраним прокурором способом захисту інтересів держави, у вигляді спонукання вжити заходи, не може бути підставою для звернення прокурора до суду як самостійного позивача.

Так, надання органам ДСНС права звернення до адміністративного суду лише з вимогами про застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи суб`єктів господарювання свідчить про виключність судового способу захисту цих суспільних інтересів у випадку створення загрози життю та/або здоров`ю людей, тоді як в інших випадках передбачено застосування заходів адміністративного примусу.

З огляду на вищевикладене, відсутність органу, уповноваженого на звернення до суду з цим позовом, в даному випадку зумовлено виключно обраним прокурором способом захисту у вигляді спонукання до вжиття заходів щодо приведення у готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття.

Разом з цим, як вже зазначалось законодавець передбачив, що саме на Державну службу України з надзвичайних ситуацій покладено завдання з реалізації державної політики у сфері цивільного захисту, а також здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сфері цивільного захисту. Ці повноваження можуть бути реалізовані саме у спосіб, передбачений положеннями КЦЗ України.

Отже, законодавством передбачено право ДСНС, як суб`єкта владних повноважень при застосуванні своєї компетенції, на звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування, що свідчить про виключність такого судового способу захисту цих суспільних інтересів у випадку створення загрози життю та/або здоров`ю людей.

Таким чином, колегія суддів зазначає, що оскільки КЦЗ України не передбачає повноважень ДСНС (у тому числі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Донецькій області) на звернення до суду із пред`явленими прокурором позовними вимогами, тому і відповідно у позивача в інтересах держави також немає права на звернення до суду з такими вимогами.

Апеляційним судом, згідно ч. 5 ст. 242 КАС України, враховано правові висновки викладені у постановах Верховного суду від 11.08.2023 у справі № 560/10015/22, від 21.12.2023 року у справі № 400/4238/22.

Посилання суду першої інстанції на висновки викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 15.05.2019 року у справі № 820/4717/16, є помилковим, оскільки обставини та підставі у вказаному рішенні є відмінними від спірних правовідносин, а саме висновки у вказаному судовому рішенні стосуються норм КЦЗ України до внесення в них змін.

За таких обставин суд першої інстанції дійшов до не обґрунтованого висновку про задоволення адміністративного позову.

Верховний Суд у постанові від 21.02.2024 року прийнятої у справі №580/4578/22 зробив висновок про те, що відсутність права на звернення до суду із позовом, тягне за собою відсутність цього ж права у керівника прокуратури, і такий позов підлягає залишенню без розгляду.

У пункті 58 Рішення Європейського суду з прав людини у справі «Серявін та інші проти України» від 10.02.2010 року Суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення. Хоча національний суд має певну свободу розсуду щодо вибору аргументів у тій чи іншій справі та прийняття доказів на підтвердження позицій сторін, орган влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень.

Залишення позову без розгляду - це форма закінчення розгляду адміністративним судом справи без прийняття рішення суду по суті спору, а тому у такому випадку оцінка судом спірним правовідносинам не надається.

Відповідно до пункту 4 частини 1 статті 317 КАС України, підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Враховуючи вищезазначену правову позицію Верховного Суду, яка є обов`язковою для врахування, а також враховуючи те, що Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій не має права на звернення до суду із зазначеними позовними вимогами у якості позивача, як наслідок таких прав не має і прокурор який звернувся до суду в інтересах держави в особі зазначених осіб з цим позовом, колегія суддів зробила висновок про необхідність залишення без розгляду позовної заяви на підставі пункту 1 частини першої статті 240 КАС України.

З огляду на наведене, апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню, а рішення суду першої інстанції скасуванню з прийняттям нової постанови, якою позов слід залишити без розгляду.

Керуючись статями 308, 311, 315, 317, 321, 322, 325 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Покровської міської ради Донецької області задовольнити частково.

Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 19 березня 2024 року у справі № 200/62/24 - скасувати.

Прийняти нове судове рішення.

Позовні вимоги Заступника керівника Покровської окружної прокуратури Донецької області до Покровської міської ради Донецької області, Покровської міської військової адміністрації Покровського району Донецької області, Комунального некомерційного підприємства Покровська міська лікарня, третя особа Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Донецькій області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії- залишити без розгляду.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати прийняття та не підлягає касаційному оскарженню до Верховного Суду, крім випадків, встановлених п.2 ч.5 ст.328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Повний текст складений та підписаний 11 грудня 2024 року.

Суддя-доповідач Е.Г. Казначеєв

Судді А.А. Блохін

І.Д. Компанієць