Справа № 9901/468/21
Суддя: Гриців Михайло Іванович
Дата ухвалення: 2024-11-07 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

07 листопада 2024 року

м. Київ

Справа № 9901/468/21

Провадження № 11-178заі24

Велика Палата Верховного Суду у складі:

головуючого Уркевича В. Ю.,

судді-доповідача Гриціва М. І.,

суддів Банаська О. О., Булейко О. Л., Власова Ю. Л., Воробйової І. А., Єленіної Ж. М., Желєзного І. В., Короля В. В., Кривенди О. В., Мазура М. В., Мартєва С. Ю., Погрібного С. О., Ткача І. В., Усенко Є. А.,

за участю:

секретаря судового засідання Біляр Л. В.,

представника відповідача - Леошка Д. Д.,

розглянула на відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27 червня 2024 року (судді Соколов В. М., Білак М. В., Мацедонська В. Е., Загороднюк А. Г., Губська О. А.) в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - ВККС, Комісія) про визнання протиправними дій, зобов`язання вчинитидії і

ВСТАНОВИЛА:

1. У листопаді 2021 року ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом, в якому просила:

- визнати протиправними дії ВККС щодо оприлюднення набору даних «Інформація про ефективність здійснення суддями правосуддя» (далі також - набір даних) через порушення принципів доступності для використання, порівняння та відкритості за замовчуванням;

- зобов`язати ВККС оприлюднити набір даних «Інформація про ефективність здійснення суддями правосуддя» з урахуванням принципів доступності для використання, порівняння та відкритості за замовчуванням, а саме:

- у машиночитаному форматі, який відповідає структурованому типу даних з інформацією щодо всіх суддів з 2016 року;

- оглянути сторінку ВККС на порталі відкритих даних (https://bit.ly/3CxE1ar) та розділ «Відкриті дані» вебсайту ВККС (https://bit.ly/39gr8m3);

- встановити судовий контроль за виконанням ВККС судового рішення за результатом розгляду цього позову.

Свої вимоги мотивувала тим, що ВККС як розпорядник публічної інформації оприлюднила на Єдиному державному вебпорталі відкритих даних набір даних «Інформація про ефективність здійснення суддями правосуддя» з порушенням принципів:

- доступності для використання та порівняння, а саме оприлюднила не у машиночитаному форматі, який дозволяв би його обробку без участі людини;

- відкритості за замовчуванням, а саме оприлюднила набір даних, у якому нема даних за період з 2016 по 2019 роки та щодо всіх суддів.

На думку позивачки, формат, у якому відповідач опублікував інформацію набір даних, порушує її право на:

- доступ до публічної інформації у форматі відкритих даних, встановлене статтею 101 Закону України 13 січня 2011 року № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації» (далі - Закон № 2939-VI);

- свободу вираження поглядів, встановлене статтею 10 Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод.

Позивачка вважає, що хоча в Положенні про набори даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 21 жовтня 2015 року № 835 (далі - Положення № 835), яким визначені вимоги до наборів даних, що підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних, не деталізується інформація та конкретний період часу впродовж якого має бути оприлюднений набір даних «Інформація про ефективність здійснення суддями правосуддя», це, однак, не є критерієм того, що такі розпорядники не зобов`язані оприлюднювати всі дані, які стосуються певного набору і перебувають у їхньому володінні.

Навпаки, як доводить позивачка, викладені у цьому нормативно-правовому акті принципи зобов`язують усіх розпорядників вживати заходів щодо оприлюднення всіх даних, які стосуються певного набору, що перебувають у їхньому володінні.

2. Відповідач подав відзив на позов, у якому просить відмовити у задоволенні заявлених у ньому вимог. Вважає, що Положення № 835 визначає вимоги до формату і структури наборів даних, що підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних, періодичність оновлення та порядок їх оприлюднення. До того ж додаток до цього Положення визначає перелік таких наборів даних.

Пункт 15 цього Положення передбачає, що розпорядник інформації самостійно обирає періодичність оновлення наборів даних, які перебувають у його володінні та оприлюднюються.

Кабінет Міністрів України постановою від 03 березня 2021 року № 407 «Про внесення змін до постанов Кабінету Міністрів України від 21 жовтня 2015 року № 835 і від 30 листопада 2016 року № 867» (набрала чинності 28 квітня 2021 року; далі - Постанова № 407) затвердив зміни до переліку наборів даних та включив до такого переліку інформацію про ефективність здійснення суддями правосуддя, яку відповідно до компетенції зобов`язана оприлюднювати ВККС.

