Справа № 500/9889/21
Суддя: Коваленко Н.В.
Дата ухвалення: 2024-12-06 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

06 грудня 2024 року

м. Київ

справа № 500/9889/21

адміністративне провадження № К/990/23147/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Бучик А.Ю., Рибачука А.І., розглянувши у попередньому судовому засіданні в касаційному порядку справу за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, - ОСОБА_2 , про визнання протиправним і скасування припису, за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 30 квітня 2024 року, прийняту у складі колегії суддів Гінди О.М., Матковської З.М., Ніколіна В.В.,

УСТАНОВИВ:

ВСТУП

Предметом спору у цій справі охоплюється припис органу державного нагляду (контролю) про усунення порушень законодавства у сфері земельних відносин.

Протиправність такого адміністративного акту обґрунтовувалась, зокрема, недотриманням відповідачем встановленої Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» процедури проведення перевірки щодо дотримання вимог законодавства про охорону земель.

Апеляційний суд у задоволенні позову відмовив й виснував, що формальні недоліки у процедурі проведення перевірки, за доведеності факту порушення вимог земельного законодавства, не утворюють достатніх та самостійних підстав для скасування її результатів. Погоджується з таким висновком й Верховний Суд.

I. ІСТОРІЯ СПРАВИ

I.I Короткий зміст позовних вимог

1. У листопаді 2021 року ОСОБА_1 (далі також ОСОБА_1 , позивач) звернувся до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області (далі також ГУ Держгеокадастру, відповідач), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, - ОСОБА_2 (далі також ОСОБА_2 ), у якому просив

- визнати протиправним та скасувати припис державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель від 26 листопада 2021 року № 1659- ДК/0851Пр/03/01/-21 (далі також спірний, оскаржений припис).

2. В обґрунтуванні підстав позову та зазначених у ньому вимог позивач наводив аргументи про те, що відповідач порушив порядок проведення перевірки, встановлений Законом України від 5 квітня 2007 року № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», а саме: перевірку було проведено з порушенням строків; позивач не був ознайомлений з підставою для проведення перевірки; копії направлення (посвідчення) на проведення заходу державного нагляду (контролю) не вручав; перевірку було проведено без участі позивача, у зв`язку з чим він був позбавлений можливості надати свої зауваження.

3. Позивач вказував і на те, що згідно з наказом відповідача перевірці підлягало питання стосовно дотримання вимог земельного законодавства при використанні конкретно визначеної земельної ділянки (об`єкт перевірки) за кадастровим номером :01:001:0413.

4. Проте, як стверджував позивач, державним інспектором було встановлено порушення щодо використання земельних ділянок, які є суміжними із вказаною земельною ділянкою, тоді як будь - яких порушень земельного законодавства щодо використання земельної ділянки, яка була об`єктом перевірки, матеріали перевірки не містять.

5. Тому, на переконання позивача, при проведенні заходу державного контролю державний інспектор вийшов за межі питань, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, що є істотним порушенням вимог частини першої статті 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

6. ОСОБА_1 також зауважував, що будь-яких відомостей про те, на якій підставі державний інспектор дійшов висновку, що саме позивачем, а не іншою особою допущено порушення вимог земельного законодавства відносно земельних ділянок, які є суміжними із земельною ділянкою, яка була об`єктом перевірки, оскаржений припис як і прийнята за результатами перевірки постанова, акти обстеження земельної ділянки та перевірки дотримання вимог земельного законодавства, не містять.

7. У зв`язку з цим позивач наполягав на тому, що встановлені державним інспектором порушення вимог земельного законодавства не підтверджені жодними об`єктивними відомостями чи доказами й ґрунтуються виключно на припущеннях, що є неприпустимим.

I.II Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

8. Рішенням Тернопільського окружного адміністративного суду від 25 травня 2022 року позов задоволено частково, а саме: визнано протиправним та скасовано припис Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області від 26 листопада 2021 року № 1659-ДК/0851Пр/03/01-21 в частині, що не пов`язана із використанням несформованої самовільно зайнятої земельної ділянки в межах 0,025 га. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

9. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11 січня 2023 року скасовано рішення суду першої інстанції та ухвалено нове судове рішення, яким позов задоволено частково: визнано протиправним та скасовано припис Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області від 26.11.2021 № 1659-ДК/0851Пр/03/01-21 в частині, яка стосується порушень, пов`язаних зі знищенням ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельної ділянки сільськогосподарського призначення комунальної форми власності загальною площею 0,0315 га (кадастровий номер :01:002:0101), вкривши площу цієї земельної ділянки щебнем та використовуючи її для складування будівельних матеріалів. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

10. Постановою Верховного Суду від 26 лютого 2024 року вищевказана постанова апеляційного суду скасована, а справа направлена на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

11. Після нового розгляду справи постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 30 квітня 2024 року рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 25 травня 2022 року скасоване та ухвалене нове судове рішення про відмову у задоволенні позову.

