Справа № 620/9545/24
Суддя: Бородавкіна С.В.
Дата ухвалення: 2024-11-12 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ЧЕРНІГІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

12 листопада 2024 року м. Чернігів Справа № 620/9545/24

Чернігівський окружний адміністративний суд у складі:

Головуючого судді - Бородавкіної С.В.,

за участі секретаря - Михайлової І.О.,

представників позивача - Лугового О.Є., Власенка В.М.,

представника відповідача - Куделі Ю.М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні справу за адміністративним позовом Державного підприємства «Агентство місцевих доріг Чернігівської області» до Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області про визнання незаконної та скасування вимоги,

У С Т А Н О В И В:

Державне підприємство «Агентство місцевих доріг Чернігівської області (далі ДП «АМД», позивач) 05.07.2024 звернулось до суду з адміністративним позовом до Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області (далі Управління, відповідач), у якому просить визнати незаконною та скасувати вимогу відповідача щодо усунення виявлених перевіркою закупівель порушень законодавства №262518-14/2054-2024 від 11.06.2024.

Позовні вимоги мотивовані тим, що спірна вимога є необґрунтованою та безпідставною. Так, первинними обліковими документами підтверджено виконання робіт згідно з договором від 04.07.2023 №1 у повному обсязі та належної якості, а тому твердження Управління про завищення обсягів робіт є необґрунтованим. При цьому, доводи відповідача про порушення вимог Господарського кодексу України та Методики №753 базуються на неправильному трактуванні норм, оскільки вимога щодо визначення розміру коштів на покриття ризиків усіх учасників дорожніх робіт у межах відсоткового показника 15% стосується виключно договірної ціни і не розповсюджується на акти приймання виконаних дорожніх робіт та/або наданих послуг (КБ-2в).

Ухвалою суду від 18.07.2024 прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження у справі за правилами загального позовного провадження, призначено перше підготовче засідання, установлено відповідачу строк для надання відзиву на позов.

Ухвалою суду від 17.09.2024 продовжено строк проведення підготовчого провадження на 30 днів.

Ухвалою суду від 15.10.2024, постановленою без виходу до нарадчої кімнати та занесеною секретарем до протоколу судового засідання, підготовче провадження закрито, справу призначено до розгляду по суті.

Представник відповідача надав відзив на позов, у якому позовні вимоги не визнав, у їх задоволенні просив відмовити та зазначив, що в порушення вимог чинного законодавства України позивачем проведено зайві видатки, внаслідок завищення обсягу робіт (збирання та вивезення гілля, кущів), що встановлено за результатами контрольних обмірів шляхом співставлення обсягів робіт, зазначених в актах приймання виконаних дорожніх робіт та/або наданих послуг форми №КБ-2в з фактично виконаними роботами, які є доступними для обміру та огляду. При цьому, Управління зазначає, що позивач не надав документи на підтвердження щодо наявного та не вивезеного гілля, встановленого контрольними обмірами. В ході проведення контрольних обмірів обсягів ремонтно-будівельних робіт та візуального обстеження наявності виконання робіт встановлено, що роботи по вирубці дерев та кущів підрядником виконано, однак роботи по збиранню та вивезенню гілля ні. Вирубані дерева та гілля під час здійснення контрольних обмірів лежать на узбіччі дороги.

Також позивачем завищено вартість дорожніх робіт внаслідок включення вартості додаткових робіт понад 15% від загального акту форми №КБ-2в (УПВ) коштів на покриття ризиків усіх учасників дорожніх робіт.

Позивач подав відповідь на відзив, у якій позовні вимоги підтримав та просив їх задовольнити, наполягаючи на обґрунтованості.

Відповідач подав заперечення на відповідь на відзив, у яких просив у задоволенні позову відмовити, у зв`язку з його безпідставністю.

Представники позивача в судовому засіданні позовні вимоги підтримали, просили їх задовольнити у повному обсязі.

Представник відповідача в судовому засіданні позовні вимоги не визнав, у їх задоволенні просив відмовити.

Заслухавши пояснення представників сторін, розглянувши подані документи і матеріали, суд враховує такі обставини.

ДП «АМД» є юридичною особою, зареєстрованою у встановленому порядку, про що до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань внесено відповідний запис. Свою діяльність здійснює відповідно до Статуту, затвердженого розпорядженням начальника Чернігівської ОВА від 21.04.2023 №190 (в редакції розпорядження від 18.06.2024 №449) (а.с. 10-24 т.1).

За результатами закупівлі позивач (замовник) 04.07.2023 уклав з ТОВ «Ніжинська шляхбудівельна механізована колона» (виконавець) Договір №1 про закупівлю послуг за державні кошти, предметом якого є надання послуг «Експлуатаційне утримання автомобільних доріг загального користування місцевого значення та штучних споруд на них у частині Ніжинського та Прилуцького районів Чернігівської області на територіях Бобровицької міської, Вертіївської сільської, Ічнянської міської, Крутівської сільської, Лосинівської селищної, Макіївської сільської, Мринської сільської, Ніжинської міської, Новобасанської сільської, Носівської міської, Талалаївської сільської територіальних громад (код за ДК 021:2015-63710000-9 «Послуги з обслуговування наземних видів транспорту»)» (з додатками та додатковими угодами від 28.12.2023 №4, від 17.01.2024 №5, від 15.03.2024 №6, від 29.03.2024 №8, від 09.04.2024 №9) (а.с. 77-89, 144-147, 221-222 т.1).