Комісія встановила періодичність оновлення такої інформації - щороку до 01 червня.

ВККС як розпорядник інформації (відповідно до компетенції) оприлюднила на єдиному державному вебпорталі відкритих даних у відповідному форматі інформацію про ефективність здійснення суддями правосуддя, отриману після набрання чинності змін, затверджених Постановою № 407, і переконана, що у неї нема обов`язку оприлюднювати інформацію, отриману до набрання чинності цією Постановою.

Відповідач зазначив, що Постанова № 407 не визначає, за який саме період підлягає оприлюдненню інформація про ефективність здійснення суддями правосуддя, а Положення № 835 у редакції до 03 березня 2021 року загалом не покладало на Комісію обов`язку оприлюднювати такі набори даних. Звідси ВККС у період з 21 жовтня 2015 року по 28 квітня 2021 року на виконання законодавчих приписів не повинна була опубліковувати зазначену інформацію. Своєю чергою це дозволяє констатувати, що заявленого позивачкою предмета спору в цій частині як такого не було і не може бути.

На думку відповідача, Комісія цілком дотрималась вимог статті 101 Закону № 2939-VI та виконала покладену на неї законом «повинність» щодо оприлюднення відповідного набору даних.

Відтак узагальнює, що ВККС діяла на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, зокрема, відповідно до частини другої статті 19 Основного Закону України.

Поряд із цим відповідач виокремив, що за статтею 85 Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 1402-VIII) суддівське досьє має містити інформацію про ефективність здійснення судочинства суддею. Формування і ведення суддівського досьє здійснюються в Єдиній судовій інформаційно-телекомунікаційній системі. Суддівське досьє є відкритим для загального доступу на офіційному вебсайті Комісії. Натомість, з об`єктивних причин до початку функціонування автоматизованої системи суддівські досьє мають формуватися і вестися у паперовій формі (пункт 6.1 розділу VI Порядку формування і ведення суддівського досьє, затвердженого рішенням ВККС від 15 листопада 2016 року № 150/зп-16).

У зв`язку із цим відповідач припускає, що позовні вимоги ОСОБА_1 фактично зводяться до критики певного формату відкритих даних «Інформація про ефективність здійснення суддями правосуддя», оприлюднених на офіційному вебсайті Комісії, яким їй незручно користуватися, і так само незручно послуговуватися інформацією з «платформи» відкритих даних, але не зумовлені протиправним обмеженням допустити її до публічної інформації.

3. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 27 червня 2024 року частково задовольнив позовні вимоги.

Визнав протиправними дії Комісії щодо оприлюднення набору даних:

- інформації про ефективність здійснення суддями правосуддя за 2020 рік (https://data.gov.ua/dataset/7df8d2ec-ba3c-44fc-99b2-901923515c3c/resource/b263c60f-6532-49ee-8356-948de149a1a7/download/informatsiia-pro-efektivnist-zdiisnennia-suddiami-pravosuddia.zip (тип даних - текстові дані; формат ODT; кількість опублікованих даних 158) з порушенням принципу доступності використання, порівняння та відкритості за замовчуванням;

- зобов`язав ВККС оприлюднити набір даних «Інформація про ефективність здійснення суддями правосуддя за 2020 рік» https://data.gov.ua/dataset/7df8d2ec-ba3c-44fc-99b2-901923515c3c/resource/b263c60f-6532-49ee-8356-948de149a1a7/download/informatsiia-pro-efektivnist-zdiisnennia-suddiami-pravosuddia.zip з урахуванням принципу доступності для використання, порівняння та відкритості за замовчуванням, а саме у машиночитаному форматі, який відповідає структурованому типу даних.

У задоволенні решти позовних вимог відмовив.

Суд виходив з того, що Перелік наборів даних, що підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних, вимоги до таких наборів даних, періодичність їх оновлення визначаються Кабінетом Міністрів України. До такого переліку Кабінет Міністрів України обов`язково включає інформацію, доступ до якої у формі відкритих даних передбачений законом.

ВККС як державний орган належним чином виконала вимоги Закону № 2939-VI та Положення № 835.

Відповідно до Закону № 2939-VI та Положення № 835 (в редакції Постанови № 407) державні органи зобов`язані оприлюднювати набори даних у машиночитаному форматі. Це робиться для забезпечення відкритості та прозорості їхньої діяльності, а також для сприяння повторному використанню даних громадськістю.

