Справа № 380/794/24
Суддя: Затолочний Віталій Семенович
Дата ухвалення: 2024-11-07 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

07 листопада 2024 рокуЛьвівСправа № 380/794/24 пров. № А/857/26642/24

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Затолочного В.С.,

суддів: Гудима Л.Я., Пліша М.А.,

з участю секретаря судового засідання Єршової Ю.С.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу Львівської міської ради на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 10 вересня 2024 року у справі № 380/794/24 за адміністративним позовом Керівника Галицької окружної прокуратури міста Львова до Львівської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, Західний офіс Держаудитслужби про визнання незаконною ухвали (рішення суду першої інстанції ухвалене суддею Желік О.М. в м Львові 10.09.2024 о 14:34 год., повний текст складено 20.09.2024), -

ВСТАНОВИВ:

Галицька окружна прокуратура міста Львова (далі позивач) звернулася до суду з адміністративним позовом в інтересах держави до Львівської міської ради (далі відповідач, ЛМР), в якому просить визнати незаконною та скасувати ухвалу Львівської міської ради від 02.03.2023 2886 «Про внесення змін до ухвали міської ради від 26.12.2016 № 1356 «Про затвердження Програми здійснення Львівською міською радою внесків до статутних капіталів комунальних підприємств, установ та організацій у 2017-2025 роках».

Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 16.01.2024 залучено до участі у справі як третю особу Західний офіс Держаудитслужби (далі також третя особа).

Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 10 вересня 2024 року адміністративний позов задоволено.

Не погодившись із зазначеним судовим рішенням, його оскаржив відповідач, який вважає, що рішення прийняте з порушенням норм матеріального та процесуального права, просить рішення Львівського окружного адміністративного суду від 10 вересня 2024 року скасувати і ухвалити нове рішення, яким в задоволенні адміністративного позову відмовлено в повному обсязі.

Доводи апеляційної скарги обґрунтовує тим, що внески у статутні капітали суб`єктів господарювання відповідно до законодавства мають відплатний характер, оскільки в обмін на внески до статутного капіталу комунального підприємства Львівська міська рада отримує частку корпоративних прав. Внески до статутного капіталу формально не можуть мати цільового призначення, так як вони стають власними коштами комунального підприємства або активами, особливо якщо внесок був не грошима, а майном. Також покликається на пропуск позивачем строку звернення до суду.

Відповідач та третя особа скористалися правом на подання письмового відзиву на апеляційну скаргу, в якому просять відмовити в її задоволенні.

В судовому засіданні представники позивача та третьої особи наполягали на задоволенні апеляційної скарги

Відповідач, який був належним чином повідомлений про дату, час та місце розгляду справи, правом на участь у судовому засіданні не скористався.

Від представника відповідача надійшло клопотання паро відкладення розгляду справи у зв`язку із зайнятістю в іншому судовому засіданні.

Апеляційний суд, з врахуванням думки інших учасників справи, відхилив дане клопотання, оскільки відповідачем є юридична особа, яка має в штаті не одного працівника, який може представляти в суді його інтереси.

Крім того, розгляд даної справи та інших справ, про які зазначив у клопотанні представник відповідача, призначені на різний час, що не перешкоджало даному представнику взяти участь у всіх судових засіданнях, навіть з врахуванням необхідності доїзду до іншої судової установи.

При цьому апеляційним судом враховано, що позиція сторони відповідача висловлена в апеляційній скарзі і спірним у справі залишається питання застосування норм права, якими врегульовані спірні правовідносини.

Вислухавши суддю-доповідача, дослідивши обставини справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів приходить до висновку про те, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судом першої інстанції вірно встановлено, що Ухвалою 5-ої сесії 7-го скликання Львівської міської ради від 26.12.2016 № 1356 затверджено Програму здійснення Львівською міською радою внесків до статутних капіталів комунальних підприємств, установ та організацій у 2017-2021 роках.

Ухвалами від 29.12.2020 № 19, від 23.12.2021 № 1801 внесено зміни до ухвали Львівської міської ради від 26.12.2016 № 1356 «Про затвердження Програми здійснення Львівською міською радою внесків до статутних капіталів комунальних підприємств, установ та організацій у 2017 - 2021 роках». Зокрема, замінено слова з «у 2017 - 2021 роках» на «у 2017 - 2025 роках» та викладено Програму у новій редакції.

