Справа № 520/3335/24
Суддя: Кононенко З.О.
Дата ухвалення: 2024-12-04 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

04 грудня 2024 р. Справа № 520/3335/24
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді: Кононенко З.О.,

Суддів: Мінаєвої О.М. , Калиновського В.А. ,

розглянувши в порядку письмового провадження у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційними скаргами Північно-східного офісу Держаудитслужби на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 10.09.2024 та додаткове рішення Харківського окружного адміністративного суду від 23.09.2024, головуючий суддя І інстанції: Тітов О.М., майдан Свободи, 6, м. Харків, 61022, повні тексти складено 10.09.24 та 23.09.24 відповідно по справі № 520/3335/24

за позовом Державної установи "Інститут неврології, психіатрії та наркології імені П.В. Волошина Національної академії медичних наук України"

до Північно-східного офісу Держаудитслужби

про визнання протиправними та скасування вимоги,

ВСТАНОВИВ:

Позивач, Державна установа "Інститут неврології, психіатрії та наркології Національної академії медичних наук України", звернулася до Харківського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Північно-східного офісу Держаудитслужби, в якому просив суд: визнати протиправним та скасувати вимогу Північно-східного офісу Держаудитслужби від 18.01.2024 № 202004-14/197-2024 Щодо усунення порушень законодавства.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначав, що вимога Північно-східного офісу Держаудитслужби від 18.01.2024 № 202004-14/197-2024 є протиправною та підлягає скасуванню.

Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 10.09.2024 року позовну заяву Державної установи "Інститут неврології, психіатрії та наркології Національної академії медичних наук України" до Північно-східного офісу Держаудитслужби про визнання протиправними та скасування вимоги - задоволено.

Визнано протиправним та скасовано вимогу Північно-східного офісу Держаудитслужби від 18.01.2024 № 202004-14/197-2024 Щодо усунення порушень законодавства.

Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Північно-східного офісу Держаудитслужби на користь Державної установи "Інститут неврології, психіатрії та наркології Національної академії медичних наук України" судовий збір у сумі 30280 (тридцять тисяч двісті вісімдесят) гривень 00 копійок.

Додатковим рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 23.09.2024 року заяву представника позивача про ухвалення додаткового судового рішення в адміністративній справі за позовною заявою Державної установи "Інститут неврології, психіатрії та наркології імені П.В. Волошина Національної академії медичних наук України" до Північно-східний офіс Держаудитслужби про визнання протиправними та скасування вимоги задоволено частково.

Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Північно-східний офіс Держаудитслужби на користь Державної установи "Інститут неврології, психіатрії та наркології імені П.В. Волошина Національної академії медичних наук України" витрати на професійну правничу допомогу у розмірі 10000 (десять тисяч) гривень 00 копійок.

У задоволенні іншої частини заяви - відмовлено.

Відповідач, не погодившись з рішенням суду першої інстанції, подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати вказане рішення та прийняти нове, яким відмовити в задоволенні позовних вимог у повному обсязі.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги відповідач посилається на порушення судом першої інстанції при прийнятті рішення норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного, на його думку, вирішення спору судом першої інстанції.

Так, відповідач в апеляційній скарзі зазначає, що відповідно до ст. 2 Закону № 108/95-ВР доплата працівникам, які залучаються до роботи в нічний час, індексація заробітної плати грошових доходів населення) та премії, пов`язані з виконанням виробничих завдань і функцій, є складовими заробітної плати, та при обчисленні заробітної плати лікарям та медичним сестрам для забезпечення їм розміру заробітної плати, що гарантована Постановою № 2 (зі змінами, внесеними Постановою № 28 від 13.01.2023), включаються до розрахунку. Однак, як встановлено проведеною ревізією, у періодах, коли проводилося донарахування заробітної плати працівникам Інституту до рівня визначеного Постановою N9 2, вищезазначені складові заробітної плати не включалися, а окремо проводилося донарахування заробітної плати до рівня 20 000,00 грн лікарям та 13 500,00 грн середньому медичному персоналу. Таким чином, суми донарахувань склали у підсумку загальну суму шкоди, а саме, 4 644 514,41 грн з урахуванням єдиного соціального внеску. Слід зазначити, що в акті ревізії відсутні порушення правильності нарахування доплати за роботу вночі та правильності нарахувань індексації заробітної плати.

Представник відповідача, вважає, що судом при розгляді даного питання не враховано, що перший та третій примірники акту ревізії № 202004-22/06 вручено на ознайомлення позивачу 25.12.2023 року. Підписані примірники акту із запереченнями повернуто Позивачем до Північно-східного офісу 28.12.2023 року. При цьому, документів щодо відшкодування будь яких порушень до акту ревізії позивачем не було додано. У вимозі від 18.01.2024 № 202004-14/197-2024 Щодо усунення порушень законодавства Північно-східним офісом Держаудитслужби викладені вимоги щодо усунення порушень, які не були усунуті Позивачем на час складання вимоги. Інформація про вжиті заходи з усунення безспірних порушень, зазначених у вимозі Північно-східного офісу Держаудитслужби, надійшла від позивача разом із завіреними належним чином копіями документів листом від 08.02.2024 № 132 в термін, визначений у вимозі, - до 11.02.2024 року.

Надані підтверджуючи документи щодо усунення встановлених в ході ревізії Державної установи Інститут неврології, психіатрії та наркології Національної академії медичних наук України порушень, враховані в роботі Північно-східного офісу Держаудитслужби. Отже, позивачем виконано вимогу в частині: забезпечити відшкодування на користь Інституту (КПКВ 6561040 Наукова і науково-технічна діяльність у сфері профілактики і лікування хвороб людини) дебіторської заборгованості за оплату комунальних послуг та експлуатаційних витрат орендаря нежитлових приміщень ХНУ ім. Каразіна в загальній сумі 309 367,60 грн в повному обсязі.

Крім того, позивачем виконано вимогу в частині забезпечити відшкодування на користь Інституту (КПКВ 6561060 Діагностика і лікування захворювань із впровадженням експериментальних та нових медичних технологій, спеціалізована консультативно-поліклінічна допомога, що надається науково-дослідними установами Національної академії медичних наук України) шкоду (збитки), заподіяну через непроведения перерахунку вартості платної послуги відповідно до зростання складових витрат (підвищення рівня мінімальної заробітної плати тощо) в сумі 28 848,00 грн - в повному обсязі.

На думку представника відповідача, зазначене свідчить про вибірковість виконання позивачем вимог Північно-східного офісу Держаудитслужби щодо усунення порушень законодавства, зазначених у вимозі від 18.01.2023 № 202004-14/197-2024. Отже, виконавши добровільно вимогу в частині вищевикладених порушень, Позивач визнав її законною та обґрунтованою, зазначена вимога містила в собі чіткі, конкретні та зрозумілі приписи.

На переконання, Північно-східного офісу Держаудитслужби, суд необгрунтовано та безпідставно дійшов до висновку про наявність правових підстав для визнання протиправною та скасування Вимоги Північно-східного офісу Держаудитслужби України про усунення виявлених порушень від 18.01.2024 №202004-14/197-2024 як незаконної та необгрунтованої, оскільки в ході ревізії були встановлені порушення, які підтверджуються висновками акту ревізії та первинними документами, поясненнями посадових осіб, тощо, які є додатками до акту ревізії та були досліджені в ході проведення ревізії Державної установи Інститут неврології, психіатрії та наркології імені П.В.Волошина Національної академії медичних наук України.

Крім того, відповідач, не погодившись з додатковим рішенням суду першої інстанції, також подав апеляційну скаргу на додаткове рішення Харківського окружного адміністративного суду від 23.09.2024 року, в якій зазначає, що не погоджується з вищезазначеним додатковим рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 23.09.2024 в частині задоволених вимог щодо стягнення за рахунок бюджетних асигнувань Північно-східного офісу Держаудитслужби на користь Державної установи "Інститут неврології, психіатрії та наркології імені П.В. Волошина Національної академії медичних наук України" витрат на професійну правничу допомогу у розмірі 10000 грн.

