Справа № 990/56/24
Суддя: Банасько Олександр Олександрович
Дата ухвалення: 2024-10-17 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ОКРЕМА ДУМКА (розбіжна)
суддів Великої Палати Верховного Суду Банаська О. О., Мартєва С. Ю., Ткача І. В., Ткачука О. С.
щодо постанови Великої Палати Верховного Суду від 17 жовтня 2024 року у справі № 990/56/24 (провадження № 11-136заі24)
Із цією постановою не погоджуємося, оскільки вважаємо, що Велика Палата Верховного Суду у зазначеній справі мала здійснити оцінку всієї сукупності правових і фактичних підстав для захисту права позивача на здійснення професійної діяльності судді крізь призму фундаментальних принципів взаємодії особи і держави у публічно-правових відносинах, зокрема принципів верховенства права та легітимних очікувань особи у досягненні бажаного результату шляхом вчинення правомірних дій у таких відносинах.
І. ФАБУЛА СПРАВИ
1. У лютому 2024 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом, у якому просив визнати протиправним та скасувати рішення Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі також - ВККС, Комісія) від 16 січня 2024 року № 2/пс-24 «Про відмову судді Окружного адміністративного суду міста Києва ОСОБА_1 у рекомендуванні для переведення на посаду судді до іншого суду та призначення кваліфікаційного оцінювання на відповідність займаній посаді» (далі також - рішення від 16 січня 2024 року № 2/пс-24, спірне рішення), а також зобов`язати ВККС ухвалити рішення про рекомендування ОСОБА_1 для переведення на посаду судді Київського окружного адміністративного суду.
2. На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 стверджував, зокрема, що спірне рішення ВККС є протиправним, позаяк воно ґрунтується на нормах Закону України від 09 грудня 2023 року № 3511-ІХ «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та деяких законодавчих актів України щодо удосконалення процедур суддівської кар`єри» (далі - Закон № 3511-ІХ), який не підлягає застосуванню до спірних правовідносин з огляду на визначений у статті 58 Конституції України принцип дії нормативно-правових актів у часі, оскільки із заявою до Вищої ради правосуддя (далі - ВРП) та ВККС щодо реалізації свого права на переведення на посаду судді до іншого суду позивач звернувся до набрання чинності Законом № 3511-ІХ.
3. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 28 травня 2024 року у задоволенні позовних вимог відмовив, виснувавши, що відповідач, відмовляючи у переведенні ОСОБА_1 до іншого суду та призначивши щодо нього кваліфікаційне оцінювання судді на відповідність займаній посаді, діяв у межах повноважень, наданих йомуЗаконом України від 02 червня 2016 року № 1401-VIII «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» (далі - Закон № 1401-VIII), Законом України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 1402-VIII) зі змінами, а також Законом № 3511-ІХ, застосування якого не протирічить приписам статті 58 Конституції України, адже правовідносини щодо вирішення заяви позивача тривали на час набрання чинності цим Законом.
4. Позивач подав апеляційну скаргу до Великої Палати Верховного Суду, у якій просив скасувати рішення суду першої інстанції та задовольнити його позов, стверджуючи, зокрема, що відповідачем та судом першої інстанції помилково не було враховано, що:
- на час звернення ОСОБА_1 до ВРП та ВККС із заявою від 29 листопада 2023 року Закон № 1402-VIII діяв у редакції Закону України від 06 вересня 2023 року № 3378-ІХ «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та деяких законів України щодо зміни статусу та порядку формування служби дисциплінарних інспекторів Вищої ради правосуддя» (набрав чинності 19 жовтня 2023 року), за правилами статті 82 якого переведення судді до іншого суду в разі ліквідації суду, в якому такий суддя обіймає посаду судді, здійснювалося як без проведення конкурсу, так і без підтвердження таким суддею відповідності займаній посаді;
- застосований відповідачем та судом першої інстанції пункт 61 розділу ХІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1402-VIII стосується тих суддів, які перебувають у штаті відповідного суду, і переведення їх на посаду до іншого суду пов`язане виключно з реорганізацією чи ліквідацією суду, водночас дія цієї норми не має поширюватися на позивача, якого протиправно не зарахували до штату суддів Окружного адміністративного суду міста Києва (далі також - ОАСК), а його переведення є способом виконання рішення Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) від 19 січня 2017 року, постанови Великої Палати від 31 травня 2018 року у справі № 800/305/17 та рішення ВРП від 26 січня 2021 року;
- тривале зволікання з проведенням автоматизованого розподілу матеріалів заяви позивача про переведення між членами ВККС свідчить про недотримання відповідачем розумних строків розгляду такої заяви.