Ухвалою Львівської міської ради від 02.03.2023 № 2886 «Про внесення змін до ухвали міської ради від 26.12.2016 № 1356 «Про затвердження Програми здійснення Львівською міською радою внесків до статутних капіталів комунальних підприємств, установ та організацій у 2017-2025 роках» розділ 3 «Фінансове забезпечення Програми» викладено у новій редакції.

Так, у відповідності до пункту 3.1.1 розділу 3 «Фінансове забезпечення Програми» внески до статутного капіталу капітальні видатки бюджету розвитку скеровуються на: соціально-економічний розвиток регіонів; виконання інвестиційних проектів; будівництво, капітальний ремонт та реконструкцію об`єктів соціально-культурної сфери і житлово-комунального господарства; будівництво газопроводів і газифікацію населених пунктів; будівництво і придбання житла окремим категоріям громадян відповідно до законодавства; збереження та розвиток історико-культурних місць України та заповідників; будівництво та розвиток мережі метрополітенів; придбання вагонів для комунального електротранспорту; розвиток дорожнього господарства; придбання шкільних автобусів та автомобілів швидкої медичної допомоги; оновлення матеріально-технічної бази комунальних закладів охорони здоров`я, комп`ютеризацію та інформатизацію закладів загальної середньої освіти і комунальних закладів охорони здоров`я; природоохоронні заходи; інші заходи, пов`язані з розширеним відтворенням (згідно зі ст. 71 Бюджетного кодексу України).

У період дії воєнного стану (введеного в Україні Указом Президента України від 24.02.2022 № 64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні», затвердженим Законом України «Про затвердження Указу Президента України «Про введення воєнного стану в Україні») для забезпечення безперебійної роботи об`єктів критичної інфраструктури львівських комунальних підприємств дозволяється використовувати кошти, отримані суб`єктом господарювання як внески до статутного капіталу, відповідно до затвердженого фінансового плану для забезпечення функціонування комунальних підприємств, у тому числі на придбання основного капіталу, необоротних і оборотних активів.

Окрім цього, розділ 3 «Фінансове забезпечення Програми» доповнено підпункотом 3.1.4 пункту 3.1, у відповідності до якого комунальні підприємства використовують кошти, отримані як внески до статутних капіталів, залучені Львівською міською радою до бюджету Львівської міської територіальної громади у рамках Програми забезпечення стійкості Європейського банку реконструкції та розвитку на виплати згідно з кредитним договором від 30.12.2022 (операційний номер 53825), а саме: витрати на персонал, включаючи заробітну плату та пов`язані обов`язкові платежі та витрати; комунальні послуги: водопостачання (гаряча та холодна вода), каналізація, опалення, послуги з розподілу/постачання газу, послуги з розподілу/постачання електроенергії; платежі на користь Європейського банку реконструкції та розвитку за існуючими кредитними договорами.

Вважаючи ухвалу Львівської міської ради від 02.03.2023 № 2886 «Про внесення змін до ухвали міської ради від 26.12.2016 № 1356 «Про затвердження Програми здійснення Львівською міською радою внесків до статутних капіталів комунальних підприємств, установ та організацій у 2017-2025 роках» протиправною, позивач звернувся до суду з метою її скасування.

Приймаючи оскаржуване рішення, суд першої інстанції прийшов до висновку про те, що ухвала Львівської міської ради від 02.03.2023 № 2886 «Про внесення змін до ухвали міської ради від 26.12.2016 № 1356 «Про затвердження Програми здійснення Львівською міською радою внесків до статутних капіталів комунальних підприємств, установ та організацій у 2017-2025 роках» прийнята не у відповідності до Конституції України, Бюджетного кодексу України та законів України, та не у відповідності до принципів, що визначені у Бюджетному кодексі України, може призвести до неефективного та необґрунтованого використання бюджетних коштів, а тому підлягає визнанню протиправною та скасуванню.

Апеляційний суд погоджується з висновком суду першої інстанції, з огляду на наступне.

Враховуючи вимоги частини другої статті 19 Конституції України та частини другої статті 2 КАС України, законодавцем визначено критерії для оцінювання рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень, які одночасно є принципами адміністративної процедури, що вироблені у практиці європейських країн.

Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.

Згідно з положенням частини третьої статті 142 Конституції України державною гарантією місцевого самоврядування є участь держави у формуванні дохідної частини його бюджетів та компенсація у необхідних випадках витрат місцевого самоврядування.

Частиною першою статті 143 Конституції України встановлено, що територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції.

Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі Закон № 280/97-ВР; в редакції, чинній станом на момент прийняття оскаржуваної ухвали).

