Справа № 805/1516/16-а
Суддя: Бевзенко В.М.
Дата ухвалення: 2024-12-04 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

04 грудня 2024 року

м. Київ

справа № 805/1516/16-а

адміністративне провадження № К/990/32489/24

колегія суддів Касаційного адміністративного суду Верховного Суду (далі - Суд):

суддя-доповідач - Бевзенко В.М.,

судді: Тацій Л.В., Чиркін С.М.,

розглянувши у письмовому провадженні касаційну скаргу Міністерства соціальної політики України на ухвалу Донецького окружного адміністративного суду від 23 травня 2024 року (суддя - Бєломєстнов О.Ю.) та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 25 липня 2024 року (прийняту у складі головуючого судді: Сіваченка І.В., суддів: Блохіна А.А., Гаврищук Т.Г.) у справі №805/1516/16-а за позовом ОСОБА_1 до Департаменту соціального захисту населення Донецької обласної державної адміністрації, Міністерства соціальної політики України, голови Комісії зі спірних питань визначення статусу осіб, які брали участь у ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС, про скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії,

УСТАНОВИВ:

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

І. Короткий зміст обставин справи і судових рішень

1. ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до Донецького окружного адміністративного суду з позовом до Департаменту соціального захисту населення Донецької обласної державної адміністрації, Міністерства соціальної політики України, Голови Комісії зі спірних питань визначення статусу осіб, які брали участь у ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС, про скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії.

Постановою Донецького окружного адміністративного суду від 05 жовтня 2016 року позов задоволено, а саме:

- скасовано рішення Комісії зі спірних питань визначення статусу осіб, які брали участь у ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС Міністерства праці та соціальної політики України № 89 від 26 серпня 2015 року стосовно підтвердження рішення від 27 січня 2005 року № 3 щодо відмови у визначенні статусу учасника ліквідації наслідків аварії на ЧАЕС;

- зобов`язано Міністерство праці та соціальної політики України в особі Комісії зі спірних питань визначення статусу осіб, які брали участь у ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС повторно розглянути звернення ОСОБА_1 стосовно підтвердження статусу учасника ліквідації аварії на ЧАЕС 2 категорії на черговому засіданні з урахуванням всіх наданих ОСОБА_1 підтверджуючих документів;

- стягнуто з Міністерства праці та соціальної політики України () на користь ОСОБА_1 витрати зі сплати судового збору у розмірі 826 (вісімсот двадцять шість) грн. 80 коп.

08 грудня 2016 року Донецьким окружним адміністративним судом видані відповідні виконавчі листи по справі № 805/1516/16-а.

У травні 2024 Міністерство юстиції України звернулось до суду із заявою про заміну сторони виконавчого провадження, в якій просило:

- замінити у виконавчому провадженні № 60686759 боржника - Міністерство соціальної політики України в особі Комісії зі спірних питань визначення статусу осіб, які брали участь у ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС, на його правонаступника - Регіональну комісію з визначення статусу осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи при Донецькій обласній державній адміністрації.

Ухвалою Донецького окружного адміністративного суду від 23 травня 2024 року, залишеною без змін постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 25 липня 2024 року, у задоволені заяви відмовлено.

Відмовляючи у задоволенні заяви про заміну сторони виконавчого провадження у справі, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що заявником не надано суду належних доказів, які підтверджують перехід адміністративної компетенції від одного суб`єкту владних повноважень до іншого.

II. АРГУМЕНТИ СТОРІН

Короткий зміст вимог касаційної скарги

2. 20 серпня 2024 року Міністерство соціальної політики України звернулось до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати ухвалу Донецького окружного адміністративного суду від 23 травня 2024 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 25 липня 2024 року, ухвалити нове рішення, яким задовольнити заяву Міністерства юстиції України про заміну сторони виконавчого провадження.

Верховний Суд ухвалою від 02 жовтня 2024 року відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи.

Аргументи сторони, яка подала касаційну скаргу.

3. Касаційна скарга мотивована тим, що суди першої та апеляційної інстанцій дійшли передчасного висновку щодо відсутності правових підстав для задоволення заяви про заміну сторони виконавчого провадження у порядку виконання постанови Донецького окружного адміністративного суду від 05 жовтня 2016 року.

Скаржник у касаційній скарзі зазначає, що у спорах, які виникають з публічних правовідносин, де оскаржуються рішення (дії, бездіяльність) державного органу, пов`язані зі здійсненням функції від імені держави, стороною є сама держава в особі того чи іншого уповноваженого органу. Функції держави, які реалізовувалися ліквідованим органом, не можуть бути припинені та передаються іншим державним органам, за винятком того випадку, коли держава відмовляється від таких функцій взагалі.