Виконавцем надано замовнику послуги відповідно до складених та підписаних Локальних кошторисів, Договірної ціни, Підсумкових відомостей, Зведених кошторисних розрахунків (а.с. 90-143, 148-220, 223-250 т.1; 1-62 т.2; 234-250 т.3; 6-13, 19-40, 43-48, 61-70, 74-77, 87-101 т.4).

Роботи підрядником виконувались у відповідності до Кошторисної документації, яка згідно з Експертною оцінкою від 05.06.2023 №25-0014/03-23 складена відповідно до Методики визначення вартості дорожніх робіт та послуг щодо визначення вартості нового будівництва, реконструкції, ремонтів та експлуатаційного утримання автомобільних доріг загального користування, затвердженої наказом Міністерства інфраструктури України від 07.10.2022 №753 (а.с. 93-233 т.3).

За результатами господарської операції сторонами складено Довідки про вартість робіт форми №КБ-3 та Акти приймання виконаних будівельних робіт форми №КБ-2в (а.с. 66-69, 86-107, 110-123, 126-157, 159-167, 170-209, 221-250 т.2; 1-29, 38-42 т.3; 14-18, 49-60, 78-80, 106-109 т.4), на підставі яких ДП «АМД» проведено ТОВ «Ніжинська шляхбудівельна механізована колона» оплату за надані послуги (а.с. 70-85, 213-220 т.2).

Також сторонами складено та підписано: акти звірки взаємних розрахунків; акти визначення вартості матеріальних ресурсів, отриманих від розбирання конструкцій, знесення споруд або отриманих шляхом попутного добування під час виконання робіт на автомобільних дорогах загального користування у складі зворотних сум, дефективні акти (а.с. 63-65, 108-109, 124-125, 158, 168-169, 210-212 т.2; 30-37, 43-92 т.3).

Відповідно до статті 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», підпункту 1 пункту 4 Порядку проведення перевірок закупівель Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01.08.2013 №631, на виконання наказу Управління, на підставі направлень, посадовими особами Управління проведено перевірку закупівлі ID: UA-2023-06-16-013577-а.

За наслідками перевірки складено акт від 07.05.2024 №18-30/08 (а.с. 26-49 т.1), у якому зазначено про порушення позивачем вимог чинного законодавства України при здійсненні закупівлі, а саме:

в порушення вимог пунктів 4.1 та 4.7 Договору від 04.07.2023 №1 ДП «АМД» оплачено кошти на покриття ризиків усіх учасників дорожніх робіт за КПКВК 1517462 по КЕКВ 2610 без обґрунтування розрахунками та підтвердження додаткових витрат на послуги, приймання яких здійснюється відповідно до фактичного періоду їх надання, який визначається актами дефектів та первинними обліковими документами (журналами виконаних робіт, подорожні листи, наряд-завдання тощо) в загальній сумі 3 005 099,01 грн., які включено до актів приймання виконаних дорожніх робіт та/або наданих послуг форми КБ-2в (УПВ);

в порушення вимог статті 193 Господарського кодексу України, пунктів 2.2, 4.36, 7.7 Методики визначення вартості дорожніх робіт та послуг щодо визначення вартості нового будівництва, реконструкції, ремонтів та експлуатаційного утримання автомобільних доріг загального користування, затвердженої наказом Міністерства інфраструктури України від 07.10.2022 №753, пункту 1 розділу ІІ та пункту 2 розділу V Правил визначення вартості будівництва, реконструкції, ремонту та утримання автомобільних доріг загального користування, затверджених наказом Міністерства інфраструктури України від 02.05.2022 №273, пунктів 3.7, 4.7 договору від 04.07.2023 №1, ДП «АМД» завищено вартість дорожніх робіт на суму 2 178 757,94 грн. та проведено зайві видатки по спеціальному фонду місцевого бюджету за КПКВК 1517462 «Утримання та розвиток автомобільних доріг та дорожньої інфраструктури за рахунок субвенції з державного бюджету», чим завдано збитків відповідному бюджету.

Позивач подав заперечення на акт перевірки, які Управлінням не прийняті, про що складено відповідний висновок (а.с. 51-73 т.1).

11.06.2024 Управлінням винесено ДП «АМД» вимогу №262518-14/2054-2024 щодо усунення виявлених перевіркою закупівлі порушень законодавства шляхом забезпечення відшкодування зайво сплачених коштів в сумі 2 197 848,74 грн. відповідно до статей 193, 199, 218 Господарського кодексу України та статей 526, 611, 629 Цивільного кодексу України. У випадку неможливості відшкодування у вищезгаданому порядку, розглянути питання щодо відшкодування шкоди (збитків) з винної особи відповідно до норм статей 130-136 КЗпП України (а.с. 74-76 т.1).

Вважаючи вказану вимогу Управління протиправною, УКБ звернулось до суду з відповідним адміністративним позовом.

Надаючи правову оцінку обставинам справи, суд зважає на таке.

