Справа № 990/108/23
Суддя: Усенко Євгенія Андріївна
Дата ухвалення: 2024-11-07 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

7 листопада 2024 року

м. Київ

Справа № 990/108/23

Провадження № 11-181заі24

Велика Палата Верховного Суду у складі:

головуючого судді Уркевича В. Ю.,

судді-доповідачки Усенко Є. А.,

суддів Банаська О. О., Булейко О. Л., Власова Ю. Л., Воробйової І. А., Гриціва М. І., Єленіної Ж. М., Желєзного І. В., Короля В. В., Кривенди О. В., Мазура М. В., Мартєва С. Ю., Погрібного С. О., Ткача І. В., Шевцової Н. В.,

за участю:

секретаря судового засідання - Проценко Р. А.,

позивача - ОСОБА_1 ,

представників позивача - Гуцола Р. В., Нечитайла О. М.,

представника відповідача - Лаптієва А. М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу № 990/108/23 за позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України про визнання протиправною та скасування постанови, апеляційне провадження в якій відкрито за апеляційними скаргами ОСОБА_1 та Верховної Ради України на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 26.06.2024 (судді Єресько Л. О., Мельник-Томенко Ж. М., Мартинюк Н. М., Жук А. В., Губська О. А.),

УСТАНОВИЛА:

1. Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

1.1. 01.06.2023 ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду (далі - Касаційний адміністративний суд) як суду першої інстанції з позовною заявою до Верховної Ради України, у якій просив визнати протиправною та скасувати Постанову Верховної Ради України від 10.04.2023 № 3014-ІХ «Про висловлення недовіри ОСОБА_1 » (далі також - Постанова № 3014-ІХ, оскаржувана постанова).

1.2. На обґрунтування позову навів такі підстави і доводи:

1.2.1. Верховна Рада України прийняла Постанову № 3014-ІХ поза межами повноважень, визначених Конституцією України. Так, стаття 85 Конституції України, визначаючи повноваження Верховної Ради України щодо звільнення з посад Голови та інших членів Рахункової палати (пункт 16 частини першої зазначеної статті), не наділяє парламент повноваженням щодо висловлення недовіри особам, які займають такі посади.

1.2.2. Оскаржуваною постановою порушено не тільки його (позивача) конституційне право на працю, але й принцип незалежності Рахункової палати, сутність якого унеможливлює звільнення з посад Голови та інших членів Рахункової палати в іншому, ніж визначений Конституцією України та Законом України від 02.07.2015 № 576-VІІІ «Про Рахункову палату» (далі - Закон № 576-VIII), порядку, зокрема шляхом розширення переліку підстав для їх звільнення іншими законами без внесення відповідних змін у спеціальні норми. Конституція України, так само як і Закон № 576-VІІІ, не містять інституту висловлення недовіри Голові та іншим членам Рахункової палати. Тож оскільки перелік конституційних повноважень Верховної Ради України є вичерпним і не містить повноважень щодо висловлення недовіри Голові або іншим членам Рахункової палати, то при прийнятті оскаржуваної постанови Верховна Рада України не діяла на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та застосовними до спірних правовідносин законами України.

1.2.3. Норма частини четвертої статті 12 Закону України від 12.05.2015 № 389-VIII «Про правовий режим воєнного стану» (далі - Закон № 389-VIII), відповідно до якої він звільнений з посади, не визначає переліку підстав, у зв`язку з якими можливим є висловлення недовіри посадовій особі, призначення і звільнення якої з посади є компетенцією Верховної Ради України, що суперечить принципам правової визначеності та правомірних (легітимних) очікувань як складовим принципу верховенства права та є ще одним чинником, який, зокрема, загрожує незалежності Рахункової палати.

1.2.4. Положення зазначеної норми є неконституційними, оскільки Основний Закон (виключно яким визначені повноваження Верховної Ради України) не наділяє Верховну Раду України повноваженнями щодо висловлення недовіри посадовим особам, яких вона призначає на посаду. Будь-яке конституційне положення, яке уможливлювало б розширення кола повноважень парламенту на рівні закону, відсутнє, на що неодноразово вказував Конституційний Суд України, зокрема, у рішеннях від 27.05.2009 № 12-рп/2009 (підпункт 3.1 пункту 3 мотивувальної частини) та від 16.09.2020 у справі № 11-р/2020 (підпункт 2.2 пункту 2 мотивувальної частини). Приймаючи зміни до Закону № 389-VIII в частині доповнення статті 12 частиною четвертою (відповідно до якої у період дії воєнного стану Верховна Рада України може прийняти рішення про звільнення посадової особи з посади, призначення на яку та звільнення з якої віднесено до повноважень Верховної Ради України, також у разі висловлення недовіри такій посадовій особі), парламент, на думку позивача, діяв у спосіб, який не відповідає Конституції України, та поза межами своїх конституційних повноваження.

Оскільки положення частини четвертої статті 12 Закону № 389-VIII не відповідають (як уважає позивач) статтям 8, 22, 85, 98 Конституції України, суд при вирішенні його позову повинен застосувати норми Конституції України як норми прямої дії з подальшим вирішенням питання щодо внесення до Конституційного Суду України подання щодо конституційності цих положень Закону № 389-VIII.