12. Приймаючи таку постанову, суд апеляційної інстанції виходив з того, що оскаржений припис складено відповідачем на підставі обґрунтованих висновків перевірки та з урахуванням усіх обставин, які мали значення для прийняття такого рішення.

13. Апеляційний суд визнав доведеним факт порушення позивачем вимог земельного законодавства й у оскарженій постанові зазначав, що це підтверджується наявними у матеріалах справи доказами і ОСОБА_1 не спростовано.

14. Судом апеляційної інстанції відхилені доводи позивача стосовно порушення відповідачем процедури проведення перевірки.

15. Зокрема з`ясовано, що у спірних правовідносинах перевірка була проведена у межах встановленого законом строку, а також зауважено, що суто формальні порушення під час проведення перевірки, за наявності доведеного факту порушення земельного законодавства, вчиненого суб`єктом земельних відносин, який здійснює господарську діяльність, пов`язану з використанням та охороною об`єкта перевірки - землі як основного національного багатства, що перебуває під особливою охороною держави, не можуть слугувати самостійною правовою підставою для скасування результатів такої перевірки в цілому.

16. З покликанням на раніше викладені Верховним Судом правові позиції у подібних правовідносинах, апеляційний суд виснував, що формальний недолік проведення перевірки має місце тоді, коли він не призвів до порушення процедурних гарантій суб`єкта земельних відносин, який здійснює господарську діяльність, пов`язану з використанням та охороною землі, не спричинив наслідків, які унеможливили реалізацію останнім своїх прав, їх захист під час проведення перевірки.

17. У зв`язку з цим суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що у спірних правовідносинах відповідач під час проведення перевірки встановив фактичні дані, які підтверджують факт самовільного зайняття позивачем несформованої земельної ділянки сільськогосподарського призначення комунальної форми власності загальною площею 0,0750 га та знищення ним своєю діяльністю ґрунтового покриву (родючий шар ґрунту) земельних ділянок сільськогосподарського призначення комунальної форми власності загальною площею 0,1065 га, а висновки державного інспектора відповідають вимогам щодо обґрунтованості, такі містять всі необхідні відомості, які повинні враховуватися при прийнятті вмотивованого рішення.

I.III Короткий зміст вимог касаційної скарги

18. Не погоджуючись із вищевказаною постановою, позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить її скасувати та ухвалити нове судове рішення про задоволення позову повністю.

II. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

19. Судами попередніх інстанцій встановлено, що на підставі листа Управління Служби безпеки України в Тернопільській області від 3 листопада 2021 року № 69/14-3310 Головне управління Держгеокадастру у Тернопільській області прийняло наказ від 9 листопада 2021 року № 1659-ДК «Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності», пунктом 1 якого передбачено здійснити державний контроль за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів шляхом проведення перевірки під час використання земельної ділянки, як об`єкта перевірки, за кадастровим номером :01:001:0413 у м. Тернопіль.

20. Надалі до цього наказу внесено зміни згідно з наказами від 23 листопада 2021 року № 1725-ДК (продовжено по 29 листопада 2021 року строк здійснення заходу державного контролю) та від 25 листопада 2021 року № 1752-ДК (в пункті 1 слова «по м. Тернопіль» замінено словами «на території Великогаївської територіальної громади»).

21. 26 листопада 2021 року державний інспектор у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог земельного законодавства України про охорону земель Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області (далі також державний інспектор) провів перевірку дотримання вимог земельного законодавства при використанні земельної ділянки за кадастровим номером :01:001:0413 на території Великогаївської сільської ради Тернопільського району Тернопільської області, за результатами чого склав:

- акт обстеження земельної ділянки № 1659-ДК/390/АО/Ю/01/-21;

- акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства щодо об`єкта - земельної ділянки № 1659-ДК/1013АП/09/01/-21.

22. За змістом цих актів за результатами проведення перевірки державним інспектором установлено, що огорожею із металевої секційної сітки огороджена земельна ділянка загальною площею 0,1911 га, яка вкрита щебеневим покриттям та використовується для складування і реалізації будівельних матеріалів. Указану площу земельної ділянки складають сформовані ділянки: площею 0,0846 га (кадастровий номер :01:001:0413) та площею 0,0315 га (кадастровий номер :01:002:0101), а також несформовані земельні ділянки загальною площею 0,0750 га.

23. Також виявлено, що за межами огорожі до земельних ділянок з кадастровими номерами :01:002:0104, :01:001:2904, :01:001:0038 та :01:001:1910 ОСОБА_1 самовільно зайняв земельну ділянку загальною площею 0,0250 га для складування дерев`яних будівельних піддонів, автомобільних шин та іншого.

