Справа № 140/13270/21
Суддя: Білак М.В.
Дата ухвалення: 2024-11-21 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 листопада 2024 року

м. Київ

справа № 140/13270/21

адміністративне провадження № К/990/8418/24, К/990/11550/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Білак М.В.,

суддів: Губської О.А., Мацедонської В.Е.,

розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу

за касаційними скаргами Офісу Генерального прокурора та Волинської обласної прокуратури

на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 25 вересня 2023 року (головуючий суддя - Денисюк Р.С.)

та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 18 січня 2024 року (головуючий суддя - Нос С.П., судді: Кухтей Р.В., Шевчук С.М.)

у справі №140/13270/21

за позовом ОСОБА_1

до Шістнадцятої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора, Офісу Генерального прокурора, Волинської обласної прокуратури

про визнання протиправними та скасування рішення і наказу, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку.

I. РУХ СПРАВИ

1. У листопаді 2021 року позивач звернулася до суду з вказаним позовом, в якому просила:

- визнати протиправним та скасувати рішення Шістнадцятої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора від 05 жовтня 2021 року за №2 про неуспішне проходження прокурором відділу представництва інтересів держави в суді та при виконанні судових рішень прокуратури Волинської області ОСОБА_1 атестації у формі співбесіди;

- визнати протиправним та скасувати наказ керівника Волинської обласної прокуратури від 28 жовтня 2021 року №719к про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора відділу представництва інтересів держави в суді та при виконанні судових рішень прокуратури Волинської області з 29 жовтня 2021 року;

- поновити у Волинській обласній прокуратурі на посаді, рівнозначній посаді прокурора відділу представництва інтересів держави в суді та при виконанні судових рішень прокуратури Волинської області з 30 жовтня 2021 року;

- стягнути з Волинської обласної прокуратури середній заробіток за час вимушеного прогулу, з урахуванням статті 81 Закону України «Про прокуратуру», починаючи з 30 жовтня 2021 року та до моменту фактичного поновлення на роботі та понесених судових витрат.

2. В обґрунтування позовних вимог зазначила, що її звільнення є незаконним та безпідставним, а оскаржуване рішення Шістнадцятої кадрової комісії та наказ керівника Волинської обласної підлягають скасуванню. 05 жовтня 2021 року вона виконала практичне завдання, після чого кадровою комісією проведено співбесіду, за наслідком якої прийнято рішення про неуспішне проходження атестації. Вважає, що оцінка її професійної компетентності була здійснена кадровою комісією лише на підставі виконаного практичного завдання та без урахування успішного проходження попередніх етапів атестації. Також оскаржуване рішення кадрової комісії не містить жодних даних, які б об`єктивно вказували на протиправність набуття її чоловіком земельних ділянок у приватну власність, а земельні ділянки, що перебувають у її власності, були набуті у законний спосіб.

Також позивач вважає, що наказ керівника Волинської обласної прокуратури від 28 жовтня 2021 року №719к прийнятий на підставі оскаржуваного рішення кадрової комісії та є незаконним, оскільки має місце порушення принципу юридичної визначеності щодо підстави звільнення.

3. Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 16 лютого 2022 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 12 липня 2022 року, позов задоволено.

Визнано протиправним та скасовано рішення Шістнадцятої кадрової комісії від 15 жовтня 2021 року №2 «Про неуспішне проходження прокурором атестації».

Визнано протиправним та скасовано наказ керівника Волинської обласної прокуратури від 28 жовтня 2021 року №719к «Про звільнення ОСОБА_1 ».

Поновлено ОСОБА_1 посаді прокурора відділу представництва інтересів держави в суді та при виконанні судових рішень прокуратури Волинської області з 30 жовтня 2021 року.

Стягнуто з Волинської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу у розмірі 26 563,97 грн.

Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Офісу Генерального прокурора на користь ОСОБА_1 судовий збір у розмірі 908 грн.

4. Постановою Верховного Суду від 18 травня 2023 року рішення Волинського окружного адміністративного суду від 16 лютого 2021 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суд від 12 липня 2022 року скасовано, а справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.

5. Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 25 вересня 2023 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 18 січня 2024 року, позов задоволено частково.

Визнано протиправним та скасовано рішення Шістнадцятої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора від 05 жовтня 2021 року за №2 про неуспішне проходження прокурором відділу представництва інтересів держави в суді та при виконанні судових рішень прокуратури Волинської області ОСОБА_1 атестації у формі співбесіди.