1.2.5. Наряду з доводом щодо неконституційності норми частини четвертої статті 12 Закону № 389-VIII ОСОБА_1 висловлює думку, що ця норма свідчить про чітке розмежування законодавцем двох різних правових інститутів, відмінних за правовою сутністю, механізмом та процедурою реалізації, - висловлення недовіри (перше) та звільнення посадової особи з посади (друге). На переконання позивача, звільнення посадової особи з такої екстраординарної підстави, як висловлення їй недовіри, передбачає прийняття Верховною Радою України (щонайменше) двох рішень: (1) щодо висловлення недовіри (таке рішення приймається у визначеному Регламентом Верховної Ради України (далі - Регламент) порядку з урахуванням особливостей, передбачених частиною четвертою статті 12 Закону № 389-VIII, а не процедур, визначених спеціальними законами); (2) щодо звільнення посадової особи з посади (таке рішення приймається у встановленому законодавством порядку; а щодо нього (позивача) - Регламентом та Законом № 576-VІІІ).

Об`єднавши у Постанові № 3014-ІХ дві різні процедури (висловлення йому, ОСОБА_1 , недовіри та його звільнення), Верховна Рада України діяла не відповідно до Регламенту та Закону № 389-VIII.

1.2.6. Оскаржуваною постановою його (позивача) звільнено з посади, яку він не обіймав, а саме: з посади члена Рахункової палати, а не з посади Голови Рахункової палати, яку він дійсно обіймав. Виходячи з того, що норма пункту 16 частини першої статті 85 Конституції України розмежовує посади Голови та члена Рахункової палати, позивач уважає, що відповідач у Постанові № 3014-ІХ лише формально зазначив як підставу її прийняття цю норму Основного Закону без фактичного її дотримання.

2. Короткий зміст рішення суду першої інстанції

2.1. Касаційний адміністративний суд рішенням від 26.06.2024 позов ОСОБА_1 задовольнив: визнав протиправною та скасував Постанову № 3014-IX.

2.2. Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що спеціальним законом, який відповідно до статті 98 Конституції України регламентує організацію, повноваження і порядок діяльності Рахункової палати та забезпечує гарантії її незалежності, однією з яких є встановлений порядок призначення на посади та звільнення з посад членів Рахункової палати, є Закон № 576-VIII.

2.3. Водночас частина четверта статті 12 Закону № 389-VIII не визначає конкретного кола осіб, до яких вона може бути застосована, переліку підстав та процедури висловлення недовіри, що, на думку суду першої інстанції, дозволяє дійти висновку, що норми Закону № 389-VIII є загальними по відношенню до норм Закону № 576-VIII.

2.4. Суд першої інстанції зазначив, що, беручи до уваги підходи щодо суддівських дій при співіснуванні суперечливих норм одного ієрархічного рівня, визначені Конституційним Судом України у Рішенні Другого сенату Конституційного Суду України від 18.06.2020 № 5-р/(ІІ)/2020), звільнення з посади Голови або члена Рахункової палати регулюється нормами Закону № 576-VIII та статті 208-2 Регламенту, частина перша якої передбачає урахування особливостей, визначених Законом № 576-VIII. Застосувавши формули «закон спеціальний має перевагу над загальним» (lex specialis derogat generali) та «закон загальний пізніший не має переваги над спеціальним давнішим» (lex posterior generalis non derogat priori speciali), Касаційний адміністративний суд дійшов висновку, що частина четверта статті 12 Закону № 389-VIII не застосовується у правовідносинах щодо звільнення з посади Голови або члена Рахункової палати. Підстави звільнення із цих посад встановлено статтею 20 Закону № 576-VIII, серед яких немає такої підстави, як «висловлення недовіри».

3. Короткий зміст та обґрунтування наведених сторонами вимог в апеляційних скаргах

3.1. ОСОБА_1 , в інтересах якого діє його представник - адвокат Гуцол Р. В., подав апеляційну скаргу на рішення Касаційного адміністративного суду від 26.06.2024, в якій просить змінити його мотивувальну частину, доповнивши викладеним в апеляційній скарзі обґрунтуванням, а в іншій частині рішення суду першої інстанції залишити без змін.

3.2. Позивач обґрунтовує апеляційну скаргу доводом, що суд першої інстанції не перевірив та не надав оцінки його звільненню з посади, яку він не обіймав, - з посади Голови Рахункової палати, тоді як його звільнено з посади члена Рахункової палати, що, на його думку, свідчить про невідповідність Постанови № 3014-ІХ пункту 16 частини першої статті 85 Конституції України.

3.3. Позивач наголошує, що Конституція України та Закон № 576-VIII розмежовують посади Голови та члена Рахункової палати, їх правовий статус та повноваження. Фактично ж голосування Верховною Радою України відбулося за висловлення йому недовіри як члену Рахункової палати; голосування ж за його звільнення з посади Голови Рахункової палати не проводилося, а постанова про це не приймалась.

3.4. Окрім того, Касаційний адміністративний суд не надав оцінки тій обставині, що Верховна Рада України прийняла Постанову № 3014-ІХ поза межами наданих їй Конституцією України повноважень, на що також він посилається в позові, зазначаючи, що повноваження Верховної Ради України визначаються виключно Конституцією України (зокрема, статтею 85), а їх перелік є вичерпним.

3.5. Позивач стверджує, що положення частини четвертої статті 12 Закону № 389-VIII є неконституційними, оскільки Основний Закон не містить положень щодо повноважень Верховної Ради України висловлювати недовіру посадовим особам, яких вона призначає і звільняє з посади. Наділення ж на законодавчому рівні парламенту іншими повноваженнями, ніж ті, що передбачені Основним Законом, можливе лише після внесення відповідних змін до Конституції України.

3.6. Верховна Рада України також подала апеляційну скаргу на рішення Касаційного адміністративного суду від 26.06.2024, просить скасувати це рішення та прийняти нове рішення - про відмову у задоволенні позову ОСОБА_1 .

3.7. В апеляційній скарзі Верховна Рада України стверджує, що Постанову № 3014-ІХ прийнято відповідно до її конституційних повноважень та частини четвертої статті 12 Закону № 389-VIII.