24. Згідно відомостей з Державного земельного кадастру земельна ділянка площею 0,0315 га (кадастровий номер :01:002:0101) належить до земель сільськогосподарського призначення комунальної власності (землі загального користування, угіддя-пасовище). На цю земельну ділянку установлено обмеження у використанні (охоронні зони навколо інженерних комунікацій площею 0,0079 га та охоронні зони навколо (вздовж) об`єкта енергетичної системи площею 0,0045 га). Крім цього на площу 0,0315 га встановлено земельний сервітут відповідно до договору про встановлення земельного сервітуту від 1 березня 2021 року, укладеного між Великогаївською сільською радою та ОСОБА_1 .

25. Згідно з цим договором установлено право проходу та проїзду на велосипеді, право проїзду на транспортному засобі по наявному шляху, право прокладення та експлуатації ліній електропередачі, зв`язку, трубопроводів, інших лінійних комунікацій, право встановлення будівельних риштувань та складування будівельних матеріалів з метою ремонту будівель та споруд.

26. За висновком державного інспектора, позивач, не маючи правовстановлюючих документів, що посвідчують право власності на земельну ділянку чи право користування нею, самовільно зайняв несформовані земельні ділянки сільськогосподарського призначення комунальної форми власності загальною площею 0,0750 га у межах встановленої огорожі.

27. Отже установлено, що загальна площа самовільно зайнятої земельної ділянки, суміжної із земельною ділянкою з кадастровим номером :01:001:0413 на території Великогаївської територіальної громади, становить 0,1000 га (0,0750 га + 0,0250 га).

28. Під час перевірки також установлено, що позивач своєю діяльністю знищив ґрунтовий покрив (родючий шар ґрунту) земельних ділянок сільськогосподарського призначення комунальної форми власності загальною площею 0,1065 га, з них: площею 0,0315 га (кадастровий номер :01:002:0101) та загальною площею 0,0750 га (самовільно зайняті ділянки в межах огорожі), вкривши площу цих земельних ділянок щебнем та використовуючи для складування будівельних матеріалів.

29. За результатами вказаної перевірки державний інспектор виніс припис від 26 листопада 2021 року за № 1659-ДК/0851Пр/03/01/-21 про усунення виявленого порушення вимог земельного законодавства відповідно до статей 125, 126 Земельного кодексу України, який було надіслано позивачу засобами поштового зв`язку.

30. Вищезгаданий припис ОСОБА_1 оскаржив у судовому порядку.

III. ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

31. Підставою касаційного оскарження судових рішень скаржник зазначає пункт 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

32. Вказану підставу мотивує тим, що суд апеляційної інстанції не врахував правові позиції Верховного Суду, які сформовані в постановах від 26 лютого 2024 у справі № 500/9889/21, від вересня 2020 року у справі № 826/15258/17, від 10 січня 2019 року у справі № 823/922/17, від 10 липня 2018 року у справі № 818/1511/17, від 28 лютого 2019 року у справі № 813/3201/17 та від 13 червня 2019 року у справі №815/5113/17 щодо порядку дотримання контролюючими органами процедури проведення перевірки та прийняття рішень за наслідками такої перевірки згідно Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

33. Зазначає, що відповідно до висновків щодо застосування норм права, викладених у вищевказаних постановах Верховного Суду, Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», який поширює свою дію на правовідносини, пов`язані з проведенням перевірки суб`єктів господарювання у сфері дотримання ними вимог законодавства щодо охорони та використання земель, установлені умови та порядок прийняття контролюючими органами рішень з дотриманням балансу публічних і приватних інтересів. Їх дотримання може бути належною підставою для прийняття наказу про проведення перевірки. З розпорядчими документами органів державного нагляду (контролю) про призначення і проведення перевірки суб`єкт господарювання має бути обізнаним у встановлений законом спосіб до її початку. Такий суб`єкт також має право на участь у проведенні перевірки, прийнятті рішень за її наслідками. Має право на оскарження таких рішень. Порушення порядку проведення перевірки, передбаченого цим Законом, та порушення порядку прийняття рішень за наслідками такої перевірки є істотними порушеннями процедури проведення заходу державного нагляду (контролю).

34. Заявник вважає, що відповідач порушив порядок проведення перевірки, який встановлений Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», оскільки таку перевірку було проведено з порушенням строків, а позивач не був ознайомлений з підставою для її проведення, копії направлення (посвідчення) на проведення заходу державного нагляду (контролю) не вручались, перевірку було проведено без участі позивача, у зв`язку з чим він був позбавлений можливості надати свої зауваження.

35. Скаржник вважає, що порушення порядку проведення перевірки, передбаченого вищезазначеним Законом, та порушення порядку прийняття рішень за її наслідками є істотними порушеннями процедури проведення заходу державного нагляду (контролю) і зумовлює скасування прийнятих за її результатами адміністративних актів.

36. У відзиві на касаційну скаргу відповідач наголошує на тому, що така, на його думку, є необґрунтованою, зокрема й у частині підстав касаційного оскарження, та не спростовує викладених у оскаржуваній постанові апеляційного суду висновків по суті спору.