ВККС (окрім набору даних за 2020 рік) оприлюднила набори даних у форматі XLS(X) щодо кожного суду. Цей формат відповідає вимогам законодавства, оскільки він є машиночитаним та надає громадськості легкий доступ до інформації.

Суд першої інстанції на підставі згаданого вище підсумував, що ВККС належним чином виконала вимоги законодавства щодо оприлюднення наборів даних (окрім набору даних за 2020 рік). Публікація інформації у форматі XLS(X) свідчить про дотримання принципу доступності для використання.

Водночас суд з посиланням на приписи частини першої статті 382 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) відмовив у задоволенні вимоги позивачки про встановлення судового контролю за виконанням судового рішення, оскільки не знайшов для цього підстав.

4. Позивачка не погодилася із цим рішенням суду та звернулася до Великої Палати Верховного Суду (далі - Велика Палата) з апеляційною скаргою, в якій просить його скасувати та постановити нове - про задоволення позовних вимог у повному обсязі.

Прохання мотивує тим, що суд першої інстанції хибно і безпідставно застосував приписи статті 58 Конституції України до цих правовідносин, адже Постанова № 407 не є нормативно-правним актом із властивостями «ex post facto law» (ретроактивний закон), позаяк вона регулює правовідносини, що складаються на майбутнє (навіть якщо і вимагає при цьому від розпорядника публічної інформації у майбутньому надавати (оприлюднювати) за новими правилами інформацію, створену в минулому). Відтак наполягає на тому, що Комісія має обов`язок публікувати дані з 2016 року.

Вважає, що всупереч частині четвертій статті 9 КАС України суд першої інстанції не вжив будь-яких заходів, щоб самостійно додатково з`ясувати обставини, на які покликалась позивачка, а тільки обмежився висновком про недостатність поданих позивачкою доказів.

Авторка скарги вважає недійсними відомості про те, що нема рекомендацій щодо оприлюднення набору даних, позаяк такі рекомендації оприлюднило Міністерство цифрової інформації.

Скаржниця не погоджується з висновками суду першої інстанції про її обов`язок «первинно» звернутися до ВККС із проханням усунути порушення, які утруднювали використання відкритих даних, позаяк попри те, що вона справді не позбавлена такої нагоди, на ділі вона не бачила в цьому сенсу, бо знала, що колеги з інших громадських організацій безрезультатно зверталися до ВККС з такими зверненнями.

5. Відповідач скористався своїм правом на подання відзиву на апеляційну скаргу, в якому просить залишити її без задоволення, а рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27 червня 2024 року - без змін. Стверджує, що суд першої інстанції повно та правильно встановив обставини справи, дослідив докази у справі, надав їм правильну юридичну оцінку і в аспекті наведеного ухвалив обґрунтоване судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. Переконує, що доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду.

На думку відповідача, ВККС на виконання вимог Закону № 2939-VI та Положення № 835 (в редакції Постанови № 407) опублікувала всі необхідні дані та з того періоду, коли набрав чинності відповідний нормативний акт, який містив зобов`язальні приписи щодо опублікування Комісією необхідних даних.

Звертає увагу, що зобов`язання Комісії оприлюднити вказану інформацію за період до набрання чинності Положенням № 835 (28 квітня 2021 року) вимагатиме оцифрування понад 8 мільйонів даних, що існують переважно у паперовому вигляді, що не відповідатиме конституційним принципам, а призведе до надмірного перевантаження Комісії.

Щодо формату, у якому опубліковані дані, зазначає, що набір даних «Інформація про ефективність здійснення суддями правосуддя», що містить відомості за 2020 рік, опублікований на Єдиному державному вебпорталі відкритих даних у форматі ZIP (архів даних), у якому містяться файли у форматі ODT. Така інформація міститься в суддівських досьє (розділі 8), формування і ведення якого здійснює Комісія в паперовому форматі до початку функціонування автоматизованої системи. Отже, у Комісії не було достатніх ресурсів для створення структурованих даних з інформацією про ефективність здійснення судочинства суддями у 2020 році у форматі XLX(X).

Нагадує, що позивачка не надала жодних доказів на підтвердження того, що Комісія діяла протиправно та внаслідок цього відбулось порушення її права чи охоронюваного законом інтересу. Позивачка не довела [не обґрунтувала]незаконності дій Комісії та не надала жодних належних, допустимих, достовірних та достатніх доказів на підтвердження своїх вимог.

6. На призначене на 07 листопада 2024 року судове засідання апелянтка повторно не з`явилася, хоча була завчасно повідомлена про день і час судового засідання. Представник ВРП, який прибув на розгляд справи, просив апеляційну скаргу залишити без задоволення з наведених у відзиві відповідача мотивів.