3.8. Наголошує, що пунктом 16 частини першої статті 85 Конституції України визначено виключні повноваження Верховної Ради України з призначення на посади та звільнення з посад Голови та інших членів Рахункової палати. Відповідно до положень статей 85 та 92 Основного Закону саме законодавець, Верховна Рада України, уповноважений встановлювати підстави звільнення з посад осіб, щодо яких нормами Конституції України не визначено виключного переліку підстав звільнення або застережень / обмежень щодо таких підстав чи їх критеріїв. Єдиною конституційною вимогою стосовно призначення на посаду та звільнення з посади Голови та інших членів Рахункової палати є здійснення цього повноваження саме Верховною Радою України. Водночас механізм (спосіб) реалізації такого повноваження, підстави для звільнення з посади Голови та інших членів Рахункової палати визначаються на законодавчому рівні.

3.9. Частиною четвертою статті 12 Закону № 389-VIII встановлено особливості звільнення посадових осіб, яких парламент відповідно до своїх виключних конституційних повноважень призначає та звільняє з посад, з визначенням кола осіб, до яких ця норма може бути застосована; екстраординарні умови дії цієї норми («у період дії воєнного стану»); ієрархію цієї норми щодо норм інших законів («крім підстав, передбачених спеціальними законами»); підставу для звільнення («висловлення недовіри посадовій особі»); процедуру розгляду питання парламентом. Стаття 20 Закону № 576-VIII (як і цей Закон в цілому) не містить застережень, що виключний перелік підстав для звільнення з посади Голови, іншого члена Рахункової палати встановлено лише цією статтею. Окрема, спеціальна, підстава для звільнення Голови, іншого члена Рахункової палати - висловлення недовіри - передбачена спеціальним (таким, що регулює особливості правових засад діяльності органів державної влади в умовах воєнного стану) Законом № 389-VIII та може бути застосована лише у період введення в Україні особливого правового режиму - воєнного стану.

3.10. Розвиваючи наведені вище доводи, Верховна Рада України тлумачить словосполучення «спеціальний закон» в абзаці першому частини четвертої статті 12 Закону № 389-VIII як таке, що не означає, що всі норми Закону № 576-VIII є спеціальними в аспекті гіпотетичного співіснування суперечливих норм одного ієрархічного рівня. Виходячи зі специфіки правових засад діяльності органів державної влади в умовах воєнного стану, саме така підстава для звільнення особи з посади, як висловлення недовіри, є спеціальною щодо всіх загальних підстав, передбачених Законом № 576-VIII. Водночас підстав вважати положення Закону № 389-VIII загальними по відношенню до норм Закону № 576-VIII немає, адже вони не можуть бути застосовані до правовідносин у мирний час. Немає й колізії між нормами зазначених законів: Закон № 389-VIII як пізніший має перевагу над Законом № 576-VIII.

3.11. Апеляційна скарга відповідача також містить довід, що суд першої інстанції помилково ототожнив юридичні терміни «підстави звільнення» та «порядок звільнення» (у контексті висновку суду про створення загрози внаслідок запровадження частиною четвертою статті 12 Закону № 389-VIII додаткової підстави звільнення для незалежності Рахункової палати). Звільнення особи з посади, на яку її було призначено, при дотриманні законодавчо встановленого порядку не є втручанням у незалежність органу, посаду в якому обіймала особа.

4. Рух апеляційних скарг

4.1. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 27.08.2024 відкрила апеляційне провадження за апеляційними скаргами Верховної Ради України та ОСОБА_1 на рішення Касаційного адміністративного суду від 26.06.2024, ухвалою від 12.09.2024 призначила справу до розгляду в порядку письмового провадження, а ухвалою від 26.09.2024 за клопотанням адвоката позивача призначила розгляд справи в судовому засіданні.

5. Позиція сторін щодо апеляційної скарги іншої сторони

5.1. Відповідач подав відзив на апеляційну скаргу ОСОБА_1 та просить відмовити у її задоволенні.

5.2. Зазначає, що «висловлення недовіри», передбачене статтею 12 Закону № 389-VIII, не окремий конституційно правовий інститут, а лише визначена законом підстава для реалізації парламентом свого конституційного повноваження щодо звільнення з посади, зокрема Голови / члена Рахункової палати, що не суперечить Конституції України.

5.3. Оскільки Головою Рахункової палати може бути обраний лише один із членів Рахункової палати, який при цьому не втрачає статусу члена Рахункової палати, то позивача було звільнено з посад, на які його було призначено.

5.4. Верховна Рада України заперечує, що положення частини четвертої статті 12 Закону № 389-VIII, статті 208-3 Регламенту, статті 20 Закону № 576-VIII вимагають прийняття двох окремих актів або проведення двох голосувань про звільнення з посади Голови / члена Рахункової палати.

5.5. Представник позивача, у свою чергу, подав відзив на апеляційну скаргу Верховної Ради України, у якій просить відмовити у задоволенні скарги, вважаючи її безпідставною.

5.6. Представник позивача зазначає, що висновки суду першої інстанції про співвідношення норм Закону № 389-VIII та Закону № 576-VIII як спеціальних та загальних, а також, що звільнення Голови, члена Рахункової палати не на підставі Закону № 576-VIII порушує принцип незалежності Рахункової палати, є обґрунтованими та відповідають правильному застосуванню норм матеріального права.

5.7. Представник позивача звертає увагу, що, по-перше, суд першої інстанції констатував факт наявності колізії двох норм одного ієрархічного рівня, що спростовує твердження Верховної Ради України в апеляційній скарзі про встановлення судом відсутності такої колізії; по-друге, підстави звільнення Голови, іншого члена Рахункової палати можуть визначатися виключно в Законі № 576-VIII, статтею 20 якого встановлено вичерпний перелік підстав звільнення із цих посад. Іншими законами такі підстави не можуть встановлюватися без внесення відповідних змін до зазначеного Закону.