Відповідно до положень статті 1 Закону України від 26.01.1993 №2939-XII «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі Закон №2939-ХІІ), здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

Відповідно до частини першої статті 2 Закону №2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, в тому числі суб`єктах господарювання, у статутному капіталі яких 50 і більше відсотків акцій (часток) належить суб`єктам господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 8 Закону №2939-XII орган державного фінансового контролю здійснює державний фінансовий контроль та контроль за цільовим та ефективним використанням коштів державного і місцевих бюджетів; усуненням виявлених недоліків і порушень.

Згідно пункту 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 №43 (далі - Положення №43), Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Підпунктом 3 пункту 4 Положення №43 закріплено, що Держаудитслужба реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки державних закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.

Згідно з пунктом 7 Положення №43 Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.

Пунктом 2 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року №550 (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Порядок №550), визначено, що інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

Пунктами 4, 5 Порядку №550 передбачено, що планові та позапланові виїзні ревізії проводяться органами державного фінансового контролю відповідно до Закону та цього Порядку.

Планові виїзні ревізії проводяться відповідно до планів проведення заходів державного фінансового контролю, затверджених в установленому порядку, позапланові виїзні ревізії - за наявності підстав, визначених Законом.

За приписами частини першої статті 4 Закону №2939-XII інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

Відповідно до положень пункту 6 Положення №43 Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку.

Вказані положення кореспондуються з пунктами 7 та 10 статті 10 Закону №2939-XII, за приписами яких органу державного фінансового контролю надається право: пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

У частині другій статті 15 Закону №2939-XII закріплено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

Згідно з пунктом 50 Порядку №550 за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав органи державного фінансового контролю вживають заходів для забезпечення: притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об`єктів контролю; порушення перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства; звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства; застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства.

Аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на коригування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, є обов`язковою до виконання. Стосовно відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги, оскільки такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Отже, правова природа письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки, зокрема обов`язки для свого адресата, а відтак наділена рисами правового акту індивідуальної дії з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься, і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.

Вказана правова позиція відповідає висновкам Верховного Суду, викладеним в постанові від 09.03.2023 (справа №500/2489/21).

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 21 листопада 2018 року у справі №820/3534/16 також дійшла висновку, що спір про правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб`єктів, є публічно-правовим та підпадає під визначення справи адміністративної юрисдикції. У цій постанові Велика Палата Верховного Суду вказала, що такий висновок був сформульований Верховним Судом України у постанові від 23 лютого 2016 року по справі № 818/1857/14, і Велика Палата Верховного Суду не знайшла підстав для відступу від цієї позиції.

При цьому, Верховний Суд у постановах від 20 лютого 2018 року та від 08 травня 2018 року у справах №822/2087/17 та №826/3350/17 відповідно зазначив, що висновок суду про те, що збитки контролюючим органом можуть бути стягнуті лише в ході відповідного судового процесу (а не шляхом пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги), не спростовує того, що «законна вимога» контролюючого органу, як індивідуально-правовий акт, повинна відповідати вимогам закону в частині її змісту і форми. Саме аналіз змісту вимоги контролюючого органу свідчить про те, чи такі вимоги дотримано та чи породжує така вимога права і обов`язки для підконтрольної установи.

З проведеного вище аналізу сутності завдань і функцій органів фінансового контролю, в тому числі у їх співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства (рішення суб`єкта владних повноважень як предмет судового контролю), висновується, що рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їх окремо взятих завдань або функцій (пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю.

Та обставина, що законодавство прямо передбачає порядок реалізації окремо взятого завдання чи функції контролюючого органу, зокрема стягнення збитків у судовому порядку на підставі пункту 10 частини першої статті 10 Закону № 2939-XII, з чим кореспондується пункт 50 Порядку №550, жодним чином не відміняє чи спростовує того, що всі рішення, дії чи бездіяльність органів державного фінансового контролю, прийняті або здійснені при реалізації ними їх владних управлінських функцій, можуть бути окремим предметом судового розгляду при поданні відповідного адміністративного позову.

За своєю правовою природою реалізація контролюючим органом компетенції в частині пред`явлення обов`язкових до виконання вимог і в частині здійснення процедури стягнення заподіяних збитків передбачає наявність різних, окремих, незалежних процедур.

Таку ж саму правову позицію Верховний Суд застосував, зокрема у постановах від 12 травня 2022 року у справі №620/4169/20, від 22 жовтня 2020 року у справі №820/3089/17, від 31 травня 2021 року у справі №826/18686/16, від 31 серпня 2021 року у справі №160/5323/20, від 02 листопада 2021 року у справі №420/6808/19.

У справі ж, що розглядається, зміст спірної вимоги, яка, як встановлено вище, є індивідуально-правовим актом, а відтак породжує права і обов`язки для підконтрольної установи, якій вона адресована, полягає в тому, щоб забезпечити відшкодування збитків, встановлених контролюючим органом.

Враховуючи вищенаведене, вирішення спору можливе в порядку адміністративного судочинства.

По суті виявлених порушень, суд зазначає таке.

