Справа № 240/8842/20
Суддя: Панкеєва Вікторія Анатоліївна
Дата ухвалення: 2024-11-21 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ЖИТОМИРСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Р І Ш Е Н Н Я

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 листопада 2024 року м. Житомир справа № 240/8842/20

категорія 109040000

Житомирський окружний адміністративний суд у складі судді Панкеєвої В.А., розглянувши у письмовому провадженні адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області про визнання протиправним та скасування припису,

встановив:

У червні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області (далі Держгеокадастр), старшого державного інспектора у сфері контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель у Житомирській області - начальника відділу контролю за використанням земель в Андрушівському, Бердичівському, Любарському, Ружинському, Чуднівському районах Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області ОСОБА_2 , в якому просив визнати протиправним та скасувати припис № 652-Дк/0418Пр/03/01/-19, винесений 06.12.2019 старшим державним інспектором, про усунення порушень вимог земельного законодавства шляхом звільнення земельної ділянки на території Вчорайшенської сільської ради об`єднаної територіальної громади Ружинського району Житомирської області за межами населених пунктів сільської ради, площею 21,1765 га.

В обґрунтування позову вказано, що припис винесено за наслідками перевірки, яку проведено з порушенням Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", при відсутності доказів використання ним земельної ділянки. Зазначає, що перевірку не включено до плану комплексних планових заходів державного нагляду (контролю) органів державного нагляду (контролю) на 2019 рік, затвердженого наказом Державної регуляторної служби України від 15.11.2018 № 152. Разом з цим, Державний інспектор діяв упереджено, оскільки до перевірки не залучив ОСОБА_1 та не повідомив про проведення перевірки. Всі документи, а саме: акт обстеження земельної ділянки, акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом-земельної ділянки, припис про усунення порушень, протокол про адміністративне правопорушення складенні в один день 06.12.2019 за участі посадових осіб Вчорайшенської сільської ради Ружинського району Житомирської області, повноваження яких не стосуються земель водного фонду, які знаходяться за межами населеного пункту. Відповідно до ч.5 ст.122 Земельного кодексу України повноваження щодо розпорядження такими землями належать до обласних державних адміністрацій. Власником земельної ділянки є Житомирська обласна державна адміністрація, представників якої не було залучено до проведення перевірки. Відсутні будь-які докази, що підтверджують володіння та розпорядження позивачем як нежитловими приміщеннями, так і земельною ділянкою. Припис про усунення порушень винесено державним інспектором на основі припущень. На підставі викладеного, просив позов задовольнити.

Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 29.09.2020, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 17.03.2021, у задоволенні позову відмовлено.

Постановою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 14.12.2023 рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 29 вересня 2020 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 17 березня 2021 року у справі № 240/8842/20 скасовано, а справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.

У наведеній постанові суд касаційної інстанції зазначив, що суди попередніх інстанцій заперечили проти застосування порядку проведення перевірки, визначеного Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", обмежившись лише оцінкою дій відповідача на відповідність вимогам Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель". Відтак суди першої та апеляційної інстанцій не надали оцінки доводам позивача про невідповідність проведеної перевірки вимогам Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності". Крім того, наголосив на тому, що відповідачем у справах, які розглядаються судом у порядку, визначеному КАС України, є саме орган державної влади суб`єкт владних повноважень, зокрема територіальний орган Держгеокадастру, а не особа, яка перебуває із цим органом у трудових відносинах, зокрема "інспектор".

Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 28.12.2023 головуючим суддею визначено суддю Липу В.А.

Ухвалою судді Житомирського окружного адміністративного суду Липи В.А. від 05 січня 2024 року вказану адміністративну справу прийнято до провадження, та вирішено розглядати справу за правилами загального позовного провадження.

23.01.2024 від Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області до суду надійшов відзив на позовну заяву, в якому відповідач просить відмовити в задоволенні позову в повному обсязі. Вказує, що порядок передбачений Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" застосовується під час перевірки господарської діяльності суб`єкта господарювання та передбачає обізнаність контролюючого органу в тому яким суб`єктом використовується земельна ділянка та з якою метою. В той час, як Законом України "Про державний контроль за використанням та охороною земель", передбачено порядок здійснення перевірки за об`єктом - земельної ділянки, метою якого є саме встановлення наявності порушення щодо використання та охорони земель та ким таке порушення здійснено. Тобто, до здійснення перевірки державним інспектор не може, до здійснення перевірки, стверджувати, що саме тією особою щодо якої, в подальшому, складається припис та постанова про адміністративне правопорушення, використовується земельна ділянка. Отже, суб`єкт вчинення правопорушення встановлюється саме в ході проведення перевірки, відтак передбачений Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" порядок не може застосовуватися для здійснення державного контролю за використанням та охороною земель щодо об`єкта земельної ділянки.