5.8. Решта аргументів, наведених представником позивача у відзиві на апеляційну скаргу Верховної Ради України (щодо порушення незалежності Рахункової палати в разі недотримання визначеного статтею 20 Закону № 576-VIII порядку звільнення її Голови / члена; вичерпного переліку конституційних повноважень Верховної Ради України, серед яких немає повноваження висловлювати недовіру призначеній нею посадовій особі; відсутності факту голосування парламентом за звільнення Голови Рахункової палати; безпідставного поєднання процедур висловлення недовіри та звільнення позивача), співзвучні за змістом і обґрунтуванням із наведеними позивачем підставами позову.

6. Обставини справи

6.1. Постановою Верховної Ради України від 15.03.2018 № 2345-VІІІ ОСОБА_1 серед інших, було призначено на посаду члена Рахункової палати, а Постановою від 15.03.2018 № 2346-VІІІ - на посаду Голови Рахункової палати.

6.2. Згідно з наказом від 16.03.2018 ОСОБА_1 приступив до виконання повноважень Голови Рахункової палати строком на шість років (до 15.03.2024).

6.3. 13.12.2022 Голова депутатської фракції політичної партії «Слуга народу» у Верховній Раді України Арахамія Д. вніс Голові Верховної Ради України Стефанчуку Р. О. колективну пропозицію народних депутатів України про висловлення недовіри члену Рахункової палати, Голові Рахункової палати ( ОСОБА_1 ) разом із підписним листом, підписаним 129 народними депутатами України (вх. № 04-01/03-2022/214445 від 13.12.2022). В колективній пропозиції зазначено її підставу - частина четверта статті 12 Закону № 389-VIII.

6.4. Відповідно до статті 93 Конституції України, статті 12 Закону України «Про статус народного депутата України» та статті 89 Регламенту в порядку законодавчої ініціативи народними депутатами України (зокрема Гевком В. Л. , Каптєловим Р. В. , Ткаченком М. М. ) внесено на розгляд Верховної Ради України проєкт Постанови Верховної Ради України (реєстр. № 8297 від 21.12.2022), згідно з яким пропонується відповідно до пункту 16 частини першої статті 85 Конституції України та частини четвертої статті 12 Закону № 389-VIII висловити недовіру та звільнити з посади члена Рахункової палати ОСОБА_1 - Голову Рахункової палати.

6.5. У пояснювальній записці до проєкту Постанови № 8297 зазначено, що проєкт вноситься у зв`язку із внесенням до Верховної Ради України колективної ініціативи про висловлення недовіри члену Рахункової палати ОСОБА_1 - Голові Рахункової палати. Основною метою прийняття постанови визначено висловлення недовіри члену Рахункової палати ОСОБА_1 - Голові Рахункової палати, що матиме наслідком звільнення його з посади; основними нормативно-правовими актами, що регулюють це питання, зазначені Конституція України, Регламент, Закон № 389-VIII.

6.6. За дорученням Голови Верховної Ради України Стефанчука Р. О. від 08.04.2023 № 01-04-2023/72377 Комітет Верховної Ради України з питань бюджету на засіданні 10.04.2023 (протокол № 152) розглянув проєкт Постанови Верховної Ради України про висловлення недовіри ОСОБА_1 (реєстр № 8297 від 12.12.2022).

6.7. Комітет ухвалив рішення: враховуючи положення пункту 16 частини першої статті 85 Конституції України та частини четвертої статті 12 Закону № 389-VIII, рекомендувати Верховній Раді України розглянути проєкт Постанови Верховної Ради України про висловлення недовіри ОСОБА_1 (реєстр № 8297 від 12.12.2022), поданий народними депутатами України Гевком В. Л. , Каптєловим Р. В. , Ткаченком М. М. та іншими, і визначитися щодо цього проєкту шляхом голосування.

6.8. Постановою Верховної Ради України від 10.04.2023 № 3014-ІХ відповідно до пункту 16 частини першої статті 85 Конституції України та частини четвертої статті 12 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» висловлено недовіру та звільнено з посади члена Рахункової палати ОСОБА_1 - Голову Рахункової палати.

7. Позиція Великої Палати Верховного Суду

7.1. Заслухавши суддю-доповідачку, дослідивши матеріали справи та наведені в апеляційній скарзі та відзиві на неї доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що апеляційна скарга ОСОБА_1 не підлягає задоволення, а апеляційну скаргу Верховної Ради України слід задовольнити.

7.2. Згідно із частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

7.3. До повноважень Верховної Ради України, як це встановлено пунктом 16 частини першої статті 85 Конституції України, належить призначення і звільнення з посад Голови та інших членів Рахункової палати.

7.4. Відповідно до положень статті 98 Конституції України Рахункова палата здійснює контроль від імені Верховної Ради України за надходженням коштів до Державного бюджету України та їх використанням. Організація, повноваження і порядок діяльності Рахункової палати визначаються законом.

7.5. Таким законом є Закон № 576-VIII, статтею 2 якого встановлено, що організація, повноваження і порядок діяльності Рахункової палати визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України.

7.6. Діяльність Рахункової палати ґрунтується на принципах законності, незалежності, об`єктивності, безсторонності, гласності та неупередженості (частина перша статті 3 Закону № 576-VIII).

7.7. Незалежність Рахункової палати забезпечується:

1) встановленим Конституцією України і цим Законом порядком призначення на посади та звільнення з посад членів Рахункової палати;

2) визначеними цим Законом та іншими законами України гарантіями діяльності Рахункової палати;

3) особливим порядком організаційного забезпечення діяльності Рахункової палати, встановленим законом (частина третя цієї ж статті).