Щодо доводів відповідача про порушення ДП «АМД» вимог пунктів 4.1 та 4.7 Договору від 04.07.2023 №1 в частині оплати виконавцю коштів на покриття ризиків усіх учасників дорожніх робіт за КПКВК 1517462 по КЕКВ 2610 без обґрунтування розрахунками та підтвердження додаткових витрат на послуги, приймання яких здійснюється відповідно до фактичного періоду їх надання, який визначається актами дефектів та первинними обліковими документами (журналами виконаних робіт, подорожні листи, наряд-завдання тощо) в загальній сумі 3 005 099,01 грн., які включено до актів приймання виконаних дорожніх робіт та/або наданих послуг форми КБ-2в (УПВ).

Капітальний та поточний ремонт вулиць і доріг населених пунктів та інших доріг, які є складовими автомобільних доріг державного значення, може здійснюватися за рахунок коштів відповідних місцевих бюджетів як співфінансування на договірних засадах, що передбачено статтею 40 Закону України від 08.09.2005 №2862-VIII «Про автомобільні дороги».

Основним документом, що регламентує механізм проведення видатків на капітальне будівництво є Порядок державного фінансування капітального будівництва, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 27.02.2001 №1764 (далі Порядок), пунктом 18 якого передбачено, що розрахунки за виконані роботи, поставлену продукцію та надані послуги в будівництві здійснюються за договірними цінами відповідно до укладених договорів (контрактів), вимог законодавства та проводяться платежами за об`єкт у цілому або проміжними платежами (за етапи, черги будівництва пускові комплекси або окремі види робіт, конструктивні елементи). Розрахунки здійснюються на підставі актів приймання виконаних робіт.

Відповідно до пункту 19 Порядку замовник перераховує підряднику аванс, якщо це передбачено договором (контрактом). Розмір авансу не може перевищувати 30 відсотків вартості річного обсягу робіт. Підрядник зобов`язується використати одержаний аванс на придбання і постачання необхідних для виконання робіт матеріалів, конструкцій, виробів протягом трьох місяців після одержання авансу. По закінченні тримісячного терміну невикористані суми авансу повертаються замовнику.

Кінцеві розрахунки здійснюються у двотижневий термін після виконання і приймання всіх передбачених договором (контрактом) робіт та реєстрації декларації про готовність об`єкта до експлуатації або видачі сертифіката, в тому числі щодо пускових комплексів та черг.

Наказом Міністерства розвитку громад та територій України від 01.11.2021 №281 «Про затвердження кошторисних норм України у будівництві» затверджені кошторисні норми України (далі Настанова), які визначають основні правила застосування кошторисних норм та нормативів з ціноутворення у будівництві для визначення вартості нового будівництва, реконструкції, капітального ремонту будинків, будівель і споруд будь-якого призначення, їх комплексів та частин, лінійних об`єктів інженерно- транспортної інфраструктури, а також реставрації пам`яток архітектури та містобудування (далі - будівництво).

Зведений кошторисний розрахунок вартості об`єкта будівництва кошторисний документ, який визначає повну кошторисну вартість об`єкта будівництва або його черги, який включає кошторисну вартість будівельних робіт, витрати на придбання устаткування, меблів та інвентарю, а також інші витрати, та складається на основі об`єктних кошторисів та/або об`єктних кошторисних розрахунків і кошторисних розрахунків на окремі види витрат.

Зведення витрат кошторисний документ, який об`єднує зведені кошторисні розрахунки вартості об`єкта будівництва (його частин) і складається у разі, коли будівництво здійснюється окремими чергами.

Кошторисні нормативи - нормативні показники витрат ресурсів (трудовитрат, часу роботи будівельних машин та механізмів, витрат матеріалів, виробів і комплектів), встановлені на прийняті вимірники будівельних робіт, виражених у натуральних (фізичних) одиницях виміру; нормативні показники (вартісні, відсоткові, індексні, ресурсні) встановлені на прийняті одиниці виміру робіт (послуг) у будівництві.

Відповідно до пункту 6.1 розділу VI Настанови взаєморозрахунки за обсяги виконаних робіт проводяться за період, встановлений в договорі (щомісячно, за етап тощо).

При визначенні вартості виконаних обсягів робіт і проведенні взаєморозрахунків за виконані роботи по об`єкту будівництва застосовуються первинні облікові документи «Акт

приймання виконаних будівельних робіт» (форма № КБ-2в) і «Довідка про вартість виконаних будівельних робіт та витрати» (форма № КБ-3), які наведено у додатку 36 та додатку 37 цієї Настанови, та при твердій договірній ціні за укрупненими показниками вартості «Звіт про виконання робіт за контрактом на об`єкті будівництва за період (місяць/рік)», «Підсумковий звіт про вартість виконаних робіт за контрактом на об`єкті 50

будівництва за період» та «Акт здавання-приймання виконаних будівельних робіт», які наведено у додатках 38, 39 та 40 цієї Настанови.

Тобто, основним первинним документом в підтвердження виконання будівельних робіт є «Акт приймання виконаних підрядних робіт» (форма №КБ-2в) і «Довідка про вартість виконаних підрядних робіт» (форма № КБ-3).

Акт приймання виконаних підрядних робіт (форми КБ-2в) складається для визначення вартості виконаних обсягів підрядних робіт та проведення розрахунків за виконані підрядні роботи на будівництві на основі журналу обліку виконаних робіт (форма №КБ-6) у двох примірниках і подається субпідрядником генпідряднику, генпідрядником - замовнику (забудовнику).