ІІ. КОРОТКИЙ ЗМІСТ ВИСНОВКІВ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
5. 17 жовтня 2024 року Велика Палата Верховного Суду прийняла постанову, якою апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишила без задоволення, а рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 28 травня 2024 року - без змін.
6. Мотивуючи цю постанову, Велика Палата Верховного Суду зазначила, що ОСОБА_1 був обраний суддею ОАСК безстроково 16 березня 2006 року (згідно з Постановою Верховної Ради України № 3565-ІV), тобто до набрання чинності Законом № 1401-VIII, яким розділ XV Конституції України доповнено пунктом 16-1. У підпункті 4 цього пункту визначено, зокрема, що відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п`ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності Законом № 1401-VIII, має бути оцінена в порядку, визначеному законом.
7. У цій справі слід ураховувати, що спірні правовідносини, які були ініційовані позивачем шляхом подання у листопаді 2023 року заяви, тривали й після набрання чинності Законом № 3511-ІХ(з 30 грудня 2023 року), який не містить приписів про зворотну (ретроактивну) або перспективну (майбутню) дію його норм, за яких остання супроводжувалась би продовженням поширення приписів старого акта на відповідні правовідносини, тобто переживанням норм старого акта в часі.
8. Хронологія перебігу розгляду заяви ОСОБА_1 від 29 листопада 2023 року про переведення його на посаду судді до Київського окружного адміністративного суду засвідчує, що відповідач не вдавався до зволікань із розглядом цього звернення.
9. На момент прийняття ВККС спірного рішення від 16 січня 2024 року № 2/пс-24 застосуванню підлягали ті норми права, які були чинними на момент його прийняття, зі змінами, внесеними Законом № 3511-ІХ. У разі якщо чинна на той час норма визначала такі рішення, дії або бездіяльність як правомірні, то підстав визнавати їх у судовому порядку протиправними або не застосовувати чи віддавати перевагу іншим нормам права немає.
10. На той момент, як і на час судового розгляду, особливості переведення судді на посаду до іншого суду регламентувалися, зокрема, пунктом 61 розділу ХІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1402-VIII (із змінами і доповненнями), відповідно до якого переведення судді на посаду судді до іншого суду того самого або нижчого рівня у разі реорганізації або ліквідації суду, в якому такий суддя обіймає посаду, може здійснюватися без конкурсу виключно після підтвердження таким суддею відповідності займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п`ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)»
11. З урахуванням наведеного Велика Палата Верховного Суду виснувала, що за обставин цієї справи та в аспекті законодавчого регулювання підстав і умов переведення судді на посаду судді до іншого суду того самого або нижчого рівня у разі реорганізації або ліквідації суду, в якому такий суддя обіймає посаду, відповідно до статей 82, 821, пункту 61 розділу ХІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1402-VIII Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду правильно виснував, що позивач повинен виконати вимоги пункту 161 розділу ХV «Перехідні положення» Конституції України та пройти оцінювання на відповідність займаній посаді судді задля подальшого здійснення своїх повноважень на посаді, а також можливості бути переведеним на посаду судді до іншого суду, або ж взяти участь у конкурсі на зайняття вакантної посади судді апеляційного суду, вищого спеціалізованого суду або судді Верховного Суду.