37. Відповідач підкреслює, що постанови Верховного Суду, на які здійснюється покликання у касаційній скарзі, є нерелевантними спірним у цій справі правовідносинам й наполягає на тому, що прийнята апеляційним судом постанова відповідає закону й правовим позиціям Верховного Суду, який неодноразово зазначав про те, що суто формальні недоліки проведення перевірки не можуть слугувати підставою для скасування її результатів за доведеності факту порушення вимог земельного законодавства.

38. Третя особа отримав ухвалу про відкриття касаційного провадження та копію матеріалів касаційної скарги засобами поштового зв`язку 16 липня 2024 року, що підтверджується наявним у справі рекомендованим повідомленням про вручення поштового відправлення.

39. У встановлений Судом строк та у подальшому відзив на касаційну скаргу від інших учасників справи не надійшов, що однак, за приписами частини четвертої статті 338 Кодексу адміністративного судочинства України, не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій.

IV. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА ТА АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ

40. Відповідно до статті 14 Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави.

Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.

41. Частиною сьомою статті 41 Конституції України установлено, що використання власності не може завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію і природні якості землі.

42. Відповідно до частини першої статті 3 Земельного кодексу України (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

43. Суть і завдання земельного законодавства визначено положеннями статті 4 Земельного кодексу України, згідно із якою земельне законодавство включає цей Кодекс, інші нормативно-правові акти у галузі земельних відносин; завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.

44. Згідно зі статтею 187 Земельного кодексу України контроль за використанням та охороною земель полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України.

45. За нормами абзацу першого частини першої статті 188 Земельного кодексу України державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

46. Порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється законом (частина друга цієї ж статті).

47. Правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель визначає Закон України від 19 червня 2003 року № 963-IV «Про державний контроль за використанням та охороною земель» (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) і спрямований на забезпечення раціонального використання і відтворення природних ресурсів та охорону довкілля (преамбула до цього Закону).

48. У статті 1 цього Закону визначено терміни, які застосовуються в ньому, зокрема:

охорона земель - це система правових, організаційних, економічних, технологічних та інших заходів, спрямованих на раціональне використання земель, запобігання необґрунтованому вилученню земель сільськогосподарського призначення для несільськогосподарських потреб, захист від шкідливого антропогенного впливу, відтворення і підвищення родючості ґрунтів, підвищення продуктивності земель лісового фонду, забезпечення особливого режиму використання земель природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення;

самовільне зайняття земельної ділянки - це будь-які дії, які свідчать про фактичне використання земельної ділянки за відсутності відповідного рішення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування про її передачу у власність або надання у користування (оренду) або за відсутності вчиненого правочину щодо такої земельної ділянки, за винятком дій, які відповідно до закону є правомірними.

49. Статтею 2 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» визначені основні завдання державного контролю за використанням та охороною земель, до яких належать:

забезпечення додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами земельного законодавства України;

забезпечення реалізації державної політики у сфері охорони та раціонального використання земель;

запобігання порушенням законодавства України у сфері використання та охорони земель, своєчасне виявлення таких порушень і вжиття відповідних заходів щодо їх усунення;

забезпечення додержання власниками землі та землекористувачами нормативів у сфері охорони та використання земель, запобігання забрудненню земель та зниженню родючості ґрунтів, погіршенню стану рослинного і тваринного світу, водних та інших природних ресурсів.

50. Основними принципами здійснення державного контролю за використанням та охороною земель положеннями статті 3 цього ж Закону передбачено, зокрема:

забезпечення раціонального використання та охорони земель як основного національного багатства, що перебуває під особливою охороною держави;

пріоритет вимог екологічної безпеки у використанні земельних ресурсів над економічними інтересами;

повне відшкодування шкоди, заподіяної довкіллю внаслідок порушення земельного законодавства України;

поєднання заходів економічного стимулювання і відповідальності у сфері використання та охорони земель.

51. Згідно зі статтею 4 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» об`єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України.

52. За приписами статті 9 вищезгаданого Закону державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються шляхом: проведення перевірок; розгляду звернень юридичних і фізичних осіб; участі у прийнятті в експлуатацію меліоративних систем і рекультивованих земель, захисних лісонасаджень, протиерозійних гідротехнічних споруд та інших об`єктів, які споруджуються з метою підвищення родючості ґрунтів та забезпечення охорони земель; розгляду документації із землеустрою, пов`язаної з використанням та охороною земель; проведення моніторингу ґрунтів та агрохімічної паспортизації земель сільськогосподарського призначення.