У відповідності до статті 4 Закону № 280/97-ВР місцеве самоврядування в Україні здійснюється на принципах: народовладдя; законності; гласності; колегіальності; поєднання місцевих і державних інтересів; виборності; правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності в межах повноважень, визначених цим та іншими законами; підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб; державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування; судового захисту прав місцевого самоврядування.

Частинами першою-другою статті 10 Закону № 280/97-ВР передбачено, що сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.

Відповідно до приписів частини п`ятої статті 16 Закону № 280/97-ВР від імені та в інтересах територіальних громад права суб`єкта комунальної власності здійснюють відповідні ради.

Згідно пунктів 22, 23 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання: затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць, цільових програм з інших питань місцевого самоврядування; розгляд прогнозу місцевого бюджету, затвердження місцевого бюджету, внесення змін до нього; затвердження звіту про виконання відповідного бюджету.

Згідно частини першої статті 61 Закону № 280/97-ВР органи місцевого самоврядування в селах, селищах, містах, районах у містах (у разі їх створення) самостійно складають та схвалюють прогнози відповідних місцевих бюджетів, розробляють, затверджують і виконують відповідні місцеві бюджети згідно з Бюджетним кодексом України.

Держава фінансово підтримує місцеве самоврядування, бере участь у формуванні доходів місцевих бюджетів, здійснює контроль за законним, доцільним, економним, ефективним витрачанням коштів та належним їх обліком. Вона гарантує органам місцевого самоврядування доходну базу, достатню для забезпечення населення послугами на рівні мінімальних соціальних потреб. У випадках, коли доходи від закріплених за місцевими бюджетами загальнодержавних податків та зборів перевищують мінімальний розмір місцевого бюджету, держава вилучає із місцевого бюджету до державного бюджету частину надлишку в порядку, встановленому Бюджетним кодексом України.

Мінімальні розміри місцевих бюджетів визначаються на основі фінансових нормативів бюджетної забезпеченості з урахуванням економічного, соціального, природного та екологічного стану відповідних територій виходячи з рівня мінімальних соціальних потреб, встановленого законом (частина перша та друга статті 62 Закону № 280/97-ВР).

Нормами статті 64 Закону № 280/97-ВР затверджено, що видатки, які здійснюються органами місцевого самоврядування на потреби територіальних громад, їх розмір і цільове спрямування визначаються відповідними рішеннями про місцевий бюджет; видатки, пов`язані із здійсненням районними, обласними радами заходів щодо забезпечення спільних інтересів територіальних громад, - відповідними рішеннями про районний та обласний бюджети.

Сільські, селищні, міські, районні в містах (у разі їх створення) ради та їх виконавчі органи самостійно розпоряджаються коштами відповідних місцевих бюджетів, визначають напрями їх використання.

Районні, обласні бюджети виконують місцеві державні адміністрації в цілях і обсягах, що затверджуються відповідними радами.

Видатки місцевого бюджету формуються відповідно до розмежування видатків між бюджетами, визначеного Бюджетним кодексом України, для виконання повноважень органів місцевого самоврядування.

Видатки місцевого бюджету здійснюються із загального та спеціального фондів місцевого бюджету відповідно до вимог Бюджетного кодексу України та закону про Державний бюджет України.

У складі витрат спеціального фонду місцевого бюджету виділяються витрати бюджету розвитку.

Кошти бюджету розвитку спрямовуються на реалізацію програм соціально-економічного розвитку відповідної території, пов`язаної із здійсненням інвестиційної діяльності, здійснення інших заходів, пов`язаних з розширеним відтворенням, а також на погашення місцевого боргу.

Правові засади функціонування бюджетної системи України, її принципи, основи бюджетного процесу і міжбюджетних відносин та відповідальність за порушення бюджетного законодавства визначаються Бюджетним кодексом України (далі БК України; в редакції, чинній станом на момент прийняття оскаржуваної ухвали).

Згідно з пунктами 1-3, 49 частини першої статті 2 статті 2 БК України бюджет план формування та використання фінансових ресурсів для забезпечення завдань і функцій, які здійснюються відповідно органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування протягом бюджетного періоду; бюджети місцевого самоврядування бюджети сільських, селищних, міських територіальних громад, а також бюджети районів у містах (у разі утворення районних у місті рад); бюджетна класифікація єдине систематизоване згрупування доходів, видатків, кредитування, фінансування бюджету, боргу відповідно до законодавства України та міжнародних стандартів; управління бюджетними коштами - сукупність дій учасника бюджетного процесу відповідно до його повноважень, пов`язаних з формуванням та використанням бюджетних коштів, здійсненням контролю за дотриманням бюджетного законодавства, які спрямовані на досягнення цілей, завдань і конкретних результатів своєї діяльності та забезпечення ефективного, результативного і цільового використання бюджетних коштів.