06.02.2024 представником позивача подано до суду заяву про долучення доказів по справі.

Відповідно до розпорядження керівника апарату Житомирського окружного адміністративного суду "Щодо призначення повторного автоматизованого розподілу справи" від 17.07.2024 №133 та протоколу повторного автоматичного розподілу судової справи між суддями від 18.07.2024, у зв`язку з призовом з 04.07.2024 судді Липи В.А. на військову службу, дану справу передано на розгляд судді Панкеєвій В.А.

Ухвалою Житомирського окружного адміністративного суду 25 липня 2024 року адміністративну справу № 240/8842/20 прийнято до провадження та розпочато її розгляд спочатку.

13.08.2024 від представника позивача до суду надійшла заява, в якій просить прийняти відмову від позову в частині позовних вимог про визнання протиправним та скасування припису заявлених до старшого державного інспектора у сфері контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель у Житомирській області - начальника відділу контролю за використанням земель в Андрушівському, Бердичівському, Любарському, Ружинському, Чуднівському районах Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області Драчука Івана Степановича.

Ухвалою суду від 13.08.2024 заяву представника позивача про відмову від частини позовних вимог задоволено, прийнято відмову від позовних вимог в частині позовних вимог про визнання протиправним та скасування припису заявлених до старшого державного інспектора у сфері контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель у Житомирській області - начальника відділу контролю за використанням земель в Андрушівському, Бердичівському, Любарському, Ружинському, Чуднівському районах Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області Драчука Івана Степановича. Провадження у вказаній вище частині позовних вимог закрито.

Представник позивача подав заяву від 24.09.2024 з прохання справу розглядати у його відсутності та відсутності позивача. Просив позов задовольнити в повному обсязі з підстав, зазначених в позовній заяві.

Представник відповідача в судовому засіданні проти позову заперечував з підстав, викладених у відзиві на позовну заяву.

Ухвалою суду від 24.09.2024, постановленою без виходу до нарадчої кімнати, занесеною до протоколу судового засідання, відбувся перехід до розгляду справи в порядку письмового провадження.

07.10.2024 та у період із 04.11.2024 по 18.11.2024 головуюча суддя перебувала у відпустці.

Заслухавши пояснення представника відповідача та дослідивши наявні в матеріалах справи документи і матеріали, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини справи, на яких ґрунтується позов, оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд дійшов наступних висновків.

Суд встановив, що на виконання плану роботи Управління з контролю за використанням на охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області на 4 квартал 2019 року та наказу Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області від 05.11.2019 №652-ДК старшим державним інспектором у сфері контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель у Житомирській області - начальником відділу контролю за використанням земель в Андрушівському, Бердичівському, Любарському, Ружинському, Чуднівському районах Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області ОСОБА_2 був здійснений державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використання та охороною земель усіх категорій та форм власності, родючості ґрунтів шляхом проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства під час використання земель водного фонду на території Вчорайшенської сільської об`єднаної територіальної громади Ружинського району Житомирської області.

Під час перевірки встановлено, що на земельній ділянці для іншого сільськогосподарського призначення кадастровий номер :04:000:0002 державної власності, яка знаходиться за межами населеного пункту с.Чорнорудка, на території Чорнорудського старостинського округу Вчорайшенської сільської ради об`єднаної територіальної громади Ружинського району Житомирської області площею 21,1765 га, розміщено нежитлові приміщення, і вона використовується ОСОБА_1 , у якого відсутнє право користування цією ділянкою, у зв`язку з чим останньому старшим державним інспектором у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель у Житомирській області - начальником відділу контролю за використанням земель в Андрушівському, Бердичівському, Любарському, Ружинському, Чуднівському районах Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області Драчуком І.С. було винесено припис від 06.12.2019 № 652-ДК/0418Пр/03/01/-19 про усунення порушень вимог земельного законодавства щодо земельної ділянки на території Вчорайшенської сільської ради об`єднаної територіальної громади Ружинського району Житомирської області за межами населених пунктів сільської ради, площею 21,1765 га шляхом звільнення.