Акт складається щомісячно фахівцями будівельного підприємства (незалежно від форми власності цього підприємства), якщо підприємством у звітному періоді виконувались будівельні та монтажні роботи, роботи з капітального та поточного ремонту будівель і споруд та інші підрядні роботи з залученням бюджетних коштів або коштів підприємств, установ та організацій державної форми власності.

Адресна частина акту заповнюється відповідно до контракту (договору) на виконання робіт.

Вартісні показники форми відображаються за рівнем цін, визначених у договірній ціні, складеній у поточних цінах, підтверджених підрядником та узгоджених з замовником, якщо інше не передбачене контрактом (договором) на виконання робіт.

Вартість окремих видів робіт визначається шляхом калькулювання на підставі витрат ресурсів за ресурсними елементними кошторисними нормами на одиницю виміру обсягів виконаних робіт та їхньої вартості у поточних цінах.

Довідка за формою №КБ-3 складається щомісячно фахівцями будівельного підприємства для визначення вартості виконаних обсягів підрядних робіт і проведення розрахунків за виконані підрядні роботи з будівництва, якщо підприємством у звітному періоді виконувались будівельні та монтажні роботи, роботи з капітального та поточного ремонту будівель і споруд та інші підрядні роботи, незалежно від форми власності цього підприємства та джерел фінансування цих робіт.

Вартісні показники форми відображаються за поточним рівнем цін відповідно до умов контракту.

У разі складання актів приймання виконаних підрядних робіт (форма №КБ-2в) у довідці вартість виконаних підрядних робіт за період з початку року визначається як сума вартості робіт згідно з актами за попередні періоди.

Отже, у будівництві акти приймання виконаних підрядних робіт (форма №КБ-2в) та довідка про вартість виконаних підрядних робіт(форма КБЗ) є первинними документами в розумінні пункту 1 статті 9 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні», тобто вони містять відомості про господарську операцію та підтверджують її здійснення.

Відповідно до пункту 6.2 Настанови за твердої договірної ціни взаєморозрахунки провадяться на підставі виконаних обсягів робіт та їх вартості, визначеної в договірній ціні.

При взаєморозрахунках за обсяги виконаних робіт кошти на покриття ризиків враховуються в «Актах приймання виконаних будівельних робіт» або в «Звітах про виконання робіт за контрактом на об`єкті будівництва за період (місяць/рік)» пропорційно вартості виконаних у звітному періоді робіт, в розмірі передбаченому договірною ціною без підтвердження розрахунками.

При взаєморозрахунках за обсяги виконаних робіт кошти на покриття додаткових витрат, пов`язаних з інфляційними процесами, враховуються в «Актах приймання виконаних будівельних робіт» в порядку, обумовленому договором, за відповідними обґрунтовуючи ми розрахунками, у межах розміру коштів, передбачених договірною ціною.

Відповідно до умов Договору від 04.07.2023 №1 договірна ціна є твердою з використанням укрупнених показників вартості дорожніх робіт та послуг і може бути уточнена за наступних умов: зменшення обсягів закупівлі, зокрема з урахуванням фактичного замовника; покращення якості предмета закупівлі за умови, що таке покращені/, збільшення суми, визначеної в Договорі; погодження зміни ціни в Договорі в бік зменшення (без зміни кількості (обсягу) якості послуг); зміни ціни в Договорі у зв`язку із зміною ставок податків і зборів та/або зміною умов щодо надання пільг з оподаткування - пропорційно до зміни таких ставок та/або пільг з оподаткування, а також у зв`язку із зміною системи оподаткування пропорційно до зміни податкового навантаження внаслідок зміни системи оподаткування; продовження дії Договору на строк, достатній для проведення процедури закупівлі на початку 2024 року в обсязі, що не перевищує 20 відсотків суми, визначеної в початковому договорі про закупівлю, якщо видатки на досягнення цієї цілі затверджено в установленому порядку; зміни (коригування) обсягів, періодичності їх виконання та заміни основних видів робіт на альтернативні за умови, що такі зміни не призведуть до збільшення суми, визначеної в Договорі.

Відповідно до пункту 3.7 Договору кошти на покриття ризиків усіх учасників дорожніх робіт та послуг призначені на відшкодування: 1) витрат, які пов`язані із необхідністю виконання додаткових робіт/надання додаткових послуг та/або додаткових обсягів дорожніх робіт та послуг, характер І методи виконання яких не можуть бути точно визначені під час проектування; 2) збільшення вартості об`єкта дорожніх робіт та послуг, спричиненого не передбачуваними додатковими витратами або зміною будівельних норм, нормативних документів, правил і методик визначення вартості дорожніх робіт та послуг.

Непередбачені роботи та послуги надаються на основі затверджених Замовником актів дефектів і оформлюються Виконавцем «Актом приймання виконаних дорожніх робіт та/або наданих послуг робіт» (форма № КБ-2в (УПВ) (далі - форма №КБ-2в)) на підставі обґрунтованих розрахунків та підтверджених додаткових витрат. Розрахована таким чином вартість додаткових робіт вставляється сумою до загального акту (форма № КВ-2в) та приймаються у порядку, передбаченому Договором в межах ліміту коштів передбачених на ці витрати у договірній ціні.