Статтею 5 БК України передбачено, що Бюджетна система України складається з: 1) державного бюджету; 2) місцевих бюджетів: а) бюджету Автономної Республіки Крим; б) обласних бюджетів; в) районних бюджетів; г) бюджетів місцевого самоврядування.

У відповідності до статті 7 БК України бюджетна система України ґрунтується на таких принципах: єдності бюджетної системи України, збалансованості, самостійності, повноти, обґрунтованості, ефективності та результативності, субсидіарності, цільового використання бюджетних коштів, справедливості і неупередженості, публічності та прозорості.

Зокрема, принцип обґрунтованості полягає в тому, що бюджет формується на реалістичних макропоказниках економічного і соціального розвитку України та розрахунках надходжень бюджету і витрат бюджету, що здійснюються відповідно до затверджених методик та правил.

Згідно частини першої статті 8 БК України бюджетна класифікація використовується для складання і виконання державного та місцевих бюджетів, звітування про їх виконання, здійснення контролю за фінансовою діяльністю органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, інших розпорядників бюджетних коштів, проведення фінансового аналізу в розрізі доходів, організаційних, функціональних та економічних категорій видатків, кредитування, фінансування і боргу, а також для забезпечення загальнодержавної і міжнародної порівнянності бюджетних показників. Бюджетна класифікація є обов`язковою для застосування всіма учасниками бюджетного процесу в межах бюджетних повноважень.

Частинами першою, другою, п`ятою та сьомою статті 10 БК України передбачено, що видатки та кредитування бюджету класифікуються за: 1) бюджетними програмами (програмна класифікація видатків та кредитування бюджету); 2) ознакою головного розпорядника бюджетних коштів (відомча класифікація видатків та кредитування бюджету); 3) функціями, з виконанням яких пов`язані видатки та кредитування бюджету (функціональна класифікація видатків та кредитування бюджету).

Програмна класифікація видатків та кредитування бюджету використовується у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі. Програмна класифікація видатків та кредитування державного бюджету (місцевого бюджету) формується Міністерством фінансів України (місцевим фінансовим органом) за пропозиціями, поданими головними розпорядниками бюджетних коштів під час складання проекту закону про Державний бюджет України (проекту рішення про місцевий бюджет) у бюджетних запитах, при цьому визначається шляхом розподілу видатків та кредитування державного бюджету (місцевого бюджету) за бюджетними програмами у законі про Державний бюджет України (рішенні про місцевий бюджет) і може бути уточнена під час виконання державного бюджету (місцевого бюджету) при внесенні змін до закону про Державний бюджет України (рішення про місцевий бюджет) та у разі застосування положень частини шостої статті 23 та частини другої статті 24 цього Кодексу.

Програмна класифікація видатків та кредитування місцевого бюджету формується з урахуванням типової програмної класифікації видатків та кредитування місцевого бюджету, яка затверджується Міністерством фінансів України.

Видатки бюджету класифікуються за економічною характеристикою операцій, що здійснюються при їх проведенні (економічна класифікація видатків бюджету).

За економічною класифікацією видатків бюджету видатки бюджету поділяються на поточні та капітальні.

У складі витрат (видатків) бюджету виділяються витрати (видатки) споживання і витрати (видатки) розвитку відповідно до бюджетної класифікації.

Відповідно до частин 1,2 і 5 статті 20 БК України передбачено, що у бюджетному процесі програмно-цільовий метод застосовується на рівні державного бюджету та на рівні місцевих бюджетів.

Особливими складовими програмно-цільового методу у бюджетному процесі є бюджетні програми, відповідальні виконавці бюджетних програм, паспорти бюджетних програм, результативні показники бюджетних програм.

Результативні показники бюджетної програми використовуються для оцінки ефективності бюджетної програми за напрямами використання бюджетних коштів і включають кількісні та якісні показники, які визначають результат виконання бюджетної програми, характеризують хід її реалізації, ступінь досягнення цілей державної політики у відповідній сфері діяльності, формування та/або реалізацію якої забезпечує головний розпорядник бюджетних коштів, досягнення мети бюджетної програми, виконання завдань бюджетної програми, висвітлюють обсяг і якість надання публічних послуг.