На переконання представника відповідача, даний адміністративний позов не є складним, відноситься до справ незначної складності, справа розглядалася в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін та проведення судового засідання отже, відсутні підстави для задоволення вимоги позивача щодо покладання на Північно-східний офіс Державної аудиторської служби витрат на професійну правничу допомогу у розмірі 10 000,00 грн.

Представник позивач скориставшись своїм правом надав до Другого апеляційного адміністративного суду відзиви на апеляційні скарги відповідача на рішення та додаткове рішення суду першої інстанції, в якому зазначає, що використовував бюджетні кошти в межах затвердженого Національною академією медичних наук фонду оплати праці на підставі тарифікаційних списків на 2022 та 2023 роки, які також були затверджені керівництвом НАМН. Під час проведення ревізії Відповідач на ставить під сумнів форму та зміст цих тарифікаційних списків.

Представник позивача вважає обгрунтовано та правомірно невключено доплату за роботу вночі, індексації заробітної плати та премій до розрахунку заробітної плати як у 2022, так і у 2023 році відповідно до вимог чинного законодавства. Позивач також враховував лист МОЗ України від 15.02.2023 № 25/3931/2-23 Щодо застосування постанови КМУ від 13.03.2023 № 28, який передбачав, що диференціація заробітної плати медичним, фармацевтичним працівникам та фахівцям з реабілітації державних та комунальних закладів охорони здоров`я здійснюється у межах фонду оплати праці шляхом встановлення доплат та надбавок з урахуванням складності, відповідальності та умов виконуваної роботи, кваліфікації працівника, результатів його роботи. Тому надбавки за роботу вночі, індексація заробітної плати та виробнича премія Позивач продовжував виплачувати для забезпечення диференціації оплати праці медичних працівників в межах встановленого фонду оплати праці на 2023 рік, штатного розпису та Тарифікаційного списку, затвердженого НАМН України.

Представник позивача зазначає, що вимога від 18.01.2024 не відповідає критеріям правомірності рішень суб`єктів владних повноважень, встановлених частиною другою статті 2 КАС України, під час реалізації компетенції Відповідача. Зокрема, вона не містить чіткого і однозначного способу її виконання, що не відповідає положенням пунктів 49, 50 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550. Але з урахуванням частини другої статті 15 Закону Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні Відповідач мав діяти законно, адже лише законна вимога підлягає виконанню підконтрольних об`єктів.

На переконання представника позивача, відповідач заявив вимогу не на підставі та не у спосіб, визначений законами України, а також використав свої повноваження всупереч меті, з якої вони були надані. Він діяв недобросовісно і нерозсудливо, оскільки Позивач, виконуючи відповідну вимогу, може допустити порушення закону, бо має діяти на власний розсуд, а не з урахуванням позиції контролюючого органу. Як наголошено в п. 4.9. уточненої позовної заяви, Відповідач діяв урозріз з принципом належного урядування. Тому державний орган, не повинен мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків. Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються.

Крім того, представник позивача вважає, що стягнення за рахунок бюджетних асигнувань Північно-східного офісу Держаудитслужби на користь Державної установи "Інститут неврології, психіатрії та наркології імені П.В. Волошина Національної академії медичних наук України" витрат на професійну правничу допомогу у розмірі 10000 грн. є обгрунтованим та співмірним.

На підставі положень п. 3 ч. 1 ст. 311 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) справа розглянута в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.

Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши доводи апеляційної скарги, рішення суду першої інстанції, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційні скарги не підлягають задоволенню з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджено у суді апеляційної інстанції, що Державна установа Інститут неврології, психіатрії та наркології Національної академії медичних наук України" (далі по тексту - Позивач, Інститут) є юридичною особою, зареєстрованою у встановленому законодавством порядку.

Північно-східним офісом Дсржаудитслужби (далі - Відповідач) протягом періоду з 12.10.2023 по 25.12.2023 була проведена планова ревізія окремих питань фінансово-господарської діяльності Державної установи Інститут неврології, психіатрії та наркології Національної академії медичних наук України за період з 01.01.2021 по 30.09.2023.

За результатами ревізії було складено акт планової ревізії № 202004-22/06 віл 25.12.2023 (далі акт ревізії).

Акт ревізії було підписано Позивачем 28.12.2023 із зауваженнями (запереченнями).

Позивач направив Відповідачу 04.01.2024 заперечення на акт ревізії.

Відповідач супровідним листом від 17.01.2024 направив Позивачу висновок від 17.01.2024 № 202004-14/197-2024 на заперечення до акту ревізії, в якому зазначено, що заперечення до Акту ревізії не приймаються по всім викладеним в них пунктам та доводам.

18.01.2023 Відповідач заявив вимогу № 202004-14/197-2024 Щодо усунення порушень законодавства (далі вимога від 18.01.2024), у якій викладений висновок про встановлення наступних порушень законодавства, які не усунуті станом на день її винесення, а саме:

1. При нарахуванні та виплаті співробітникам Інституту (лікарям та медичним сестрам заробітної плати відповідно до вимог постанови Кабінету Міністрів України від 12.01.2022 № 2 Деякі питання оплати праці медичних працівників закладів охорони здоров`я з урахуванням змін, внесених постановою КМУ від 13.01.2023 № 28 Деякі питання оплати праці працівників державних та комунальних закладів охорони здоров`я (далі - Постанова № 2), в порушення ст. 2 Закону України Про оплату праці від 24.03.1995 № 108/95-ІЗР (в редакції від 06.12.2016 за № 1774-VIII) (далі - Закон № 108/95- ВР) впродовж 2022 року та січня-вересня 2023 року при обчисленні заробітної плати лікарям та медичним сестрам Інституту для забезпечення їм розміру заробітної плати, що гарантована Постановою № 2, в розрахунок не включено нараховану премію, доплату за роботу вночі та суми індексації заробітної плати. Зазначене призвело до зайвого нарахування та виплати заробітної плати в загальній сумі 3 826 866,14 грн та, як наслідок, до зайвого перерахування єдиного соціального внеску (далі - ЄСВ) на суму 817 648,27 грн.

На теперішній час порушення не усунуто на суму 4 644 514,41 грн.

2. Ревізією встановлено покриття за рахунок загального фонду кошторису витрат пов`язаних юридичних осіб, зокрема, па оплату комунальних послуг та експлуатаційних витрат орендаря нежитлових приміщень ХНУ ім. Каразіна, в загальній сумі 309 367,60 грн за період з 01.03.2022 по 30.09.2023, за відсутності дебіторської заборгованості в бухгалтерському обліку установи. Відповідне є порушення п.п. 2.1.2, 2.1.4 договорів про відшкодування витрат балансоутримувачів на утриманого майна та комунальних послуг від 08.02.2022 № 12/2022/інпн та від 06.04.2023 № 13/2023/інпн, ст. 629 Цивільного кодексу України, ч. 5 ст. 9 Закону України Про бухгалтерський облік та фінансову звітність.

На теперішній час порушення не усунуто на суму 309 367,60 грн.

3. Ревізією правильності визначення вартості платної послуги (лікування громадян за договорами страхування) встановлено, що в порушення п. І розділу IV Національного положення (стандарту) бухгалтерського обліку в державному секторі 135 Витрати, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 18.05.2012 № 568. (далі - Стандарт Витрати), ч. 8 ст. 13, ч. 4 ст. 23 Бюджетного кодексу України, пунктів 46. 49 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 № 228, за період з 01.01.2021 по 01.03.2022 економічною службою Інституту не проведено перерахунку вартості відповідно до зростання складових витрат (підвищення рівня мінімальної заробітної плати тощо).

З урахуванням обсягу наданих медичних послуг, визначених умовами договору та перерахованої вартості, сума недоотриманих власних надходжень Установи за лікування громадян склала в загальній сумі 28 848,00 грн.

На теперішній час порушення не усунуто на суму 28 848,00 грн.