12. Позивач у порядку, визначеному Законом № 1402-VIII, такого оцінювання не пройшов.
13. Отже, ОСОБА_1 не відповідав усім умовам, за наявності яких закон дозволяє рекомендувати суддю для переведення на посаду судді до іншого суду без підтвердження таким суддею відповідності займаній посаді, тому ВККС не мала законних підстав для ухвалення позитивного рішення щодо позивача.
14. Також Велика Палата Верховного Суду не погодилася з твердженнями ОСОБА_1 , що визначені Законом № 1402-VIII умови та порядок переведення судді з суду, який перебуває у стані реорганізації чи ліквідації, до іншого суду не стосуються позивача, оскільки він не зарахований до штату ОАСК, відтак виснувала, що суддя, який відповідно до Конституції України та Закону № 1402-VIII призначений / обраний на посаду судді на вакантну (вільну) посаду у відповідному судді, але, зокрема, не зарахований у штат відповідного суду з незалежних від його волі причин, може не мати повноваження на здійснення правосуддя, але не перестає бути суддею, не втрачає статусу судді і, зокрема, можливості звертатись до компетентних органів із заявою про переведення його до іншого суду. Очевидно, що реалізація такої заяви має здійснюватися з дотриманням умов та порядку переведення судді з одного суду до іншого, які встановлені конкретними нормами Закону № 1402-VIII, чинними на час перебігу події переведення.
15. Щодо твердження позивача про необхідність виконання рішення ЄСПЛ у справі «Куликов та інші проти України» та Верховного Суду у справі № 800/305/17 шляхом переведення його на посаду судді новоствореного Київського окружного адміністративного суду без оцінювання на відповідність посаді Велика Палата Верховного Суду зауважила, що рішення міжнародної судової установи захищає право позивача бути поновленим на посаді судді. Однак це не має означати, що позивач вправі вимагати його виконання через примус компетентних державних органів до використання встановленого нормами національного законодавства порядку переведення до іншого суду всупереч його точному змісту, призначенню та меті застосування, особливо тоді, коли таке застосування прямо (безпосередньо) не випливає з рішення міжнародної судової установи, яка встановила порушення Україною конкретних конвенційних прав ОСОБА_1
ІІІ. СУТЬ ОКРЕМОЇ ДУМКИ
16. З висновками Великої Палати Верховного Суду за результатами апеляційного перегляду цієї справи не погоджуємося, тому відповідно до частини третьої статті 34 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України) висловлюємо окрему думку з таких підстав.
17. Нагадаємо, що в цій справі позивач оскаржує рішення ВККС, яким йому відмовлено у внесенні до ВРП рекомендації про переведення на посаду судді Київського окружного адміністративного суду, оскільки він не пройшов процедуру оцінювання на відповідність займаній посаді, хоча такою вимогою Закон № 1402?VIII було доповнено пізніше, ніж позивач подав заяву про переведення до ВККС та ВРП.
18. При цьому ключовим для вирішення спору, на нашу думку, мало бути здійснення судом оцінки всієї сукупності наявних у справі правових і фактичних підстав для захисту прав позивача крізь призму фундаментальних принципів взаємодії особи і держави у публічно-правових відносинах та засад адміністративного судочинства.
19. Відповідно до статті 3 Конституції України головним обов`язком держави є утвердження і забезпечення прав і свобод людини. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується (стаття 8 Конституції України).
20. Тим самим створено механізм реалізації конституційного права особи на судовий захист прав і свобод людини і громадянина. Конституція України гарантує і забезпечує людині і громадянину право на звернення до суду за захистом своїх прав чи свобод.
21. Згідно зі статтею 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
22. За змістом статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; прийняття судом одного з рішень, зазначених, зокрема, вище, та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю. Захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
23. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
24. Статтею 22 Конституції України передбачено, що права і свободи людини і громадянина, закріплені цією Конституцією, не є вичерпними. Конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані. При прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод.