Велика Палата заслухала пояснення представника ВРП, уяснила доводи апеляційної скарги, дослідила матеріали справи і встановила таке.

7. Насамперед про обставини справи, які коротко можна викласти так.

21 травня 2021 року ВККС опублікувала на Єдиному державному вебпорталі відкритих даних набір даних «Інформація про ефективність здійснення суддями правосуддя». Набір даних було опубліковано у вигляді низки файлів у текстовому форматі даних ОDТ, у якому містилася інформація лише за 2020 рік і щодо 158 суддів.

Пізніше, 8 червня 2021 року, ВККС на своєму сайті у розділі «Про Комісію» (вкладка «Доступ до публічної інформації», далі - «Відкриті дані») у формі відкритих даних (відкриті дані) оприлюднила для вільного та безоплатного доступу до неї та для подальшого вільного використання та поширення на Єдиному державному вебпорталі відкритих даних за посиланням: https://data.gov.ua/organization/vyshcha-kvalifikatsiina-komisiia-suddiv-ukrayiny під № 15 «Інформація про ефективність здійснення суддями правосуддя» (https://data.gov.ua/dataset/3cb19867-4cdc-495d-904c-d870ecf3d557) такі набори даних:

- інформація про ефективність здійснення суддями правосуддя (судочинства у 2021-2022 роках), URL: https://data.gov.ua/dataset/7df8d2ec-ba3c-44fc-99b2-901923515c3c/resource/397a00d2. Ця інформація востаннє оновлювалася: 10 жовтня 2023 року, 13:29 (EEST); дані востаннє оновлено: 10 жовтня 2023 року, 13:31 (EEST); створено: 10 жовтня 2023 року; формат application/x-7z-compressed; ключова сума файлу 94a4d32d9b26ed71c5e997;

- інформація про ефективність здійснення суддями правосуддя (судочинства у 2021-2022 роках), URL: https://data.gov.ua/dataset/7df8d2ec-ba3c-44fc-99b2-901923515c3c/resource/c04047a2. Востаннє оновлено: 27 вересня 2023 року, 12:49 (EEST); метадані востаннє оновлено: 10 жовтня 2023 року, 13:13 (EEST); створено: 27 вересня 2023 року; формат ZIP; ключова сума файлу 94a4d32d9b26ed71c5e997;

- інформація про ефективність здійснення суддями правосуддя (судочинства суддями у 2021-2022 роках), URL: https://data.gov.ua/dataset/7df8d2ec-ba3c-44fc-99b2-901923515c3c/resource/917d7d3e. Востаннє оновлено: 19 травня 2023 року, 16:30 (EEST); метадані востаннє оновлено: 10 жовтня 2023 року, 13:29 (EEST); створено: 19 травня 2023 року; формат application/x-7z-compressed; ключова сума файлу 94a4d32d9b26ed71c5e997;

- інформація про ефективність здійснення суддями правосуддя (судочинства) у 2021 році; URL: https://data.gov.ua/dataset/7df8d2ec-ba3c-44fc-99b2-901923515c3c/resource/823c14f9. Востаннє оновлено: 12 грудня 2022 року, 13:19 (EET); створено: 12 грудня 2022 року; формат 7z; ключова сума файлу 766b6796bed3066eac359390dae9cb32;

- інформація про ефективність здійснення суддями правосуддя. Zip (інформацію про ефективність здійснення суддями правосуддя); URL:https://data.gov.ua/dataset/7df8d2ec-ba3c-44fc-99b2-901923515c3c/resource/b263c60f-6532-49ee-8356-948de149a1a7/download/informatsiia-pro-efektivnist-zdiisnennia-suddiami-pravosuddia.zip. Востаннє оновлено: 21 травня 2021 року, 11:15 (EEST); створено: 21 травня 2021 року; формат ODT; ключова сума файлу 766b6796bed3066eac359390dae9cb32.

Усі набори даних містять інформацію про ефективність здійснення судочинства суддею, зокрема: а) загальну кількість розглянутих справ; б) кількість скасованих судових рішень та підстави їх скасування; в) кількість рішень, що стали підставою для винесення рішень міжнародними судовими установами та іншими міжнародними організаціями, якими встановлено порушення Україною міжнародно-правових зобов`язань; г) кількість змінених судових рішень та підстави їх зміни; ґ) дотримання строків розгляду справ; д) середню тривалість виготовлення тексту вмотивованого рішення; е) судове навантаження порівняно з іншими суддями у відповідному суді, регіоні з урахуванням інстанційності, спеціалізації суду та судді.