53. Законом України від 28 квітня 2021 року № 1423-ІХ (набрав чинності 27 травня 2021 року) статтю 9 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» було доповнено частиною п`ятою, відповідно до якої порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель встановлюється цим Законом, Земельним кодексом України, законами України «Про охорону земель», «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

54. Повноваження державних інспекторів у сфері державного контролю за використанням та охороною земель та дотриманням вимог законодавства України про охорону земель регламентовані положеннями статті 10 вищезазначеного Закону, частинами першою, другою якої встановлено, що державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право:

безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель;

давати обов`язкові для виконання приписи з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов`язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків;

складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності;

у разі неможливості встановлення особи правопорушника земельного законодавства на місці вчинення правопорушення доставляти його до органів Національної поліції чи до приміщення виконавчого органу сільської, селищної, міської ради для встановлення особи порушника та складення протоколу про адміністративне правопорушення;

викликати громадян, у тому числі посадових осіб, для одержання від них усних або письмових пояснень з питань, пов`язаних з порушенням земельного законодавства України;

передавати до органів прокуратури, органів досудового розслідування акти перевірок та інші матеріали про діяння, в яких вбачаються ознаки кримінального правопорушення;

проводити у випадках, встановлених законом, фотографування, звукозапис, кіно- і відеозйомку як допоміжний засіб для запобігання порушенням земельного законодавства України;

звертатися до суду з позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.

Державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства про охорону земель можуть мати й інші повноваження відповідно до закону.

55. Постановою Кабінету Міністрів України від 22.07.2016 № 482 «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України» визначено, що організація та здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності є завданнями Держгеокадастру.

56. За змістом пункту 4 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 15, Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань, зокрема, організовує та здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності.

V. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

V.I Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій

57. Відповідно до частин першої - третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

58. Згідно з частинами першою, другою статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

59. Перевіряючи у межах повноважень, встановлених процесуальним законом, та доводів касаційної скарги, які зумовили відкриття касаційного провадження у справі, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і дотримання ними норм процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам сторін, Верховний Суд виходить з такого.

60. Верховний Суд підкреслює, що ця справа вже розглядалась судами, у тому числі апеляційної та касаційної інстанцій.

61. Так, у постанові від 26 лютого 2024 року, прийнятій у справі, що розглядається, Верховний Суд дійшов висновку про те, що Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» поширює свою дію на спірні у цій справі правовідносини, пов`язані із здійсненням державного контролю за використанням та охороною земель, а його норми потрібно застосувати як загальні норми щодо основних принципів і порядку здійснення державного контролю у сфері господарської діяльності, пов`язаної з використанням та охороною земель, стосовно норм спеціального Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», який окреслює лише загальні риси організації і здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у сукупності як такі, що не вступають у суперечність із змістом цих норм щодо процедурних питань, пов`язаних із проведенням відповідної перевірки в межах державного контролю, оскільки використання землі як об`єкта державного контролю та охорони нерозривно пов`язано з діяльністю на ній суб`єктів земельних відносин, у тому числі господарської.

62. У цій же постанові Верховного Суду наголошено, що Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» визначає процедуру проведення перевірок під час здійснення заходів такого контролю у сфері земельних відносин, яка охоплює як суб`єктів, так і об`єкти цих відносин, встановлює механізм державного контролю за використанням та охороною земель, який здійснюється шляхом проведення перевірки, її види та порядок складання документів за наслідками перевірок у цій сфері.

63. З урахуванням вказаного висновку та обставин цієї справи Верховний Суд у вищевказаній постанові зазначив, що Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» установлені умови та порядок прийняття контролюючими органами рішень з дотриманням балансу публічних і приватних інтересів. Їх дотримання може бути належною підставою для прийняття наказу про проведення перевірки. З розпорядчими документами органів державного нагляду (контролю) про призначення і проведення перевірки суб`єкт господарювання має бути обізнаним у встановлений законом спосіб до її початку. Такий суб`єкт також має право на участь у проведенні перевірки, прийнятті рішень за її наслідками. Має право на оскарження таких рішень. Порушення порядку проведення перевірки, передбаченого цим Законом, та порушення порядку прийняття рішень за наслідками такої перевірки є істотними порушеннями процедури заходу державного нагляду (контролю).

64. Зазначено, що аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 7 вересня 2020 року у справі № 826/15258/17, від 10 січня 2019 року у справі № 823/922/17, від 10 липня 2018 року у справі № 818/1511/17, від 28 лютого 2019 року у справі № 813/3201/17 та від 13 червня 2019 року у справі № 815/5113/17, на які позивач як і в касаційній скарзі, яка наразі розглядається, покликався в обґрунтуванні підстав касаційного оскарження постанови суду апеляційної інстанції.

65. Розглянувши цю справу в касаційному порядку, Верховний Суд у постанові від 26 лютого 2024 року визнав доведеними встановлені судом апеляційної інстанції обставини стосовно порушення позивачем вимог земельного законодавства, які виявлено під час проведення відповідачем перевірки у спірних правовідносинах та зафіксовано у акті перевірки й складеному за її результатами приписі.