Пунктом 3.8 Договору установлено, що враховуючи специфіку планування та надання послуг (робіт) утримання автомобільних доріг загального користування, а саме неможливість заздалегідь врахувати усі обсяги додаткових та інших робіт/послуг, потреба в яких може виникнути протягом дії Договору, замовник має право в межах договірної ціни здійснювати перерахунок послуг за видами і кількістю.

Відповідно до пункту 4.1 Договору розрахунки проводяться замовником з виконавцем після підписання сторонами «Актів приймання виконаних дорожніх робіт та/або наданих послуг робіт» (форма №КБ-2в) і «Довідок про вартість виконаних дорожніх робіт та/або наданих послуг і витрат» (форма №КБ-3), складених у відповідності з Методикою визначення вартості дорожніх робіт та послуг щодо визначення вартості нового будівництва, реконструкції, ремонтів та експлуатаційного утримання автомобільних доріг загального користування, затвердженою наказом Міністерства інфраструктури України від 07.10.2022 №753, які складаються виконавцем і подаються для підписання замовнику не пізніше як через 5 (п`ять) робочих днів місяця наступного за звітним місяцем, або поетапної оплати Замовником наданих послуг. До форм №КБ-2в виконавцем додаються належним чином оформлені акти на приховані роботи (за наявності).

Приймання послуг здійснюється відповідно до фактичного періоду їх надання, який визначається первинними обліковими документами (Журнали виконаних робіт) за умови наявності в останньому підпису технічного контролю.

Оплата послуг проводиться у межах одержаних асигнувань на казначейський рахунок Замовника за фактично надані обсяги послуг згідно з формами № КБ-2в і № КБ-3 (пункт 4.2).

З моменту надходження коштів, як попередньої оплати, підрядник підтверджує їх використання за призначенням формами № КБ-2в № КБ-3, підписаними уповноваженими представниками сторін у строки, на які надана попередня оплата.

На підтвердження виконання підрядником умов Договору позивач надав Довідки про вартість виконаних дорожніх робіт, Акти приймання виконаних дорожніх робіт за 2023рік на загальну суму 60 999 993,43 грн.

Оплата за виконані роботи на об`єкті підтверджується платіжними інструкціями на загальну суму 60 999 993,43 грн.

На підтвердження виконання підрядником дорожніх робіт на об`єкті за 2024 рік позивач надав Довідки про вартість виконаних дорожніх робіт та Акти приймання виконаних робіт за 2024 рік на загальну суму 4 555 806,66 грн. Оплата наданих послуг у вказаному розмірі підтверджується відповідними платіжними інструкціями.

Вказані документи первинного бухгалтерського обліку були предметом дослідження економічної експертизи, за наслідком якої головний судовий експерт Київського науково-дослідного інституту судових експертиз Міністерства юстиції України (Чернігівське відділення) склав висновок від 23.09.2024 №707/24-24, у якому, будучи попередженим про кримінальну відповідальність за завідомо неправдивий висновок, зазначив, що за результатами проведеного на підставі первинних документів дослідження сторонами виконані договірні зобов`язання за Договором №1 від 04.07.2023 на загальну суму 65555,740 тис.грн., що підтверджується підписаним сторонами Актом звірки взаємних розрахунків за період з січня 2023 по квітень 2024. Заборгованість (дебіторська та кредиторська) відсутня (а.с. 169-184, 197 т.4).

Також відповідно до наданих на дослідження документів роботи по збиранню та вивезення гілля виконувались частково по всій протяжності автомобільної дороги 0250247 Носівка - Лосинівка -Велика Дорога з під`їздом до ст. Лосинівка окремими ділянками для забезпечення безпеки дорожнього руху в об`ємі, зазначеному в Акті дефектів.

Зокрема, за даними первинних облікових документів:

згідно з актом КБ-2в від 20.03.2024 №17 за січень 2024 виконано робіт по обрізуванню та видаленню кущів та чагарнику (п. 12,13,14,16) у обсязі 8130 м2, а збирання гілля (п. 17) прийнято до сплати у обсязі лише 1200 м2;

згідно з актом КБ-2в від 20.03.2024 №19 за січень 2024 виконано робіт по обрізуванню та видаленню кущів та чагарнику (п.83,84,85,87) у обсязі 10305 м2, а збирання гілля (п.91) прийнято до сплати у обсязі 3400 м2;

згідно з актом КБ-2в від 20.03.2024 №20 за лютий 2024 виконано робіт по обрізуванню та видаленню кущів та чагарнику (п.51,52,53,54,55,57) у обсязі 10292 м2, а збирання гілля (п.58) прийнято до сплати у обсязі 7540 м2.

Виходячи з аналізу первинних облікових документів, а саме Актів приймання виконаних дорожніх робіт та/або наданих послуг (форма № КБ- 2в) по Договору від 04.07.2023№1 загальна площа виконаних робіт по видаленню кущів та чагарнику у січні-лютому 2024 року склала 28727 м2, а загальна площа збирання гілля - 12140 м2, тобто на 16587 м2 менше.

