Справа № 160/5890/19
Суддя: Сафронова С.В.
Дата ухвалення: 2024-11-26 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

26 листопада 2024 року м. Дніпросправа № 160/5890/19

Третій апеляційний адміністративний суд

у складі колегії суддів: головуючого - судді Сафронової С.В. (доповідач),

суддів: Чепурнова Д.В., Коршуна А.О.,

розглянувши в письмовому порядку апеляційну скаргу Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 05 листопада 2019 року

у адміністративній справі № 160/5890/19 за позовом керівника Дніпропетровської місцевої прокуратури № 2 Дніпропетровської області в інтересах держави до Дніпровської міської ради, Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити певні дії, -

УСТАНОВИВ:

Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 05 листопада 2019 року частково задоволено позов керівника Дніпропетровської місцевої прокуратури № 2 Дніпропетровської області в інтересах держави до Дніпровської міської ради, Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради, визнано протиправною бездіяльність Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради щодо невжиття заходів, направлених на оформлення правовстановлюючих документів та проведення державної реєстрації речових прав на будівлю та земельну ділянку комунального закладу освіти «Навчально-виховне об`єднання №28 «гімназія-школа І ступеня-дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) центр позашкільної роботи» Дніпровської міської ради, що розташовані за адресою: м.Дніпро, вул. Володі Дубініна, 12 та зобов`язано Департамент гуманітарної політики Дніпровської міської ради вжити в межах компетенції заходів, спрямованих на оформлення правовстановлюючих документів та проведення державної реєстрації речових прав на будівлю та земельну ділянку Комунального закладу освіти «Навчально-виховне об`єднання №28 «гімназія-школа І ступеня-дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) центр позашкільної роботи» Дніпровської міської ради, що розташовані м. Дніпро, вул. Володі Дубініна, 12. В іншій частині позовних вимог керівника Дніпропетровської місцевої прокуратури № 2 Дніпропетровської області відмовлено.

Зазначене рішення суду першої інстанції оскаржено в апеляційному порядку Департаментом гуманітарної політики Дніпровської міської ради з підстав неповного з`ясування обставин, що мають значення для справи та неправильного застосування норм матеріального права і порушення норм процесуального права, у зв`язку з чим просить скасувати рішення суду першої інстанції в частині задоволених позовних вимог та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову у повному обсязі. Апеляційна скарга Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради головним чином мотивована відсутністю правових підстав для звернення прокурора з цим позовом, не дотримання строку звернення до суду щодо оскарження бездіяльності, а також недоведеністю звернення керівника закладу освіти до Департаменту з питання оформлення права власності на земельну ділянку.

У відзиві на апеляційну скаргу позивач просить залишити рішення суду першої інстанції без змін, відмовивши у задоволенні апеляційної скарги.

За результатом апеляційного перегляду рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 05 листопада 2019 року у цій справі за апеляційною скаргою Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради, постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 22.06.2020 року було скасовано рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 05.11.2019 року в частині задоволених позовних вимогу, з прийняттям у цій частині нової постанови про відмову у задоволенні позову та залишенням без змін рішення суду першої інстанції в частині щодо відмови у задоволенні позову.

За результатом розгляду в порядку письмового провадження касаційної скарги заступника прокурора Дніпропетровської області, постановою Верховного Суду від 20 вересня 2023 року скасовано постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 22.06.2020 року, а справу №160/5890/19 направлено до Третього апеляційного адміністративного суду на новий розгляд.

Підставою для скасування рішення апеляційної інстанції стала неповнота з`ясування обставин справи, які мають важливе значення для правильного вирішення судом апеляційної інстанції спору у визначених статтею 308 КАС України межах перегляду, зокрема, тих, на яких ґрунтуються висновки апеляційної інстанції про відсутність бездіяльності з боку Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради, оскільки заклад освіти не звертався до Департаменту з питань виділення коштів або ініціювання питання розроблення проекту землеустрою для відведення земельної ділянки під будівлею закладу освіти у власність цього закладу, а також для оформлення та реєстрації права власності на будівлі.

При цьому, Верховний Суд звертає увагу, що вказаний у попередньому абзаці висновок апеляційної інстанції ґрунтується лише на оцінці датованого 15.10.2019 звернення КЗО НВО № 28 до Департаменту з питання виділення бюджетного фінансування для технічної інвентаризації та виготовлення актуального технічного паспорту, без урахування змісту листа КЗО «НВО №28» № 01-24/246 від 29.03.2019 та наданих суду першої інстанції письмових пояснень закладу освіти, згідно яикх закладом освіти направлялись листи до Департаменту гуманітарної політики щодо виділення коштів та оформлення документів на будівлю та на земельну ділянку, що судом апеляційної інстанції не було узято до уваги без зазначення причин їх відхилення.