7.8. Згідно зі статтю 17 Закону № 576-VIII Рахункова палата складається з тринадцяти членів Рахункової палати. Членами Рахункової палати є Голова Рахункової палати, його заступник та інші члени Рахункової палати.

7.9. На члена Рахункової палати поширюється дія Закону України «Про державну службу», крім норм щодо порядку призначення на посаду та звільнення з посади та умов оплати праці члена Рахункової палати, що встановлюються цим Законом (частина перша статті 18 Закону № 576-VIII).

7.10. Порядок призначення на посади та звільнення з посад Голови та інших членів Рахункової палати визначені статтею 20 Закону № 576-VIII.

Так, члени Рахункової палати призначаються на посади та звільняються з посад Верховною Радою України відповідно до вимог цього Закону та в порядку, встановленому Регламентом Верховної Ради України.

Голова Рахункової палати призначається на посаду Верховною Радою України за поданням Голови Верховної Ради України. Голова Верховної Ради України вносить на розгляд Верховної Ради України подання про призначення на посаду Голови Рахункової палати одного із членів Рахункової палати.

Строк повноважень членів Рахункової палати становить шість років. Одна і та сама особа не може обіймати таку посаду понад два строки.

Строк повноважень Голови Рахункової палати та його заступника становить шість років (частини перша, третя, п`ята, шоста зазначеної статті (в порядку викладення)).

7.11. Відповідно до частини сьомої статті 20 Закону № 576-VIII Голова, інший член Рахункової палати до закінчення строку його повноважень звільняється з посади Верховною Радою України у разі:

1) подання заяви про звільнення з посади за власним бажанням;

2) призначення чи обрання на іншу посаду за його згодою;

3) неможливості виконувати свої повноваження за станом здоров`я протягом чотирьох місяців підряд;

3-1) досягнення шістдесяти п`яти років;

4) припинення громадянства України, наявності (набуття) громадянства іншої держави або виїзду на постійне місце проживання за межі України;

5) невідповідності обмеженням щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності, визначеними Законом України «Про запобігання корупції», що встановлено рішенням суду, яке набрало законної сили;

6) набрання законної сили рішенням суду про притягнення його до відповідальності за адміністративне правопорушення, пов`язане з корупцією;

7) набрання законної сили обвинувальним вироком суду стосовно нього;

8) набрання законної сили рішенням суду про визнання його активів чи активів, набутих за його дорученням іншими особами або в інших передбачених статтею 290 Цивільного процесуального кодексу України випадках, необґрунтованими та їх стягнення в дохід держави;

9) порушення вимог Закону України «Про запобігання загрозам національній безпеці, пов`язаним із надмірним впливом осіб, які мають значну економічну та політичну вагу в суспільному житті (олігархів)» у частині подання, дотримання строків подання декларації про контакти.

7.12. Відповідно до частини першої статті 37 Закону № 576-VIII Рахункова палата взаємодіє з Верховною Радою України та її органами в порядку, визначеному цим Законом, Регламентом Верховної Ради України та іншими законами, що передбачає, зокрема, призначення і звільнення Верховною Радою України Голови та інших членів Рахункової палати; подання і представлення Верховній Раді України щорічного звіту про результати діяльності Рахункової палати.

7.13. Законом № 576-VIII одночасно внесені зміни до Регламенту (Регламент затверджено Законом України від 10.02.2010 № 1861-VI) шляхом доповнення його статтею 208-2 «Порядок призначення на посади та звільнення з посад Голови та інших членів Рахункової палати», частиною першою якої передбачено, що відповідно до пункту 16 частини першої статті 85 Конституції України Верховна Рада призначає на посади і звільняє з посад Голову та інших членів Рахункової палати у порядку, передбаченому цією статтею, та з урахуванням особливостей, визначених Законом України «Про Рахункову палату».

Звільнення з посад членів Рахункової палати здійснюється відкритим голосуванням більшістю голосів народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради за наявності рішення комітету, до предмета відання якого належать питання бюджету.

Голова Рахункової палати призначається на посаду Верховною Радою за поданням Голови Верховної Ради України. Голова Верховної Ради України вносить на розгляд Верховної Ради подання про призначення на посаду Голови Рахункової палати одного з членів Рахункової палати. Призначення на посаду та звільнення з посади Голови Рахункової палати здійснюється відкритим голосуванням більшістю голосів народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради.

Рішення щодо призначення на посаду та звільнення з посади Голови, іншого члена Рахункової палати оформляється відповідною постановою Верховної Ради (частини шоста, сьома, восьма статті 208-2 Регламенту (в порядку викладення)).

7.14. У зв`язку з військовою агресією російської федерації проти України на підставі пропозиції Ради національної безпеки і оборони України відповідно до пункту 12 частини першої статті 106 Конституції України, Закону № 389-VIII Указом Президента України від 24.02.2022 № 64/2022 запроваджено воєнний стан на всій території України з 24.02.2022 (продовжений до цього часу).

7.15. Законом України від 12.05.2022 № 2259-ІХ «Про внесення змін до деяких законів України щодо функціонування державної служби та місцевого самоврядування у період дії воєнного стану» (набрав чинності з 20.05.2022) стаття 12 Закону № 389-VIII доповнена частиною четвертою такого змісту:

«4. У період дії воєнного стану Верховна Рада України може прийняти рішення про звільнення посадової особи з посади, призначення на яку та звільнення з якої віднесено до повноважень Верховної Ради України, крім підстав, передбачених спеціальними законами, також у разі висловлення недовіри такій посадовій особі (за винятком посадових осіб, призначення на посади та звільнення з посад яких здійснюється Верховною Радою України за поданням Президента України або Кабінету Міністрів України).