25. За змістом статті 126 Конституції України незалежність і недоторканність судді гарантуються Конституцією і законами України. Суддя обіймає посаду безстроково. Цією статтею визначений вичерпний перелік підстав для звільнення та припинення повноважень судді, що, серед іншого, забезпечує гарантії його незалежності.
26. Згідно із частиною другою статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України;
2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
27. Обґрунтовуючи вимоги позову, ОСОБА_1 стверджував, зокрема, що його переведення до новоствореного Київського окружного адміністративного суду вимагає дотримання особливих (окремих) умов, оскільки є способом виконання рішення ЄСПЛ від 19 січня 2017 року у справі «Куликов та інші проти України», а також пов`язаних із цим рішенням постанови Великої Палати Верховного Суду від 31 травня 2018 року у справі № 800/305/17 та рішення ВРП від 26 січня 2021 року.
28. У рішенні від 19 січня 2017 року у справі «Куликов та інші проти України», ухваленому, зокрема, і за заявою ОСОБА_1 № 9740/11, ЄСПЛ констатував, що внаслідок системних і загальних недоліків у процедурі звільнення судді Україна порушила стосовно позивача пункт 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) у зв`язку з недотриманням принципів незалежності та безсторонності та статтю 8 Конвенції, якою кожному гарантується право на повагу до приватного і сімейного життя.
29. Вищий адміністративний суд України постановою від 07 грудня 2017 року у справі № 800/305/17 за позовом ОСОБА_1 визнав незаконними і скасував рішення Вищої ради юстиції від 17 травня 2010 року № 344/0/15-10 та № 345/0/15-10 «Про внесення подання до Верховної Ради України про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Окружного адміністративного суду міста Києва за порушення присяги», а також визнав незаконною та скасував Постанову Верховної Ради України від 03 червня 2010 року № 2316-VІ «Про звільнення суддів» у частині звільнення ОСОБА_1 з посади судді Окружного адміністративного суду міста Києва у зв`язку з порушенням присяги судді. У решті позову відмовив.
30. Велика Палата Верховного Суду постановою від 31 травня 2018 року у справі № 800/305/17 постанову Вищого адміністративного суду України від 07 грудня 2017 року в частині відмови в задоволенні позовних вимог скасувала та ухвалила в цій частині нову постанову, якою позов задовольнила частково. Передала на повторний розгляд ВРП вирішення питання щодо наявності підстав для притягнення ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності. У задоволенні решти позовних вимог відмовила. В іншій частині постанову Вищого адміністративного суду України від 07 грудня 2017 року залишила без змін.
31. Після надходження постанови Великої Палати Верховного Суду
від 31 травня 2018 року у справі № 800/305/17 ВРП здійснила перевірку наявності підстав для притягнення ОСОБА_1 до відповідальності, за результатами якої рішенням від 26 січня 2021 року № 116/0/15-21 відмовила у звільненні ОСОБА_1 з посади судді Окружного адміністративного суду міста Києва.
32. Проте цей суд ліквідований згідно із Законом України «Про ліквідацію Окружного адміністративного суду міста Києва та утворення Київського міського окружного адміністративного суду» від 13 грудня 2022 року
№ 2825-IX, що набрав чинності 15 грудня 2022 року.
33. Наразі триває ліквідаційна процедура Окружного адміністративного суду міста Києва, до штату якого суддя ОСОБА_1 не зарахований, хоча і подавав відповідну заяву на ім`я голови суду.
34. Станом на час звернення до ВРП та ВККС із заявою про вирішення питання щодо переведення на посаду судді до іншого суду позивач не був включений до штату Окружного адміністративного суду міста Києва, що зумовило його звернення до Львівського окружного адміністративного суду з відповідною позовною заявою, розгляд якої триває (справа № 380/2696/21).