В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

6. Не погоджуючись з вказаними рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій Офіс Генерального прокурора та Волинська обласна прокуратура звернулися з касаційними скаргами, в яких, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просять їх скасувати та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову.

7. Ухвалами Верховного Суду від 21 березня 2024 року та 15 квітня 2024 року відкрито касаційні провадження за вказаними касаційними скаргами.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

8. Судами попередніх інстанцій установлено, що ОСОБА_1 з 17 липня 2009 року проходила службу в органах прокуратури, зокрема, з 19 липня 2018 року - на посаді прокурора відділу представництва інтересів держави в суді та при виконанні судових рішень прокуратури Волинської області.

9. 08 жовтня 2019 року позивач подала заяву про переведення на посаду прокурора в обласній прокуратурі та про намір пройти атестацію.

10. 09 липня 2020 року Сьома кадрова комісія прийняла рішення № 6 «Про неуспішне проходження прокурором атестації», відповідно до якого прокурор відділу представництва інтересів держави в суді та при виконанні судових рішень прокуратури Волинської області ОСОБА_1 не пройшла успішно атестацію.

11. Підставами для цього стали висновки кадрової комісії про її невідповідність вимогам професійної компетентності та доброчесності, зокрема:

- під час співбесіди та виконання практичного завдання прокурор продемонстрував низький рівень професійної компетенції, неналежне володіння практичними уміннями та навичками прокурора, недостатній рівень знань основних положень Конституції України та Закону України «Про прокуратуру», законодавства та правозастосовної практики у сфері кримінального права і процесу, а також відсутність професійної мотивації;

- за результатами вивчення практичного завдання, виконаного прокурором, комісією було виявлено неналежний рівень знань та практичних навичок у застосуванні законодавства, що ставить під сумнів професійну компетентність прокурора. Зокрема, прокурор не вирішив правильно практичне завдання, прийшов до помилкового висновку про неправильну кваліфікацію дій особи. При розв`язанні практичного завдання прокурор не надала оцінки вчинення особою кількох кримінальних правопорушень за частиною першою статті 358 КК України та частиною четвертою статті 358 КК України та неможливості і застосування статті 45 КК України саме з цих підстав.

12. Наказом прокурора Волинської області від 17 серпня 2020 року №319к позивача звільнено з посади прокурора відділу представництва інтересів держави в суді та при виконанні судових рішень прокуратури області та органів прокурати області на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» з 20 серпня 2020 року.

13. Наказом керівника Волинської обласної прокуратури від 13 січня 2021 року №16к на виконання рішення Волинського окружного адміністративного суду від 17 грудня 2020 року у справі №140/13530/20 поновлено ОСОБА_1 на посаді прокурора відділу представництва інтересів держави в суді та при виконанні судових рішень прокуратури Волинської області з 21 серпня 2020 року.

14. 05 жовтня 2021 року ОСОБА_1 проходила співбесіду та перед її проведенням виконала практичне завдання.

15. За результатами проведеної співбесіди Шістнадцятою кадровою комісією з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора 05 жовтня 2021 року прийнято рішення № 2 «Про неуспішне проходження прокурором атестації», в якому зазначено, що під час написання практичного завдання було надано неправильні відповіді на перші два запитання до завдання, прокурор проявила нещирість, надавала суперечливі відповіді на запитання членів кадрової комісії, намагалася викручуватися та ухилятися від пояснень, що у сукупності із відповідями та поведінкою під час проходження співбесіди у кадрової комісії викликає обґрунтований сумнів щодо відповідності прокурора ОСОБА_1 вимогам професійної компетенції, професійної етики та доброчесності.

16. На підставі рішення Шістнадцятої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора від 05 жовтня 2021 року №2 наказом керівника Волинської обласної прокуратури від 28 жовтня 2021 року №719к позивача звільнено з посади прокурора відділу представництва інтересів держави в суді та при виконанні судових рішень прокуратури Волинської області на підставі підпункту 2 пункту 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України №113-ІХ від 19 вересня 2019 року «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» з 29 жовтня 2021 року.

17. На виконання рішення Волинського окружного адміністративного суду від 16 лютого 2022 року у справі № 140/13270/21 наказом в.о. керівника Волинської обласної прокуратури від 18 лютого 2022 року №70к позивача поновлено на посаді прокурора відділу представництва інтересів держави в суді та при виконанні судових рішень прокуратури Волинської області з 30 жовтня 2021 року.