За наведених обставин, та виходячи з необхідності дослідження наявних в матеріалах справи доказів в сукупності, Верховний Суд визнав за необхідне направити справу на новий розгляд до апеляційного суду задля повного, об`єктивного та всебічного з`ясування обставин справи, з наданням належної правової оцінки кожному окремому доказу в їх сукупності, які містяться в матеріалах справи або витребовуються, на підставі яких суд повинен встановити наявність або відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, з посиланням на це в мотивувальній частині свого рішення, враховуючи при цьому відповідні норми матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Ухвалою Третього апеляційного адміністративного суду від 21 листопада 2023 року (а.с. т.2), на виконання визначених у постанові Верховного Суду від 20 вересня 2023 року настанов, керівнику Керівнику Дніпропетровської місцевої прокуратури №2 Дніпропетровської області, Дніпровській міській раді, Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради, а також Комунальному закладу освіти «Навчально-виховне об`єднання №28 «гімназія-школа І ступеня дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) центр позашкільної роботи» Дніпровської міської ради було запропоновано надати до Третього апеляційного адміністративного суду належним чином завірені копії документи та матеріали, а також додаткові письмові пояснення з питань:

- не виконання Дніпровською міськрадою покладених на неї повноважень з оформлення правовстановлюючих документів на будівлю та земельну ділянку під навчальним закладом КЗО «НВК № 28» Дніпровської міської ради та передачі земельної ділянки у постійне користування навчальному закладу, який фактично на ній розташований у м. Дніпро, вул. Володі Дубініна, 12;

- протиправної бездіяльності Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської у нездійсненні дій в межах компетенції (визначеної Положенням про Департамент гуманітарної політики, затвердженим рішенням міської ради 20.03.2019 р. від № 64/43) задля оформлення правовстановлюючих документів та проведення державної реєстрації речових прав на будівлю та земельну ділянку закладу освіти, що розташований у м. Дніпро, вул. Володі Дубініна, 12;

- обсягу правосуб`єктності Комунального закладу освіти «Навчально-виховне об`єднання №28 «гімназія-школа І ступеня дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) центр позашкільної роботи» Дніпровської міської ради з питань повноважень самостійного звернення до компетентних органів задля оформлення права власності на об`єкти нерухомого майна, розташованого за адресою: м. Дніпро, вул. Володі Дубініна, 12;

- прийняті починаючи з 2015 року Управлінням освіти та науки Дніпровської міської або Департаментом гуманітарної політики Дніпровської міської - рішення, розпорядження, внесенні пропозиції до проекту міського бюджету щодо фінансування КЗО «НВО №28» задля оформлення правовстановлюючих документів на будівлі та споруди, а також земельної ділянки закладу, та аналіз використання бюджетних коштів з вказаного питання, тощо;

- та про внесення на розгляд міської ради питань стосовно надання дозволу на розроблення технічної документації на будівлі, споруди КЗО «НВО №28» для проведення технічної інвентаризації, для проведення державної реєстрації права власності на об`єкти нерухомого майна та щодо надання дозволу на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок для оформлення правовстановлюючих документів на землю.

Одночасно, ухвалою Третього апеляційного адміністративного суду від 21 листопада 2023 року керівнику Дніпропетровської місцевої прокуратури №2 Дніпропетровської області, Дніпровській міській раді, Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради, Комунальному закладу освіти «Навчально-виховне об`єднання №28 «гімназія-школа І ступеня дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) центр позашкільної роботи» Дніпровської міської ради було роз`яснено, що у разі неподання зазначених вище доказів без поважних причин, судом можуть бути застосовані заходи процесуального примусу відповідно до ч.8 ст.80 та ст.145 Кодексу адміністративного судочинства України, або відповідно до ч.9 ст.80 Кодексу адміністративного судочинства України справу може бути розглянуто за наявними в ній доказами.

На виконання ухвали Третього апеляційного адміністративного суду від 21.11.2023 у справі № 160/5890/19 до суду направлено письмові пояснення від Дніпропетровської обласної прокуратури (а.с. т.2), від Дніпровської міської ради та Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради (а.с. т.2), до яких прокуратурою додано інформацію з Державних реєстрів речових прав на нерухоме майно, прав власності на нерухоме майно, Іпотеки та Єдиного реєстру заборон відчуження об`єктів нерухомого майна щодо об`єкту нерухомого майна (а.с. т.2), а Департаментом гуманітарної політики Дніпровської міської ради додано затверджене Рішенням Дніпровської міської ради № 85/7 від 26.05.2021 Положення про департамент гуманітарної політики Дніпровської міської ради (а.с. т.2), витяг з Державного реєстру речових прав (а.с. т.2) та лист на імя міського голови щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки від 30.11.2023 № 01-24/701 (а.с. т.2).

Разом з тим, Комунальним закладом освіти «Навчально-виховне об`єднання №28 «гімназія-школа І ступеня дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) центр позашкільної роботи» Дніпровської міської ради (далі КЗО НВО № 28) будь-яких пояснень чи витребуваних документів до суду не направлялося. Зокрема, ні КЗО НВО № 28 ні іншими учасниками по справі не надано суду письмових доказів на підтвердження обговорених Верховним Судом у постанові від 20 вересня 2023 року обставин, які стосуються звернення КЗО НВО № 28 до Департаменту гуманітарної політики щодо виділення коштів та оформлення документів на будівлю та на земельну ділянку (а.с.39, 196 т.1), що з огляду на попередження судом про наслідки розгляду справи за наявними в ній доказами, на переконання колегії суддів не перешкоджає перегляду даної справи в апеляційному порядку без відповідних пояснень КЗО НВО № 28 та без отримання від учасників спору додатково витребуваних судом доказів.