Крім того, Міністерство соціальної політики у касаційній скарзі зазначає, що суди попередніх інстанцій, не замінивши сторону виконання рішення, залишили обов`язок його виконання на орган, який припинив свої повноваження та фактично більше не існує. Це унеможливлює виконання рішення суду та порушує право особи на справедливий суд.

4. 14 жовтня 2024 року від Донецької обласної державної адміністрації до Верховного Суду надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому відповідач просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані рішення - без змін. У відзиві зазначає, що через зміну законодавства та оптимізацію адміністративної процедури Комісія зі спірних питань визначення статусу осіб, які брали участь у ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС при Міністерстві соціальної політики України, втратила повноваження щодо розгляду спірних питань.

5. При цьому Регіональна комісія з визначення статусу осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи при Донецькій обласній державній адміністрації, не набула відповідних повноважень, що спричинило правову невизначеність та ускладнило розв`язання спірних питань, раніше віднесених до компетенції припиненої комісії.

ІІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

6. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.

7. Згідно із частиною першою статті 1291 Конституції України судове рішення є обов`язковим до виконання.

8. У статті 1 Закону України від 2 червня 2016 року № 1404-VIII «Про виконавче провадження» (далі - Закон № 1404-VIII) виконавчим провадженням як завершальною стадією судового провадження і примусового виконання судових рішень та рішень інших органів (посадових осіб) (далі - рішення) вважається сукупність дій визначених у цьому Законі органів і осіб, що спрямовані на примусове виконання рішень і проводяться на підставах, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України, цим Законом, іншими законами та нормативно-правовими актами, прийнятими відповідно до цього Закону, а також рішеннями, які відповідно до цього Закону мають примусово виконуватися.

9. Згідно із частинами першою та другою статті 15 Закону № 1404-VIII сторонами у виконавчому провадженні є стягувач і боржник. Стягувачем є фізична або юридична особа чи держава, на користь чи в інтересах яких видано виконавчий документ.

10. Відповідно до абзацу першого частини п`ятої статті 15 Закону № 1404-VIII у разі вибуття однієї зі сторін виконавець за заявою сторони, а також заінтересована особа мають право звернутися до суду із заявою про заміну сторони її правонаступником. Для правонаступника усі дії, вчинені до його вступу у виконавче провадження, є обов`язковими тією мірою, якою вони були б обов`язковими для сторони, яку правонаступник замінив.

11. Відповідно до частини першої статті 379 КАС України у разі вибуття однієї із сторін виконавчого провадження за поданням державного виконавця або за заявою заінтересованої особи суд, який розглядав справу як суд першої інстанції, замінює сторону виконавчого провадження її правонаступником.

12. З наведеного нормативного визначення колегія робить висновок, що виконавче провадження є однією зі стадій судового провадження, яка його завершує. Ця стадія розпочинається з набранням судовим рішенням законної сили або за інших умов, установлених законом. Сторони судового провадження на стадії виконавчого провадження набувають відповідної процесуальної якості, користуються правами та несуть певні обов`язки, зумовлені статусом сторони. За законом на стадії виконавчого провадження можлива заміна сторони виконавчого провадження. Така заміна є прийнятною, зокрема, у правовідносинах, що допускають правонаступництво. При цьому законодавством установлено головну умову, за якої обов`язки боржника може бути перекладено на іншу особу, - це вибуття сторони виконавчого провадження.

13. За приписами статті 52 КАС України у разі вибуття або заміни сторони чи третьої особи у відносинах, щодо яких виник спір, суд допускає на будь-якій стадії судового процесу заміну відповідної сторони чи третьої особи її правонаступником. Усі дії, вчинені в адміністративному процесі до вступу правонаступника, обов`язкові для нього в такій самій мірі, у якій вони були б обов`язкові для особи, яку він замінив.

14. З огляду на зміст наведеної норми процесуальне правонаступництво передбачено не лише у зв`язку зі смертю (оголошенням померлою) фізичної особи та реорганізацією суб`єкта господарювання, а й в інших передбачених законом випадках, зокрема у разі заміни кредитора або боржника у зобов`язанні. Процесуальне правонаступництво в розумінні статті 52 КАС України допускається на будь-якій стадії судового процесу, включаючи стадію виконання судового рішення.