18. 17 листопада 2022 року Шістнадцятою кадровою комісією з атестації прокурорів регіональних прокуратур за результатами проведеної повторної атестації прийнято рішення №1 про успішне проходження атестації ОСОБА_1 .

19. Наказом керівника Волинської обласної прокуратури від 15 грудня 2022 року №458к переведено прокурора відділу представництва інтересів держави в суді та при виконанні судових рішень прокуратури Волинської області ОСОБА_1 на посаду прокурора Спеціалізованої екологічної прокуратури (на правах відділу) Волинської обласної прокуратури з 16 грудня 2022 року на підставі рішення Шістнадцятої кадрової комісії від 17 грудня 2022 року №1 «Про успішне проходження атестації ОСОБА_1 ».

III. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

20. Частково задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції зазначав про те, що позивач відповідно до вимог Порядку №221 пройшла повторну атестацію та за рішенням тієї ж Шістнадцятої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора від 17 листопада 2022 року №1 визнана такою, що успішно пройшла атестацію. На підставі вказаного рішення ОСОБА_1 переведено на посаду прокурора обласної прокуратури.

21. Враховуючи таке рішення та наказ, а також вимоги Закону України «Про прокуратуру», Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року №221 (далі - Порядок № 221) та Порядку роботи кадрових комісій, затвердженого наказом Генерального прокурора від 17 жовтня 2019 року № 233 (далі - Порядок №233), суд вважав позивача такою, що успішно пройшла атестацію та відповідає вимогам професійної компетентності прокурора (у тому числі загальних здібностей та навичок) та професійної етики та доброчесності. Відповідно, визнано можливим продовження її роботи в новостворених органах прокуратури.

22. Виходячи з того, що кадровою комісією прийнято рішення про успішне проходження атестації, суд першої інстанції прийшов до висновку, що надані під час проходження атестації прокурором документи свідчать про те, що висновки комісії про неуспішне проходження атестації ОСОБА_1 , зазначені у рішенні від 05 жовтня 2021 року №2, не знайшли свого підтвердження та були спростовані.

23. При цьому питання, зокрема і про набуття права власності на нерухоме майно, були предметом оцінки при проходженні атестації. Відтак за наслідками проведення повторної атестації комісія прийшла до висновку про те, що позивач успішно пройшла атестацію.

24. Враховуючи наявність рішення кадрової комісії від 17 листопада 2022 року про успішне проходження атестації ОСОБА_1 , наказів керівника обласної прокуратури про поновлення на роботі та про переведення, позивач вважається такою, що пройшла атестацію та підтвердила здатність здійснювати повноваження прокурора, є поновленою на роботі, а тому в задоволенні позовних вимог про визнання протиправним та скасування наказу керівника Волинської обласної прокуратури від 28 жовтня 2021 року №719к про звільнення (наказ є скасованим) з посади прокурора відділу представництва інтересів держави в суді та при виконанні судових рішень прокуратури Волинської області з 29 жовтня 2021 року та поновлення на посаді, суд відмовив. Також суд зважав на довідку №21-75 вих 23 від 14 березня 2023 року про засвідчення відсутності спору щодо стягнення з Волинської обласної прокуратури середнього заробітку за час вимушеного прогулу у зв`язку з його виплатою.

25. Суд апеляційної інстанції у свою чергу дійшов переконання про надання судом першої інстанції належної оцінки наявним у справі доказам, їх достатню кількість та взаємний зв`язок, що у сукупності дало змогу суду першої інстанції зробити вірний висновок про наявність підстав для часткового задоволення адміністративного позову. Відповідно, підстав для скасування рішення суду першої інстанції не було встановлено.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНИХ СКАРГ

26. У касаційній скарзі Офіс Генерального прокурора вказував на те, що оскаржувані рішення підлягають скасуванню через невідповідність викладених у них висновків обставинам справи та у зв`язку з порушенням норм процесуального права - статей 2, 9, 242, 246, 322, частини п`ятої статті 353 КАС України, а також неправильним застосуванням норм матеріального права - розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-ІХ, Порядку № 221.

27. Відповідно до пункту 12 Порядку № 221 кадрова комісія за результатами співбесіди має можливість на власний розсуд шляхом голосування прийняти рішення - про успішне або неуспішне проходження прокурором атестації. При цьому голосуючи за те чи інше рішення, кожний член комісії діє за внутрішнім переконанням, що забезпечує об`єктивність прийнятого рішення.