66. Верховний Суд також нагадав висловлену раніше у постанові від 12 грудня 2023 року правову позицію цього ж Суду у складі судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у справі № 160/7116/19, згідно з якою:

«…суто формальні порушення під час проведення перевірки, за наявності доведеного факту порушення земельного законодавства України, вчиненого суб`єктом земельних відносин, який здійснює господарську діяльність, пов`язану з використанням та охороною об`єкта перевірки - землі як основного національного багатства, що перебуває під особливою охороною держави, не можуть слугувати самостійною правовою підставою для скасування результатів такої перевірки в цілому.

Формальний недолік проведення перевірки має місце тоді, коли він не призвів до порушення процедурних гарантій суб`єкта земельних відносин, який здійснює господарську діяльність, пов`язану з використанням та охороною землі, не спричинив наслідків, які унеможливили реалізацію останнім своїх прав, їх захист під час проведення перевірки».

67. Надаючи оцінку аргументам позивача про порушення відповідачем процедури проведення перевірки, суд апеляційної інстанції установив, визначений абзацом першим частини четвертої статті 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» строк здійснення заходу державного нагляду (контролю) у спірних правовідносинах не було перевищено, оскільки обстеження земельної ділянки та складання розпорядчих документів за її результатами, зокрема акту перевірки та припису про усунення порушень вимог земельного законодавства, відбулось упродовж одного дня, а саме 26 листопада 2021 року.

68. Тож за таких обставин колегія суддів вважає, що суд апеляційної інстанції цілком слушно та обґрунтовано відхилив доводи позивача стосовно порушення посадовими особами ГУ Держгеокадастру встановленої законом процедури проведення перевірки в частині недотримання строку здійснення такого заходу.

69. Апеляційний суд визнав необґрунтованими аргументи ОСОБА_1 про те, що всупереч положенням статей 4-7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» його не було ознайомлено з підставою для проведення перевірки, не вручались копії направлення (посвідчення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), а перевірку було проведено без повідомлення про неї та без участі позивача, у зв`язку з чим він був позбавлений можливості реалізувати свої права, зокрема на участь у такому контрольному заході, на надання письмових пояснень та зауважень стосовно висновків перевірки та складених за її результатом розпорядчих актів.

70. Суд апеляційної інстанції виходив з того, що проведення у спірних відносинах перевірки без участі ОСОБА_1 у цьому конкретному випадку та за встановлених у справі фактичних обставин не може слугувати самостійною правовою підставою для скасування результатів такої перевірки в цілому.

71. Колегія суддів вважає такий висновок обґрунтованим й звертає увагу на те, що скасування наслідків здійсненого уповноважених органом заходу державного нагляду (контролю) лише з формальних підстав та тільки у зв`язку з встановленням факту процедурних порушень під час проведення перевірки та прийняття рішення за її результатами може бути проявом такого явище як «правовий пуризм».

72. Верховний Суд у постанові від 25 липня 2023 року у справі № 160/6457/22 зазначав, що поняття «пуризм» прийнято розуміти як надмірне прагнення до чистоти, переваги форми над змістом.

73. Поняття «правового пуризму» було введено в правовий обіг Європейським судом з прав людини (далі також ЄСПЛ).

74. Зокрема, у рішенні у справі «Сутяжник проти Росії» (№ 8269/02) ЄСПЛ зробив висновок про те, що не може бути скасоване правильне по суті судове рішення та не може бути відступлено від принципу правової визначеності лише задля правового пуризму, судове рішення може бути скасоване лише з метою виправлення істотної судової помилки. У цій справі рішення арбітражного суду, яке набрало законної сили, було скасовано в порядку нагляду з припиненням провадження у справі суто з підстави того, що спір не підлягав розгляду арбітражними судами, хоча у подальшому вимоги заявника були задоволені судом загальної юрисдикції. Ухвалюючи рішення ЄСПЛ виходив з того, що, хоча як принцип, правила юрисдикції повинні дотримуватися, однак, враховуючи обставини даної справи, була відсутня соціальна потреба, яка б виправдовувала відступлення від принципу правової визначеності.

75. Таким чином, «правовий пуризм» на відміну від обставин «істотного та непереборного характеру» завжди призводить до порушення принципу правової визначеності; «правовий пуризм» - невідступне слідування вимогам процесуального закону при вирішенні питання щодо застосування чи скасування таких, що набрали законної сили, судових рішень без врахування того, чи призведе це у подальшому до реального, а не формального усунення допущених судових помилок; надмірно формальне, бюрократичне застосування правових норм й вчинення дій, що мають юридичне значення, безвідносне врахування їх доцільності, виходячи з обставин конкретної справи й необхідності забезпечення ефективного захисту прав, свобод та інтересів в цивільному або іншому судочинстві, що призводить до порушення права на справедливий судовий розгляд; «правовий пуризм» може носити як добровільний характер й проявлятися в діяльності окремих посадових осіб, так і бути вимушеним через санкціонування державою, яка обмежує реалізацію дискреційних повноважень суб`єктів правозастосування, не допускаючи відступ від правових приписів.