15. Отже, ухвала про здійснення процесуального правонаступництва на стадії виконання судового рішення є документом, що забезпечує виконання рішення та фактично є його невід`ємною частиною, а тому заміна сторони в зобов`язанні (правонаступництво) на стадії виконавчого провадження є зміною судового рішення, передбаченою чинним законодавством, що оформлюється ухвалою (стаття 52 КАС України). Оскарження такої ухвали варто розуміти як оскарження судового рішення.

16. Аналогічну правову позицію висловила Велика Палата Верховного Суду в постанові від 26 червня 2019 року (справа № 905/1956/15).

17. Публічне правонаступництво органів державної влади є окремим, особливим видом правонаступництва, під яким розуміється перехід в установлених законом випадках прав та обов`язків одного суб`єкта права іншому. При цьому обов`язок щодо відновлення порушених прав особи покладається на орган, компетентний відновити такі права. Такий підхід про перехід до правонаступника обов`язку відновити порушене право відповідає принципу верховенства права, оскільки метою правосуддя є ефективне поновлення порушених прав, свобод і законних інтересів.

18. У спорах, які виникають з публічних правовідносин, де оскаржуються рішення (дії, бездіяльність) державного органу, пов`язані зі здійсненням функції від імені держави, стороною є сама держава в особі того чи іншого уповноваженого органу. Функції держави, які реалізовувалися ліквідованим органом, не можуть бути припинені та передаються іншим державним органам, за винятком того випадку, коли держава відмовляється від таких функцій взагалі.

19. Таку правову позицію виклав Верховний Суд у постановах від 20 лютого 2019 року у справі № 826/16659/15 та від 13 березня 2019 року у справі № 524/4478/17.

20. Отже, правонаступництво у сфері управлінської діяльності органів державної влади (публічне правонаступництво) передбачає повне або часткове передання (набуття) адміністративної компетенції одного суб`єкта владних повноважень (суб`єкта публічної адміністрації) до іншого або внаслідок припинення первісного суб`єкта, або внаслідок повного чи часткового припинення його адміністративної компетенції.

21. Аналогічні висновки містяться у постанові Верховний Суд від 12 червня 2018 року у справі № 2а-23895/09/1270.

22. Особливістю адміністративного (публічного) правонаступництва є те, що подія переходу прав та обов`язків, що відбувається із суб`єктами владних повноважень, сама собою має бути публічною та врегульованою нормами адміністративного права.

23. При цьому можна виділити дві форми адміністративного (публічного) правонаступництва: 1) фактичне (або компетенційне адміністративне правонаступництво), тобто таке, де вирішуються питання передачі фактичних повноважень від одного до іншого органу, посадової особи (або повноважень за компетенцією) та 2) процесуальне адміністративне (публічне) правонаступництво.

24. Фактичне (компетенційне) адміністративне (публічне) правонаступництво - це врегульовані нормами адміністративного права умови та порядок передання адміністративної компетенції від одного суб`єкта владних повноважень (суб`єкта публічної адміністрації) до іншого, який набуває певні владні повноваження внаслідок ліквідації органу чи посади суб`єкта владних повноважень, припинення первісного суб`єкта, або внаслідок повного чи часткового припинення компетенції органу публічної адміністрації чи припинення повноважень посадової особи.

25. Процесуальне адміністративне (публічне) правонаступництво - це унормована можливість заміни адміністративним судом (на будь-якій стадії процесу судового розгляду справи в суді першої, апеляційної та касаційної інстанцій (крім випадків перегляду справи за винятковими чи нововиявленими обставинами) сторони чи третьої особи іншим суб`єктом, коли права та обов`язки суб`єкта владних повноважень перейшли від сторони (в адміністративній справі) до іншого суб`єкта владних повноважень, а також можливість суб`єкта публічної адміністрації (правонаступника) вступити в судовий процес як сторона чи третя особа.

26. При визначенні процесуального адміністративного (публічного) правонаступництва суд повинен виходити з того, до кого перейшли відповідні функції, права, обов`язки та повноваження у відповідних правовідносинах, і враховувати таке: якщо під час розгляду адміністративної справи буде встановлено, що орган державної влади або орган місцевого самоврядування, рішення, дії чи бездіяльність яких оскаржуються, припинив свою діяльність, суд зобов`язаний залучити до участі у справі їхніх правонаступників.