28. Зі змісту оскаржуваного рішення кадрової комісії від 05 жовтня 2021 року № 2 встановлено, що підставами для прийняття рішення про неуспішне проходження позивачем атестації були висновки про її невідповідність вимогам професійної компетентності та доброчесності. Зокрема, під час виконання практичного завдання прокурором надано неправильні відповіді на перші два запитання до завдання (з трьох запропонованих), а самі відповіді свідчать про вкрай низький професійний рівень прокурора. На пропозицію члена комісії під час проходження співбесіди якось пояснити чому саме так викладено відповіді на запитання, прокурор відповісти не змогла.

29. Разом з тим, у ході проведення співбесіди прокурор також проявила нещирість, надавала суперечливі відповіді на запитання членів кадрової комісії, намагалася викручуватися та ухилятися від пояснень. При наданні пояснень щодо майна, відображеного у декларації, викладала свої думки непослідовно, постійно плуталась у твердженнях. Відповідно такі пояснення прокурора критично були сприйняті членами комісії.

30. Своєю поведінкою позивач створила у членів кадрової комісії враження недоброчесного, нещирого, некомпетентного, безвідповідального, не принципового прокурора, якому не притаманне сумлінне ставлення до службових обов`язків та дотримання загальноприйнятних етичних норм поведінки.

31. Вказує на те, що поза увагою суду залишилося те, що тягар доведення своєї доброчесності під час співбесіди покладався саме на прокурора, який мав переконати членів кадрової комісії у відповідності критеріям професійної компетентності та доброчесності під час проходження атестації 05 жовтня 2021 року.

32. Судами взагалі не надавалась оцінка рішенню кадрової комісії від 05 жовтня 2021 року №2 про неуспішне проходження атестації, вказуючи виключно на те, що пізніше (а саме 17 листопада 2022 року) кадровою комісією було прийнято рішення про успішне проходження атестації ОСОБА_1 , а тому нею було надано документи, які свідчать про непідтвердження раніше викладених висновків. У той же час такі рішення приймалися за різних обставин, зокрема, виконувалися різні практичні завдання.

33. Кадрова комісія не зобов`язана нормами Закону юридично довести чи встановити у деталях невідповідність прокурора конкретному критерію, а уповноважена лише вказати на чіткий перелік обставин, які стали підставою для прийняття кадровою комісією колегіального рішення, що підтверджує наявність у членів комісії обґрунтованих сумнівів щодо відповідності прокурора одному чи кільком із вказаних критеріїв. Відсутність у суду законодавчої можливості перевірити ці обставини у зв`язку з об`єктивними причинами, наприклад, таємність обговорення членами кадрових комісій отриманої інформації, жодним чином автоматично не означає, що рішення кадрової комісії є необґрунтованим та протиправним.

34. Вказував на неправильне застосування судами норм матеріального права в цій справі, що полягає у помилковому тлумаченні пункту 9 (атестація здійснюється згідно з Порядком № 221), пункту 11 (атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями Офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур, утворення, визначення складу, періоду та порядку роботи яких здійснюється Генеральним прокурором), пункту 12 (предмет атестації), пункту 17 (кадрові комісії за результатами атестації прокурора ухвалюють одне із таких рішень: про успішне або неуспішне проходження атестації) розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-ІХ та пункту 9 розділу І Порядку № 221, а також положень пункту 12 Порядку № 233.

35. Кожна співбесіда має індивідуальний характер і судом при розгляді справ враховуються конкретні обставини, що впливають на прийняття рішення кадрової комісії та які визначають межі наявної дискреції.

36. Підставою перегляду оскаржуваних судових рішень Офіс Генерального прокурора указував пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України та зазначав про відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування пунктів 9, 12, 17 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX, пункту 8 розділу І та пунктів 15, 16 розділу IV Порядку №221, а також положень пункту 12 Порядку №233 щодо повноважень кадрової комісії під час співбесіди, виходячи з предмету атестації надавати оцінку доброчесності прокурора.

37. Також вказував на те, що під час повторного розгляду справи судами першої та апеляційної інстанцій всупереч вимога частини п`ятої статті 353 КАС України, якою передбачено, що висновки і мотиви, з яких скасовані рішення, є обов`язковими для судів при новому розгляді справи, у судових рішеннях не надано оцінки (не спростовано) висновки кадрової комісії щодо невідповідності позивача вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності.