На підставі досліджених письмових пояснень Дніпропетровської обласної прокуратури, Дніпровської міської ради та Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради і додатково наданих документів, з урахуванням наявних в матеріалах справи письмових доказів колегією судів встановлено наступне.

Згідно зі ст. ст. 32, 60 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів міських рад належать повноваження щодо управління закладами освіти, які належать територіальним громадам або передані їм, організація іх матеріально-технічного та фінансового забезпечення; створення необхідних умов для виховання дітей; сприяння їх діяльності. Територіальним громадам сіл, селищ, міст належить право комунальної власності на заклади освіти. Відповідно, міська рада не є виконавчим органом, а є представницьким органом, який вирішує питання, що вносять на її розгляд виконавчі органи місцевого самоврядування.

Комунальний заклад освіти «Навчально-виховне об`єднання №28 «гімназія-школа І ступеня-дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) центр позашкільної роботи» є юридичною особою, а власником навчального закладу є територіальна громада міст, в особі Дніпровської міської ради, яка здійснює функції власника закладу. Зазначене підтверджено рішенням Дніпропетровської міської ради «Про внесення змін до рішення міської Ради народних депутатів від 27.11.1991 №46 «Про комунальну власність Дніпропетровської міської ради народних депутатів» від 18.06.2003 №15/10 та рішенням міської ради «Про передачу об`єктів нерухомого майна, основних засобів, нематеріальних активів та запасів навчальних закладів міста з балансу відділів освіти районних у місті рад на баланс департаменту гуманітарної політики Дніпропетровської міської ради» №24/15 від 20.10.2016, яким вирішено передати з балансу Соборного районного відділу освіти м. Дніпра на баланс Департаменту гуманітарної політики Дніпропетровської міської ради об`єкти нерухомого майна, основні засобі, нематеріальні активи та запаси навчальних закладів міста згідно з Додатком 1, до якого включено також і об`єкти нерухомого майна, основні засоби, нематеріальні активи та запаси комунального закладу освіти «Навчально-виховне об`єднання №28 «гімназія-школа І ступеня-дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) центр позашкільної роботи» Дніпропетровської міської ради.

Відповідно до п.4.1 Статуту КЗО НВО № 28 управління закладом здійснюється департаментом гуманітарної політики Дніпровської міської ради, який є представником власника, а оперативне управління закладом здійснюється управлінням освіти департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради. Пунктом 1.5. цього Статуту передбачено, що органом уповноваженим здійснювати управління закладом є департамент гуманітарної політики Дніпровської міської ради, який здійснює фінансування навчального закладу, його матеріально-технічне забезпечення, господарське обслуговування.

Згідно з п.1.1 Положення про департамент гуманітарної політики Дніпровської міської ради №37/9 від 08.06.2016, департамент гуманітарної політики Дніпровської міської ради є виконавчим органом Дніпровської міської ради, що підконтрольний та підзвітний Дніпровській міській раді та підпорядкований її виконавчому комітету, Дніпровському міському голові і заступнику міського голови з питань діяльності виконавчих органів відповідно до розподілу повноважень. Пунктами 1.3, 1.4 Положення №37/9 від 08.06.2016 передбачено, що департамент є юридичною особою публічного права, зареєстрованою у встановленому порядку, має самостійний баланс, розрахунковий рахунок, круглу печатку із зображенням Державного Герба України, печатки, штампи Та відповідні бланки із своїм найменуванням, рахунки спеціальних коштів та інші рахунки, передбачені чинним законодавством, може бути позивачем та відповідачем в судах. Структурні підрозділи департаменту не мають статусу юридичної особи, діють у складі департаменту керуючись цим положенням.

Отже, наведена інформація свідчить, що саме департамент гуманітарної політики Дніпровської міської ради є тим виконавчим органом, до повноважень якого віднесено внесення на розгляд міської ради питань, зокрема щодо надання дозволу на розроблення технічної документації на будівлі, споруди навчальних закладів для проведення технічної інвентаризації для проведення державної реєстрації права власності на об`єкти нерухомого майна та щодо надання дозволу на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок для оформлення правовстановлюючих документів на землю.

Разом з тим, приміщення будівлі та споруд школи загальною площею 11104,2 кв.м. , також як і земельна ділянка загальною площею 17518,6 кв.м. по вул.В.Дубініна, 12 у м. Дніпро, на якій розташовані ці будівлі та споруди і будівлі та споруди дошкільного відділення загальною площею 1210,3 кв.м., та земельна ділянка по АДРЕСА_1 на якій вони розташовані знаходяться у фактичному користуванні закладу освіти КЗО НВО № 28, і відповідно, саме КЗО НВО № 28 як користувач вказаним нерухомим майном відповідно до чинного законодавства має виступати ініціатором фінансування закладу освіти коштами з місцевого бюджету задля оформлення правовстановлюючих документів та проведення державної реєстрації речових прав на будівлю та земельну ділянку, що узгоджується зі Статутом КЗО НВО № 28 та положеннями Земельного кодексу України і інших нормативно-правових актів якими регулюються питання оформлення правовстановлюючих документів на нерухоме майно (будівлі і землю).