35. У цій справі постановою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 11 червня 2024 року скасовано постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 19 жовтня 2023 року в справі № 380/2696/21.Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 25 травня 2023 року в справі № 380/2696/21 скасовано в частині стягнення на користь ОСОБА_1 суддівської винагороди за час вимушеного прогулу та у цій частині направлено справу на новий розгляд до суду першої інстанції. Змінено абзац восьмий резолютивної частини рішення Львівського окружного адміністративного суду від 25 травня 2023 року щодо стягнення на користь ОСОБА_1 витрат на професійну правничу допомогу. В решті рішення Львівського окружного адміністративного суду від 25 травня 2023 року залишено без змін, яким зокрема:
- визнано протиправною бездіяльність Окружного адміністративного суду міста Києва щодо відмови у видачі наказу про зарахування ОСОБА_1 до штату цього суду;
- зобов`язано Окружний адміністративний суд міста Києва видати наказ, яким зарахувати ОСОБА_1 до штату суддів Окружного адміністративного суду міста Києва;
- зобов`язано Окружний адміністративний суд міста Києва видати наказ, яким зарахувати ОСОБА_1 до стажу роботи на посаді судді Окружного адміністративного суду м. Києва час з дня звільнення з 06 вересня 2010 року по день видання наказу про зарахування ОСОБА_1 на посаду судді (зарахування до штату) Окружного адміністративного суду міста Києва.
36. Виконавче провадження з примусового виконання цього рішення наразі не завершено, позивач не зарахований до штату Окружного адміністративного суду міста Києва.
37. Зазначені вище обставини засвідчують, що позивач не перестав бути суддею, адже не нівелюють його обрання на цю посаду безстроково згідно з Постановою Верховної Ради України від 16 березня 2006 року № 3565-ІV чи складання ним присяги судді.
38. Відтак суддя ОСОБА_1, який відповідно до Конституції України та спеціального закону призначений / обраний на посаду судді, але після скасування рішення про його звільнення не був зарахований у штат Окружного адміністративного суду міста Києва з незалежних від його волі причин, хоча і не здійснює правосуддя, проте не втратив статусу судді, зокрема і права звертатись до компетентних органів із заявою про переведення його до іншого суду у зв`язку з ліквідацією згаданого суду, суддею якого позивач був обраний безстроково у березні 2006 року.
39. За твердженням позивача, законодавчі зміни, передбачені пунктом 61 розділу ХІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1402-VIII, на які посилався відповідач, відмовляючи у переведенні в оскаржуваному рішенні, стосуються тих суддів, які перебувають у штаті відповідного суду. Оскільки він протиправно не зарахований до штату суддів ОАСК через ліквідацію суду, його переведення має відбуватися без проведення конкурсу та без підтвердження відповідності займаній посаді, принаймні на момент переведення. До того ж позивач звернувся до компетентних органів із заявою про переведення на посаду судді Київського окружного адміністративного суду 30 листопада
2023 року за іншого, більш сприятливого, правового регулювання процедури переведення суддіу разі реорганізації або ліквідації суду, чого не було враховано ані відповідачем, ані судом першої інстанції у цій справі.
40. Дійсно, слід зауважити, що на час звернення позивача до ВРП та ВККС із заявою від 29 листопада 2023 року Закон № 1402-VIII діяв у редакції Закону України від 06 вересня 2023 року № 3378-ІХ «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та деяких законів України щодо зміни статусу та порядку формування служби дисциплінарних інспекторів Вищої ради правосуддя» (набрав чинності 19 жовтня 2023 року), за правилами статті 82 якого переведення судді до іншого суду в разі ліквідації суду, в якому такий суддя обіймає посаду судді, здійснювалося як без проведення конкурсу, так і без підтвердження суддею відповідності займаній посаді.
41. 30 грудня 2023 року набрав чинності Закон № 3511-ІХ, яким внесені зміни до Закону № 1402-VIII, зокрема, розділ ІV «Порядок зайняття посади судді» викладений в іншій редакції.