Перелік результативних показників щодо кожної бюджетної програми розробляється головними розпорядниками бюджетних коштів згідно з нормативно-правовим актом Міністерства фінансів України.

Результативні показники бюджетної програми мають підтверджуватися офіційною державною статистичною, фінансовою та іншою звітністю, даними бухгалтерського, статистичного та внутрішньогосподарського (управлінського) обліку.

Згідно з положеннями частин першої та сьомої статті 23 БК України будь-які бюджетні зобов`язання та платежі з бюджету здійснюються лише за наявності відповідного бюджетного призначення, якщо інше не передбачено законом про Державний бюджет України.

У межах загального обсягу бюджетних призначень за бюджетною програмою окремо за загальним та спеціальним фондами бюджету Міністерство фінансів України (місцевий фінансовий орган) за обґрунтованим поданням головного розпорядника бюджетних коштів здійснює перерозподіл бюджетних асигнувань, затверджених у розписі бюджету та кошторисі, в розрізі економічної класифікації видатків бюджету, а також в розрізі класифікації кредитування бюджету - щодо надання кредитів з бюджету.

У відповідності до положень статті 70 БК України видатки та кредитування місцевих бюджетів включають бюджетні призначення, встановлені рішенням про місцевий бюджет, на конкретні цілі, пов`язані з реалізацією програм та заходів згідно із статтями 89-91 цього Кодексу.

Кошти спеціального фонду місцевих бюджетів витрачаються на заходи, передбачені рішенням про місцевий бюджет відповідно до законодавства.

Відповідно до пункту 3 частини другої статті 71 БК України до витрат бюджету розвитку місцевих бюджетів належать внески органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування до статутного капіталу суб`єкта господарювання.

Згідно із частиною третьої статті 71 БК України капітальні видатки бюджету розвитку спрямовуються на: соціально-економічний розвиток регіонів; виконання інвестиційних проектів; будівництво, капітальний ремонт та реконструкцію об`єктів соціально-культурної сфери і житлово-комунального господарства; будівництво газопроводів і газифікацію населених пунктів; будівництво і придбання житла окремим категоріям громадян відповідно до законодавства; збереження та розвиток історико-культурних місць України та заповідників; будівництво та розвиток мережі метрополітенів; придбання вагонів для комунального електротранспорту; розвиток дорожнього господарства; придбання шкільних автобусів та автомобілів швидкої медичної допомоги; оновлення матеріально-технічної бази комунальних закладів охорони здоров`я, комп`ютеризацію та інформатизацію закладів загальної середньої освіти і комунальних закладів охорони здоров`я; природоохоронні заходи; інші заходи, пов`язані з розширеним відтворенням.

Місцеві запозичення здійснюються з метою фінансування бюджету розвитку бюджету Автономної Республіки Крим, бюджетів міських територіальних громад та використовуються для створення, приросту чи оновлення стратегічних об`єктів довготривалого користування або об`єктів, що забезпечують виконання завдань Верховної Ради Автономної Республіки Крим та міських рад, спрямованих на задоволення інтересів населення Автономної Республіки Крим і міських територіальних громад (пункт 1 частини першої статті 74 БК України).

Згідно частини четвертої статті 76 БК України у рішенні про місцевий бюджет видатки та кредитування за головними розпорядниками коштів місцевого бюджету повинні бути деталізовані за програмною класифікацією видатків та кредитування місцевого бюджету, за групами функціональної класифікації видатків та кредитування бюджету та окремими категоріями економічної класифікації видатків бюджету і класифікації кредитування бюджету.

У статтях 89-90 БК України наведено перелік видатків, які визначаються функціями держави та є переданими на виконання органами місцевого самоврядування.

Статтею 91 БК України встановлено перелік видатків, що можуть здійснюватись з усіх рівнів місцевих бюджетів. Це перелік видатків, що здійснюються з місцевих бюджетів на заходи програм місцевого значення відповідно до пункту 3 частини першої статті 82 та частини другої статті 83 БК України, що пов`язані з фінансуванням повноважень і функцій на реалізацію прав, обов`язків Автономної Республіки Крим та місцевого самоврядування які мають місцевий характер.

Відповідно до пункту 21 частини першої статті 91 БК України до видатків місцевих бюджетів, що можуть здійснюватися з усіх місцевих бюджетів, належать видатки на інші програми, пов`язані з виконанням власних повноважень, затверджені Верховною Радою Автономної Республіки Крим, відповідною місцевою радою згідно із законом.