Вважаючи припис відповідача протиправним та таким, що підлягає скасуванню, позивач звернувся із цим позовом до суду.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, що виникли між сторонами, суд виходить з такого.

Статтею 14 Конституції України визначено, що земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави.

Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.

Аналогічні за змістом положення містяться в статті 1 Земельного кодексу України від 25 жовтня 2001 року № 2768-III (далі - ЗК України).

Згідно зі статтею 2 ЗК України земельні відносини - це суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею (частина перша).

Частинами 2-3 статті 2 ЗК України визначено, що суб`єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади.

Об`єктами земельних відносин є землі в межах території України, земельні ділянки та права на них, у тому числі на земельні частки (паї).

Відповідно до частини 1 статті 3 ЗК України земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

Земельні відносини, що виникають при використанні надр, лісів, вод, а також рослинного і тваринного світу, атмосферного повітря, регулюються цим Кодексом, нормативно-правовими актами про надра, ліси, води, рослинний і тваринний світ, атмосферне повітря, якщо вони не суперечать цьому Кодексу (частина 2 статті 3 ЗК України).

Суть і завдання земельного законодавства визначено положеннями статті 4 ЗК України, згідно із якою земельне законодавство включає цей Кодекс, інші нормативно-правові акти у галузі земельних відносин; завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.

Згідно зі статтею 187 ЗК України контроль за використанням та охороною земель полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України.

Відповідно до частини 1 статті 188 ЗК України державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

Порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється законом (частина 2 статті 188 ЗК України).

Закон України від 19 червня 2003 року № 963-IV "Про державний контроль за використанням та охороною земель" (далі - Закон № 963-IV) визначає правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель і спрямований на забезпечення раціонального використання і відтворення природних ресурсів та охорону довкілля.

У пояснювальній записці до проєкту Закону № 963-IV визначено, що ціллю його розробки було удосконалення порядку здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, запобігання правопорушень пов`язаних із порушеннями земельного законодавства та вжиття відповідних заходів щодо їх усунення.

Завданням цього Закону є регулювання питань у галузі використання та охорони земель, забезпечення екологічної безпеки, запобігання і ліквідація негативного впливу господарської діяльності на навколишнє природне середовище, збереження природних властивостей земель.

Прийняття запропонованого законопроєкту дасть можливість поліпшити профілактичну роботу з попередження порушень земельного законодавства, підвищити ефективність здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, а також посилити контроль за дотриманням вимог земельного законодавства при вилученні і наданні земельних ділянок, зміни їх цільового призначення, обліку і реєстрації землевласників і землекористувачів.

З прийняттям Закону № 963-IV у його статті 1 було визначено терміни, які застосовуються в ньому, зокрема:

охорона земель - це система правових, організаційних, економічних, технологічних та інших заходів, спрямованих на раціональне використання земель, запобігання необґрунтованому вилученню земель сільськогосподарського призначення для несільськогосподарських потреб, захист від шкідливого антропогенного впливу, відтворення і підвищення родючості ґрунтів, підвищення продуктивності земель лісового фонду, забезпечення особливого режиму використання земель природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення;

самовільне зайняття земельної ділянки - це будь-які дії, які свідчать про фактичне використання земельної ділянки за відсутності відповідного рішення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування про її передачу у власність або надання у користування (оренду) або за відсутності вчиненого правочину щодо такої земельної ділянки, за винятком дій, які відповідно до закону є правомірними.

У статті 2 Закону № 963-IV визначені основні завдання державного контролю за використанням та охороною земель, до яких належать:

забезпечення додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами земельного законодавства України;

забезпечення реалізації державної політики у сфері охорони та раціонального використання земель;

запобігання порушенням законодавства України у сфері використання та охорони земель, своєчасне виявлення таких порушень і вжиття відповідних заходів щодо їх усунення;

забезпечення додержання власниками землі та землекористувачами стандартів і нормативів у сфері охорони та використання земель, запобігання забрудненню земель та зниженню родючості ґрунтів, погіршенню стану рослинного і тваринного світу, водних та інших природних ресурсів.