42. У статті 82 Закону № 1402-VIII визначені загальні засади переведення судді до іншого суду, а статтею 821 - переведення судді без конкурсу або в порядку дисциплінарної відповідальності.
43. Відповідно до частин першої та другої статті 82 цього Закону суддя може бути переведений, зокрема й тимчасово шляхом відрядження, на посаду судді до іншого суду ВРП в порядку, передбаченому законом. Переведення судді на посаду судді до іншого суду здійснюється на підставі та в межах рекомендації ВККС, внесеної за результатами конкурсу на зайняття вакантної посади судді, проведеного в порядку, визначеному главою 3 цього розділу.
44. За статтею 821 цього Закону переведення судді на посаду судді до іншого суду того самого або нижчого рівня може здійснюватися без конкурсу лише у випадках реорганізації, ліквідації або припинення роботи суду, в якому такий суддя обіймає посаду судді. Переведення судді до іншого суду в порядку дисциплінарного стягнення здійснюється на підставі подання органу, який ухвалив рішення про притягнення судді до дисциплінарної відповідальності.
45. До того ж з набранням чинності Законом № 3511-ІХ особливості переведення судді на посаду в іншому суді також врегульовано новим
пунктом 61 розділу ХІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1402-VIII, за яким переведення на посаду судді до іншого суду того самого або нижчого рівня у разі реорганізації або ліквідації суду, в якому суддя обіймає посаду, може здійснюватися без конкурсу виключно після підтвердження таким суддею відповідності займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п`ять років або обрано суддею безстроково до набрання
чинності Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)».
46. Отже, на нашу думку, слід погодитися з доводами позивача, що процедура переведення судді без конкурсу, на яку він розраховував,звертаючись до компетентних органів із заявою про переведення на посаду судді Київського окружного адміністративного суду, зазнала кардинальних і несприятливих для нього змін, зокрема, щодо умови обов`язкового проходження оцінювання на відповідність займаній посаді судді, що, принаймні, зумовлює додаткові підстави для відмови у переведенні, навіть при реорганізації чи ліквідації суду, та істотно збільшує строки вирішення питання переведення судді.
47. До того ж ці зміни у регламентації процедури переведення судді до іншого суду без конкурсу відбулися після подання ОСОБА_1 відповідної заяви до компетентних органіві Закон № 3511-ІХ не містив перехідних норм задля уникнення правової невизначеності та захисту інтересів осіб, які на час внесення чергових змін до Закону № 1402-VIII могли перебувати на різних етапах цієї процедури.
48. Немає норм, які б врегульовували особливості переведення суддів за заявами, поданими за іншого правового регулювання цієї процедури до набрання чинності Законом № 3511-ІХ, також у розділі ХІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1402-VIII.
49. Така правова ситуація стала можливою як результат мінливості законодавства України, що не є виправданим для правової держави.
50. Ця мінливість фактично є перманентною. Зокрема,до розділу IV «Порядок зайняття посади судді» Закону № 1402-VIII законодавець вносив зміни майже кожен рік, що може свідчити про неналежну якість цього Закону.
51. У Дослідженні Європейської комісії «За демократію через право» (Венеційська Комісія; Venice Commission) під назвою «Мірило правовладдя» (Rule of law checklist, розроблене і затверджене на 106-й пленарній сесії
11-12 березня 2016 року) міститься висновок і про те, що поняття «якість закону», зокрема, охоплює таких два складових елементи:
- передбачуваність актів права(чи наслідки приписів права є передбачуваними; чи укладено акти права в зрозумілий спосіб; чи вказує нове законодавство чітко на те, що попередньо ухвалене (і яке саме) законодавство скасовано або змінено; чи зміни інкорпоровано до зведеної версії приписів актів права, припустимої для суспільства);
- сталість і послідовність приписів права (чи є приписи актів права сталими та послідовними; чи є приписи актів права сталими настільки, що вони зазнають змін лише за належного попередження про це; чи є їх застосування послідовним).