76. Суд вважає, що зазначений підхід підлягає застосуванню і стосовно оцінки адміністративним судом рішень суб`єктів владних повноважень, особливо тих, які стосуються значного суспільного інтересу, зокрема, питань благоустрою та містобудування, екології, безпеки, конституційних прав та свобод громадян тощо.

77. Аналогічний висновок міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 18 травня 2018 року у справі № 826/11106/17, від 28 жовтня 2018 року у справі № 826/14749/16, від 25 березня 2020 року у справі № 805/4508/16-а та від 31 березня 2021 року у справі № 620/2520/20, а згодом був застосований Верховним Судом, зокрема, у постановах від 19 травня 2021 року у справі № 210/5129/17 та від 10 травня 2024 року у справі № 160/9951/21.

78. Питання скасування адміністративних актів з підстав їх процедурних недоліків досліджувалося Верховним Судом й у постанові від 3 грудня 2021 року у справі № 369/7844/17.

79. У цій постанові Верховний Суд вказував, що процедурні порушення, в залежності від їх характеру, можуть мати наслідком нікчемність або оспорюваність акта, а в певних випадках, коли йдеться про порушення суто формальні, взагалі не зумовлюють впливу на нього.

80. Суд наголошував, що, у відповідності до практики Європейського Суду з прав людини, скасування акта адміністративного органу з одних лише формальних мотивів не буде забезпечувати дотримання балансу принципу правової стабільності та справедливості.

81. Таким чином, ключовим питанням при наданні оцінки процедурним порушенням, допущеним під час прийняття суб`єктом владних повноважень рішення, є співвідношення двох базових принципів права: «протиправні дії не тягнуть за собою правомірних наслідків» і, на противагу йому, принцип «формальне порушення процедури не може мати наслідком скасування правильного по суті рішення».

82. Межею, що розділяє істотне (фундаментальне) порушення від неістотного, є встановлення такої обставини: чи могло бути іншим рішення суб`єкта владних повноважень за умови дотримання ним передбаченої законом процедури його прийняття.

83. Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 23 квітня 2020 року у справі № 813/1790/18.

84. У справі, яка розглядається, позивач в обґрунтуванні своїх позовних вимог покликався лише на сам факт недотримання, на його думку, процедури проведення перевірки, однак не доводив і не довів того, що це зумовило неповноту здійсненого відповідачем заходу державного нагляду (контролю), недостовірність встановлених за результатами перевірки фактів та обставин, помилковість висновків перевіряючих по суті виявлених порушень, викладених у акті такої перевірки та інших, складених за її результатами, розпорядчих документах.

85. Відповідач як суб`єкт владних повноважень, на якого у адміністративному судовому процесі покладено обов`язок доказування законності прийнятого ним рішення, довів факт допущення позивачем порушень вимог земельного законодавства, виявлених під час проведення перевірки та зафіксованих у складених за її результатами розпорядчих документах, що підтверджено й висновками судів, які здійснювали розгляд цієї справи, зокрема й Верховним Судом. Вказані обставини позивачем не спростовані як не доведено і того, що у разі проведення перевірки за його участю відповідачем могло бути прийняте інше рішення за результатами здійснення такого заходу.

86. Отже за таких обставин саме лише покликання позивача на порушення відповідачем процедури проведення перевірки у спірних правовідносинах не може слугувати достатньою та самостійною підставою для скасування її результатів у цілому.

87. Верховний Суд нагадує, що відповідно до статей 14 та 41 Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави, а право власності на неї реалізується громадянами виключно відповідно до закону й не може завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію і природні якості землі.

88. Забезпечення охорони земель як основного національного багатства Українського народу та пріоритет вимог екологічної безпеки у використанні землі як просторового базису, природного ресурсу і основного засобу виробництва закріплені як основні принципи державної політики у сфері охорони земель у статті 3 Закону України від 19 червня 2003 року № 962-IV «Про охорону земель».

89. Тож у цьому спорі індивідуальне право (інтерес) позивача, яке виражається у гарантованому частиною першою статті 42 Конституції України праві на підприємницьку діяльність, яка не заборонена законом, протиставляється публічному інтересу, який виражається у дотриманні вимог земельного законодавства та засад реалізації права власності на землю як просторового базису, природного ресурсу та основного національного багатства, що перебуває під особливою охороною держави, непогіршені екологічної ситуації та природних якостей землі.