На час звернення прокурора з позовом у цій справі, згідно інформації з Реєстру об`єктів права комунальної власності територіальної громади м.Дніпра, будівля КЗО перебуває у комунальній власності територіальної громади м. Дніпра, про що міститься відповідний запис в реєстрі під номером 4187, 4196, але станом на 2019 рік були відсутні: будь-які правовстановлюючі документи у КЗО НВО № 28 на будівлю навчального закладу та на земельну ділянку під закладом; в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно та Реєстрі прав власності на нерухоме майно відомості щодо реєстрації речових прав на нерухоме майно та земельну ділянку; у публічній кадастровій карті України відомості стосовно оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку під навчальним закладом, а кадастровий номер земельної ділянки не визначався.

Як встановлено апеляційним судом, державну реєстрацію прав на нерухоме майно КЗО «НЕЮ № 28» ДМР за адресою: м. Дніпро, вул. Героїв Рятувальників (колишня вул.Володі Дубініна) буд.12 оформлено 14.07.2023 та оформлено правовстановлюючі документи на будівлі, споруди, а в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно було здійснено запис про власності за Дніпровською міською радою (в описі об`єкта зазначено, що це будівля КЗО НВО № 28), що підтверджується Інформацією з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно за № 355506302 від 22.11.2023 (а.с. т.2).

Отже, вищенаведені обставини та перелічені вище докази свідчать про відсутність на теперішній час підстав для вирішення по суті спору у цій справі з приводу захисту прав КЗО НВО № 28 шляхом зобов`язання керівника Комунального закладу освіти «Навчально-виховне об`єднання №28 «гімназія-школа І ступеня-дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) центр позашкільної роботи» Дніпровської міської ради вжити заходи щодо оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку закладу, що розташована за адресою: м. Дніпро, вул. Володі Дубініна, 12, шляхом направлення на адресу Дніпровської міської ради клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а також про зобов`язання Дніпровської міської ради та Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради вжити в межах компетенції заходів, спрямованих на оформлення правовстановлюючих документів та проведення державної реєстрації речових прав на будівлю та земельну ділянку Комунального закладу освіти «Навчально-виховне об`єднання №28 «гімназія-школа І ступеня-дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) центр позашкільної роботи» Дніпровської міської ради, що розташовані м. Дніпро, вул. Володі Дубініна,12.

Разом з тим, повертаючись до поставленого прокурором у цій справі при зверненні до суду питання стосовно «протиправності бездіяльності керівника Комунального закладу освіти «Навчально-виховне об`єднання №28 «гімназія-школа І ступеня-дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) центр позашкільної роботи» Дніпровської міської ради, Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради та Дніпровської міської ради щодо невжиття заходів, направлених на оформлення правовстановлюючих документів та проведення державної реєстрації речових прав на будівлю та земельну ділянку комунального закладу освіти «Навчально-виховне об`єднання №28 «гімназія-школа І ступеня-дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) центр позашкільної роботи» Дніпровської міської ради, що розташовані за адресою: м. Дніпро, вул. Володі Дубініна, 12», з урахуванням наведених у постанові Верховного Суду від 20 вересня 2023 року зауважень, які слугували підставою для скасування постанови Третього апеляційного адміністративного суду від 22.06.2020 року, з направленням справи №160/5890/19 на новий розгляд до Третього апеляційного адміністративного суду колегія суддів вважає за необхідне обговорити питання наявності/відсутності ознак проявленої з боку керівника КЗО НВО № 28, Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради та Дніпровської міської ради протиправної бездіяльності щодо невжиття заходів, направлених на оформлення правовстановлюючих документів та проведення державної реєстрації речових прав на будівлю та земельну ділянку комунального закладу освіти.

Обговорюючи описане у попередньому абзаці питання протиправної бездіяльності керівника КЗО НВО № 28, Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради та Дніпровської міської ради у період 2016-2019 р.р., колегія суддів виходить з того, що для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту неналежного та/або несвоєчасного виконання обов`язкових дій. І важливими для судової перевірки вказаного спірного питання треба брати до уваги конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків, а також потрібно з`ясувати юридичний зміст, значимість, тривалість та межі протиправної бездіяльності, фактичні підстави її припинення, та шкідливість/протиправність бездіяльності для прав та інтересів заінтересованої особи, що узгоджується з правовою позицією, викладеною Верховним Судом у справах № 800/434/17, № 3813/4640/17, №342/158/17, №160/6885/19, № 9901/276/19 №640/16224/19 в яких вказується, що протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень слід розуміти як зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу/його посадової особи, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідні та реально можливі для реалізації, але фактично не були здійснені, а адміністративним судом бездіяльність суб`єкта владних повноважень може бути визнана протиправною лише в разі, якщо відповідач ухиляється від вчинення дій, які входять до його повноважень та за умови наявності правових підстав для вчинення таких дій.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини другої статті 2 КАС до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження. За частиною третьою цієї статті у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень належить перевіряти, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень.