38. Волинська обласна прокуратура у касаційній скарзі також звертала увагу на те, що незважаючи на підстави направлення Верховним Судом справи на новий розгляд, суди першої та апеляційної інстанцій під час повторного розгляду справи всупереч вимогам частини п`ятої статті 353 КАС України при новому розгляді справи не спростували висновки кадрової комісії щодо протиправності набуття позивачем та її чоловіком земельних ділянок у приватну власність. Ще однією підставою неуспішного проходження атестації слугувало також те, що під час виконання практичного завдання позивачем надано неправильну відповідь на перші два запитання. Проте під час нового судового розгляду справи судом першої інстанції такий факт також не спростовано.

39. Пунктом 12 Порядку № 233 передбачено, що рішення про неуспішне проходження атестації повинно бути мотивованим із зазначенням обставин, що вплинули на його прийняття. Змістовний аналіз оскаржуваного рішення свідчить про те, що причинами для його прийняття стали висновки комісії про невідповідність позивача вимогам професійної компетентності та доброчесності, зроблені на підставі аналізу матеріалів атестації та наданих під час співбесіди пояснень.

40. Таке рішення прийнято кадровою комісією колегіально після закритого обговорення, процес якого згідно з вимогами законодавства не повинен фіксуватися ні в протоколі засідання, ні в рішенні кадрової комісії. Отже, оцінка критеріїв професійної компетентності та доброчесності покладається саме на членів кадрової комісії і ґрунтується на засадах рівноправності та співпричетності до рішення.

41. Предметом спірних правовідносин є рішення Шістнадцятої кадрової комісії від 05 жовтня 2021 року № 2 про неуспішне проходження прокурором ОСОБА_1 атестації у формі співбесіди, що у подальшому потягнуло за собою її звільнення з займаної посади та органів прокуратури. Однак, як зазначили суди, оцінка спірному рішенню № 2 не надавалась, оскільки Шістнадцятою кадровою комісією 17 листопада 2022 року прийнято рішення № 1 про успішне проходження атестації позивачем. Наголошував, що на час проведення співбесіди 17 листопада 2022 року було чинним рішення Волинського окружного адміністративного суду від 16 лютого 2022 року, яким констатовано необґрунтованість та незаконність рішення кадрової комісії від 05 жовтня 2021 року № 2, а висновки, викладені у судових рішеннях, є обов`язковими для кадрової комісії при повторному проведенні співбесіди.

42. Саме кадрові комісії за приписами Закону № 113-ІХ та Порядку № 221 надають оцінку матеріалам атестації щодо дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності, а також рівня професійної компетентності прокурора, зокрема, з огляду на результати виконаного ним практичного завдання. Повноваження кадрової комісії щодо прийняття рішень про успішне/неуспішне проходження прокурором атестації є дискреційними. За висновками Великої Палати Верховного Суду у справах № 9901/66/19 та 9901/88/19 достатнім є наявність конкретної інформації, яка, з урахуванням наданих особою пояснень та аргументів (які не сприйняті як переконливі), не спростовує уяву (сприйняття) визначених законом осіб щодо її достатньої відповідності цим критеріям.

43. Слід враховувати, що рішення кадрових комісій про неуспішне проходження прокурором атестації на стадії співбесіди приймалися в межах проведення атестації прокурорів як одноразової події надзвичайного характеру, що зумовлена необхідністю підвищити ефективність діяльності органів прокуратури шляхом проведення оцінки усіх прокурорів на відповідність критеріям професійної компетентності, професійної етики та доброчесності.

44. Підставою перегляду оскаржуваних судових рішень Волинська обласна прокуратура вказувала пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України та зазначала, що суди попередніх інстанцій застосували пункти 12, 15, 17 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX, пункти 9, 12, 13 Порядку № 221 без урахування висновків Верховного Суду щодо їх застосування, викладених у постановах від 08 грудня 2022 року у справі № 160/11786/20, від 29 вересня 2022 року у справі № 640/19492/20.

45. Також вказувала на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України та зазначала про відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування пунктів 9, 12, 17 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX, пункту 8 розділу І та пунктів 15, 16 розділу IV Порядку № 221, а також положень пункту 12 Порядку №233 щодо вмотивованості та обґрунтованості рішення кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором атестації.

46. Позивач не скористалась правом надіслати відзиви на касаційні скарги.