Основними принципами здійснення державного контролю за використанням та охороною земель положеннями статті 3 цього ж Закону визначено, зокрема:

забезпечення раціонального використання та охорони земель як основного національного багатства, що перебуває під особливою охороною держави;

пріоритет вимог екологічної безпеки у використанні земельних ресурсів над економічними інтересами;

повне відшкодування шкоди, заподіяної довкіллю внаслідок порушення земельного законодавства України;

поєднання заходів економічного стимулювання і відповідальності у сфері використання та охорони земель.

Статтею 4 Закону № 963-IV визначено, що об`єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України.

Відповідно до статті 9 Закону № 963-IV державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються шляхом:

проведення перевірок;

розгляду звернень юридичних і фізичних осіб;

участі в прийнятті в експлуатацію меліоративних систем і рекультивованих земель, захисних лісонасаджень, протиерозійних гідротехнічних споруд та інших об`єктів, які споруджуються з метою підвищення родючості ґрунтів та забезпечення охорони земель;

розгляду документації із землеустрою, пов`язаної з використанням та охороною земель;

проведення моніторингу ґрунтів та агрохімічної паспортизації земель сільськогосподарського призначення.

Повноваження державних інспекторів у сфері державного контролю за використанням та охороною земель та дотриманням вимог законодавства України про охорону земель регламентовані положеннями статті 10 Закону № 963-IV, згідно із частиною 1 якої державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право, зокрема:

безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель;

давати обов`язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов`язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків;

складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності;

звертатися до суду з позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.

Державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства про охорону земель можуть мати й інші повноваження відповідно до закону (частина 2 статті 10 Закону № 963-IV).

Згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 22 липня 2016 року № 482 "Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України" організація та здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності є завданнями Держгеокадастру.

За змістом пункту 4 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 15, Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань, зокрема, організовує та здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності.

Аналіз наведених норм права свідчить про те, що державний контроль за раціональним використанням та охороною земель як основного національного багатства, що перебуває під особливою охороною держави, має важливе значення, оскільки земельне законодавство надає землевласникам та землекористувачам широкі права щодо самостійного господарювання на землі, однак у силу положень статті 41 Конституції України така діяльність не повинна завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію і природні якості землі.

Державний контроль за використанням і охороною земель являє собою діяльність компетентних органів держави, спрямовану на додержання вимог земельного законодавства, забезпечення гарантій реалізації земельно-правових норм та утвердження законності у земельних відносинах. Він дозволяє не тільки виявляти й усувати наслідки правопорушень у сфері використання та охорони земель, вимог земельного законодавства, а й застосовувати у необхідних випадках до таких порушників земельного законодавства заходи відповідальності. Цей контроль охоплює всі категорії земель незалежно від форм власності та видів землекористування і поширюється на всіх суб`єктів земельних відносин.

Водночас такий державний контроль за охороною та використанням земель може здійснюватися, у тому числі, посадовою особою територіального управління Держгеокадастру шляхом проведення перевірок. Для реалізації завдань у сфері здійснення контролю за використанням та охороною земель державний інспектор має право, зокрема, здійснювати обстеження земельних ділянок, видавати приписи, складати акти перевірки або протоколи про адміністративні правопорушення з метою притягнення винних осіб до відповідальності.

Отже, правові основи організації і здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель та проведення моніторингу ґрунтів, організації здійснення державного контролю за використанням і охороною земель визначає Закон № 963-IV, проте він не визначає процедуру проведення перевірок під час здійснення заходів такого контролю у сфері земельних відносин, яка охоплює як суб`єктів, так і об`єкти цих відносин.

Як випливає зі змісту статей 9-10 Закону № 963-IV механізм державного контролю за використанням та охороною земель, який здійснюється шляхом проведення перевірки, її види та порядок складання документів за наслідками перевірок у цій сфері визначаються іншими нормативно-правовими актами.

Суд зазначає, що використання землі як об`єкта державного контролю та охорони нерозривно пов`язано з діяльністю на ній (щодо неї) суб`єктів земельних відносин, у тому числі господарської.

Водночас, одним із конституційних принципів, на якому повинна базуватися діяльність органів державної влади та місцевого самоврядування, є принцип, відповідно до якого ці органи, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (стаття 19 Конституції України).