Відповідно до пункту 16 частини першої статті 116 БК України порушенням бюджетного законодавства визнається порушення учасником бюджетного процесу встановлених цим Кодексом чи іншим бюджетним законодавством норм щодо складання, розгляду, затвердження, внесення змін, виконання бюджету та звітування про його виконання, а саме порушення порядку або термінів подання, розгляду і затвердження кошторисів та інших документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету, затвердження у кошторисах показників, не підтверджених розрахунками та економічними обґрунтуваннями.

З аналізу вищенаведених норм права суд першочергово висновує, що статтями 89 та 91 БК України не передбачено видатки на утримання (тобто видатки споживання чи поточні) комунальних підприємств чи інших суб`єктів господарювання.

Водночас, видатки місцевих бюджетів на оплату праці, комунальні послуги, інші поточні видатки передбачаються органам місцевого самоврядування та організаціям, що створені ними у встановленому порядку, які повністю утримуються за рахунок відповідного місцевого бюджету та мають статус бюджетної установи. Такі видатки є поточними.

Видатки місцевих бюджетів, визначені статтею 91 БК України, можуть спрямовуватись комунальним підприємствам (одержувачам бюджетних коштів) на виконання певних заходів регіональних програм, замовником яких є орган місцевого самоврядування.

Згідно з пунктом 1.1 Інструкції щодо застосування економічної класифікації видатків бюджету, затвердженої наказом Міністерства фінансів України від 12.03.2012 № 333, зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 27.03.2012 за № 456/20769 (далі Інструкція № 333), економічна класифікація видатків бюджету призначена для чіткого розмежування видатків бюджетних установ та одержувачів бюджетних коштів за економічними характеристиками операцій, які здійснюються відповідно до функцій держави та місцевого самоврядування. Економічна класифікація видатків бюджету забезпечує єдиний підхід до всіх учасників бюджетного процесу з точки зору виконання бюджету.

Видатки одержувачів бюджетних коштів здійснюються за такими кодами економічної класифікації видатків бюджету: поточні видатки: 2281 «Дослідження і розробки, окремі заходи розвитку по реалізації державних (регіональних) програм»; 2282 «Окремі заходи по реалізації державних (регіональних) програм, не віднесені до заходів розвитку»; 2610 «Субсидії та поточні трансферти підприємствам (установам, організаціям)»;

капітальні видатки: 3210 «Капітальні трансферти підприємствам (установам, організаціям)» (пункт 1.5 Інструкції № 333).

За кодом 3210 «Капітальні трансферти підприємствам (установам, організаціям)» органи управління перераховують капітальні трансферти одержувачам (тобто всі капітальні видатки одержувачів) та внески у статутні капітали суб`єктів господарювання відповідно до законодавства (підпункт 3.2.1 пункту 3 Інструкції № 333).

Код 3210 розміщений у пункті 3 «Капітальні видатки».

Відповідно до пункту 1.6. Інструкції № 333:

капітальні видатки це видатки, які спрямовуються на придбання основного капіталу (обладнання і предметів довгострокового користування), необоротних активів (у тому числі землі, нематеріальних активів тощо), на капітальні інвестиції, капітальний ремонт; на створення державних запасів і резервів; на придбання капітальних активів; невідплатні платежі, компенсацію втрат, пов`язаних з пошкодженням основного капіталу. Критерії (вартісний та часові показники) капітальних видатків регулюються чинним законодавством;

капітальні трансферти це невідплатні односторонні платежі органів управління, які не ведуть до виникнення або погашення фінансових вимог. Вони передбачені на придбання капітальних активів, компенсацію втрат, пов`язаних з пошкодженням основного капіталу, або збільшення статутного капіталу суб`єктів господарювання відповідно до законодавства. До цієї категорії включаються також трансфертні платежі підприємствам для покриття збитків, акумульованих ними протягом ряду років або таких, які виникли в результаті надзвичайних обставин. Капітальними трансфертами вважаються невідплатні, безповоротні платежі, які мають одноразовий і нерегулярний характер як для надавача (донора), так і для їх отримувача (бенефіціара). Кошти, що виділяються з бюджету як капітальні трансферти, мають цільове призначення.