V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

47. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційних скарг, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України), вважає за необхідне зазначити таке.

48. Касаційні провадження за касаційною скаргою Офісу Генерального прокурора відкрито з підстави, передбаченої пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України, а за касаційною скаргою Волинської обласної прокуратури з підстав, передбачених пунктами 1, 3 частини четвертої статті 328 КАС України.

49. Спірні правовідносини між сторонами склались з приводу рішення кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором атестації та звільнення з посади та органів прокуратури на підставі такого рішення.

50. Проведення атестації прокурорів є обов`язковою складовою запровадженого Законом №113-ІХ процесу реформування системи органів прокуратури та за своєю суттю є спеціальною процедурою, яка має на меті підтвердження здатності прокурорами виконувати свої повноваження на належному рівні за визначеними законом критеріями, шляхом здійснення оцінки їхньої професійної компетентності, професійної етики та доброчесності, що стосувалась, зокрема, усіх без винятку прокурорів, які мали бажання продовжувати працювати у органах прокуратури.

51. Аналізуючи доводи касаційних скарг щодо дискреції кадрових комісій під час проведення атестації прокурорів слід зазначити, що Верховний Суд неодноразово висловлювався щодо перевірки дискреції кадрової комісії під час проведення співбесіди на третьому етапі атестації прокурорів, процедура проведення якого визначена пунктом 9 розділу IV Порядку №221, зокрема, у постановах від 20 липня 2022 року (справа № 640/1083/20), від 22 вересня 2022 року (справа № 200/7541/20-а), від 29 вересня 2022 року (справа № 260/3026/20), від 20 жовтня 2022 року (справа № 140/17496/20 та 640/18156/20), від 06 жовтня 2022 року (справа № 640/777/20), від 24 жовтня 2022 року (справа № 640/1358/20), від 03 листопада 2022 року (справа №640/1088/20), від 08 листопада 2022 року (справа № 640/1559/20), від 17 листопада 2022 року (справа № 280/7188/20).

52. Також Верховний Суд у вказаних постановах висловлював правову позицію щодо застосування пунктів 7, 9, 11, 12, 15, 17 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ в аспекті дискреційних повноважень кадрових комісій (в рамках атестації прокурорів) і меж судового контролю у справах про оскарження рішень останніх за наслідками третього етапу атестації (співбесіди), щодо обґрунтованості і вмотивованості рішення кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором атестації як необхідної умови його відповідності критеріям, визначеним статтею 2 КАС України, а також, що рішення цього органу [кадрової комісії] можуть піддаватися судовому контролю, що аж ніяк не заперечує й не протирічить його дискреційним повноваженням під час атестування прокурорів й ухвалення за наслідками цієї процедури відповідних рішень.

53. При цьому, суди попередніх інстанцій під час перевірки рішення кадрової комісії, не втручаючись у дискреційні повноваження комісії та керуючись завданнями адміністративного судочинства, передбаченими статтею 2 КАС України, повинні дослідити пояснення позивача та надані ним документи на підтвердження наданих пояснень щодо розбіжностей встановлених цією комісією під час проведення співбесіди та з`ясувати, чи дійсно вони спростовують висновки комісії, які стали підставою для прийняття спірного рішення.

54. Оскільки предметом атестації є оцінка професійної компетентності, професійної етики та доброчесності прокурора (пункт 5 розділу I Порядку №221), а рішення про неуспішне проходження прокурором атестації приймається кадровою комісією саме з підстав невідповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності, то Верховний Суд наголошує на тому, що суди мають повноваження оцінювати рішення кадрових комісій про неуспішне проходження атестації.

55. Відповідно до пункту 15 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX для проведення співбесіди кадрові комісії вправі отримувати в усіх органах прокуратури, у Раді прокурорів України, секретаріаті Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, Національному антикорупційному бюро України, Державному бюро розслідувань, Національному агентстві з питань запобігання корупції, інших органах державної влади будь-яку необхідну для цілей атестації інформацію про прокурора, в тому числі інформацію про:

1) кількість дисциплінарних проваджень щодо прокурора у Кваліфікаційно-дисциплінарній комісії прокурорів та їх результати;

2) кількість скарг, які надходили на дії прокурора до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів та Ради прокурорів України, з коротким описом суті скарг;

3) дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності: а) відповідність витрат і майна прокурора та членів його сім`ї, а також близьких осіб задекларованим доходам, у тому числі копії відповідних декларацій, поданих прокурором відповідно до законодавства у сфері запобігання корупції; б) інші дані щодо відповідності прокурора вимогам законодавства у сфері запобігання корупції; в) дані щодо відповідності поведінки прокурора вимогам професійної етики; г) матеріали таємної перевірки доброчесності прокурора;

4) зайняття прокурором адміністративних посад в органах прокуратури з копіями відповідних рішень.