Аналіз цієї норми дає змогу дійти висновку, що діяльність органів державної влади здійснюється відповідно до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу "заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом". Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб`єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, а також забезпечує використання ними владних повноважень виключно в межах закону і тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів.

Вчинення ж державним органом чи його посадовою особою дій у межах компетенції, але непередбаченим способом, у не передбаченій законом формі або з виходом за межі компетенції є підставою для визнання таких дій та правових актів, прийнятих у процесі їх здійснення, неправомірними.

Визначення механізму здійснення окреслених законодавством повноважень суб`єкта владних повноважень є вкрай важливим у правовій державі, оскільки, з одного боку, запровадження відповідних процедур для реалізації функцій держави, використовуючи для цього відповідні форми і методи, визначає спосіб їх реалізації, а з другого, є способом забезпечення прав, свобод та інтересів осіб.

Для усунення недоліків чинного законодавства щодо регламентації повноважень у процесі діяльності контролюючих органів під час здійснення контрольних функцій, для розвитку правових засад регулювання організації та проведення державного контролю (нагляду) за господарською діяльністю в Україні, основ взаємовідносин контролюючих органів та суб`єктів господарювання, встановлення єдиного порядку організації та проведення контролю, підвищення рівня захищеності підприємництва був прийнятий Закону України від 05 квітня 2007 року № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон № 877-V), який визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).

У статті 2 Закону № 877-V визначено сферу його дії, згідно із частиною 1 якої дія цього Закону поширюється на відносини, пов`язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

Положеннями частини 2 статті 2 Закону № 877-V визначено чіткий перелік відносини, на які його дія не поширюється, а саме: відносини, що виникають під час здійснення заходів валютного контролю, митного контролю на кордоні, державного експортного контролю, контролю за дотриманням бюджетного законодавства, банківського нагляду, державного контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції, державного нагляду (контролю) в галузі телебачення і радіомовлення.

Частинами 2-3 статті 2 Закону № 877-V передбачено, що контроль за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов здійснюється органами ліцензування у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених Законом України "Про ліцензування видів господарської діяльності".

Заходи контролю здійснюються органами Державної фіскальної служби (крім митного контролю на кордоні), державного нагляду за дотриманням вимог ядерної та радіаційної безпеки (крім здійснення державного нагляду за провадженням діяльності з джерелами іонізуючого випромінювання, діяльність з використання яких не підлягає ліцензуванню), державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду), державного нагляду у сфері господарської діяльності з надання фінансових послуг (крім діяльності з переказу коштів, фінансових послуг з ринку цінних паперів, похідних цінних паперів (деривативів) та ринку банківських послуг), державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зокрема державного нагляду (контролю) в галузі цивільної авіації - з урахуванням особливостей, установлених Повітряним кодексом України, нормативно-правовими актами, прийнятими на його виконання (Авіаційними правилами України), та міжнародними договорами у сфері цивільної авіації.

Згідно із частиною 4 статті 2 Закону № 877-V зазначені у частині 4 цієї статті органи, що здійснюють державний нагляд (контроль) у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зобов`язані забезпечити дотримання вимог статті 1, статті 3, частин 1, 4, 6-8, абзацу 2 частини 10, частин 13-14 статті 4, частин 1-4 статті 5, частини 3 статті 6, частин 1-4 та 6 статті 7, статей 9-10, 19-21, частини 3 статті 22 цього Закону.

Отже, норми цього Закону поширюються на відносини, пов`язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, однак ним встановлені певні виключення у частині 2 цієї статті, в якій зазначено, на які відносини не поширюється дія цього Закону, та особливості в частинах 3-5 цієї статті - щодо застосування певними контролюючими органами вимог цього Закону з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами.

Водночас відповідно до статті 19 Господарського кодексу України держава здійснює контроль і нагляд за господарською діяльністю суб`єктів господарювання, зокрема у сфері земельних відносин - за використанням і охороною земель.

У статті 153 Господарського кодексу України зазначено, що суб`єкт господарювання, здійснюючи господарську діяльність, зобов`язаний використовувати природні ресурси відповідно до цільового призначення, визначеного при їх наданні (придбанні) для використання у господарській діяльності.