27. У разі невизначення у рішенні про реорганізацію питання правонаступництва суд зобов`язаний залучити до участі у справі орган, до компетенції якого належить ухвалення рішення про усунення порушень прав, свобод чи інтересів позивача. У разі зменшення обсягу компетенції суб`єкта владних повноважень, не пов`язаного з припиненням його діяльності, до участі у справі як другий відповідач суд залучає іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого передані або належать функції чи повноваження щодо вирішення питання про відновлення порушених прав, свобод чи інтересів позивача.

28. Отже, підставою для переходу адміністративної компетенції від одного суб`єкта владних повноважень до іншого (набуття адміністративної компетенції) є події, що відбулися із суб`єктом владних повноважень.

29. У межах вирішення питання, яке є предметом розгляду в цій справі, необхідно встановити факт публічного правонаступництва та перехід його функцій (адміністративної компетенції) повністю чи частково до іншого суб`єкта. В іншому разі відсутність підстав для публічного правонаступництва свідчитиме про неможливість виконання рішення суду.

30. Суди у цій справі вказали, що абзацом другим пункту 13 Порядку видачі посвідчень особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, та іншим категоріям громадян, затвердженого постановою Кабміну від 11 липня 2018 року № 551(далі Порядок № 551) визначено, що спірні питання визначення статусу осіб, які брали участь у ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС, вирішуються комісією при Мінсоцполітики, до складу якої, крім його фахівців, входять представники МОЗ, ДАЗВ, МВС, Міноборони, Київської облдержадміністрації та громадських об`єднань, статутна діяльність яких пов`язана із соціальним захистом осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи (за згодою), за поданням уповноважених органів.

31. Проте, абзац 2 пункту 13 Порядку втратив чинність на підставі постанови Кабінету Міністрів України від 28 липня 2021 року № 793 «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України».

32. Наказом Мінсоцполітики від 04 лютого 2022 року № 77 також визнано такими, що втратили чинність:

1. Наказ Міністерства праці та соціальної політики України від 17 травня 2006 року № 186 «Про створення Комісії зі спірних питань визначення статусу осіб, які брали участь у ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС».

2. Наказ Міністерства праці та соціальної політики України від 17 травня 2006 року № 316 «Про внесення змін до наказу Міністерства праці та соціальної політики України від 17 травня 2006 року № 186».

3. Наказ Міністерства соціальної політики України від 16 лютого 2021 року № 85 «Про затвердження складу Комісії зі спірних питань визначення статусу осіб, які брали участь у ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС».

33. Отже, враховуючи вищевикладене, Комісія зі спірних питань визначення статусу особи, які брали участь у ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС при Міністерстві соціальної політики України, припинила свою діяльність.

34. Як на підставу для здійснення публічного правонаступництва заявник посилається на лист від 04 червня 2023 року Міністерства соціальної політики України про те, що згідно з пунктом 11 Порядку № 551 (зі змінами) учасникам ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС посвідчення видаються обласними державними адміністраціями за рішенням комісії з визначення статусу осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, та інших категорій громадян. А отже, питання розгляду та прийняття рішення щодо встановлення ОСОБА_1 статусу учасника ліквідації наслідків на Чорнобильській АЕС належить до компетенції комісії зі спірних питань визначення статусу осіб, які брали участь у ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС при Донецькій обласній військовій адміністрації.

35. При цьому суди попередніх інстанцій зазначають, що об`єднання в одній особі (Донецької обласної державної адміністрації) органу, який видає посвідчення, та органу, який вирішує спірні питання щодо цього, є неможливим, оскільки це не відповідає ст. 19 Конституції України. Спосіб, у який наразі може діяти Донецька обласна державна адміністрація, не передбачає повноважень для розгляду спірних питань щодо надання статусу позивачеві.

36. Тобто суди в основу своїх рішень поклали факт того, що фактичне (компетенційне) адміністративне правонаступництво не відбулося, оскільки відсутні врегульовані нормами адміністративного права умови та порядок передачі адміністративної компетенції від Комісії зі спірних питань визначення статусу осіб, які брали участь у ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС при Міністерстві соціальної політики України, до іншого уповноваженого органу. При цьому суди констатували, що вказана комісія припинила свою діяльність.

37. Верховний Суд уважає передчасними висновки судів попередніх інстанцій виходячи з такого.

38. Суд в контексті спірних правовідносин, зазначає, що частинами другою та третьою статті 81 Цивільного кодексу України встановлено, що юридичні особи, залежно від порядку їх створення, поділяються на юридичних осіб приватного права та юридичних осіб публічного права; цим Кодексом встановлюється порядок створення, організаційно-правові форми, правовий статус юридичних осіб приватного права; порядок утворення та правовий статус юридичних осіб публічного права встановлюється Конституцією України та законом.