Так, на підставі п. 1 ч. 1 ст. 8, п. 7 ст. 10, ч. 2 ст.15 Закону України Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні 26.01.1993 № 2939-ХІІ (далі - Закон № 2939-ХІІ, п. 46, 49-50, 52 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.042006 № 550, Північно-східним офісом Держаудитслужби викладено наступні вимоги:

- забезпечити відшкодування до державного бюджету (по КБК 21080500 Інші надходження) шкоду (збитки), заподіяну незаконними виплатами лікарям та медичним сестрам Інституту, яким впродовж 2022 року та січня - вересня 2023 року при обчисленні заробітної плати для забезпечення їм розміру заробітної плати, що гарантована Постановою № 2, в розрахунок не включено нараховану премію, доплату за роботу вночі та суму індексації заробітної плати, в сумі 3 826 866,14 грн та, як наслідок, провести перерахунок ЄСВ в сумі 817 648,27 грн;

- забезпечити відшкодування на користь Інституту (КПКВ 6561040 Наукова і науково-технічна діяльність у сфері профілактики і лікування хвороб людини (далі - КГІКВ 6561040) Дебіторської заборгованості за оплату комунальних послуг та експлуатаційних витрат орендаря нежитлових приміщень ХНУ ім. Каразіна в загальній сумі 309 367,60 грн;

- забезпечити відшкодування на користь Інституту (КПКВ 6561060 Діагностика і лікування захворювань із впровадженням експериментальних та нових медичних технологій, спеціалізована консультативно-поліклінічна допомога, що надається науково-дослідними установами Національної академії медичних наук України) шкоду (збитки), заподіяну через непроведення перерахунку вартості платної послуги відповідно до зростання складових витрат (підвищення рівня мінімальної заробітної плати тощо) в сумі 28 848,00 грн.

Також зазначено про необхідність надання інформації про вжиті заходи з усунення порушень разом з завіреними належним чином копіями підтверджуючих первинних, розпорядчих з іншими документів надати Північно-східному офісу Держаудитслужби до 11.02.2024.

Позивач не погоджуючись з висновками Відповідача, викладеними в акті ревізії та вимозі від 18.01.2024, вважаючи вимогу необґрунтованою і протиправною, прийнятою всупереч положенням чинного законодавства, звернувся до суду із цим позовом.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції дійшов висновку, що вимога Північно-східного офісу Держаудитслужби від 18.01.2024 № 202004-14/197-2024 Щодо усунення порушень законодавства є необгрунтованою та протиправною, отже для належного та ефективного захисту порушених прав позивача підлягає скасуванню, а позов задоволенню.

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції з наступних підстав.

Згідно ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Щодо правової природи вимоги № 202004-14/197-2024 Щодо усунення порушень законодавства, слід зазначити наступне.

Так, відповідач наголошує на тому, що доводи позивача щодо суті порушень не можуть бути перевірені судом в межах предмета доказування у цій справі, оскільки підлягають усуненню збитки, й таким чином перевірку обґрунтованості вимоги Північно-східного офісу Держаудитслужби від 18.01.2024 № 202004-14/197-2024 має здійснювати суд, який буде розглядати позов про стягнення відповідних збитків.

Колегія суддів звертає увагу, що вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на коригування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, є обов`язковою до виконання.

Стосовно відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги, оскільки такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Отже, правова природа письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки, зокрема обов`язки для свого адресата, а відтак наділена рисами правового акту індивідуальної дії з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься, і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.

Спірна вимога контролюючого органу є індивідуально-правовим актом і в силу закону є обов`язковою до виконання підконтрольною установою, якому вона адресована.

За приписами статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір. У пункті 1 резолютивної частини Рішення від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 Конституційний Суд України висловив позицію, що конституційне право на оскарження в суді будь-яких рішень, дій чи бездіяльності всіх органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб гарантовано кожному. Реалізація цього права забезпечується у відповідному виді судочинства і в порядку, визначеному процесуальним законом.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 21 листопада 2018 року у справі № 820/3534/16 дійшла висновку, що спір про правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб`єктів, є публічно-правовим та підпадає під визначення справи адміністративної юрисдикції. У цій постанові Велика Палата Верховного Суду вказала, що такий висновок був сформульований Верховним Судом України у постанові від 23 лютого 2016 року по справі № 818/1857/14, і Велика Палата Верховного Суду не знайшла підстав для відступу від цієї позиції.

Аналогічна правова позиція також підтримана і Верховним Судом, зокрема у постанові від 08 травня 2018 року у справі № 826/3350/17, у якій за наслідками проведеного аналізу сутності завдань і функцій органів фінансового контролю, в тому числі у їх співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства (рішення суб`єкта владних повноважень як предмет судового контролю), сформульовано позицію, що рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їх окремо взятих завдань або функцій (пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю.

У постанові від 08 травня 2018 року у справі № 826/3350/17 Верховний Суд зазначив, що під час вирішення справ, предметом яких є правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб`єктів, судам належить, виходячи із правової природи письмової вимоги контролюючого органу, враховувати чи прийнята вона на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством. З метою встановлення того, чи контролюючим органом при прийнятті спірної вимоги владні управлінські функції реалізовані у передбачений законом спосіб, суду належить надати правову оцінку змісту вимоги як індивідуально-правового акту.

Обґрунтованість, в силу статті 2 КАС України, є однією з обов`язкових ознак рішення (дії, бездіяльності) суб`єкта владних повноважень, що підлягає встановленню адміністративним судом.

Отже, з метою дотримання завдань і основних засад адміністративного судочинства суди, які розглядали справу і наділені процесуальними повноваженнями встановлювати і оцінювати фактичні обставини справи, об`єктивно мали право перевірити обґрунтованість доводів позивача щодо дотримання органом фінансового контролю законності при прийнятті спірної вимоги, а також обґрунтованість доводів контролюючого органу щодо того, чи породжує спірна вимога права і обов`язки позивача.

Верховний Суд у постановах від 20 лютого 2018 року та від 08 травня 2018 року у справах № 822/2087/17 та № 826/3350/17 відповідно зазначив, що висновок суду про те, що збитки контролюючим органом можуть бути стягнуті лише в ході відповідного судового процесу (а не шляхом пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги), не спростовує того, що законна вимога контролюючого органу, як індивідуально-правовий акт, повинна відповідати вимогам закону в частині її змісту і форми. Саме аналіз змісту вимоги контролюючого органу свідчить про те, чи такі вимоги дотримано та чи породжує така вимога права і обов`язки для підконтрольної установи.

З проведеного вище аналізу сутності завдань і функцій органів фінансового контролю, в тому числі у їх співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства (рішення суб`єкта владних повноважень як предмет судового контролю), висновується, що рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їх окремо взятих завдань або функцій (пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю.

Та обставина, що законодавство прямо передбачає порядок реалізації окремо взятого завдання чи функції контролюючого органу, зокрема стягнення збитків у судовому порядку на підставі пункту 10 частини першої статті 10 Закону № 2939-XII, з чим кореспондується пункт 50 Порядку № 550, жодним чином не відміняє чи спростовує того, що всі рішення, дії чи бездіяльність органів державного фінансового контролю, прийняті або здійснені при реалізації ними їх владних управлінських функцій, можуть бути окремим предметом судового розгляду при поданні відповідного адміністративного позову.

За своєю правовою природою реалізація контролюючим органом компетенції в частині пред`явлення обов`язкових до виконання вимог і в частині здійснення процедури стягнення заподіяних збитків передбачає наявність різних, окремих, незалежних процедур.

Таку ж саму правову позицію Верховний Суд застосував, зокрема у постановах від 12 травня 2022 року у справі № 620/4169/20, від 22 жовтня 2020 року у справі № 820/3089/17, від 31 травня 2021 року у справі № 826/18686/16, від 31 серпня 2021 року у справі № 160/5323/20, від 02 листопада 2021 року у справі № 420/6808/19.

У справі ж, що розглядається, зміст спірної вимоги, яка, як встановлено вище, є індивідуально-правовим актом, а відтак породжує права і обов`язки для підконтрольної установи, якій вона адресована, полягає в тому, щоб забезпечити відшкодування збитків, встановлених контролюючим органом.

Проте, спірна вимога не містить вимоги про стягнення збитків хоч і вказує на забезпечення їх відшкодування, зокрема, такий визначений відповідачем спосіб усунення порушення, як забезпечення відшкодування відповідно до норм статей 193, 199 Господарського кодексу України та статей 610 625 Цивільного кодексу України. Вимога ж в частині зобов`язання позивача проводити інвентаризацію активів та зобов`язань у відповідності до вимог законодавства, взагалі не вказує на збитки.