56. Вказана інформація необхідна для цілей атестації прокурора може бути покладена в основу матеріалів атестаційної справи відповідно до Порядку №233.

57. Рішення кадрової комісії відповідно до Закону №113-IX та Порядку №221, Порядку №233 приймається з урахуванням інформації та відомостей щодо прокурора, у тому числі, його декларацій за попередні роки, що підлягає оцінці комісією.

58. Відповідно до пунктів 14-16 розділу IV Порядку № 221 члени комісії мають право ставити запитання прокурору, з яким проводять співбесіду, щодо його професійної компетентності, професійної етики та доброчесності.

59. Відповідно до пункту 12 Порядку роботи кадрових комісій, затвердженого наказом Генерального прокурора від 17 жовтня 2019 року № 233, рішення про неуспішне проходження атестації повинно бути мотивованим із зазначенням обставин, що вплинули на його прийняття.

60. Водночас ні Порядок № 221, ні Закон № 113-ІХ не містять чітких критеріїв/показників збирання, дослідження та оцінки інформації, що є необхідною для цілей атестації.

61. Належна мотивація рішення (як форма зовнішнього вираження дискреційних повноважень) дає можливість перевірити, як саме (за якими ознаками) відбувалася процедура атестації та чи була дотримана процедура його прийняття.

62. Обсяг і ступінь мотивації рішення залежить від конкретних обставин, які були предметом обговорення, але у будь-якому випадку має показувати, приміром, що доводи/пояснення прокурора взято до уваги і, що важливо, давати розуміння чому і чим керувалася комісія, коли оцінювала прокурора під час проведення співбесіди, тобто встановити мотиви ухваленого рішення. Особливо-виняткової значимості обґрунтованість/вмотивованість рішення набуває тоді, коли йдеться про непроходження прокурором атестації, з огляду на наслідки, які це потягне.

63. Рішення можна вважати вмотивованим, якщо в ньому зазначено обставини, що стали підставою для реалізації суб`єктом владних повноважень наданих йому законом повноважень; є посилання на докази, на підставі яких ці обставини встановлено; є оцінка доводів та аргументів особи, щодо якої застосовується відповідна процедура - атестація; є посилання на норми права, якими керується комісія як суб`єкт владних повноважень.

64. Таким чином, рішення про неуспішне проходження атестації повинно бути достатньою мірою обґрунтованим, тобто у ньому, серед іншого, зазначаються не лише загальні причини чи/та обставини його прийняття, але й мотиви з посиланням на відповідні докази, які б створювали підстави для негативних висновків. Також таке рішення повинно відповідати критеріям ясності, чіткості, доступності та зрозумілості.

65. Так, судами попередніх інстанцій встановлено, що 05 жовтня 2021 року відбулося засідання Шістнадцятої кадрової комісії. Відповідно до протоколу № 43 засідання, членами комісії досліджено та обговорено матеріали атестації ОСОБА_1 , виконане нею практичне завдання, а також отримано пояснення по суті поставлених членами комісії питань. Результати голосування свідчать, що «проти» проголосували всі присутні члени комісії та було прийнято рішення про неуспішне проходження прокурором атестації.

66. Як вбачається зі спірного рішення, прокурором під час написання практичного завдання надано неправильні відповіді на два з трьох запитань, при чому самі відповіді свідчать про вкрай низький професійний рівень прокурора. На пропозицію члена кадрової комісії під час проходження співбесіди якось пояснити чому саме так викладено відповіді на запитання, прокурор відповісти не змогла.

Разом з тим у ході проведення співбесіди прокурор також проявила нещирість, надавала суперечливі відповіді на запитання членів кадрової комісії, намагалася викручуватися та ухилятися від пояснень.

При цьому під час надання пояснень щодо майна, відображеного у декларації, викладала свої думки не послідовно, постійно плуталась у твердженнях.

Тобто своєю поведінкою прокурор ОСОБА_1 створила у членів кадрової комісії враження недоброчесного, нещирого, некомпетентного, безвідповідального, не принципового прокурора, якому не притаманне сумлінне ставлення до службових обов`язків та дотримання загальноприйнятих етичних норм поведінки.