Статтею 6 КАС встановлено право на судовий захист і передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

У даному випадку прокурор звернувся до суду в інтересах держави, і Верховний Суд у своїй постанові вже детально, послідовно та ґрунтовно навів обставини на підтвердження права прокурора у даному випадку на захист інтересів держави у сфері охорони права на освіту дітей шляхом створення належних та безпечних умов для здобуття освіти та шляхом зобов`язання оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку, на якій знаходиться навчальний заклад. Відповідно, під час нового розгляду даної справи в апеляційному порядку, колегії суддів не вважає за необхідне повторно перевіряти доводи апеляційної скарги Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради стосовно відсутності правових підстав для звернення прокурора з позовом у цій справі та не дотримання строку звернення до суду щодо оскарження бездіяльності.

Оскільки рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 05 листопада 2019 року у задоволені вимог прокурора стосовно протиправності бездіяльності КЗО НВО № 28 та Дніпровської міської ради відмовлено, а в апеляційному порядку оскаржується лише рішення суду першої інстанції в частині визнання протиправною бездіяльність Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради щодо невжиття заходів, направлених на оформлення правовстановлюючих документів та проведення державної реєстрації речових прав на будівлю та земельну ділянку комунального закладу освіти «Навчально-виховне об`єднання №28 «гімназія-школа І ступеня-дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) центр позашкільної роботи» Дніпровської міської ради, що розташовані за адресою: м. Дніпро, вул. Володі Дубініна, 12 колегія суддів переглядаючи судове рішення у цій справі в межах апеляційної скарги вважає за необхідне обговорити питання наявності або відсутності неправомірної бездіяльності саме Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради під час оформлення КЗО НВО № 28 правовстановлюючих документів та державної реєстрації речових прав на будівлю та земельну ділянку комунального закладу, що забезпечує охорону та захист прав і законних інтересів власників, користувачів нерухомого майна шляхом створення додаткових гарантій для них.

Виходячи із сутності державної реєстрації речових прав на будівлю та земельну ділянку у розумінні положень Цивільного кодексу України (статті 331 та 334), Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» (статті 3 та 6) та Земельного кодексу України (статей 92, 116, 122, 123, 125), які зводять до мінімуму можливість недобросовісних осіб реєструвати на себе права, які їм не належать, та створюють перешкоди для проведення незаконних операцій з нерухомістю, колегія суддів наголошує, що констатуючу частину вимог прокурора стосовно протиправності бездіяльності Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради у даному випадку слід перевіряти не у сенсі «захисту інтересів держави у сфері охорони права на освіту дітей» як про це вказується прокуратурою, а у площині реалізації права КЗО НВО № 28 зареєструвати за собою речові права, похідні від права власності на нерухомість та оформити правовстановлюючі документи, які відповідають вимогам законодавства.

За вказаних обставин посилання Дніпропетровської обласної прокуратури в письмових пояснення щодо невиконання відповідачами по справі загальних вимог ст.ст. 5, 25 Закону України «Про освіту», ст.ст. 16, 19, 38 Закону України «Про дошкільну освіту», ст.ст. 26, 32, 33, 60 Закону України «Про місцеве самоврядування» - колегія суддів вважає формальним та неконкретним, що не впливає на вирішення спору у цій справі по суті, оскільки, наприклад: ст.ст.5, 25 Закону України «Про освіту» визначає напрямки державної політики у сфері освіти, що забезпечує інноваційний, соціально-економічний і культурний розвиток суспільства та інвестування, як інвестиції в людський потенціал та сталий розвиток суспільства і держави, а також визначає обов`язки засновника закладу освіти щодо забезпечення утримання та розвитку матеріально-технічної бази заснованого ним закладу освіти саме для виконання вимог стандартів освіти, забезпечення здобувачам освіти можливість продовжити навчання на відповідному рівні освіти, і створення в закладі освіти безперешкодного середовища для учасників освітнього процесу; ст.ст.16, 19, 38 Закону України «Про дошкільну освіту» регулюються питання утворення, реорганізація, ліквідація та перепрофілювання закладу дошкільної освіти, а також повноваження органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування в системі дошкільної освіти стосовно розвитку мережі закладів дошкільної освіти, поліпшення матеріально-технічної бази та господарського обслуговування, участі у розробленні та реалізації змісту дошкільної освіти, створення умов для одержання дітьми дошкільної освіти, організації наукового, програмно-методичного, кадрового, матеріального забезпечення діяльності педагогічних працівників у сфері дошкільної освіти, їх підготовки, перепідготовки, підвищення кваліфікації та атестації, здійснення добору, призначення на посади та звільнення з посад керівних кадрів у комунальних закладах дошкільної освіти, і т.д. в частині забезпечення соціального захисту, охорони життя, здоров`я та захисту прав учасників освітнього процесу та обслуговуючого персоналу в закладі дошкільної освіти, а в частині доступності будівель, споруд і приміщень закладів дошкільної освіти забезпечує та контролює дотримання державних будівельних норм і стандартів, у тому числі під час їх проектування, будівництва, реконструкції та експлуатації будівель, споруд, приміщень закладів дошкільної освіти; ст.ст.26, 32, 33, 60 Закону України «Про місцеве самоврядування» врегульовано компетенцію міських рад, повноваження виконавчих органів міськради у сфері освіти щодо управління закладами, забезпечення здобуття повної загальної середньої, професійної, фахової передвищої та вищої освіти у державних і комунальних закладах освіти, харчування у закладах освіти, створення необхідних умов для виховання дітей та молоді, розвитку їхніх здібностей, трудового навчання, професійної орієнтації, продуктивної праці учнів, сприяння діяльності дошкільних та позашкільних закладів освіти, дитячих, молодіжних та науково-просвітницьких громадських об`єднань, молодіжних центрів, а також у сфері регулювання земельних відносин та права комунальної власності, які безпосередньо не регулюють спірні у цій справі питання оформлення правовстановлюючих документів та проведення державної реєстрації речових прав на будівлю та земельну ділянку комунального закладу освіти «Навчально-виховне об`єднання №28 «гімназія-школа І ступеня-дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) центр позашкільної роботи» Дніпровської міської ради, що розташовані за адресою: м. Дніпро, вул. Володі Дубініна, 12, а тому на переконання колегія суддів не мають враховуватися у даному випадку як підстава для висновків у цій справі стосовно протиправності бездіяльності Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради.