Позивачка вважала, що Комісія не виконала обов`язку щодо оприлюднення повного набору даних «Інформація про ефективність здійснення суддями правосуддя» у машиночитаному форматі, чим порушила її право на доступ до публічної інформації, та із цієї підстави звернулася до суду.

8. Велика Палата пам`ятає про завдання апеляційної інстанції щодо перегляду рішення суду першої інстанції та про межі апеляційного перегляду, зважила на доводи, викладені в апеляційній скарзі, на предмет їх задоволення та аргументи відзиву відповідача протилежного змісту і значення, заслухала пояснення представника відповідача, висловлені на судовому засіданні, ще раз перевірила матеріали справи і вважає за необхідне зазначити таке.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

За змістом частини другої статті 37 Конституції України кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір.

Кожен має право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації, необхідної для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів [абзац перший частини першої статті 5 Закону України «Про інформацію» (далі - Закон № 2657-XII)].

Основними принципами інформаційних відносин є, зокрема, гарантованість права на інформацію, відкритість, доступність інформації, свобода обміну нею (абзаци перший - третій частини першої статті 2 Закону № 2657-XII).

Основними напрямами державної інформаційної політики є: забезпечення доступу кожного до інформації; забезпечення рівних можливостей щодо створення, збирання, одержання, зберігання, використання, поширення, охорони, захисту інформації; створення умов для формування в Україні інформаційного суспільства; забезпечення відкритості та прозорості діяльності суб`єктів владних повноважень; створення інформаційних систем і мереж інформації, розвиток електронного урядування; постійне оновлення, збагачення та зберігання національних інформаційних ресурсів (абзаци перший - шостий частини першої статті 3 Закону № 2657-XII).

Право на інформацію забезпечується, зокрема, створенням механізму реалізації права на інформацію, створенням можливостей для вільного доступу до статистичних даних, архівних, бібліотечних і музейних фондів, інших інформаційних банків, баз даних, інформаційних ресурсів (абзаци другий і третій частини першої статті 6 Закону № 2657-XII).

Закон № 2939-VI визначив порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес.

Публічна інформація у формі відкритих даних - це публічна інформація у форматі, що дозволяє її автоматизоване оброблення електронними засобами, вільний та безоплатний доступ до неї, а також її подальше використання (абзац перший частини першої статті 101 Закону № 2939-VI).

Публічна інформація у формі відкритих даних є дозволеною для її подальшого вільного використання та поширення. Будь-яка особа може вільно копіювати, публікувати, поширювати, використовувати, у тому числі в комерційних цілях, у поєднанні з іншою інформацією або шляхом включення до складу власного продукту, публічну інформацію у формі відкритих даних з обов`язковим посиланням на джерело отримання такої інформації (частина друга статті 101 Закону № 2939-VI).

За частиною четвертою статті 101 Закону № 2939-VI перелік наборів даних, що підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних, вимоги до формату і структури таких наборів даних, періодичність їх оновлення визначаються Кабінетом Міністрів України.

У вересні 2016 року Україна приєдналася до Міжнародної хартії відкритих даних 2015 року на підставі розпорядження Кабінету Міністрів України від 22 вересня 2016 року № 686-р.

Принципи Міжнародної хартії відкритих даних втілені у Положенні № 835, за правилами якого відкриті дані підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних.

Це Положення визначає вимоги до формату і структури наборів даних, що підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних, періодичність оновлення та порядок їх оприлюднення, а також перелік таких наборів даних, які визначаються у додатку до цього Положення.

Згідно з приписами частини першої статті 92 Закону № 1402-VIII, Комісія є державним колегіальним органом суддівського врядування, який на постійній основі діє у системі правосуддя, тобто виконує делеговані державою повноваження.

ВККС як державний колегіальний орган суддівського врядування є розпорядником публічної інформації в розумінні пункту 1 частини першої статті 13 Закону № 2939-VI.

Кабінет Міністрів України постановою від 03 березня 2021 року № 407, яка набрала чинності 28 квітня 2021 року, вніс зміни до постанови Кабінету Міністрів України від 21 жовтня 2015 року № 835 у частині переліку наборів даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних, та включив до такого переліку інформацію про ефективність здійснення суддями правосуддя, яку відповідно до компетенції зобов`язана оприлюднювати ВККС.