Водночас відповідно до частини 2 статті 5 Закону № 877-V Кабінет Міністрів України постановою від 03 жовтня 2018 року № 801 "Про затвердження критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності, пов`язаної з використанням та охороною земель, і визначається періодичність здійснення планових заходів державного нагляду (контролю) Державною службою з питань геодезії, картографії та кадастру" затвердив критерії, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності, пов`язаної з використанням та охороною земель, і визначається періодичність здійснення планових заходів державного нагляду (контролю) Державною службою з питань геодезії, картографії та кадастру (далі - Критерії).

Отже, дія Закону № 877-V поширюється на правовідносини щодо здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторингу ґрунтів, оскільки провадження суб`єктом земельних відносин господарської діяльності, пов`язаної з використанням та охороною земель несе ризики настання негативних наслідків від провадження такої, що вимагає здійснення контрольних функцій з боку держави для забезпечення охорони земель як основного національного багатства Українського народу, а також повинно забезпечуватися використання ними владних повноважень виключно на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.

Такий висновок зроблено судовою палатою з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду Верховного Суду у постанові від 12.12.2023 по справі № 160/7116/19.

Враховуючи вищевикладений висновок Верховний Суд вирішив відступити від висновків колегій суддів судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду, за якими під час здійснення заходів контролю за використанням та охороною земель не можуть бути застосовані вимоги та правила Закону № 877-V, що викладені в постановах Верховного Суду від 13 березня 2019 року в справі № 826/11708/17, від 15 липня 2019 року в справі № 140/2320/18, від 27 лютого 2020 року в справі № 818/1512/17, від 11 червня 2021 року в справі № 818/970/17, від 09 липня 2020 року в справі № 824/561/18-а, від 25 травня 2022 року в справі № 120/1196/19-а, від 04 листопада 2021 року в справі № 818/1365/17, від 28 лютого 2023 року в справі № 280/2932/20, від 08 червня 2023 року в справі № 380/7230/20 та інших аналогічних за своїм змістом рішень.

Застосовуючи зазначений підхід до вирішення спору, судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у вищезазначеній постанові сформувала такий правовий висновок у спірних відносинах:

1) правові основи організації і здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель та проведенням моніторингу ґрунтів визначає Закон № 963-IV, проте він не визначає порядку проведення перевірок під час здійснення такого контролю у сфері земельних відносин, яка охоплює як суб`єктів, так і об`єкти цих відносин;

2) цілі й завдання Закону № 877-V щодо правових засад регулювання організації та проведення державного контролю (нагляду) за господарською діяльністю в Україні, основ взаємовідносин контролюючих органів та суб`єктів господарювання, встановлення єдиного порядку організації та проведення контролю корелюються із повноваженнями органу, який здійснює державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, проведенням моніторингу родючості ґрунтів в особі інспекторів, визначених Законом № 963-IV;

3) норми Закону № 877-V потрібно застосувати як загальні норми щодо основних принципів і порядку здійснення державного контролю у сфері господарської діяльності, пов`язаної з використанням та охороною земель, стосовно норм спеціального Закону № 963-IV, який окреслює лише загальні риси організації і здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у сукупності як такі, що не вступають у суперечність із змістом цих норм щодо процедурних питань, пов`язаних із проведенням відповідної перевірки в межах державного контролю, оскільки використання землі як об`єкта державного контролю та охорони нерозривно пов`язано з діяльністю на ній суб`єктів земельних відносин, у тому числі господарської (об`єктом перевірки є земельна ділянка, яка перебуває у користуванні суб`єкта, а суб`єктом перевірки є суб`єкт господарювання, предметом перевірки є дотримання суб`єктом вимог земельного законодавства під час здійснення господарської діяльності). Враховуючи вищенаведене суд відхиляє посилання відповідача на те, що норми Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" стосуються безпосередньо сфери господарської діяльності суб`єктів господарювання та жодним чином не стосуються перевірок дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель.

Крім того, в подальшому, Законом України від 28.04.2021 №1423-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення системи управління та дерегуляції у сфері земельних відносин" в Закони України "Про охорону земель" та "Про державний контроль за використанням та охороною земель" було внесено зміни, згідно з якими порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель встановлюється цим Законом, Земельним кодексом України, законами України "Про охорону земель", "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".