Щодо дотримання Департаментом гуманітарної політики Дніпровської міської ради у спірних правовідносинах положень ст.80 Закону України «Про освіту», яка вказує на включення до майна закладів, установ, організацій, підприємств системи освіти - нерухомого та рухомого майна, у т.ч. будівель, споруд, земельних ділянок, комунікацій, обладнання, транспортних засобів, службового житла тощо, та як містить пряме посилання на те, що порядок, умови та форми набуття закладами освіти прав на землю визначаються Земельним кодексом України, колегія суддів наголошує, що значення для правильного вирішення спору у цій справі є саме положення Земельного кодексу України, про що саме і було акцентовано увагу Верховним Судом у постанові від 20 вересня 2023 року, в якій наголошуючи на вимоги п. «г» ч.2 ст.92 ст.125 Земельного кодексу України, а також на положення ст.3 і ст.5 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» вказує, що Департамент гуманітарної політики Дніпровської міської ради, як представник власника, здійснює управління КЗО «НВО № 28», і відповідно до пункту 2.3.12 Положення про Департамент гуманітарної політики Дніпровської міської ради, що затверджений рішенням Дніпровської міськради № 37/9 від 08.06.2016, до компетенції департаменту належать повноваження щодо внесення пропозицій щодо обсягів бюджетного фінансування закладів та установ, підпорядкованих департаменту, аналіз використання бюджетних коштів, а рішенням Дніпровської міської ради № 11/13 від 07.09.2016 Департамент гуманітарної політики Дніпровської міської ради визначений головним розпорядником бюджетних коштів по реалізації Програми розвитку освіти в м. Дніпропетровську на 2016-2020 роки, із зобов`язанням Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради щорічно при формуванні показників бюджету на відповідний рік передбачати в бюджетному запиті кошти на виконання заходів Програми.

Дійсно, відповідно змісту п.п. 2.2.4, 2.3.2, 2.3.4, 2.3.5 Положення про Департамент гуманітарної політики Дніпровської міської ради, затвердженого рішенням Дніпровської міської ради № 37/9 від 08.06.2016 (далі Положення № 37/9), до основних завдань та функцій департаменту входить: створення умов для здобуття громадянами дошкільної, повної загальної середньої та позашкільної освіти; здійснення управління підпорядкованими закладами освіти, організація їх матеріально-технічного та фінансового забезпечення; здійснення їх інспектування та підготовки пропозицій до проекту міського бюджету щодо фінансування програм розвитку освіти, а відповідно до пункту 2.3.12 цього Положення до компетенції департаменту належать повноваження щодо внесення пропозицій по обсягам бюджетного фінансування закладів та установ, підпорядкованих департаменту, а також аналіз використання бюджетних коштів.

Разом з тим, колегія суддів бере до уваги, що КЗО НВО № 28, як заклад освіти, є юридичною особою, яка має адміністративну процесуальну правосуб`єктність та є користувачем будівель, споруд, комунікацій та земельної ділянки на яких вони розташовані, і відповідно, саме КЗО НВО № 28, як окремий та самостійний суб`єкт суспільних відносин із статусом юридичної особи, є особою, зацікавленою в оформленні правовстановлюючих документів та проведення державної реєстрації речових прав на будівлю і земельну ділянку комунального закладу освіти, а також в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, і для цього саме КЗО НВО № 28 надано право звернутись з відповідним клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, а після одержання такого дозволу, саме КЗО НВО № 28 має право звернутись з відповідним клопотанням про надання асигнувань на оплату робіт з виготовлення проекту землеустрою, але у той же час згідно із законом не обтяжена обов`язком на вчинення таких дій.