Питання про висловлення недовіри може бути ініційовано Головою Верховної Ради України або не менш як однією четвертою народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України. Таке питання розглядається на пленарному засіданні Верховної Ради України невідкладно згідно з Регламентом Верховної Ради України, без урахування процедур, передбачених спеціальними законами, що визначають правовий статус відповідних посадових осіб. Рішення про висловлення недовіри вважається прийнятим, якщо за нього проголосувала більшість від конституційного складу Верховної Ради України. Висловлення Верховною Радою України недовіри має наслідком звільнення посадової особи із займаної посади».

7.16. Беручи до уваги підставу задоволення судом першої інстанції позову ОСОБА_1 та заперечення з цього приводу відповідача в апеляційній скарзі, питання щодо співвідношення норм частини сьомої статті 20 Закону № 576-VIII та частини четвертої статті 12 Закону № 389-VIII є одним із ключових питань у цій справі.

7.17. Критерієм поділу правових норм, що співставляються, на загальні та спеціальні, є сфера дії кожної з таких норм, тобто сфера, визначена правотворчим органом при поділі предмета правового регулювання шляхом виокремлення із роду суспільних відносин певного їх виду. Правові норми, що співвідносяться як загальні та спеціальні, мають сфери дії, що співвідносяться як рід і вид. Правило, що вид ніколи не виходить за межі роду, застосовне і в правовому регулюванні. Якщо сфера дії норми, стосовно якої вирішується питання про можливість визнання її спеціальною, хоч би незначною мірою виходить за межі сфери дії норми, яку передбачається визнати загальною, зазначені правові норми не співвідносяться як загальна і спеціальна.

7.18. Відповідно до преамбули Закону № 389-VIII він визначає правовий режим воєнного стану, порядок його введення та скасування, правові засади діяльності органів державної влади, військового командування, військових адміністрацій, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій в умовах воєнного стану, гарантії прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб.

7.19. Згідно зі статтею 1 цього Закону воєнний стан - це особливий правовий режим, що вводиться в Україні або в окремих її місцевостях у разі збройної агресії чи загрози нападу, небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності та передбачає надання відповідним органам державної влади, військовому командуванню, військовим адміністраціям та органам місцевого самоврядування повноважень, необхідних для відвернення загрози, відсічі збройної агресії та забезпечення національної безпеки, усунення загрози небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності, а також тимчасове, зумовлене загрозою, обмеження конституційних прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень.

7.20. В умовах воєнного стану Президент України та Верховна Рада України діють виключно на підставі, в межах повноважень та в спосіб, визначені Конституцією та законами України (частина перша статті 9 цього ж Закону).

7.21. Встановлення нормою частини четвертої статті 12 Закону № 389-VIII положення щодо можливості прийняття рішення про звільнення посадової особи з посади, призначення на яку та звільнення з якої віднесено до повноважень Верховної Ради України, крім підстав, передбачених спеціальними законами, також у разі висловлення недовіри такій посадовій особі, є встановленням додаткових підстав звільнення відповідних посадових осіб виключно у визначений цим Законом період - протягом воєнного стану, що власне ним і обумовлено.

7.22. Буквальне тлумачення цієї норми дає підстави стверджувати, що вона не відміняє (зокрема, і під час дії воєнного стану) підстав для звільнення із зазначених в ній посад, які встановлені спеціальними законами (тобто законами, які регулюють діяльність державних органів, в яких запроваджені такі посади), а лише доповнює їх з допустимою можливістю застосування під час воєнного стану.

7.23. Відтак сфера дії цієї норми виходить за межі дії норм статті 20 Закону № 576-VIII, у зв`язку із чим підстав для їх співставлення як загальної та спеціальної немає.

Тим більше, немає підстав для співставлення Закону № 389-VIII та Закону № 576-VIII за таким критерієм, як це зробив суд першої інстанції, враховуючи різні сфери правового регулювання цих законів.

7.24. Встановлення частиною четвертою статті 12 Закону № 389-VIII окремої підстави для звільнення з посад, на які призначає і з яких звільняє Верховна Рада України, зокрема і з посад Голови / члена Рахункової палати, не породжує колізію з нормами статті 20 Закону № 576-VIII, адже має місце не протиріччя між правовими нормами права, а доповнення норми спеціальної дії (яка встановлює спеціальні підстави звільнення з посад Голови та інших членів Рахункової палати та діє незалежно від впровадження воєнного стану) нормою виняткової дії (яка регламентує звільнення із цих посад в умовах воєнного стану, тобто за виняткових обставин, та діє як додаткова підстава виключно в період впровадження воєнного стану).

7.25. Як підсумок, Верховна Рада України могла застосувати для звільнення позивача підставу, встановлену частиною четвертою статті 12 Закону № 389-VIII.

7.26. Перевіряючи підставу звільнення позивача, Велика Палата Верховного Суду виходить з того, що Закон № 389-VIII, так само, як і інші закони, не встановлює, за яких фактів (обставин) Верховна Рада України може звільнити призначену нею особу з посади з підстави висловлення недовіри. Не встановлено законом також критерії, за яких недовіра може бути висловлена. Це дає підстави стверджувати, що визначення підстав для висловлення недовіри призначеній посадовій особі є дискреційним повноваженням Верховної Ради України, яке парламент реалізує на пленарному засіданні шляхом голосування народних депутатів. Водночас реалізація такого повноваження повинна відбуватися з дотриманням вимог частини другої статті 19 Конституції України і, поза сумнівом, не бути свавільною.