Суд зауважує, що згідно з нормами Закону №877-V орган державного нагляду (контролю) здійснює контролюючі функції шляхом проведення планових та позапланових заходів.

Плановий чи позаплановий захід щодо суб`єкта господарювання - юридичної особи має здійснюватися у присутності керівника або особи, уповноваженої керівником (ч.11 ст.4 Закону №877-V).

Приписами ч.1 ст.5 Закону №877-V, зокрема встановлено, що планові заходи здійснюються відповідно до річних планів, що затверджуються органом державного нагляду (контролю) не пізніше 1 грудня року, що передує плановому. Внесення змін до річних планів здійснення заходів державного нагляду (контролю) не допускається, крім випадків зміни найменування суб`єкта господарювання та виправлення технічних помилок.

Плановим періодом вважається рік, який обчислюється з 1 січня по 31 грудня планового року.

Плани здійснення заходів державного нагляду (контролю) на наступний плановий період повинні містити дати початку кожного планового заходу державного нагляду (контролю) та строки їх здійснення.

Протягом планового періоду здійснення більш як одного планового заходу державного нагляду (контролю) щодо одного суб`єкта господарювання одним і тим самим органом державного нагляду (контролю) не допускається.

Відповідно до ч.4, 5 ст.5 Закону №877-V органи державного нагляду (контролю) здійснюють планові заходи з державного нагляду (контролю) за умови письмового повідомлення суб`єкта господарювання про проведення планового заходу не пізніш як за десять днів до дня здійснення цього заходу.

Повідомлення повинно містити:

дату початку та дату закінчення здійснення планового заходу;

найменування юридичної особи або прізвище, ім`я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснюється захід;

найменування органу державного нагляду (контролю).

Повідомлення надсилається рекомендованим листом та/або за допомогою електронного зв`язку (у тому числі через електронний кабінет чи іншу інформаційну систему, користувачами якої є відповідний орган державного нагляду (контролю) та суб`єкт господарювання, який ним перевіряється) або вручається особисто під розписку керівнику чи уповноваженій особі суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі.

Суб`єкт господарювання має право не допускати посадову особу органу державного нагляду (контролю) до здійснення планового заходу в разі неодержання повідомлення про здійснення планового заходу.

Строк здійснення планового заходу не може перевищувати десяти робочих днів, а щодо суб`єктів мікро-, малого підприємництва - п`яти робочих днів.

Продовження строку здійснення планового заходу не допускається.

Сумарна тривалість усіх планових заходів, що здійснюються органами державного нагляду (контролю) протягом календарного року щодо суб`єкта господарювання (комплексного планового заходу), не може перевищувати тридцяти робочих днів, а щодо суб`єктів мікро-, малого підприємництва - п`ятнадцяти робочих днів.

Підстави для здійснення позапланових заходів державного нагляду визначені частиною 1 статті 6 Закону № 877-V.

За приписами частини 2 проведення позапланових заходів з інших підстав, крім передбачених цією статтею, забороняється, крім позапланових заходів, передбачених частиною четвертою статті 2 цього Закону статті 6 Закону № 877-V.

Згідно частин 1 статті 7 Закону № 877-V для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб`єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки.

На підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, ім`я та по батькові і засвідчується печаткою (частина 2 статті 7 Закону № 877-V).

Перед початком здійснення заходу посадові особи органу державного нагляду (контролю) зобов`язані пред`явити керівнику суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу або уповноваженій ним особі (фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі) посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю), і надати суб`єкту господарювання копію посвідчення (направлення).

Посадова особа органу державного нагляду (контролю) без посвідчення (направлення) на здійснення заходу та службового посвідчення не має права здійснювати державний нагляд (контроль) суб`єкта господарювання.

Суб`єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходу, якщо вони не пред`явили документів, передбачених цією статтею (частина 5 статті 7 Закону № 877-V).

Як встановлено судом та підтверджується матеріалами справи, старшим державним інспектором у сфері контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель у Житомирській області - начальником відділу контролю за використанням земель в Андрушівському, Бердичівському, Любарському, Ружинському, Чуднівському районах Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області ОСОБА_2 був здійснений державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використання та охороною земель усіх категорій та форм власності, родючості ґрунтів шляхом проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства під час використання земель водного фонду на території Вчорайшенської сільської об`єднаної територіальної громади Ружинського району Житомирської області на виконання плану роботи Управління з контролю за використанням на охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області на 4 квартал 2019 року та наказу Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області від 05.11.2019 №652-ДК.