У сукупності відповіді та поведінка прокурора під час проходження співбесіди викликали у кадрової комісії обґрунтований сумнів щодо відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності.

67. Незважаючи на те, що судами встановлено предмет спірних правовідносин в цій справі, а саме рішення Шістнадцятої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора від 05 жовтня 2021 року № 2, відповідно до якого позивач неуспішно пройшла атестацію, оцінку такому рішенню суди не надали.

68. Проте при цьому для захисту порушених прав, свобод та законних інтересів у судовому порядку визнано протиправним та скасовано таке рішення кадрової комісії, вказавши при цьому що у такому випадку порушені права позивача будуть повністю захищені.

69. Надаючи оцінку спірним правовідносинам на момент розгляду справи, суди констатували що позивач відповідно до вимог Порядку № 221 пройшла 17 листопада 2022 року повторну атестацію та рішенням № 1 Шістнадцятої кадрової комісії її визнано такою, що успішно пройшла атестацію та у подальшому переведено на посаду прокурора Спеціалізованої екологічної прокуратури (на правах відділу) Волинської обласної прокуратури.

70. Також у зв`язку з прийняттям комісією рішення про успішне проходження атестації, суд прийшов до висновку, що надані під час такого проходження атестації прокурором документи свідчать про те, що висновки комісії про неуспішне проходження нею атестації, викладені у рішенні № 2 від 05 жовтня 2021 року, не знайшли свого підтвердження. Таким чином, суд не надав оцінки оскаржуваному у цій справі рішенню кадрової комісії (від 05 жовтня 2021 року №2).

71. Незважаючи на те, що позивач 17 листопада 2022 року повторно пройшла третій етап атестації - співбесіду, а саме у зв`язку з набранням законної сили рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 16 лютого 2022 року у цій же справі, суди не звернули належної уваги на те, що постановою Верховного Суду від 18 травня 2023 року справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції з метою дослідження всіх обставин, які містять інформацію щодо предмета доказування та дають змогу суду дійти висновку про наявність або відсутність обставин, які входять до предмета доказування. Відповідно, судам під час нового розгляду справи необхідно було надати оцінку оскаржуваному рішенню кадрової комісії (від 05 жовтня 2021 року № 2), проте цього не було зроблено.

72. Успішне проходження позивачем 17 листопада 2022 року атестації та її переведення на посаду прокурора до Волинської обласної прокуратури, не позбавляє суди права, можливості та необхідності надати оцінку спірному рішенню кадрової комісії від 05 жовтня 2021 року № 2 зважаючи на висновки Верховного Суду та скасування на час розгляду справи судових рішень, якими таке рішення було скасовано.

73. Виходячи із змісту принципу офіційного з`ясування всіх обставин у справі в адміністративному судочинстві саме на суд покладається обов`язок визначити характер спірних правовідносин та зміст правової вимоги, матеріальний закон, який їх регулює, а також факти, що підлягають встановленню і лежать в основі позовних вимог та заперечень; з`ясувати, які є докази на підтвердження зазначених фактів, і вжити заходів для виявлення та витребування необхідних доказів.

74. Оскільки вказані обставини та фактичні дані залишилися поза межами дослідження судів попередніх інстанцій, тому з урахуванням повноважень касаційного суду (які не дають касаційній інстанції права досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні) відсутня можливість перевірити правильність їхніх висновків в цілому по суті спору.

75. Згідно з частинами другою, четвертою статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, зокрема, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу.

Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

76. Під час нового розгляду справи судам необхідно ретельно дослідити спірні правовідносини з урахуванням викладених у цій постанові висновків, надати оцінку вказаним обставинам й аргументам сторін та, у залежності від встановленого, правильно застосувати до спірних правовідносин норми матеріального права і постановити рішення відповідно до вимог статті 242 КАС України.

77. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 356 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційні скарги Офісу Генерального прокурора та Волинської обласної прокуратури задовольнити частково.

Рішення Волинського окружного адміністративного суду від 25 вересня 2023 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 18 січня 2024 року у справі №140/13270/21 - скасувати, а справу направити на новий розгляд до Волинського окружного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з моменту її підписання суддями, є остаточною та не може бути оскаржена.

...........................

...........................

...........................

М.В. Білак

О.А. Губська

В.Е. Мацедонська,

Судді Верховного Суду