7.27. Європейський суд з прав людини, досліджуючи межі дискреційних повноважень адміністративного органу, виснував, що суди повинні утриматися від перевірки обґрунтованості актів, які прийняті органом влади, однак все ж таки суди повинні проконтролювати, чи не є викладені в них висновки адміністративних органів щодо обставин у справі довільними та нераціональними, не підтвердженими доказами або ж такими, що є помилковими щодо фактів; у будь-якому разі суди повинні дослідити такі акти, якщо їх об`єктивність та обґрунтованість є ключовим питанням правового спору (рішення у справі Sigma Radio Television Ltd. v. Cyprus, заяви № 32181/04 та № 35122/05, пункти 156, 157; у справі Putter v. Bulgaria, заява № 38780/02, пункти 47-56; Bryan v. the United Kingdom, заява № 19178/91, пункт 44).

7.28. Питання щодо висловлення недовіри Голові Рахункової палати ОСОБА_1 було винесено на пленарне засідання Верховної Ради України з дотриманням процедури, яка встановлена статтею 208-2 Регламенту. Приєднаний до матеріалів справи витяг із стенограми пленарного засідання № 1 (зала засідань Верховної Ради України, 10.04.2023, 12 година 4 хвилини) свідчить, що народними депутатами обговорювалися конкретні обставини щодо виконання Головою Рахункової палати ОСОБА_1 покладених на нього службових обов`язків; за результатами обговорення було проведено голосування за висловлення йому недовіри.

Наведені обставини роблять зрозумілими, зокрема для позивача, мотиви, якими керувалася Верховна Рада України, звільняючи його з посади, та дають підстави не вважати рішення Верховної Ради України свавільним. До того ж позивач у позовній заяві (так само як і в апеляційній скарзі) не наводить конкретних доводів щодо того, що фактичних підстав для висловлення йому недовіри не було. Не навів таких доводів позивач і під час апеляційного розгляду справи.

7.29. Перевіряючи довід позивача, що Верховна Рада України, звільняючи його з посади, діяла не у межах конституційних повноважень, Велика Палата Верховного Суду, насамперед, керується нормою пункту 16 частини першої статті 85 Конституції України, якою звільнення Голови та іншого члена Рахункової палати визначено повноваженням парламенту.

7.30. Дефініція «повноваження державного органу» означає сукупність прав та обов`язків, закріплених у встановленому законодавством порядку, для здійснення державним органом покладених на них функцій.

7.31. Призначення та звільнення з посад, визначених в Конституції України, зокрема Голови / члена Рахункової палати, є складовою діяльності Верховної Ради України зі здійснення установчої (участь у формуванні органів державної влади) функції.

7.32. Закон № 389-VIII жодним чином не розширяє конституційні повноваження Верховної Ради України, зокрема щодо звільнення з посад Голови / іншого члена Рахункової палати. Відповідні зміни торкнулися лише підстав звільнення цих посадових осіб шляхом доповнення підстав, які регламентовані спеціальними законами. Про інше можна було б вести мову лише у разі, якби в Конституції України були визначені підстави звільнення таких посадових осіб.

7.33. Висловлення Верховною Радою України недовіри посадовій особі, яку вона призначила на посаду, є підставою для її звільнення із займаної посади, тобто формою реалізації установчої функції через інститут висловлення недовіри посадовій особі, а не складовою цієї функції через закріплення окремого повноваження, обумовленого основними напрямами діяльності парламенту.

7.34. З урахуванням наведеного довід позивача, що Верховна Рада України прийняла оскаржувану постанову поза межами наданих Конституцією України повноважень, не може визнаватися таким, що ґрунтується на нормах права.

7.35. У зв`язку із цим відхиляється і довід позивача, що його звільненню повинна була передувати процедура висловлення йому недовіри.

7.36. Способи, у які Верховна Рада України здійснює установчу функцію, визначені Конституцією України, зокрема й у спосіб висловлення недовіри посадовій особі (пункт 25 частини першої статті 85 Конституції України уповноважує парламент висловити недовіру Генеральному прокуророві, а стаття 87 - прийняти резолюцію недовіри Кабінету Міністрів України). Водночас конституційні повноваження Верховної Ради України щодо участі у формуванні Рахункової палати визначені як призначення і звільнення Голови та інших членів палати.

7.37. Регламентом не встановлено такої окремої процедури, як висловлення недовіри посадовій особі, призначення і звільнення якої з посади віднесено до повноважень Верховної Ради України, а буквальне тлумачення норми частини четвертої статті 12 Закону № 389-VIII не дає підстави виснувати, що висловлення недовіри та звільнення з цієї підстави є окремими процедурами.

7.38. Щодо твердження позивача про його звільнення з посади члена Рахункової палати, а не із займаної ним посади Голови Рахункової палати (це є одним із доводів позивача про неправомірність Постанови № 3014-ІХ), то слід зазначити, що, оскільки Голова Рахункової палати може бути призначений лише з числа членів палати, втрата членства у палаті виключає можливість обіймати посаду її Голови. До того ж докази у справі (проєкт постанови Верховної Ради України «Про висловлення недовіри ОСОБА_1 », витяг зі стенограми пленарного засідання від 10.04.2023 № 1) підтверджують, що Верховна Рада України проголосувала за проєкт постанови в цілому. В той же час проєкт містив положення як щодо висловлення недовіри, так і щодо звільнення позивача як члена Рахункової палати - Голови Рахункової палати.

7.39. Окремо слід зупинитися на доводі ОСОБА_1 , що Постановою № 3014-ІХ порушено його легітимні очікування щодо того, що конституційне право на працю, зокрема захист від незаконного звільнення, гарантоване особливим порядком звільнення Голови Рахункової палати з посади. Порушення таких легітимних очікувань позивач розцінює також як порушення принципу правової визначеності та принципу верховенства права в цілому.