Водночас ця вимога сформульована на виконання владних управлінських функцій відповідача. Так, пунктом 15 частини першої статті 10 Закону № 2939-XII передбачено, що органи державного фінансового контролю наділені повноваженнями порушувати перед керівниками відповідних органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій питання про притягнення до відповідальності осіб, винних у допущених порушеннях.

Також згідно з пунктом 50 Порядку № 550 за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема, притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об`єктів контролю.

Та обставина, що законодавство прямо передбачає порядок реалізації окремо взятого завдання чи функції контролюючого органу, зокрема стягнення збитків у судовому порядку на підставі пункту 10 частини першої статті 10 Закону № 2939-ХІІ, з чим кореспондується пункт 50 Порядку N 550, жодним чином не відміняє чи спростовує того, що всі рішення, дії чи бездіяльність органів державного фінансового контролю, прийняті або здійснені при реалізації ними їх владних управлінських функцій, можуть бути окремим предметом судового розгляду при поданні відповідного адміністративного позову.

За своєю правовою природою реалізація контролюючим органом компетенції в частині пред`явлення обов`язкових до виконання вимог і в частині здійснення процедури стягнення заподіяних збитків передбачає наявність різних, окремих, незалежних процедур.

Таким чином, колегія суддів дійшла висновку, що вимога від 18.01.2024 не містить вимоги про стягнення збитків, а вказує на забезпечення їх відшкодування. Ця вимога сформульована на виконання владних управлінських функцій відповідача. Вона містить правове обґрунтування, зокрема посилання на п. 1 ч. 1 ст. 8, п. 7 ст. 10, ч. 2 ст. 15 Закону № 2939-ХІІ. Тож в межах цієї справи суд, дотримуючись завдань адміністративного судочинства та його основних засад, наділений процесуальними повноваженнями встановлювати і оцінювати фактичні обставини справи, перевіряти обґрунтованість вимоги та відповідність її критерію законності.

Аналогічного правового висновку дійшов Верховний Суд у постанові від 09.03.2023 року у справі № 500/2489/21.

Щодо обгрунтування в апеляційній скарзі відповідачем правомірності вимоги № 202004-14/197- 2024 Щодо усунення порушень законодавства в частині оплати праці лікарів та медичних сестер, колегія суддів зазначає наступне.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в , країні визначені Законом України Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні від 26.01.1993 № 2939-ХІІ (далі - Закон № 2939-ХІІ).

Здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю) (ч. 1 ст. 1 Закону № 2939-ХІІ).

Згідно з приписами ч. 2 ст. 1 Закону № 2939-ХІІ орган державного фінансового контролю у своїй діяльності керується Конституцією України. Бюджетним кодексом України, цим Законом, іншими законодавчими актами, актами Президента України та Кабінету Міністрів України.

Відповідно до ч. 2 та 2 ст. 2 Закону № 2939-ХІІ державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування. Порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування та перевірок державних закупівель установлюється Кабінетом Міністрів України.

Згідно з ч. 1 ст. 4 Закону № 2939-ХІІ інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

Згідно з п. 10 ч. 1 ст. 10 Закону № 2939-ХІІ органи державного фінансового контролю наділені повноваженнями звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 № 43 затверджено Положення про Державну аудиторську службу (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Положення). Згідно з Положенням № 43 Державна аудиторська служба України с центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Відповідно до пп. 3 п. 4 Положення № 43 Держаудитслужба реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки державних закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.

Відповідно до п. 7 Положення № 43 Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.

У постанові Кабінету Міністрів України від 06.04.2016 № 266 передбачено, що до складу органів Державної аудиторської служби України входять Держаудитслужба та такі міжрегіональні територіальні органи: Північний офіс Держаудитслужби, Північно-східний офіс Держаудитслужби; Західний офіс Держаудитслужби та Східний офіс Держаудитслужби, які також наділені вищевказаними повноваженнями щодо вжиття в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб.

Порядок проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550 (далі - Порядок № 550).

Пунктом 2 Порядку № 550 визначено, що інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

Відповідно до п. 4 Порядку № 550 планові та позапланові виїзні ревізії проводяться контролюючим органом відповідно до Закону № 2939-12 та цього Порядку.

Відповідно до п. 35 Порядку № 550 результати ревізії оформляються актом.

Якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, контролюючим органом у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об`єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Про усунення виявлених ревізією фактів порушення законодавства об`єкт контролю у строк, визначений вимогою про їх усунення, повинен інформувати відповідний контролюючий орган з поданням завірених копій первинних, розпорядчих та інших документів, що підтверджують усунення порушень (п. 46 Порядку № 550).

Відповідно до пункту 50 Порядку № 550, за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема, звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства.

Отже, вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, є обов`язковою до виконання.

Щодо відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги, оскільки такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

З матеріалів справи вбачається, що вимога від 18.01.2024 є індивідуально-правовим актом і в силу закону є обов`язковою до виконання підконтрольною установою, якій вона адресована. Вона породжує правові наслідки (зокрема обов`язки) для свого адресата, відтак наділена рисами правового акта індивідуальної дії. Тому, враховуючи приписи п. 1 ч. 1 ст. 19 Кодексу адміністративного судочинства України, вона може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.

Так, ухвалюючи вимогу від 18.01.2024 та зазначаючи про порушення чинного законодавства, визначеного в п. 1 цієї вимоги, відповідач не врахував положення чинного законодавства, а також колективного договору та інших локальних нормативних актів Інституту, які підлягають застосуванню до спірних правовідносин.

Відповідно до статуту Інститут є державною установою (п. 1.1.), фінансується за рахунок коштів Державного бюджету України (п.7.1.), є закладом охорони здоров`я (п. 4.1, 5.1 Статуту). У питаннях оплати праці Інститут має статус бюджетної установи.

Відповідно до ст. 98 КЗпП України плата праці працівників установ і організацій, що фінансуються з бюджету, здійснюється на підставі законів та інших нормативно-правових актів України, генеральної, галузевих, регіональних угод, колективних договорів, у межах бюджетних асигнувань та позабюджетних доходів.

Протягом періоду перевірки нарахування і виплата заробітної плати лікарям і медичним сестрам Інституту здійснювалося з урахуванням наступних правових норм: КЗпП України (ст. 94. 95, 98, 108); Закону України Про оплату праці від 24.03.1995 № 108/95-ВР (далі Закон № 108/95-ВР; постанови Кабінету Міністрів України від 30.08.2002 № 1298 Про оплату праці працівників на основі Єдиної тарифної сітки розрядів і коефіцієнтів з оплати праці працівників установ, закладів та організацій окремих галузей бюджетної сфери (далі Постанова № 1298); постанови Кабінету Міністрів України від 12.01.2022 № 2 Деякі питання оплати праці медичних працівників закладів охорони здоров`я (далі Постанова № 2); постанови Кабінету Міністрів України від 13.01.2023 № 28 Деякі питання оплати праці працівників державних та комунальних закладів охорони здоров`я (далі Постанова № 28); наказу Міністерства праці та соціальної політики України, Міністерства охорони здоров я України від 05.10.2005 № 308/519 Про впорядкування умов оплати праці працівників закладів охорони здоров`я та установ соціального захисту населення (далі Наказ № 308/519, Умови № 308/519); постанови Президії Академії медичних наук України від 07.07.2011 № 15/3 Про затвердження умов оплати праці працівників науково-дослідних установ НАМИ України (далі Постанова № 15/3); колективного договору Інституту па 2021 - 2024 роки, схваленого на зборах трудового колективу Інституту 11.05.2021 (протокол № 1).

Відповідно до ст. 1 Закону № 108/95-ВР заробітна плата - це винагорода, обчислена, як правило, у грошовому виразі, яку за трудовим договором роботодавець виплачує працівникові за виконану ним роботу. Розмір заробітної плати залежить від складності та умов виконуваної роботи, професійно-ділових якостей працівника, результатів його праці та господарської діяльності підприємства.

Відповідно до ч. 2 ст. 94 КЗпП України розмір заробітної плати залежить від складності та умов виконуваної роботи, професійно-ділових якостей працівника, результатів його праці та господарської діяльності підприємства, установи, організації і максимальним розміром не обмежується.