52. Поняття «якість закону» (quality of law) охоплює такі характеристики відповідного акта законодавства, як чіткість, точність, недвозначність, зрозумілість, узгодженість, доступність, виконуваність, передбачуваність і послідовність. Ці характеристики стосуються як положень будь-якого акта (норм права, які у ньому містяться), так і взаємозв`язку такого акта з іншими актами законодавства такої ж юридичної сили. При цьому норми права, що не відповідають критерію «якості закону» (зокрема, не відповідають принципу передбачуваності (principle of foreseeability) або передбачають можливість різного тлумачення та правозастосування), суперечать і такому елементу принципу верховенства права, як заборона свавілля, а застосування таких норм може призвести до порушення конституційних прав особи та неможливості адекватного захисту від необмеженого втручання суб`єктів владних повноважень у права такої особи.
54. У постанові від 06 листопада 2018 року у справі № 812/292/18 Велика Палата Верховного Суду зауважила, що норми законодавства, які допускають неоднозначне або множинне тлумачення, завжди трактуються на користь особи.
55. Крім того, у постанові від 13 лютого 2019 року у зразковій справі № 822/524/18 Велика Палата Верховного Суду виснувала, що у випадку існування неоднозначного або множинного тлумачення прав та обов`язків особи в національному законодавстві, наявності у національному законодавстві правових «прогалин» щодо захисту прав людини та основних свобод органи державної влади зобов`язані застосувати підхід, який був би найбільш сприятливим для особи.
56. Отже, встановлення судом невідповідності окремих положень закону критерію «якості закону» зобов`язує застосувати найбільш сприятливий для особи спосіб тлумачення закону.
57. На жаль, Велика Палата Верховного Суду наведеного повною мірою не врахувала, залишивши поза увагою такі істотні для правильного та справедливого вирішення спору обставини, як те, що на день подання позивачем заяви про переведення (30 листопада 2023 року) Закон № 3511-ІХ не тільки не набув чинності, але й не був прийнятий Верховною Радою України, тож позивач добросовісно очікував на позитивне вирішення відповідачем його заяви у розумний строк та за чинною на той час процедурою переведення.
58. Оскільки на час надходження заяви позивача до ВККС Законом № 1402?VIII чи Регламентом Вищої кваліфікаційної комісії суддів України не був визначений строк розгляду заяв про переведення судді у разі реорганізації або ліквідації суду, на наше переконання, відповідач був зобов`язаний вирішити таку
заяву, принаймні за відсутності іншого регулювання, у передбачений Законом України «Про звернення громадян» строк, тобто впродовж не більше одного місяця від дня її надходження до ВККС - до 30 грудня 2023 року.
59. За наведеного, на нашу думку, Велика Палата Верховного Суду не надала повної та об`єктивної оцінки бездіяльності відповідача у спірних правовідносинах, адже заява ОСОБА_1 про переведення на посаду судді до Київського окружного адміністративного суду, яка надійшла до ВККС
30 листопада 2023 року, була розподілена для опрацювання члену цієї Комісії лише 15 грудня 2023 року, після прийняття Закону № 3511?ІХ, а призначена до розгляду і розглянута ВККС 16 січня 2024 року вже після набрання 30 грудня 2024 року чинності зазначеним Законом, який фактично унеможливив позитивне вирішення цієї заяви.
60. Отже, попри об`єктивну можливість протягом розумного строку розглянути заяву позивача на підставі Закону № 1402-VIII, що діяв у редакції до внесення змін Законом № 3511?ІХ, ВККС безпідставно зволікала з виконанням покладених на неї обов`язків.