7.40. Принцип легітимних (законних) очікувань виражає, зокрема, позицію, що органи публічної влади повинні не лише дотримуватися правових актів, а й своїх обіцянок та пробуджених у зв`язку із цим очікувань. Іншими словами, якщо суб`єкт владних повноважень створив для особи (осіб) обґрунтовані підстави сподіватися на отримання певних прав, що гарантуються відповідно до принципів справедливості і природного права, особа (особи) вважається такою, яка має легітимні (законні) очікування, що підлягають захисту. Такий підхід забезпечує особам, на яких поширюється дія рішень органів публічної влади, можливість завбачливо вибудувати свою поведінку та очікувати настання відповідних наслідків.

7.41. У матеріальному аспекті легітимні очікування повинні охоронятися від хаотичних та непрогнозованих змін законодавства, у якому закріплено відповідний правовий режим.

7.42. Водночас виникнення в особи легітимних очікувань не можна ототожнювати зі сподіваннями, що виникають на підставі особистого сприйняття або оцінки певних правових норм. Так само принцип легітимних очікувань не слід протиставляти можливості державним інституціям змінити за певних умов свою поведінку, зокрема, коли йдеться про обґрунтований і такий, що базується на законодавчих приписах, відступ.

7.43. Зміна очікувань унаслідок прийняття чи зміни закону сама по собі не завжди є зміною самого права особи (носія очікувань), яке вона має. У протилежному випадку варто говорити про те, чи не стає саме право внаслідок відповідних законодавчих змін ілюзорним.

7.44. Статтею 43 Конституції України встановлено, що кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Громадянам гарантується захист від незаконного звільнення.

7.45. Як уже зазначено вище, Конституцією України не встановлено підстав звільнення Голови та інших членів Рахункової палати, а стаття 20 Закону № 576-VIII не містить застережень, що визначені нею підстави звільнення Голови та інших членів Рахункової палати становлять виключний перелік, який не може змінюватися іншими законами. До того ж стаття 2 Закону № 576-VIII передбачає можливість визначення організації, повноважень і порядку діяльності Рахункової палати іншими законами.

7.46. За таких обставин сподівання позивача, що визначені статтею 20 Закону № 576-VIII підстави звільнення Голови та інших членів Рахункової палати не можуть бути змінені (доповнені) іншими законами, ґрунтуються на його особистому сприйнятті та тлумаченні правових норм. Підстава, з якої позивача звільнено з посади, встановлена частиною четвертою статті 12 Закону № 389-VIII, а процедура звільнення проведена відповідно до статті 208-2 Регламенту. Враховуючи зазначене, довід позивача про порушення Верховною Радою України створених нею легітимних очікувань внаслідок його звільнення відхиляється, оскільки він не базується на правових підставах.

7.47. Наведені вище аргументи, що Верховна Рада України, звільняючи позивача з посади, діяла в межах визначених Конституцією України, Законом № 576-VIII та Законом № 389-VIII повноважень, спростовують доводи позивача, що при вирішенні його позову не підлягає застосуванню норма частини четвертої статті 12 Закону № 389-VIII як така, що суперечить Конституції України. Ця норма підлягає застосуванню при вирішенні позову ОСОБА_1 відповідно до частини першої статті 7 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), якою, зокрема, встановлено, що суд вирішує справи відповідно до Конституції та законів України. Підстав виснувати, що Закон № 389-VIII в частині зазначеної норми суперечить Конституції України, Великою Палатою Верховного Суду не виявлено.

7.48. Частиною другою статті 2 КАС установлено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень суди перевіряють, чи прийняті (вчинені): 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

7.49. Викладені вище обставини, які встановлені у цій справі, дають підстави виснувати, що Постанова № 3014-ІХ прийнята Верховною Радою України на підставі, у межах повноважень та у спосіб, визначені Конституцією України та законами № 389-VIII та № 576-VIII, з використанням повноваження відповідно до мети, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, неупереджено та добросовісно. Відповідність оскаржуваної постанови іншим критеріям, визначеним частиною другою статті 2 КАС, під час апеляційного розгляду справи не перевірялось з огляду на межі апеляційного перегляду справи (доводи сторін в апеляційних скаргах).

8. Висновки за результатами розгляду апеляційних скарг

8.1. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 315 КАС за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

8.2. Згідно із частиною першою статті 317 КАС суд апеляційної інстанції повністю скасовує судове рішення першої інстанції та ухвалює нове рішення, якщо визнає, що суд першої інстанції неповністю з`ясував обставини, що мають значення для справи, та неправильно застосував норми матеріального права.

8.3. Оскільки суд першої інстанції неправильно застосував норми матеріального права, рішення Касаційного адміністративного суду від 26.06.2024 підлягає скасуванню з ухваленням нового рішення, яким у задоволенні позову ОСОБА_1 до Верховної Ради України про визнання протиправною та скасування Постанови № 3014-ІХ слід відмовити.

Керуючись статтями 266, 308, 310, 315, 317, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Апеляційну скаргу Верховної Ради України задовольнити.

Рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 26.06.2024 скасувати та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову ОСОБА_1 до Верховної Ради України про визнання протиправною та скасування постановивідмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя В. Ю. Уркевич
Суддя-доповідачка Є. А. Усенко
Судді:О. О. БанаськоВ. В. Король
О. Л. БулейкоО. В. Кривенда
Ю. Л. ВласовМ. В. Мазур
І. А. ВоробйоваС. Ю. Мартєв
М. І. ГрицівС. О. Погрібний
Ж. М. ЄленінаІ. В. Ткач
І. В. ЖелєзнийН. В. Шевцова