Пунктом 2 Наказу № 308/519 передбачено, що працівникам встановлюються посадові оклади (тарифні ставки), доплати та надбавки, виходячи з розмірів, передбачених цими Умовами в межах фонду заробітної плати. При цьому відповідно до п. 1.4 Умов № 308/519 оплата праці працівників здійснюється за фактично відпрацьований час. виходячи з посадового окладу (тарифної ставки), або в залежності від виконання норм виробітку і відрядних розцінок з урахуванням підвищень, доплат та Надбавок, передбачених діючим законодавством. Заробітна плата працівника граничними розмірами не обмежується.

Положення акту ревізії, а також вимоги від 18.01.2024 стосовно зайвого нарахування та виплати заробітної плати лікарям і медичним сестрам Інституту спростовується тим, що чинне законодавство не встановлює граничного розміру заробітної плати для працівників бюджетних установ, вище якого заробітна плата є зайво нарахованою.

Крім того, слід зазначити, що в акті ревізії не встановлено порушень законодавства при формуванні фонду оплати праці (стор. 14 - 16 Акту).

Позивач не допустив порушень ст. 2 Закону № 108/95-ВР, а також Постанови № 2 зі змінами, внесеними Постановою № 28, оскільки ревізорами зроблено відповідні висновки при неправильному тлумаченні положень чинного законодавства.

Відповідно до п. ж ч. 1 ст. 77 Основ законодавства про охорону здоров`я від 19.11.1992 № 2801 -ХП медичні та фармацевтичні працівники мають право на оплату праці у державних та комунальних закладах охорони здоров я у розмірі, не нижчому, ніж визначено кабінетом Міністрів України, у тому числі з дотриманням гарантій щодо мінімальної заробітної плати.

Для медичних працівників передбачено гарантований Урядом мінімальний рівень оплати праці. При цьому на них поширюється також встановлений законом мінімальний розмір оплати праці як державна соціальна гарантія.

Гарантований мінімальний рівень оплати праці лікарів і медичних сестер у 2022 році було встановлено Постановою № 2, а у 2023 році Постановою № 28.

При Цьому слід зазначити, що зазначені нормативні акти мали на меті не лише забезпечення гарантованого мінімального рівня оплати праці медичних працівників, але й забезпечення диференціації в оплаті їх праці.

Тому посилання відповідача на те, що Інститутом безпідставно в розрахунок заробітної плати для забезпечення гарантованого мінімального рівня не було включено премію, доплату за роботу вночі та суму індексації, суперечать вимогам чинного законодавства.

Щодо механізму забезпечення гарантованого мінімального рівня оплати праці медичних працівників інституту у 2022 році, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до Постанови № 2 (у редакції, що діяла протягом 2022 року) розмір нарахованої заробітної плати медичним працівникам закладів охорони здоров`я державної або комунальної форми власності за повністю викопану місячну (годинну) норму праці установлюється у межах фонду оплати праці на 2022 рік:

- на рівні не менше 20000 гривень лікарям (крім лікарів-інтернів) та професіоналам з вищою немедичною освітою, які допущені до медичної діяльності в закладах охорони здоров`я:

- на рівні не менше 13500 гривень для посад молодших спеціалістів з медичною освітою (фахових молодших бакалаврів), фахівцям з початковим рівнем (короткий цикл) вищої медичної освіти, першим (бакалаврський) рівнем вищої медичної освіти і магістрів з медсестринства.

Оскільки розмір нарахованої заробітної плати, передбачений пп. 1 п. 1 Постанови № 2 є мінімальним рівнем оплати праці, за пп. 4 п. 1 цієї Постанови було передбачено обов`язок роботодавця забезпечити диференціацію заробітної плати медичних працівників у межах фонду оплати праці шляхом призначення доплат та надбавок з урахуванням складності, відповідальності та умов виконуваної роботи, кваліфікації працівника, результатів його роботи.

У п. 1 Постанови № 2 було зафіксовано лише мінімальний рівень оплати праці лікарів та медичних сестер, який Позивач був зобов`язаний забезпечувати за умов виконання працівниками місячної (годинної) норми праці.

Збільшення Інститутом цього розміру для забезпечення диференціації оплати праці, передбаченої пп. 4 п. 1 Постанови № 2, з урахуванням вимог ч. 2 ст. 94 КЗпП га п. 1.4. Умов № 308/519 було правомірним, оскільки Позивач діяв у межах затвердженого фонду оплати праці. Порушення з цього питання Відповідач в акті ревізії не встановив (стор 17 Акту ревізії).

Механізм підвищення лікарям та медсестрам Інституту заробітної плати до мінімального гарантованого рівня у 2022 році передбачав виключно використання надбавок, встановлених у пп. а пп. 2 п. З Постанови № 1298, зокрема надбавок:

- за високі досягнення у праці;

- за виконання особливо важливої роботи (на сі рок її виконання);

- за складність, напруженість у роботі.

Ці надбавки передбачені також п. 4.5.3 Колективного договору та додатком № 8 до нього.

За змістом пп. а пп. 2 п. З Постанови № 1298 граничний розмір зазначених надбавок для одного працівника не повинен перевищувати 50 відсотків посадового окладу. Таке обмеження не поширюється на працівників національних закладів (установ). / разі несвоєчасного виконання завдань, погіршення якості роботи і порушення трудової дисципліни зазначені надбавки скасовуються або зменшуються.

Тобто за змістом зазначеної норми жодних інших обставин для позбавлення чи зменшення надбавок, встановлених конкретному працівнику чинне законодавство не встановлює.

Підпункт 2 п. 1 Постанови № 2 передбачав, що граничний розмір цих надбавок може бути збільшений для досягнення розміру нарахованої заробітної плати медичним працівникам закладів охорони здоров`я державної або комунальної форми власності, встановленого Постановою № 2.

Протягом періоду, охопленого ревізією (2022 - 2023 роки) зазначені вище надбавки були встановлені Віце-президентом Національної академії медичних наук України, виходячи з наявних можливостей фонду оплати праці Інституту, передбаченого затвердженими кошторисами. Вони були внесені до Тарифікаційних списків на 2022 та 2023 роки, а також до штатних розписів Інституту на 2022 і 2023 роки.

Тому без відповідного рішення НАМН України вони не могли бути ні знятими, ні зменшеними або зміненими за своєю структурою.

Також слід зауважити, що у п. 8 Постанови Пленуму Верховного Суду України від 24.12.1999 року № 13 Про практику застосування судами законодавства про оплату праці зазначено, що при вирішенні спорів про виплату премій, винагороди за підсумками роботи за рік чи за вислугу років, надбавок і доплат необхідно виходити з нормативно-правових актів, якими визначено умови та розмір цих виплат. Працівники, на яких поширюються зазначені нормативно-правові акти, можуть бути позбавлені таких виплат (або розмір останніх може бути зменшено) лише у випадках і за умов, передбачених цими актами.

Отже, твердження ревізорів про зайве нарахування заробітної плати, а по суті - надбавок, визначених Постановою № 1298, встановлених відповідно до Постанови № 2 для забезпечення гарантованого державою мінімального рівня оплати праці лікарів та медичних сестер Інституту, є необґрунтованим і жодним чином не пов`язується з виплатою цим працівникам доплат за роботу в нічний час, індексації або виплати премій ні у 2022, ні у 2023 роках.

Нарахована заробітна плата лікарів та медичних сестер Інституту могла перевищувати 20000 або 13500 грн, адже Інститут мав забезпечити диференціацію заробітної плати медичним працівникам за рахунок будь-яких виплат, у тому числі доплат за роботу в нічний час, індексацій та премії. При цьому Відповідач не вказав той максимальний розмір оплати праці, перевищення якого свідчить про зайве нарахування заробітної плати.

З урахуванням вимог ст. 7, 8 Закону України Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування вся сума нарахованої Інститутом заробітної плати була базою для нарахування єдиного соціального внеску. Тому підстав для твердження про зайве його перерахування немає.

Щодо нарахування позивачем заробітної плати у 2023 році, колегія суддів зазначає наступне.