При цьому, колегія суддів звертає увагу на те, що усі учбові заклади провадять свою фінансово-господарську діяльність відповідно до Бюджетного кодексу України, Закону України «Про освіту» та інших нормативно-правових актів, якими запроваджена фінансова автономія закладів освіти в частині використання бюджетних коштів у межах затверджених кошторисами обсягів як на: формування структури закладу та його штатного розпису; оплату праці працівників, встановлення доплат, надбавок, винагороди, виплату матеріальної допомоги та допомоги на оздоровлення, преміювання, інших видів стимулювання та відзначення працівників; так і на оплату поточного ремонту приміщень і споруд, та на укладення відповідно до законодавства цивільно-правових угод (господарських договорів) для забезпечення діяльності закладу освіти.

Оскільки фінансово-господарська діяльність учбових закладів освіти здійснюється на основі кошторису, що затверджується засновником саме з урахуванням пропозицій закладу, а відповідно до положень ст.2 Бюджетного кодексу України, кошторис розуміється як основний плановий фінансовий документ бюджетної установи, яким на бюджетний період встановлюються повноваження щодо отримання надходжень і розподіл бюджетних асигнувань на взяття бюджетних зобов`язань та здійснення платежів для виконання бюджетною установою своїх функцій та досягнення результатів, визначених відповідно до бюджетних призначень колегія суддів повторно (до вже раніше зазначеного) наголошує, що саме КЗО НВО № 28 зобов`язаний був ініціювати питання про виділення коштів з бюджету задля отримання фінансування у період 2015-2018 р.р. на розробку відповідних проектів, технічної документації та оформлення правовстановлюючих документів і державної реєстрації речових прав на будівлю та земельну ділянку комунального закладу.

Як встановлено за матеріалами справи, КЗО НВО № 28 стверджує, що до бухгалтерії Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради у 2015, 2016, 2017 роках ним подавалися розрахунки до прогнозу бюджету на 2016, 2017, 2018 роки, але разом з тим ні прокурором, ні КЗО НВО № 28 до матеріалів справи не долучено хоч буд-яких доказів на підтвердження того, що у поданих учбовим закладом до бухгалтерії Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради у 2015, 2016, 2017 роках розрахунках до бюджету заявлялося про необхідність фіксування оформлення правовстановлюючих документів та проведення державної реєстрації речових прав на будівлю та земельну ділянку. Не надано таких доказів також і на вимогу апеляційного суду (ухвала від 21 листопада 2023 року), а саме, жодним учасником по справі не надано пояснень та відповідних доказів, якими б було підтверджено звернення КЗО НВО № 28 до Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради у визначеному чинним законодавством порядку з клопотаннями, заявами, чи вимогами вжити заходи, що направлені саме на оформлення правовстановлюючих документів та проведення державної реєстрації речових прав на будівлю та земельну ділянку комунального закладу освіти «Навчально-виховне об`єднання №28 «гімназія-школа І ступеня-дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) центр позашкільної роботи» Дніпровської міської ради, що розташовані за адресою: м.Дніпро, вул.Володі Дубініна, 12. Під час апеляційного перегляду даної справи, колегією суддів також не встановлено факту звернення КЗО НВО № 28 до Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради.

При цьому, КЗО НВО № 28 не спростовується той факт, що ним до Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради у період 2015-2018 років не надавалися до проекту бюджетів будь-яких документів, які необхідні для здійснення встановленої чинним законодавством процедури як отримання техпаспорту у БТІ так і оформлення правовстановлюючих документів та державної реєстрації речових прав на будівлю і земельну ділянку. Більш того, вказаний факт також підтверджується листом (а.с.39 т.1) та поясненнями (а.с.196-197 т.1) КЗО НВО № 28, за змістом яких стверджується, що вперше пакет документів до проекту бюджету було надано до Департаменту разом з проектом бюджету на 2020 рік, що підтверджено також клопотанням керівника закладу освіти від 15.10.2019 року про виділення бюджетного фінансування для технічної інвентаризації та виготовлення актуального технічного паспорту (а.с. 240 т.1), і саме це у сукупності стало підставою для виділення Департаментом гуманітарної політики Дніпровської міської ради коштів на КЗО НВО № 28 по КВЕК 2240.

Оскільки колегією суддів не встановлено, що КЗО НВО № 28 в межах обсягу його правосуб`єктності звертався у період 2015-2020 р. до Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради з питання виділення коштів або ініціювання питання розроблення проекту землеустрою для відведення земельної ділянки під будівлею закладу освіти у власність цього закладу, та для оформлення і реєстрації права власності на будівлі, а Департамент гуманітарної політики Дніпровської міської ради за обсягом визначених Положенням № 37/9 повноважень не передбачено внесення на розгляд міської ради безпосередніх питань, які стосуються надання дозволу на розроблення технічної документації на будівлі, споруди навчальних закладів для проведення технічної інвентаризації та надання дозволу на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок апеляційний суд вважає, що за відсутністю звернень закладу освіти до Департаменту щодо здійснення фінансування заходів з оформлення права власності на будівлі та земельну ділянку, і здійснення заходів, спрямованих на оформлення правовстановлюючих документів та проведення державної реєстрації речових прав на будівлю і земельну ділянку закладу освіти у суду відсутні правові підстави для визнання протиправною бездіяльність Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради в цьому спорі.