39. Порядок утворення, реорганізації або ліквідації юридичних осіб публічного права врегульовано спеціальним законодавством, а саме: Законом України «Про центральні органи виконавчої влади» від 17 березня 2011 року № 3166-VI (далі - Закон № 3166-VI) та постановою Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку здійснення заходів, пов`язаних з утворенням, реорганізацією або ліквідацією міністерств, інших центральних органів виконавчої влади» від 20 жовтня 2011 року №1074 (далі - Порядок № 1074).

40. Частиною першою статті 1 Закону № 3166-VI передбачено, що систему центральних органів виконавчої влади складають міністерства та інші центральні органи виконавчої влади.

41. Міністерства та інші центральні органи виконавчої влади є юридичними особами публічного права (частини перша статті 4 Закону); міністерства та інші центральні органи виконавчої влади утворюються, реорганізовуються та ліквідуються Кабінетом Міністрів України за погодженням із Прем`єр-Міністром України (частини перша статті 5 Закону).

42. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 13 Закону № 3166-VI, територіальні органи міністерства утворюються як юридичні особи публічного права в межах граничної чисельності державних службовців та працівників міністерства і коштів, передбачених на утримання міністерства, ліквідуються, реорганізовуються за поданням міністра Кабінетом Міністрів України.

43. У відповідності до пункту 1 Порядку №1074, цей Порядок визначає механізм здійснення заходів, пов`язаних з утворенням, реорганізацією або ліквідацією міністерств, інших центральних органів виконавчої влади та їх територіальних органів.

44. Пунктом 5 Порядку № 1074 передбачено, що орган виконавчої влади припиняється шляхом реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації.

45. Пунктом 6 Порядку № 1074 визначено, що права та обов`язки органів виконавчої влади переходять:

у разі злиття органів виконавчої влади - до органу виконавчої влади, утвореного внаслідок такого злиття;

у разі приєднання одного або кількох органів виконавчої влади - до органу виконавчої влади, до якого приєднано один або кілька органів виконавчої влади;

у разі поділу органу виконавчої влади - до органів виконавчої влади, утворених внаслідок такого поділу;

у разі перетворення органу виконавчої влади - до утвореного органу виконавчої влади;

у разі ліквідації органу виконавчої влади і передачі його завдань і функцій іншим органам виконавчої влади - до органів виконавчої влади, визначених відповідним актом Кабінету Міністрів України.

46. Крім того, частиною першою статті 25 Закону України «Про адміністративну процедуру» від 17 лютого 2022 року № 2073-IX (далі - Закон № 2073-IX) визначено, що правонаступництво адміністративного органу - це повний або частковий перехід компетенції (функцій, повноважень та відповідальності) від одного адміністративного органу до іншого, який здійснюється в порядку, визначеному законом.

47. Згідно з частиною другою статті 25 Закону № 2073-IX, у разі набуття компетенції відповідним адміністративним органом його правонаступник зобов`язаний виконати всі обов`язки такого органу перед учасниками адміністративного провадження та особами, які сприяють розгляду справи.

48. Зокрема, частиною третьою статті 25 цього Закону унормовано, що всі рішення та дії адміністративного органу є обов`язковими для його правонаступника.

49. Частиною четвертою статті 25 Закону № 2073-IX передбачено, що для оформлення переходу компетенції від адміністративного органу до його правонаступника уповноважений орган видає відповідний акт згідно із законом.

50. Таким чином, законодавством передбачено правонаступництво центральних органів виконавчої влади. Винятком є лише випадок, коли держава відмовляється від виконання функцій та завдань, які виконував орган виконавчої влади, що ліквідовується.

51. Враховуючи наведене, Верховний Суд приходить до висновку, що публічне правонаступництво ґрунтується на конституційних принципах безперервності процесу державного управління та відповідальності держави перед людиною за свою діяльність.

52. Крім цього, згідно з пунктом 51 рішення Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ, Суд) від 13 січня 2011 року у справі «Чуйкіна проти України» (Chuykina v. Ukraine) (заява № 28924/04) ліквідація державної установи без правонаступництва не може звільнити державу від необхідності виконання рішення щодо ліквідованого органу. У цій справі Суд також зазначив, що «інший висновок дозволить державі використовувати такий підхід, щоб уникати сплати боргів своїх органів, особливо беручи до уваги те, що потреби, які змінюються, змушують державу часто змінювати свою організаційну структуру, включаючи формування нових органів та ліквідацію старих».