Постановою № 28 у 2023 році було продовжено обов`язкове забезпечення розміру заробітної плати, який встановлено Кабінетом Міністрів України для медичних та фармацевтичних працівників.

Зокрема, відповідно до пп. 1 п. 1 Постанови № 28 встановлено, що в держаних та комунальних закладах охорони здоров`я, які одержали ліцензію на право провадження господарської діяльності з медичної практики: мінімальний розмір оплати праці медичних, фармацевтичних працівників та фахівців з реабілітації за виконану у повному обсязі місячну (годинну) норму праці установлюється в межах фонду оплати праці на рівні не менше:

- 20000 гривень для осіб, які займають лікарські посади у закладах охорони здоров я крім лікарів-інтернів), посади фармацевтів у закладах охорони здоров`я (крім фармацевт-інтернів), посади професіоналів у галузі охорони здоров`я у закладах охорони здоров я та посади професіоналів з вищою немедичною освітою у сфері охорони здоров 'я;

- 13500 гривень для осіб, які займають посади у закладах охорони здоров`я, віднесені єдиними кваліфікаційними вимогами до посад фахівців (крім лікарів-інтернів та фармацевтів-інтернів).

Під час обчислення розміру заробітної плати працівника для забезпечення її мінімального розміру враховуються основна, додаткова заробітна плата, інші заохочувальні та компенсаційні виплати.

Міністерство охорони здоров`я України в листі від 15.02.2023 № 25/3931/2-23 Щодо застосування постанови КМУ від 13.03.2023 № 28 роз`яснило наступне. Абзацом б підпункту І пункту 1 Постанови № 28 визначено, що граничний розмір надбавок, передбачених у підпункті "а" підпункту 2 пункту 3 постанови Кабінету Міністрів З країни від 30 серпня 2002 р. № 1298, може бути збільшений медичним, фармацевтичним працівникам та фахівцям з реабілітації державних та комунальних закладів охорони здоров я для досягнення розміру нарахованої заробітної плати, передбаченого абзацами третім і четвертим цього підпункту, та диференціації заробітної плати в межах наявного фонду оплати праці.

У свою чергу, диференціація заробітної плати медичним, фармацевтичним працівникам та фахівцям з реабілітації державних та комунальних закладів охорони здоров`я здійснюється у межах фонду оплати праці шляхом встановлення доплат та надбавок з урахуванням складності, відповідальності та умов виконуваної роботи, кваліфікації працівника, результатів його роботи.

Відповідно, розміри оплати праці зазначені в абзацах 3 та 4 підпункту 1 пункту 1 Постанови № 28 с лише мінімальним рівнем оплати праці, який гарантований державою та який може бути збільшеним за рахунок доплат та надбавок.

Тому і протягом 2023 року нарахована заробітна плата лікарів та медичних сестер Інституту могла перевищувати 20 000 або 13 500 грн., адже Інститут мав забезпечити диференціацію заробітної плати медичним працівникам за рахунок будь-яких виплат, у тому числі доплат за роботу в нічний час, індексацій та премії.

При цьому відповідач не вказав той максимальний розмір оплати праці, перевищення якого свідчить про зайве нарахування заробітної плати.

Щодо висновків відповідача стосовно порушень ст. 2 Закону України № 108/95-ВР в частині нарахування доплати за роботу вночі при обчисленні заробітної плати лікарям та медичним сестрам інституту, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до ст. 108 КЗпП України робота у нічний час (стаття 54) оплачується у підвищеному розмірі, встановлюваному генеральною, галузевою і регіональною) угодами та колективним договором, але не нижче 20 відсотків тарифної ставки (окладу) за кожну годину роботи у пічний час.

Відповідно до п. 3.2 Наказу № 308/519 медичним працівникам, які залучаються до роботи у нічний час, здійснюється доплата від 35 до 50 відсотків годинної тарифної ставки (посадового окладу) за кожну годину роботи в нічний час.

Як визначено у статті 12 Закону № 108/95-ВР норми оплати праці за роботу в нічний час є мінімальними державними гарантіями.

Тому позиція відповідача, викладена в акті ревізії та вимозі від 18.01.2024 про те, що Інститут допустив порушення вимог ст. 2 Закону України № 108/95-ВР, не включивши до розрахунку заробітної плати лікарів та медичних сестер, гарантованої Постановою № 2, зі змінами, внесеними Постановою № 28, доплати за роботу вночі, не ґрунтується на вимогах чинного законодавства.

Так, у 2022 році відповідно до Постанови №2 забезпечення підвищення заробітної плати до досягнення до мінімального гарантованого рівня у 2022 році передбачало використання надбавок, визначених у пп. а пп. 2 п. З Постанови № 1298. Мова йде про надбавки: за високі досягнення у праці; за виконання особливо важливої роботи (на строк її виконання); за складність, напруженість у роботі, а не будь-яких інших складових заробітної палати.

По-друге, з урахуванням вимог пп. 3 п. 1 Постанови № 2 в редакції, яка діяла у 2022 році та відповідно до листа Міністерство охорони здоров`я України від 10.02.2022 № 03.2-08,4035/2-22 Щодо застосування змін, внесених постановою КМУ Деякі питання оплати праці медичних працівників закладів охорони здоров`я" від 12.01.2022 р. № 2 надбавки, встановлені з урахуванням положень підпункту 2 пункту 1 Постанови № 2, не враховуються під час установлення доплат та інших надбавок медичним працівникам закладів охорони здоров`я державної або комунальної форми власності.

Тобто доплата за роботу у нічний час повинна виплачуватися саме понад встановлений і гарантований державою мінімальний розмір оплати праці для медичних працівників.

По-третє, відповідно до пп. 4 п. 1 Постанови № 2 Інститут мав забезпечувати диференціацію заробітної плати медичним працівника, яка повинна здійснюватися у межах фонду заробітної плати. А як випливає зі змісту акту ревізії (стор. 17), в Інституті була наявна економія фонду заробітної плати через наявність вакантних посад лікарів та середнього медичного персоналу.

Відповідачем також не було враховано, що на Інститут покладається обов`язок забезпечувати диференціацію заробітної плати і з урахуванням вимог п. 2 постанови Кабінету Міністрів України від 20.01.2021 № 29 Деякі питання оплати праці працівників установ, закладів та організацій окремих галузей бюджетної сфери.

Що стосується правомірності доплати за роботу у нічний час у 2023 році, то ці виплати окрім досягнення гарантованого рівня оплати праці лікарів та медичних сестер мали забезпечувати диференціацію їх заробітної плати понад мінімальні розміри. А оскільки вони здійснювалися в межах фонду заробітної плати, зокрема за рахунок його економії, то і підстав для висновку про зайве нарахування заробітної плати, а також зайвого перерахування ЄСВ відповідач не мав.

Щодо висновків відповідача стосовно порушень ст. 2 Закону № 108/95-ВР в частині нарахування індексації при обчисленні заробітної плати лікарям та медичним сестрам інституту, слід зазначити наступне.

Відповідно до от. 1 Закону України від 03.07.1991 № 1282-ХІІ Про індексацію грошових доходів населення (далі Закон № 1282-ХІІ) індексація грошових доходів населення - встановленні законами та іншими нормативно-правовими актами України механізм підвищення грошових доходів населення, що дає можливість частково або повністю відшкодовувати подорожчання споживчих товарів і послуг.

Згідно ч. 6 ст. 2 Закону № 1282-ХІІ індексації підлягають грошові доходи населення у межах прожиткового мінімуму, встановленого для відповідних соціальних і демографічних груп населення.

Як встановлено ч. 1 ст. 4 Закону № 1282-ХІІ індексація грошових доходів населення проводиться в разі, коли величина індексу споживчих цін перевищила поріг індексації, який установлюється в розмірі 103 відсотка.

Відповідно до ч. 1 ст. 18 Закону України від 05.10.2000 № 2017-ПІ Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії до державних соціальних гарантій належить індексація доходів населення.

Оскільки з урахуванням ст. 33 Закону № 108/95-ВР індексації підлягає індивідуальна заробітна плаза відповідно до чинного законодавства, зазначена виплата взагалі не належить до оплати праці і не може приймати участі в забезпеченні мінімального рівня оплати праці лікарів та медичних сестер.