Згідно з додатком до Положення № 835 (в редакції зі змінами, внесеними Постановою № 407) ВККС завантажує у формі відкритих даних 11 наборів даних, серед яких «Інформація про ефективність здійснення суддями правосуддя», які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних.

Пункт 9 цього Положення визначає загальний перелік можливих форматів для різних типів даних.

Структура набору даних - сукупність метаданих, що містить опис складу (елементів) набору даних, їх формат, параметри та призначення (пункт 1 Положення № 835).

9. Як можна визначити зі змісту позовної заяви, суть спірних правовідносин фокусується на тому, що Комісія оприлюднила набори даних «Інформація про ефективність здійснення суддями правосуддя» неповно, не з того часу та не у тому форматі, в якому така інформація, як гадає позивачка, має оприлюднюватися.

Відповідаючи на порушені в апеляційній скарзі питання, Велика Палата виходила з такого.

Як встановив суд першої інстанції, ВККС 21 травня 2021 року опублікувала на Єдиному державному вебпорталі відкритих даних набір даних «Інформація про ефективність здійснення суддями правосуддя». Набір даних було опубліковано у вигляді низки файлів у текстовому форматі даних ODT (OpenDocumentFormat), у якому містилася інформація за 2020 рік і щодо 158 суддів.

Згодом набір даних «Інформація про ефективність здійснення суддями правосуддя» ВККС оприлюднила у форматах APPLICATION/X-7Z-COMPRESSED, 7z, ZIP, який містив такі дані та ресурси:

- інформацію про ефективність здійснення суддями правосуддя у 2021-2022 роках;

- інформацію про ефективність здійснення суддями правосуддя (судочинства) у 2021 році;

- інформацію про ефективність здійснення суддями правосуддя.

Як уже зазначалося, Кабінет Міністрів України 03 березня 2021 року виніс Постанову № 407, яка набрала чинності 28 квітня 2021 року. Цим документом уряд України затвердив зміни до переліку наборів даних та включив до такого переліку інформацію про ефективність здійснення суддями правосуддя, яку відповідно до компетенції зобов`язана оприлюднювати ВККС.

Ця постанова не визначала, за який саме період «інформація про ефективність здійснення суддями правосуддя» підлягає оприлюдненню. Інші нормативно-правні акти, що регулюють спірні правовідносини, також не містили відомостей про початок та періоди оприлюднення згаданої інформації.

Велика Палата у постанові від 21 липня 2022 року (справа № 9901/384/21) сформулювала правову позицію про те, що до включення за Постановою № 407 у Перелік наборів даних інформації щодо авторозподілу у Вищій раді правосуддя (далі - ВРП) не було обов`язку оприлюднювати цю інформацію у формі відкритих даних. Але [щонайпізніше] з дати винесення цієї постанови такий обов`язок виник. Знову таки, ні закони № 2657-XII, № 2939-VI, ні пункт 2 [Положення] № 835 у редакції постанови № 409, ні Положення № 835 у редакції підпункту 1 пункту 1 Постанови № 407 змін, що вносяться до постанов Кабінету Міністрів України від 21 жовтня 2015 року № 835 , ні Перелік наборів даних у редакції підпункту 11 пункту 1 змін, затверджених тією ж Постановою № 407, не зобов`язували відповідача публікувати інформацію щодо авторозподілу, створену з дати початку роботи ВРП.

10. Принцип відкритості інформації, визначений у законах № 2657-XII і № 2939-VI, а також у Постанові № 407, не дає підстав для висновку про появу з 28 квітня 2021 року обов`язку ВРП оприлюднити масив інформації щодо авторозподілу, яка була створена задовго до набрання чинності Постановою № 407. Тому помилковим є аргумент позивачки про те, що згідно з Положенням № 835 розпорядник має оприлюднити всю наявну в нього інформацію незалежно від часу її створення.

Підпункт 1 пункту 1 затверджених Постановою № 407 Змін, , що вносяться до постанов Кабінету Міністрів України від 21 жовтня 2015 року № 835 , передбачив викладення пункту 1 Положення про набори даних у новій редакції. Згідно з цією редакцією, яка набрала чинності 28 квітня 2021 року, оприлюднення наборів даних у формі відкритих даних здійснюється, зокрема, за принципом відкритості за замовчуванням - забезпечення оприлюднення розпорядниками усієї публічної інформації у формі відкритих даних, яка перебуває в їх володінні, крім інформації, яка законом віднесена до інформації з обмеженим доступом, а також інформації, яка не підлягає оприлюдненню згідно із Законом № 2939-VI .