Враховуючи багатоетапність процесу оформлення правовстановлюючих документів, та зважаючи на вищевикладені обставини колегія суддів вважає, що Департаментом гуманітарної політики Дніпровської міської ради з урахуванням дати звернення КЗО НВО № 28 (15.10.2019) діяв відповідно до вимог чинного законодавства та вжив послідовно усі можливі заходи для забезпечення державних інтересів, Конституційних прав громадян та набуття права власності на будівлі та споруди а також відповідних прав на земельну ділянку зазначеним закладом освіти, що в свою чергу виключає будь-яку бездіяльність посадових осіб вказаного органу а також доводи позивача щодо такої бездіяльності, що у сукупності є підставою для відмови у задоволені вимог прокуратури Дніпропетровської області у задоволені вимог в частині визнання протиправною бездіяльності Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради у спірних правовідносинах.

Окрім наведеного та з огляду на положення прописаних п.4 ч.2 ст.245 КАС України правил, які визначають повноваження суду при вирішенні справи у разі задоволення позову про визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною, колегія суддів виходячи зі змісту цієї норми вважає за необхідне звернути увагу, що передумовою визнання незаконною бездіяльності суб`єкта владних є саме ухилення такого суб`єкта від виконання певних дій та обов`язків визначених законом, а встановлений факт бездіяльності тягне за собою зобов`язання такого суб`єкта вчинити певні дії.

Окрім того, оцінюючи бездіяльність на предмет протиправності, колегія суддів виходить з ч.2 ст.3 Конституції України, за якою права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави. З цієї конституційної засади випливає обов`язок держави захищати людину, охороняти її права, зокрема, й шляхом контролю.

Водночас, загальних тверджень про бездіяльність державного органу недостатньо для визнання її протиправною, що повністю узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, що була викладена у постанові від 13.06.2017 по справі № 12-1393а17, яку згодом підтверджена Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 19.04.2018 по справі № 800/426/17, в якій сформульовано такий підхід до оцінки бездіяльності державного органу: «Протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень слід розуміти як зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу, що полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені. Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту несвоєчасного виконання обов`язкових дій, а важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Значення мають юридичний зміст, значимість, тривалість та межі бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів особи».

Застосовуючи цей підхід в контексті обставин у цій справі, колегія суддів наголошує, що на даний час вже здійснено державну реєстрацію прав на нерухоме майно КЗО НВО № 28 за адресою: м. Дніпро, вул. Героїв Рятувальників (колишня назва вул. Володі Дубініна) буд.12 (оформлено 14.07.2023) та оформлено правовстановлюючі документи на будівлі, споруди, а в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно було здійснено запис про власності за Дніпровською міською радою, із зазначенням в описі об`єкта, що це є будівля КЗО НВО № 28. Відповідно, за відсутності правових підстав для зобов`язання суб`єкта владних повноважень вчинити певну дію, сама лише констатація протиправності бездіяльності не може ефективно захистити прав, про захист яких вимагається у позові, що є не сумісним з критеріями ефективності судового захисту.

Оскільки, визнаючи бездіяльність протиправною, суд повинен в силу закону застосувати і спонукаючий засіб впливу, зобов`язуючи відповідача виправити порушення у спосіб вчинення певної дії, а сама лише констатація бездіяльності Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради, яка до речі під час судового розгляду даної справи не встановлена, колегія суддів вважає, що твердження прокурора про сам факт функціюваня закладу освіти тривалий час за відсутності правовстановлюючих документів на будівлю та земельну ділянку, які ним використовуються, також як і тривалий час оформлення КЗО НВО № 28 права власності та права постійного користування на земельну ділянку, якою користувався заклад не можуть бути підставою для визнання протиправною бездіяльності Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради, як способу захисту порушених прав.

З урахуванням викладеного суд дійшов висновку, що судом першої інстанції прийнято у цій справі незаконне та необґрунтоване рішення по суті спору, з неповним з`ясуванням обставин, що мають значення для справи, неправильним застосуванням норм матеріального права та порушенням норм процесуального права, а також обґрунтуванням своїх висновків обставинами, які не відповідають фактичним обставинам спірних правовідносин у цій справі, що є підставою для задоволення вимог апеляційної скарги Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради та скасування рішення суду першої інстанції у цій справі, з ухваленням у справі іншого рішення.

Керуючись ст.ст.242, 315, 317, 322, 325, 328 КАС України, суд

ВСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради задовольнити.

Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 05 листопада 2019 року - скасувати.

У задоволені адміністративного позову керівника Дніпропетровської місцевої прокуратури № 2 Дніпропетровської області в інтересах держави до Дніпровської міської ради, Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити певні дії відмовити у повному обсязі.

Постанова Третього апеляційного адміністративного суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту судового рішення.

Головуючий - суддя С.В. Сафронова

суддя Д.В. Чепурнов

суддя А.О. Коршун