Надані товарно-транспортні накладні (а.с. 81-86 т.4) документально підтверджують вивіз сміття (будівельні відходи, залишки вирубки, гілля, що запроцентовані у Акті приймання виконаних дорожніх робіт та/або наданих послуг за лютий 2024 року (п.60) «Перевезення гілля транспортом загального призначення на відстань 20 км» 7,2 тони та у п. 90 «Перевезення гілля транспортом загального користування» Акту приймання виконаних дорожніх робіт та/або наданих послуг за січень 2024 року.

Враховуючи наведене, проаналізувавши надані документи, судовий експерт зазначив, що документально підтверджується перевезення гілля транспортом загального користування на загальну суму 6 658, 464 грн. в т.ч.: Акт №20 за лютий 2024 року; навантаження матеріалів на транспортні засоби 7,2 тон на суму 1288,58 грн.; перевезення гілля 7,2 тон на суму 1034,14 грн. Акт №19 за січень 2024 рік: навантаження матеріалів на транспортні засоби 10 тон на суму 1789,70 грн.; перевезення гілля 10 тон на суму 1436,30 грн.

Окрім того, в актах виконаних дорожніх робіт та/або надання послуг запроцентовані роботи зі: збирання зрізаних гілок листяних порід пункт 17 акту №17 за січень 2024 суму 1202,48 грн.; збирання зрізаних гілок листяних порід пункт 91 акту №19 за січень 2024 суму 2901,56 грн.; збирання зрізаних гілок листяних порід пункт 58 акту №20 за лютий 2024 суму 6434,64 грн., виконання яких підтверджується записами загального журналу робіт за січень - лютий 2024 року.

Таким чином, за результатами дослідження в межах обсягу наданих документів документально підтверджуються витрати ДП «АМД» (збирання, вивезення гілля та кущів) по договору про закупівлю послуг за державні кошти від 04.07.2023 №1 на суму 19 090,82 грн. в розрізі виконання вимог пунктів 2.1, 6.3.1, 6.3.2, 6.3.4 вказаного договору та пункту 6.2 Настанови.

Щодо другого виявленого під час перевірки закупівлі порушення, суд зазначає таке.

Наказом Міністерства інфраструктури України від 07.10.2022 №753 затверджена Методика визначення вартості дорожніх робіт та послуг щодо визначення вартості нового будівництва, реконструкції, ремонтів та експлуатаційного утримання автомобільних доріг загального користування (далі Методика), яка визначає механізм формування вартості нового будівництва, реконструкції, ремонтів та експлуатаційного утримання автомобільних доріг загального користування (далі - дорожніх робіт та послуг) і є обов`язковою для визначення вартості дорожніх робіт та послуг, що фінансуються за рахунок бюджетних коштів, коштів державних і комунальних підприємств, установ та організацій, а також кредитів, наданих під державні гарантії.

Пунктом 2.2 розділу ІІ Методики передбачено, що вартість дорожніх робіт та послуг визначається: на стадії проектування - у складі кошторисної частини проектної документації або кошторисної документації, складеної за дефектним актом відповідно до ДЕН А.2.2-3:2014 "Склад та зміст проектної документації на будівництво"; на стадії визначення ціни пропозиції учасника процедури закупівель та узгодження договірної ціни - в твердій договірній ціні за УПВ; на стадії проведення взаєморозрахунків - у порядку, обумовленому в договорі.

Кошторисна заробітна плата, що наводиться в прямих витратах у локальних кошторисах, вираховується окремо для робітників-будівельників і монтажників, робітників, зайнятих на керуванні та обслуговуванні дорожніх машин і механізмів, та робітників, зайнятих на керуванні та обслуговуванні автотранспортних засобів під час перевезення дорожньо-будівельних матеріалів, ґрунту та будівельного сміття (пункт 4.2 Методики).

Відповідно до пункту 4.36 розділу IV Методики розмір цих коштів визначається відповідно до відсоткових показників, передбачених у додатку 27 до цієї Методики.

Відповідно до пункту 7.7 розділу VII Методики кошти на покриття ризиків усіх учасників дорожніх робіт та послуг враховуються в Актах приймання виконаних дорожніх робіт та/або наданих послуг (КБ-2в) на підставі обґрунтованих розрахунків фактично понесених та підтверджених додаткових витрат.

Порядок складання обґрунтованих розрахунків фактично понесених та підтверджених додаткових витрат визначається умовами договору. Вартість додаткових обсягів дорожніх робіт і послуг та вартість додаткових дорожніх робіт і послуг визначається на підставі пунктів 4.1 - 4.24 Методики.

Наказом Міністерства інфраструктури України від 02.05.2022 №273, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 17 травня 2022 року за №527/37863, затверджені Правила визначення вартості будівництва, реконструкції, ремонту та утримання автомобільних доріг загального користування (далі Правила №273).

Відповідно до пункту 1 розділу І Правил №273 основними завданнями під час визначення вартості дорожніх робіт та послуг є: забезпечення визначення вартості дорожніх робіт та послуг з дотриманням принципів ринкового ціноутворення та із застосуванням вільних цін; підвищення ефективності капітальних вкладень, забезпечення економії фінансових та інших ресурсів із упровадженням досягнень науки, техніки, передового вітчизняного і міжнародного досвіду, застосуванням нових матеріалів, технологій, виробів і конструкцій, організаційних заходів тощо.