Отже, сам собою принцип «відкритість за замовчуванням», закріплений у пункті 1 Положення № 835, не визначає ні конкретного обсягу наборів даних, які розпорядник інформації зобов`язаний оприлюднити у формі відкритих даних на Єдиному державному вебпорталі відкритих даних і на своєму вебсайті, ні періоду часу в минулому, у якому мала бути створена публічна інформація, що підлягає оприлюдненню у такій формі. З огляду на положення частини другої статті 19 Конституції України вказаний принцип слід тлумачити у зв`язку з положеннями абзацу першого частини четвертої статті 101 Закону № 2939-VI та абзацу третього пункту 3 Положення № 835 у редакції підпункту 3 пункту 1 затверджених Постановою № 407 Змін, що вносяться до постанов Кабінету Міністрів України від 21 жовтня 2015 року № 835 .

Слід зазначити, що позицію щодо незворотності дії в часі законів та інших нормативно-правових актів неодноразово висловлював Конституційний Суд України. Приміром, згідно з висновками щодо тлумачення змісту статті 58 Конституції України, викладеними у рішеннях Конституційного Суду України від 13 травня 1997 року

№ 1-зп, від 9 лютого 1999 року № 1-рп/99, від 5 квітня 2001 року № 3-рп/2001, від 13 березня 2012 року № 6-рп/2012, закони та інші нормативно-правові акти поширюють свою дію тільки на ті відносини, які виникли після набуття законами чи іншими нормативно-правовими актами чинності; дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється із втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце; дія закону та іншого нормативно-правового акта не може поширюватися на правовідносини, які виникли і закінчилися до набрання чинності цим законом або іншим нормативно-правовим актом.

Аналогічний підхід застосовується і щодо дії процесуальної норми права. Зокрема, у статті 3 КАС України передбачено, що провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

У такому разі на підставі аналізу наведених вище рішень Конституційного Суду України, що містять офіційні тлумачення положень Основного Закону України стосовно дії нормативно-правового акта у часі, доцільно зробити висновок про те, що судом під час розгляду справи має застосовуватися той нормативно-правовий акт, який набув чинності та залишається чинним на момент виникнення та припинення спірних правовідносин.

Рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень, за загальним правилом, не можна визнати неправомірними, якщо вони ґрунтуються на законі, чинному на момент прийняття відповідного рішення таким суб`єктом.

Відповідний висновок ґрунтується на положеннях статті 19 Конституції України, відповідно до якої органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Велика Палата погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що обов`язок оприлюднювати інформацію про ефективність здійснення суддями правосуддя у формі відкритих даних з`явився з набранням чинності Постановою № 407, тобто після внесення змін до Положення № 835. Звідси - підстав для оприлюднення такої інформації (дані за період з 2016 по 2019 роки та щодо всіх суддів) до 28 квітня 2021 року у ВККС не було.

11. Велика Палата вважає також правильним висновок суду першої інстанції, що Комісія зобов`язана оприлюднювати набір даних у форматі, який дозволяє автоматизоване оброблення електронними засобами, - формати електронних таблиць (XLS, XLSX, ODS) і машиночитаних файлів (CSV, XML, JSON).

Відповідно до пункту 1 Положення № 835 в редакції Постанови № 407 принцип доступності використання передбачає забезпечення оприлюднення публічної інформації у формі відкритих даних у машиночитаному форматі, а також забезпечення її подальшого вільного та безоплатного використання.

Машиночитаний формат - це формат даних, структурований таким чином, що дає змогу ідентифікувати, перетворювати та отримувати конкретні дані, включаючи окремі факти та їх внутрішню структуру, без участі людини (абзац п`ятий пункту 2 Положення № 835 в редакції Постанови № 407.

Отже, машиночитний формат дає змогу інформаційним системам ідентифікувати, розпізнавати, перетворювати й отримувати конкретні дані без участі людини.

Абзац перший частини першої статті 101 Закону № 2939-VI передбачає, що публічна інформація у формі відкритих даних - це публічна інформація у форматі, що дозволяє її автоматизоване оброблення електронними засобами, вільний та безоплатний доступ до неї, а також її подальше використання.