61. За наведеного висновки Великої Палати Верховного Суду про правомірність оскаржуваного рішення відповідача, на нашу думку, не є справедливим вирішенням спору в публічно-правових відносинах, адже не відповідають повною мірою меті захисту порушеного права у спірних правовідносинах з огляду на легітимні очікування позивача щодо правомірних дій і рішень відповідача у процедурі переведення судді без конкурсу, здійснюваній за тими правилами, що діяли на час ініціювання такої процедури шляхом подання відповідної заяви про переведення судді.
62. Слід наголосити, що складовим елементом загального принципу юридичної визначеності як вимоги верховенства права (правовладдя) є принцип правомірних (легітимних) очікувань, який, за тлумаченням Європейської комісії «За демократію через право» (Венеційської комісії), «виражає ідею, що органи публічної влади повинні додержуватися не лише приписів актів права, а й своїх обіцянок та пробуджених очікувань». Відповідно, органи публічної влади повинні не лише додержуватися законів та інших нормативних актів, а й своїх обіцянок та правомірних очікувань людини. Згідно з доктриною легітимних очікувань ті, хто чинить добросовісно на підставі права, яким воно є, не повинні відчувати краху надій щодо своїх легітимних (правомірних) очікувань
[пункт 61 коментаря до документа Венеційської комісії «Мірило правовладдя»
(2017 року), який ухвалено Венеційською комісією на 106-му пленарному засіданні (Венеція, 11?12 березня 2016 року)].
63. Принцип легітимних очікувань широко застосовується у судовій практиці та ґрунтується на конституційних приписах, які гарантують захист права власності (стаття 41 Конституції України) та передбачуваність (прогнозованість) законодавства, яким визначаються обмежувальні заходи (статті 22, 57, 58, 94 та 152 Конституції України).
64. Реалізація принципу легітимних очікувань полягає у досягненні бажаного результату шляхом вчинення правомірних дій з огляду на заздалегідь передбачені ймовірні наслідки; втілення легітимних очікувань унеможливлюється, зокрема, у випадку, коли особа не може досягнути прогнозованого результату внаслідок зміни правової основи у такі строки, що не є розумними та обґрунтованими.
65. Принцип легітимних очікувань є властивим передусім для публічно-правових спорів, що вирішуються адміністративними судами, оскільки у сукупності з принципами правової визначеності та належного урядування створює надійну основу для гарантування реалізації в Україні основної
ідеї / мети системи адміністративних судів, захисту «малої людини» від «великої держави» в особі її багаточисленних суб`єктів владних повноважень, які наділені множинністю повноважень та низкою механізмів владного примусу.
66. Правовим підґрунтям для виникнення в особи легітимного очікування можуть бути: норми права (законодавство), судова практика, акт індивідуальної дії, конкретне судове рішення, що набуло законної сили, або умови договору; відсутність у законі приписів щодо певного права, яке, однак, слідує із загальних конституційних принципів або природного права, або відсутність закону, який визначає механізм реалізації такого права, не може свідчити про відсутність правового підґрунтя для виникнення в особи легітимного очікування щодо реалізації такого права.
67. Наведене підтверджує, що кожна особа має бути впевненою у своїх правомірних очікуваннях, а також у тому, що набуте нею на законних підставах право, його зміст та обсяг буде нею реалізовано.
68. Ураховуючи наведене, вважаємо, що Велика Палата Верховного Суду в цій справі мала частково задовольнити вимоги апеляційної скарги позивача, відтак скасувати рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 28 травня 2024 року та постановити нове рішення, яким:
- задовольнити позов ОСОБА_1 частково та скасувати рішення ВККС
від 16 січня 2024 року № 2/пс-24 «Про відмову судді Окружного адміністративного суду міста Києва ОСОБА_1 у рекомендуванні для переведення на посаду судді до іншого суду та призначення кваліфікаційного оцінювання на відповідність займаній посаді»;
- зобов`язати ВККС розглянути заяву ОСОБА_1 від 29 листопада 2023 року про переведення його на посаду судді Київського окружного адміністративного суду з урахуванням наведених вище мотивів.
Судді: О. О. Банасько