Щодо висновків відповідача стосовно порушень ст. 2 Закону № 108/95-ВР в частині нарахування премій при обчисленні заробітної плати лікарям та медичним сестрам інституту, колегія суддів зазначає наступне.

Протягом 2022 - 2023 року в Інституті діяв чинний колективний договір, у і тому числі й додаток № 10 до нього. Відповідно за наявності підстав для здійснення матеріальної о стимулювання шляхом виплати премій, передбачених Положенням про матеріальне стимулювання працівників Державної установи Інститут неврології, психіатрії та наркології НАМИ України, а також за наявності коштів у межах фонду заробітної плати, здійснення таких виплат має належні правові підстави та є законним і обґрунтованим. Це підтверджується й висновками акту ревізії (стор. 22-23), яким засвідчено відсутність порушень з цього питання.

Щодо необхідності врахування суми виплачених премій в структурі заробітної плати для забезпечення мінімального рівня оплати праці лікарів та медичних сестер Інституту слід враховувати наступне.

Як вже зазначалося, у 2022 роді відповідно до Постанови № 2 забезпечення підвищення заробітної плати до досягнення до мінімального гарантованого рівня передбачало виключно використання надбавок, визначених у пп. а пп. 2 п. З Постанови № 1298.

З урахуванням вимог пп. 3 п. 1 Постанови № 2 в редакції, яка діяла у 2022 році та відповідно до листа Міністерство охорони здоров`я України від 10.02.2022 року № 03.2-08/4035/2-22 Щодо застосування змін, внесених постановою КМУ Деякі питання оплати праці медичних працівників закладів охорони здоров`я" від 12.01.2022 р. № 2 надбавки, встановлені з урахуванням положень підпункту 2 пункту 1 Постанови № 2, не враховуються під час установлення доплат та інших надбавок медичним працівникам закладів охорони здоров`я державної або комунальної форми власності.

Отже, Інститут мав право здійснювати преміювання саме понад встановлений і гарантований державою мінімальний розмір оплати праці для медичних працівників.

Відповідно до пп. 4 п. 1 Постанови № 2 Інститут мав забезпечувати диференціацію заробітної плати медичним працівника, яка повинна здійснюватися у межах фонду заробітної плати. А як випливає зі змісту акту ревізії (стор. 77), в Інституті була наявна економія фонду заробітної плати через наявність вакантних посад лікарів та середнього медичного персоналу.

Відповідачем також не враховано, що на Інститут покладається обов`язок забезпечувати диференціацію заробітної плати і з урахуванням вимог п. 2 постанови Кабінету Міністрів України від 20.01.2021 № 29 Деякі питання оплати праці працівників установ, закладів та організацій окремих галузей бюджетної сфери.

Що стосується виплати премій у 2023 році, то ці виплати окрім досягнення гарантованого рівня оплати праці лікарів та медичних сестер мали забезпечувати диференціацію їх заробітної плати понад мінімальні розміри. А оскільки вони здійснювалися в межах фонду заробітної плати, зокрема за рахунок його економії, то і підстав для висновку про зайве нарахування заробітної плати та зайве перерахування ЄСВ Відповідач не мав.

Щодо вимоги відповідача забезпечити відшкодування до Державного бюджету шкоду (збитки), заподіяну незаконними виплатами лікарям та медичним сестрам інституту, колегія суддів зазначає наступне.

Пункт 49 Порядку № 550 передбачає, що у разі коли діями чи бездіяльністю працівників об`єкта контролю державі або підконтрольній установі заподіяна матеріальна шкода, орган державного фінансового контролю ставить вимоги перед керівником об`єкта контролю та органом його управління щодо пред`явлення цивільних позовів до винних осіб.

Відповідно до п. 50 Порядку № 550 за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав органи державного фінансового контролю вживають заходів для забезпечення: притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об`єктів контролю; порушення перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства; звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства; застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства.

Так, у вимозі від 18.01.2024 відповідач наголошує на зайвому нарахуванні та виплаті працівникам Інституту заробітної плати та зайвому перерахуванні єдиного соціального внеску через неврахування при обчисленні гарантованого рівня заробітної плати медичних працівників Інституту премій, доплати за роботу вночі та індексації.

Але при цьому в акті перевірки містяться висновки про відсутність порушень при нарахуванні цих виплат, про що свідчить текст акту ревізії.

Як вбачається зі змісту вимоги від 18.01.2024 (стор 2, 3) відповідач вимагає забезпечити відшкодування до державного бюджету (по КБК 21080500 Інші надходження) шкоду (збитки), заподіяну незаконними виплатами лікарям та медичним сестрам Інституту, яким впродовж 2022 року та січня вересня 2023 року при обчисленні заробітної плати для забезпечення їм розміру заробітної плати, що гарантована Постановою № 2, в розрахунок не включено нараховану премію, доплату за роботу вночі та суму індексації заробітної плати, в сумі 3 826 866,14 грн та, як наслідок, провести перерахунок ЄСВ в сумі 817 648,27 грн.

При цьому відповідач не конкретизував те, хто і в якому розмірі повинен забезпечити відшкодування шкоди (збитків).

Більше того, відповідачем не враховано положення ст. 127 КЗпІІ стосовно підстав і порядку проведення відрахувань із заробітної плати працівників.

Також всупереч положенням п. 49. 50 Порядку №550 відповідач не визначив у вимозі належного способу усунення виявлених порушень.

Дійсно, спірна вимога в частині п. 1 не містить чітких, конкретних і зрозумілих приписів на адресу Позивача, які є обов`язковими до виконання останнім, зокрема, як щодо суми завданих збитків, так і щодо способу усунення виявлених порушень, а тому підлягає скасуванню.

Таким чином, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що вимога Північно-східного офісу Держаудитслужби від 18.01.2024 № 202004-14/197-2024 Щодо усунення порушень законодавства є необгрунтованою та протиправною, отже для належного та ефективного захисту порушених прав позивача підлягає скасуванню, а позов задоволенню.

Щодо доводів апеляційної скарги Північно-східного офісу Держаудитслужби про протиправність додаткового рішення Харківського окружного адміністративного суду від 23.09.2024 року, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до частини статті 132 Кодексу адміністративного судочинства України судові витрати складаються із судового збору та витрат, пов`язаних з розглядом справи.

У свою чергу, у відповідності до пункту частини третьої статті 132 Кодексу адміністративного судочинства України до витрат, пов`язаних з розглядом справи, належать витрати на професійну правничу допомогу.

Витрати, пов`язані з правничою допомогою адвоката, несуть сторони, крім випадків надання правничої допомоги за рахунок держави (частина перша статті 134 Кодексу адміністративного судочинства України).

За результатами розгляду справи витрати на правничу допомогу адвоката підлягають розподілу між сторонами разом з іншими судовими витратами, за винятком витрат суб`єкта владних повноважень на правничу допомогу адвоката (частина друга статті 134 Кодексу адміністративного судочинства України).

У частинах четвертій, п`ятій статті 134 Кодексу адміністративного судочинства України запроваджено принцип співмірності витрат на оплату послуг адвоката. Розмір витрат на оплату послуг адвоката має бути співмірним із: 1) складністю справи та виконаних адвокатом робіт (наданих послуг); 2) часом, витраченим адвокатом на виконання відповідних робіт (надання послуг); 3) обсягом наданих адвокатом послуг та виконаних робіт; 4) ціною позову та (або) значенням справи для сторони, в тому числі впливом вирішення справи на репутацію сторони або публічним інтересом до справи.

Водночас, під час вирішення питання про розподіл судових витрат суд враховує: 1) чи пов`язані ці витрати з розглядом справи; 2) чи є розмір таких витрат обґрунтованим та пропорційним до предмета спору з урахуванням ціни позову, значення справи для сторін, в тому числі чи міг результат її вирішення вплинути на репутацію сторони або чи викликала справа публічний інтерес; 3) поведінку сторони під час розгляду справи, що призвела до затягування розгляду справи, зокрема, подання стороною явно необґрунтованих заяв і клопотань, безпідставне твердження або заперечення стороною певних обставин, які мають значення для справи, безпідставне завищення позивачем позовних вимог тощо (частина 3 статті 141).