З аналізу цієї статті можна зробити висновки, що публічна інформація - це інформація, що отримується, створюється або зберігається органами державної влади, місцевого самоврядування, державними та комунальними підприємствами та іншими розпорядниками відповідно частини першої статті 13 Закону України «Про доступ до публічної інформації». Така інформація має подаватися у форматі, що дозволяє її автоматизоване оброблення електронними засобами - йдеться про формати електронних таблиць (XLS, XLSX, ODS) і машиночитаних файлів (CSV, XML, JSON). Якщо набори оприлюднені таким чином, то їх дані легко обробляти, поєднувати між собою, аналізувати, імпортувати в бази даних тощо. І навпаки, скановані зображення у форматах PDF, JPEG і текстові документи DOC, DOCX, ODT неможливо обробити автоматично. Також має бути забезпечено вільний та безоплатний доступ до неї. Тобто, для того, щоб завантажити відкриті дані, не потрібно реєструватись, використовувати BankID, MobileID або кваліфікований електронний підпис тощо. Відкриті дані є безкоштовними.

Також має бути забезпечено подальше використання такої інформації. Відкриті дані можна вільно копіювати, публікувати, поширювати, поєднувати з іншими даними, використовувати в комерційних цілях у вебсервісах та мобільних застосунках. Обов`язково лише вказати посилання на джерело.

Аналіз та тлумачення цієї статті означає, що формат, який дозволяє автоматизоване оброблення електронними засобами, це формати електронних таблиць (XLS, XLSX, ODS) і машиночитаних файлів (CSV, XML, JSON).

Отже, якщо ВККС опублікувала набір даних «Інформація про ефективність здійснення суддями правосуддя» за 2020 рік у текстовому форматі замість структурованого, то такі її дії не відповідають вимогам Закону № 2939-VI.

Водночас оприлюднення набору даних «Інформація про ефективність здійснення суддями правосуддя» за 2021-2022 роки у формі таблиць XLS(X), архівованих баз даних (APPLICATION/X-7Z-COMPRESSED, 7z, ZIP) дозволяє копіювати, обробляти, поєднувати між собою, аналізувати, імпортувати в бази даних тощо таку інформацію та відповідає положенням статті 101 Закону № 2939-VI та принципу доступності використання.

12. В апеляційній скарзі ключовим доводом позивачки є те, що ВККС зобов`язана була опубліковувати набір даних з 2016 року. Щодо цього доводу позивачка послалася на постанову Великої Палати від 11 липня 2024 року (справа № 9901/156/23), якою було констатовано, що у випадку існування неоднозначного або множинного тлумачення прав та обов`язків особи, наявності у національному законодавстві правових «прогалин» щодо захисту прав людини та основоположних свобод органи державної влади зобов`язані застосувати підхід, який був би найбільш сприятливим для особи.

У цьому випадку, як гадає позивачка, найбільш сприятливим для «особи» було б таке тлумачення принципу «відкритості за замовчуванням», за якого він застосовується до всіх наборів даних - як тих, які створюються (оприлюднюються) після набрання чинності Постановою № 407, так і тих, які були створені до набрання нею чинності.

Велика Палата не може погодитися з такими доводами апелянтки з огляду на наведені вище обґрунтування, а висновки, викладені у постанові Великої Палати від 11 липня 2024 року (справа №9901/156/23), на яку покликається скаржниця, не є релевантними з огляду на інші обставини справи та характер спірних правовідносин.

13.Частина перша статті 2 КАС України визначає, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

На дотримання цих правил суд першої інстанції повно та всебічно встановив обставини справи, дослідив докази у справі та, належним чином умотивувавши своє рішення, дійшов висновку про часткове задоволення позовних вимог

ОСОБА_1 .

14. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

На підставі частини першої статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.

15.Велика Палата визнає, що суд першої інстанції ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права та немає причин для втручання в нього.

Твердження апеляційної скарги не містять підстав чи суджень, що зобов`язували б поглянути на спірні відносини по-іншому й визнати їх достатніми для втручання в судове рішення.

Інші доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду і не містять жодних вагомих підстав для визнання рішення суду першої інстанції протиправним, необґрунтованим і таким, що підлягає скасуванню.

Отже, апеляційну скаргу ОСОБА_1 слід залишити без задоволення, а рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27 червня 2024 року - без змін.

Керуючись статями 243, 266, 315, 316, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27 червня 2024 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною й оскарженню не підлягає.

Головуючий В. Ю. Уркевич

Суддя-доповідач М. І. Гриців

Судді: О. О. Банасько О. В. Кривенда

О. Л. Булейко М. В. Мазур

І. А. Воробйова С. Ю. Мартєв

Ж. М. Єленіна С. О. Погрібний

І. В. Желєзний І. В. Ткач

В. В. Король Є. А. Усенко