90. Як зазначив Конституційний Суд України в рішенні від 2 листопада 2004 року № 15-рп/2004, виходячи зі змісту частини першої статті 8 Конституції України, охоронюваний законом інтерес перебуває під захистом не тільки закону, а й об`єктивного права у цілому, що панує у суспільстві, зокрема, справедливості, оскільки інтерес у вузькому розумінні зумовлюється загальним змістом такого права і є його складовою. Одним з проявів верховенства права, як підкреслюється у підпункті 4.1 цього рішення, є те, що право не обмежується лише законодавством як однією з його форм, а включає й інші соціальні регулятори, зокрема, норми моралі, традиції, звичаї тощо, які легітимовані суспільством і зумовлені історично досягнутим культурним рівнем суспільства. Всі ці елементи права об`єднуються якістю, що відповідає ідеології справедливості, ідеї права, яка значною мірою дістала відображення в Конституції України.

91. Про необхідність забезпечення справедливого балансу, який потрібно встановити між конкуруючими інтересами особи та суспільства в цілому, йдеться також у ряді рішень Європейського Суду з прав людини (рішення у справі «Ст`єрна проти Фінляндії» (Stjerna v. Finland № 18131/91) та рішення у справі «Юханссон проти Фінляндії» (Johansson v. Finland № 10163/02).

92. Конституційний Суд України в Рішенні від 4 грудня 2018 року № 11-р/2018 зазначив, що закріплення на конституційному рівні положення, відповідно до якого правосуддя в Україні здійснюють виключно суди, та положення щодо незалежності суддів створює найважливішу гарантію додержання конституційних прав і свобод людини і громадянина; таке закріплення спрямоване на створення ефективного механізму виконання покладених на судову владу завдань, які полягають, насамперед, у захисті прав і свобод людини і громадянина, забезпеченні верховенства права та конституційного ладу в державі (абзац четвертий підпункту 3.1 пункту 3 мотивувальної частини).

93. Судове рішення, за юридичною позицією Конституційного Суду України, висловленою у Рішенні від 25 червня 2019 року № 7-р/2019, не є документом, який просто формально ухвалює суд; воно має бути обґрунтованим, справедливим. Формальне судове рішення нівелює мету та суть правосуддя, яке «визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах» (абзац дев`ятий пункту 4 мотивувальної частини).

94. У зв`язку з вищевикладеним Верховний Суд констатує, що висновки суду апеляційної інстанції про законність оспореного позивачем припису та відсутність підстав для його скасування в обсязі заявлених ОСОБА_1 підстав позову та обставин, якими вони обґрунтовуються, засновані на правильному застосуванні норм матеріального та дотриманні норм процесуального права.

95. Суд висновує, що оформлення відповідачем спірного у цій справі припису відповідає обсягу та меті закріплених за ним повноважень, є легітимним засобом виявлення, протидії та припинення правопорушень, спрямоване на відновлення законності та правового порядку у спірних правовідносинах, які виникли у сфері суспільних відносин щодо охорони земель та їх раціонального використання, не порушує справедливого балансу приватного та публічного інтересів.

96. У оскарженій постанові апеляційного суду слушно зауважено, що формальні недоліки, на які вказує позивач, не утворюють самостійних і достатніх підстав для скасування результатів перевірки та спірного припису і не свідчать про порушення прав та/або охоронюваних законом інтересів позивача у такій мірі, що потребує їх захисту в судовому порядку.

97. Незаперечним є і те, що задоволення цього позову лише з підстав порушення процедури проведення перевірки, за доведеності факту недотримання позивачем як суб`єктом господарювання вимог земельного законодавства та грубого його порушення, не відповідатиме завданню судочинства й фактично легалізує протиправну діяльність скаржника, яка здійснюється ним всупереч Конституції та законів України й завдає суттєвої шкоди публічним інтересам у окресленій вище сфері суспільних відносин.

98. Як підсумок Верховний Суд вважає, що суд апеляційної інстанції прийняв законну та обґрунтовану постанову й, правильно застосувавши норми матеріального та дотримавшись норм процесуального права, дійшов слушного висновку про відмову у задоволенні поданого у цій справі позову, встановивши відсутність порушених прав позивача внаслідок оформлення відповідачем спірного припису.

V.IІ Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

99. За правилами пункту 1 частини першої статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.

100. Відповідно до частини першої статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Не може бути скасовано правильне по суті і законне судове рішення з мотивів порушення судом норм процесуального права, якщо це не призвело і не могло призвести до неправильного вирішення справи.

101. Провівши касаційний розгляд справи у межах доводів касаційної скарги, які слугували підставою для відкриття касаційного провадження у справі, та повноважень касаційного суду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд дійшов висновку про те, що суд апеляційної інстанції правильно застосував норми матеріального та не допустив порушення норм процесуального права, які могли б зумовлювати скасування оскарженої у цій справі постанови, ухвалив законне та обґрунтоване судове рішення, а тому підстав для задоволення касаційної скарги - не вбачає.

102. Керуючись статтями 340, 341, 343, 349, 350, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 30 квітня 2024 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

Суддя-доповідач Н.В. Коваленко

Судді: А.Ю. Бучик

А.І. Рибачук