Відтак, внески у статутні капітали суб`єктів господарювання відповідно до законодавства (пункти 1.5, 1.6, підпункт 3.2.1 пункту 3 Інструкції № 333) спрямовуються на капітальні видатки одержувачів бюджетних коштів та здійснюються за такими кодами економічної класифікації видатків бюджету як капітальні видатки: 3210 «Капітальні трансферти підприємствам (установам, організаціям)».

При цьому, жодних винятків ні БК України, ні Інструкція № 333 не встановлює.

Крім того, пунктом 9 Порядку складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 № 228, (далі Порядок № 228), встановлено критерії визначення одержувача для здійснення заходів бюджетної програми, однак в таких відсутнє покликання на те, що одержувачем може не бути (чи не є) суб`єкт господарювання, щодо якого здійснюється поповнення статутного капіталу з бюджету розвитку.

Разом з тим, відповідно до пункту 9 Порядку № 228 одержувач використовує бюджетні кошти відповідно до вимог бюджетного законодавства на підставі плану використання бюджетних коштів, що містить розподіл бюджетних асигнувань, затверджених у кошторисі відповідного розпорядника бюджетних коштів.

Крім того, поповнення статутних капіталів КП є бюджетною програмою, та, із врахуванням частини сьомої статті 64 Закону № 280/97-ВР, повинні спрямовуватися на встановлені цією нормою цілі (напрями). При цьому, як вбачається із визначення пункту 35 частини першої статті 2 та частини четвертої статті 71 БК України складових (спрямування) капітальних видатків бюджету розвитку (через призму частини сьомої статті 64 Закону), такі цілі також є (охоплюються) поняттям капітальних видатків.

Внески у статутні капітали суб`єктів господарювання за економічною класифікацією видатків охоплюються поняттям «капітальні» видатки, а не поточні. Відтак, оскільки такі видатки (витрати) є видатками з бюджету розвитку, суд доходить висновку, що вони не є видатками (витратами) споживання.

З матеріалів справи встановлено, що ухвалою 5-ої сесії 7-го скликання Львівської міської ради від 26.12.2016 № 1356 затверджено Програму здійснення Львівською міською радою внесків до статутних капіталів комунальних підприємств, установ та організацій у 2017-2021 роках.

Ухвалами від 29.12.2020 № 19, від 23.12.2021 № 1801, від 02.03.2023 № 2886 внесено зміни до ухвали Львівської міської ради від 26.12.2016 № 1356 «Про затвердження Програми здійснення Львівською міською радою внесків до статутних капіталів комунальних підприємств, установ та організацій у 2017 - 2021 роках» (далі Програма). Зокрема, замінено слова з «у 2017 - 2021 роках» на «у 2017 - 2025 роках» та викладено Програму у новій редакції.

Згідно із пунктом 1.1 Програми така розроблена відповідно до вимог Бюджетного кодексу України, Господарського кодексу України, Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», Розпорядження Кабінету Міністрів України від 19.01.2011 № 148-р «Питання зміцнення фінансово-бюджетної дисципліни», ухвали міської ради від 08.07.2021 № 1081 «Про розмежування повноважень між виконавчими органами Львівської міської ради».

Розділом 3 «Фінансове забезпечення Програми» визначено та розмежовано поняття, підстави і напрями виділення коштів як внески до статутного капіталу та коштів фінансової підтримки комунальним підприємствам, установам та організаціям.

Цим розділом чітко передбачено поняття «Внески до статутного капіталу» та «Фінансова підтримка», які кореспондуються (без врахування змін від 02.03.2023 № 2886 ) із наведеними вище законодавчими нормами.

Зокрема, у підпункті 3.1.1 пункту 3.1 Програми зазначено, що внески до статутного капіталу капітальні видатки бюджету розвитку, які спрямовуються на цілі, перелік яких відповідає статті 71 Бюджетного кодексу України.

У підпункті 3.1.2 пункту 3.1 Програми вказано, що внески органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування до статутного капіталу суб`єкта господарювання, визначено за кодами бюджетної програми класифікації видатків, а саме: 7670 «Внески до статутного капіталу суб`єктів господарювання», 3210 «Капітальні трансферти підприємства, установ, організацій».

Кошти, отримані суб`єктом господарювання як внески до статутного капіталу, використовуються ним відповідно до затвердженого фінансового плану на придбання основного капіталу, необоротних активів, відповідно до Інструкції № 333.