Водночас, наказ Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області від 05.11.2019 №652-ДК не містить визначених Законом № 877-V підстав для здійснення заходів державного нагляду, як і не містять найменування суб`єкта господарювання стосовно якого заплановано здійснювати такий захід.

Одночасно судом під час розгляду справи встановлено, що позивач не був повідомлений про прийняття вищезазначеного наказу та проведення на його підставі перевірки.

Таким чином, під час призначення та проведення перевірки відповідач допустив суттєві, а не суто формальні, порушення вимог чинного законодавства України, а саме: призначення та проведення перевірки без встановленої чинним законодавством України підстави та з порушенням права позивача на участі у процесі перевірки, внаслідок чого спричинені наслідки, які унеможливили реалізацію позивачем своїх прав під час призначення перевірки та їх захист під час проведення перевірки.

За висновками судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду Верховного Суду, викладеними у постанові від 12.12.2023 по справі № 160/7116/19 Законом №877-V встановлені умови та порядок прийняття контролюючими органами рішень з дотриманням балансу публічних і приватних інтересів, дотримання яких може бути належною підставою для прийняття наказу про проведення перевірки. З розпорядчими документами органів державного нагляду (контролю) про призначення і проведення перевірки суб`єкт господарювання має бути обізнаним у встановлений законом спосіб до її початку. Такий суб`єкт також має право на участь у проведенні перевірки, прийнятті рішень за її наслідками. Має право на оскарження таких рішень. Порушення порядку проведення перевірки, передбаченого Законом № 877-V, та порушення порядку прийняття рішень за наслідками такої перевірки є істотними порушеннями процедури заходу державного нагляду (контролю).

Суд зауважує, що істотне порушення порядку проведення перевірки є самостійною і достатньою підставою для висновку про незаконність її проведення і як наслідок зумовлює скасування рішень, прийнятих за результатами проведення такого заходу контролю.

Враховуючи встановлені судом обставини справи та вищенаведені висновки Верховного суду у спірних правовідносинах суд дійшов висновку про протиправність припису Головного управління Держгеокадастру в Житомирській області від 06.12.2019 № 652-ДК/0418Пр/03/01/-19.

Відповідно до статті 8 Конституції України, статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України та частини 1 статті 17 Закону України від 23 лютого 2006 року "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого зокрема людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави, та застосовує цей принцип з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини. Європейський суд з прав людини в рішенні у справі "Гарсія Руїз проти Іспанії" (рішення від 21 січня 1999 року), зокрема, зазначив, що хоча пункт 1 статті 6 Європейської конвенції з прав людини і зобов`язує суди викладати підстави для своїх рішень, це не можна розуміти як вимогу давати докладну відповідь на кожний аргумент.

Також суд враховує положення Висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.

Таким чином, решта доводів учасників справи на спірні правовідносини не впливають та висновків суду по суті спору не змінюють, оскільки вони не є визначальними для прийняття рішення у цій справі.

Як наслідок, суд вважає заявлений позивачем адміністративний позов обґрунтованим та таким, що підлягає до задоволення в повному обсязі.

Частиною 1 статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

Позивачем при зверненні до суду з даним позовом сплачено судовий збір у розмірі 840,80 грн.

Отже, з огляду на задоволення позовних вимог суд вважає за необхідне стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області на користь позивача судові витрати зі сплати судового збору у розмірі 840,80 грн.

На підставі викладеного, керуючись статтями 241-245 Кодексу адміністративного судочинства України,

вирішив:

Позов ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , РНОКПП: НОМЕР_1 ) до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області (вул.Довженка,45, м.Житомир, 10002, ) про визнання протиправним та скасування припису задовольнити.

Визнати протиправним та скасувати припис Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області від 06.12.2019 № 652-Дк/0418Пр/03/01/-19.

Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області на користь ОСОБА_1 витрати зі сплати судового збору у розмірі 840 (вісімсот сорок) грн 80 коп.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

Рішення суду може бути оскаржене шляхом подання апеляційної скарги безпосередньо до Сьомого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Суддя В.А. Панкеєва

21.11.24