Таким чином, у Кодексу адміністративного судочинства України закладені критерії оцінки як співмірності витрат на оплату послуг адвоката (адекватності ціни за надані адвокатом послуги відносно складності та важливості справи, витраченого на ведення справи часу тощо), так і критерій пов`язаності цих витрат із веденням справи взагалі (пов`язаності конкретних послуг адвоката із веденням саме цієї судової справи, а не іншої справи).

Витрати, що підлягають сплаті за послуги адвоката, визначаються у порядку, встановленому Законом України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність".

Відповідно до статті 30 цього Закону, гонорар є формою винагороди адвоката за здійснення захисту, представництва та надання інших видів правової допомоги клієнту. Порядок обчислення гонорару (фіксований розмір, погодинна оплата), підстави для зміни розміру гонорару, порядок його сплати, умови повернення тощо визначаються в договорі про надання правової допомоги. При встановленні розміру гонорару враховуються складність справи, кваліфікація і досвід адвоката, фінансовий стан клієнта та інші істотні обставини. Гонорар має бути розумним та враховувати витрачений адвокатом час.

Відтак, розмір гонорару визначається за погодженням адвоката з клієнтом, і може бути змінений лише за їх взаємною домовленістю. Без сумніву, суд не має право його змінювати і втручатися у правовідносини адвоката та його клієнта.

Разом з тим, для включення всієї суми гонорару у відшкодування за рахунок відповідача, має бути встановлено, що позов позивача підлягає задоволенню, а також має бути встановлено, що за цих обставин справи такі витрати позивача були необхідними, а розмір є розумний та виправданий, що передбачено у статті 30 Законом України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність". Тобто, суд зобов`язаний оцінити рівень адвокатських витрат, що мають бути присуджені з урахуванням того, чи були такі витрати понесені фактично, але й також - чи була їх сума обґрунтованою.

Суд не зобов`язаний присуджувати стороні, на користь якої відбулося рішення, всі його витрати на адвоката, якщо, керуючись принципами справедливості та верховенством права, встановить, що розмір гонорару, визначений стороною та його адвокатом, є завищеним щодо іншої сторони спору, зважаючи на складність справи, витрачений адвокатом час, та не співрозмірним у порівнянні з ринковими цінами адвокатських послуг.

Отже, при визначенні суми відшкодування суд має виходити з критерію реальності адвокатських витрат (встановлення їхньої дійсності та необхідності), а також критерію розумності їхнього розміру, виходячи з конкретних обставин справи та фінансового стану обох сторін. Ті самі критерії застосовує Європейський суд з прав людини, присуджуючи судові витрат на підставі ст. 41 Конвенції. Зокрема, згідно з його практикою заявник має право на компенсацію судових та інших витрат, лише якщо буде доведено, що такі витрати були фактичними і неминучими, а їхній розмір - обґрунтованим (рішення у справі "East/West Alliance Limited" проти України", заява №19336/04, п. 269).

У постанові Пленуму Вищого господарського суду України від 21.02.2013 №7 "Про деякі питання практики застосування розділу VI Господарського процесуального кодексу України" також роз`яснено, що оцінка тих чи інших витрат сторін як судових здійснюється господарським судом з урахуванням обставин конкретної справи, у визначенні розумно необхідного розміру сум, які підлягають сплаті за послуги адвоката, можуть братися до уваги, зокрема: встановлені нормативно-правовими актами норми видатків на службові відрядження (якщо їх установлено); вартість економних транспортних послуг; час, який міг би витратити на підготовку матеріалів кваліфікований фахівець; вартість оплати відповідних послуг адвокатів, яка склалася в країні або в регіоні; наявні відомості органів статистики або інших органів про ціни на ринку юридичних послуг; тривалість розгляду і складність справи тощо. Докази, які підтверджують розумність витрат на оплату послуг адвоката, повинна подавати сторона, що вимагає відшкодування таких витрат.

Відповідно до вимог частини дев`ятої статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України при вирішенні питання про розподіл судових витрат суд враховує, зокрема, поведінку сторони під час розгляду справи, що призвела до затягування розгляду справи, зокрема, подання стороною явно необґрунтованих заяв і клопотань, безпідставне твердження або заперечення стороною певних обставин, які мають значення для справи, тощо.

З наданої відповідачем заяви про ухвалення додаткового рішення встановлено, що позивачу надані послуги загальною сумою 40000,00 грн.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 19.02.2020 у справі №755/9215/15-ц вказала на виключення ініціативи суду щодо вирішення питань з приводу відшкодування витрат на професійну правничу допомогу одній із сторін без відповідних дій з боку такої сторони.

Зазначений підхід до вирішення питання зменшення витрат на правничу допомогу знайшов своє відображення і в постановах Верховного Суду від 02.10.2019 (справа №815/1479/18), від 15.7.2020 (справа №640/10548/19), від 21.01.2021 (справа №280/2635/20).

Також, у постанові Верховного Суду від 13.05.2021 у справі №200/9888/19-а Верховний Суд виклав висновок щодо застосування статей 134, 139 Кодексу адміністративного судочинства України в контексті ролі суду під час вирішення питання про розподіл витрат на професійну правничу допомогу.

Верховний Суд у вказаній постанові зазначив, що відповідно до частини шостої статті 134 Кодексу адміністративного судочинства України, у разі недотримання вимог частини п`ятої цієї статті суд може, за клопотанням іншої сторони, зменшити розмір витрат на правничу допомогу, які підлягають розподілу між сторонами. А згідно з частиною сьомою цієї ж статті Кодексу адміністративного судочинства України обов`язок доведення неспівмірності витрат покладається на сторону, яка заявляє клопотання про зменшення витрат на оплату правничої допомоги адвоката, які підлягають розподілу між сторонами. Тобто, саме зацікавлена сторона має вчинити певні дії, спрямовані на відшкодування з іншої сторони витрат на професійну правничу допомогу, а інша сторона має право на відповідні заперечення проти таких вимог.

Колегія суддів зазначає, що у межах даної справи досліджувалось питання правомірності винесення вимоги Північно-східного офісу Держаудитслужби від 18.01.2024 № 202004-14/197-2024 Щодо усунення порушень законодавства.

Даний адміністративний позов не є складним, відноситься до справ незначної складності та Верховним Судом висловлена стала позиція щодо спірних правовідносин, отже складання відзиву на позовну заяву не потребувало значного часу.

У зв`язку з цим суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що сума на професійну правничу допомогу не є співмірною із складністю справи та обсягом виконаних адвокатом робіт (наданих послуг), а тому, вартість такої послуги саме 40000,00 грн у даному випадку є необґрунтованою та явно завищеною.

Таким чином, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, про часткове задоволення заяви представника позивача про ухвалення додаткового судового рішення та про наявність підстав для відшкодування судових витрат на правничу допомогу адвоката в сумі 10000,00 грн, понесених у зв`язку з розглядом справи, які підлягають стягненню за рахунок бюджетних асигнувань Північно-східний офіс Держаудитслужби на користь Державної установи "Інститут неврології, психіатрії та наркології імені П.В. Волошина Національної академії медичних наук України".

Колегія суддів вважає, що рішення Харківського окружного адміністративного суду від 10.09.2024 року та додаткове рішення Харківського окружного адміністративного суду від 23.09.2024 року у справі № 520/3335/24 відповідають вимогам ст. 242 КАС України, а тому відсутні підстави для їх скасування та задоволення апеляційних вимог відповідача.

Згідно ч. 1 ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

На підставі викладеного, колегія суддів, погоджуючись з висновками суду першої інстанції, вважає, що суд дійшов вичерпних юридичних висновків щодо встановлення фактичних обставин справи і правильно застосував до спірних правовідносин сторін норми матеріального та процесуального права.

Доводи апеляційних скарг, з наведених вище підстав, висновків суду не спростовують.

Керуючись ст. ст. 311, 315, 321, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційні скарги Північно-східного офісу Держаудитслужби - залишити без задоволення.

Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 10.09.2024 та додаткове рішення Харківського окружного адміністративного суду від 23.09.2024 у справі № 520/3335/24 - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України.

Головуючий суддя З.О. Кононенко
Судді О.М. Мінаєва В.А. Калиновський