53.Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

54. Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

55. З огляду на викладені обставини, Верховний Суд вважає, що держава не відмовилася від виконання своїх функцій щодо розгляду та прийняття рішень про визначення статусу осіб, які брали участь у ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС.

56. Всупереч приписів Порядку № 1074, Закону України № 2073-IX та практики ЄСПЛ, відмовляючи у задоволенні заяви про заміну сторони виконавчого провадження, суди попередніх інстанцій:

1) не дослідили у якому порядку, визначеному законом, стався перехід компетенції (функцій, повноважень та відповідальності) від одного адміністративного органу до іншого;

2) не встановили правонаступника;

3) не з`ясували обсяг компетенції (функцій, повноважень та відповідальності), що перейшли від одного адміністративного органу до іншого;

4) не встановили, який акт було видано про перехід компетенції від адміністративного органу до його правонаступника;

57. Щодо клопотання Міністерства соціальної політики України про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, колегія суддів вважає необхідним вказати на таке.

58. На обґрунтування вказаного клопотання Міністерство соціальної політики України зазначило, що ця справа містить виключну правову проблему, вирішення якої необхідне для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики.

59. Відповідно до частини п`ятої статті 346 КАС України суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії або палати, має право передати справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, якщо дійде висновку, що справа містить виключну правову проблему і така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики.

60. Велика Палата Верховного Суду, застосувавши норми частини п`ятої статті 346 КАС України, у постановах від 13 жовтня 2020 року у справі № 640/17296/19, від 27 квітня 2021 року у справі №480/3310/19, визначила критерії справи, що містить виключну правову проблему, вказавши, що за усталеною практикою розгляду Великою Палатою Верховного Суду питань стосовно прийнятності справ на підставі частини п`ятої статті 346 КАС України наявність у справі виключної правової проблеми має оцінюватися з урахуванням кількісного та якісного критеріїв.

61. Кількісний критерій ілюструє той факт, що правова проблема наявна не в одній конкретній справі, а у невизначеній кількості спорів, які або вже існують, або можуть виникнути з урахуванням правового питання, щодо якого постає проблема невизначеності.

62. Якісний критерій ілюструє, що на користь виключності правової проблеми можуть свідчити, зокрема, такі обставини, як відсутність сталої судової практики в питаннях, що визначаються як виключна правова проблема; невизначеність на нормативному рівні правових питань, які можуть кваліфікуватися як виключна правова проблема; необхідність застосування аналогії закону чи права; вирішення правової проблеми необхідне для забезпечення принципу пропорційності, тобто належного балансу між інтересами сторін у справі. Метою вирішення виключної правової проблеми є формування єдиної правозастосовної практики та забезпечення розвитку права. Інститут публічного правонаступництва врегульований національним законодавством, також існує практика ЄСПЛ, яка стосується змісту та особливостей публічного правонаступництва.

63. Верховним Судом не встановлено підстав для передачі цієї справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, оскільки наведені в клопотанні Міністерства соціальної політики доводи в контексті правовідносин щодо яких виник спір, не свідчать про те, що справа містить виключну правову проблему, і така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовної практики, а тому в задоволенні клопотання про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду слід відмовити.

64. При цьому Верховний Суд зазначає, що діє в межах повноважень визначених статтею 341 КАС України, частиною другою якої встановлено, що суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

65. Згідно з частиною другою статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу.

66. У частині четвертій статті 353 КАС України передбачено, що справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду, або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

67.Частина 5 статті 353 КАС України встановлює, що висновки і мотиви, з яких скасовані рішення, є обов`язковими для суду першої або апеляційної інстанції при новому розгляді справи.

68. На підставі викладеного касаційна скарга частково задовольняється, а судові рішення, які оскаржуються - скасовуються, справа направляється до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Відмовити у задоволенні клопотання Міністерства соціальної політики України про передачу справи №805/1516/16-а на розгляд Великої Палати Верховного Суду.

Касаційну скаргу Міністерства соціальної політики України задовольнити частково.

Ухвалу Донецького окружного адміністративного суду від 23 травня 2024 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 25 липня 2024 року скасувати, а справу №805/1516/16-а направити на новий розгляд до Донецького окружного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не оскаржується.

Суддя-доповідач В.М. Бевзенко

Судді: Л.В. Тацій

С.М. Чиркін