Застосування цих правил, а також методик визначення вартості дорожніх робіт та послуг є обов`язковим для визначення вартості дорожніх робіт та послуг, що фінансуються за рахунок бюджетних коштів, коштів державних і комунальних підприємств, установ та організацій, а також кредитів, наданих під державні гарантії (пункт 3).

Розділом II Правил №273 передбачено, що вартість дорожніх робіт та послуг визначається: на стадії проектування - у складі кошторисної частини проектної документації або кошторисної документації, складеної за дефектним актом відповідно до ДБН А.2.2-3:2014 «Склад та зміст проектної документації на будівництво»; на стадії визначення ціни пропозиції учасника процедури закупівель та узгодження договірної ціни - в твердій договірній ціні за УПВ; на стадії проведення взаєморозрахунків - в порядку, обумовленому в договорі.

Вартість дорожніх робіт та послуг на всіх стадіях, визначених пунктом 1 розділу II цих Правил, включає прямі, загальновиробничі, адміністративні витрати, прибуток, кошти на покриття ризиків, кошти на покриття додаткових витрат, пов`язаних з інфляційними процесами, податки, збори, обов`язкові платежі, інші витрати.

Згідно з приписами розділу V Правил №273 на стадії проведення взаєморозрахунків вартість виконаних дорожніх робіт / наданих послуг визначається із застосуванням укрупнених показників вартості, передбачених договірною ціною, без надання підтверджуючих документів. Під час визначення вартості виконаних дорожніх робіт та послуг на стадії здійснення взаєморозрахунків уточнення загальної вартості таких робіт та послуг, визначених на попередніх стадіях, здійснюється в порядку, обумовленому в договорі.

Відповідно до пункту 4.36 Методики розмір коштів на покриття ризиків усіх учасників дорожніх робіт та послуг визначається відповідно до відсоткових показників передбачених у додатку 27 до цієї методики, зокрема для об`єктів дорожніх послуг з експлуатаційного утримання обсяг цих відсоткових показників складає 15%.

Разом з тим, як вбачається зі змісту пункту 7.7 Методики, зазначена вимога не поширюється на Акти приймання виконаних дорожніх робіт та/або наданих послуг (КБ-2в).

Тобто вимога щодо визначення розміру коштів на покриття ризиків усіх учасників дорожніх робіт у межах відсоткового показника 15% стосується виключно договірної ціни і не розповсюджується на акти приймання виконаних дорожніх робіт та/або наданих послуг (КБ-2в).

Враховуючи викладене, судовий експерт у висновку, проаналізувавши надані документи, зазначив, що загальна сума коштів на покриття ризиків усіх учасників дорожніх робіт та послуг, які запроцентовані в актах приймання виконаних дорожніх робіт та/бо наданих послуг, не перевищує суми відповідних коштів у сумі 2 504 249,20 грн., які передбачені договірною ціною, що є додатком до Договору від 04.07.2023 №1.

За таких обставин, відображення в актах приймання виконаних дорожніх робіт та/бо наданих послуг додаткових робіт (ризиків) відповідає приписам 4.36, 7.7 Методики, пункту 1 розділу ІІ та пункту 2 розділу V Правил №273 та запроцентовано в межах сум, зазначених в зведених кошторисних розрахунках.

При цьому, суд погоджується з висновком експерта від 23.09.2024 №707/24-24 з огляду на встановлені обставини та досліджені докази.

З огляду на встановлені обставини та норми права, суд вважає твердження органу державного фінансового контролю про порушення позивачем вимог чинного законодавства під час оплати послуг за Договором від 04.07.2023 №1 безпідставними та такими, що не відповідають змісту договірних відносин та положенням чинного законодавства.

Згідно частин 1, 2 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

При цьому судом враховується, що згідно пункту 41 висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотримуватися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Частинами 1-3 статті 90 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо.

З огляду на сукупність викладених обставин, суд дійшов висновку про обґрунтованість належними і допустимими доказами позовних вимог та необхідності їх задоволення.

Відповідно до частини першої статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

Керуючись статтями 227, 241-246, 250, 262 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

В И Р І Ш И В:

Адміністративний позов Державного підприємства "Агентство місцевих доріг Чернігівської області" до Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області про визнання незаконної та скасування вимоги - задовольнити у повному обсязі.

Визнати протиправною та скасувати вимогу Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області від 11.06.2024 №262518-14/2054-2024 щодо усунення виявлених перевіркою закупівель порушень законодавства.

Стягнути з Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області на користь Державного підприємства "Агентство місцевих доріг Чернігівської області" судові витрати в сумі 3028 (три тисячі двадцять вісім) грн. 00 коп.

Рішення суду може бути оскаржене до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня виготовлення повного тексту. Апеляційна скарга подається безпосередньо до адміністративного суду апеляційної інстанції.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Повний текст рішення виготовлено 21 листопада 2024 року.

Позивач: Державне підприємство "Агентство місцевих доріг Чернігівської області" (, вул. Єлецька, 11, м. Чернігів, 14000).

Відповідач: Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області (, вул. Єлецька, 11, м. Чернігів, 14000).

Суддя С.В. Бородавкіна