Внески до статутного капіталу комунального підприємства здійснюються для: зміцнення матеріальної бази комунального підприємства; придбання техніки та обладнання для виконання аварійних і невідкладних робіт, усунення наслідків надзвичайних ситуацій; оновлення виробничих потужностей та зниження рівня аварійності об`єктів; підготовки (виготовлення проектно-кошторисної документації) та проведення капітального ремонту, реконструкції та будівництва водопровідно-каналізаційних мереж, теплових мереж і об`єктів житлового фонду; запровадження енергозберігаючих технологій; проведення інших капітальних видатків (підпункт 3.1.3 пункту 3.1 Програми).

Пунктом 3.2 Програми передбачено, що фінансування Програми здійснюється згідно з Порядком надання та використання коштів бюджету Львівської міської територіальної громади у вигляді фінансової підтримки та внесків до статутних капіталів комунальних підприємств, установ та організацій.

Обсяги фінансування за рахунок коштів бюджету Львівської міської територіальної громади в розрізі головних розпорядників бюджетних коштів та комунальних підприємств, установ і організацій визначаються ухвалою про бюджет Львівської міської територіальної громади на відповідний рік (з урахуванням внесених протягом року змін та доповнень) (пункт 3.5 Програми).

При цьому, Програмою чітко передбачено, що внески до статутного капіталу капітальні видатки бюджету розвитку (спеціальний фонд бюджету), а фінансова підтримка - це видатки загального фонду міського бюджету (загальний фонд місцевого бюджету (пункти 5, 14 частини першої статті 91 БК України) 2610 «Субсидії та поточні трансферти підприємствам (установам, організаціям)»), тобто кошти фінансової підтримки є поточними видатками бюджету (видатками споживання).

Згідно із підпунктом 3.1.2 Програми кошти отримані суб`єктом господарювання як внески до статутного капіталу, використовуються ним відповідно до затвердженого фінансового плану на придбання основного капіталу, необоротних активів (відповідно до Інструкції щодо застосування економічної класифікації видатків бюджету та Інструкції № 333).

Як зазначено вище, підпунктом 3.1 «Код 3100 «Придбання основного капіталу»» пункту 3 «Код 3000 «Капітальні видатки» Інструкції № 333 визначено, що за цією категорією передбачаються видатки на придбання або створення основних засобів, окремих інших необоротних матеріальних активів, збільшення вартості активів внаслідок поліпшення об`єкта (модернізація, добудова, дообладнання, реконструкція тощо), капітальний ремонт, створення державних запасів і резервів, придбання землі та нематеріальних активів.

При цьому підпункт 3.1.3 Програми кореспондується як із підпунктом 3.1.1 в частині визначення поняття «Внески до статутного капіталу», так і з підпунктом 3.1.2 (також в частині внесків до статутного капіталу), адже в підпункті 3.1.3. не вказано, що він стосується тільки головного розпорядника (комунального підприємства), чи не стосується комунального підприємства (одержувача).

Згідно із пунктом 3 Національного положення (Стандарту) бухгалтерського обліку в державному секторі 133 «Фінансові інвестиції», затвердженого наказом Міністерства фінансів України 18.05.2012 № 568, під фінансовими інвестиціями слід розуміти активи, які утримуються (контролюються) розпорядником бюджетних коштів з метою отримання економічних вигід від їх володіння. Умовами для визнання фінансових інвестицій розпорядником бюджетних коштів є (пункт 1 розділу І НП(С)БО 133): можливість здійснення контролю за ними; достовірна оцінка; імовірність отримання економічних вигід або потенціалу корисності. Оцінка та облік фінансових інвестицій комунальних підприємств, які належать до сфери управління розпорядником бюджетних коштів, слід обліковувати у розрізі таких підприємств (пункт 8 розділу ІІІ НП(С)БО 133).

Пунктом 5 цього ж Національного положення (Стандарту) визначено, що фінансові інвестиції поділяються на довгострокові та поточні:

фінансові інвестиції зі строком погашення на дату балансу більше дванадцяти місяців, що утримуються суб`єктом державного сектору не для продажу, визнаються довгостроковими фінансовими інвестиціями;

фінансові інвестиції зі строком погашення на дату балансу не більше дванадцяти місяців, які призначені до продажу і можуть бути вільно реалізовані у будь-який момент, визнаються поточними фінансовими інвестиціями.

Для обліку та узагальнення інформації про наявність і рух довгострокових фінансових інвестицій до статутних капіталів підприємств державного, комунального секторів економіки, що належать до сфери управління розпорядником бюджетних коштів, за Планом рахунків (Наказ Міністерства фінансів України від 31.12.2013 № 1203 «Про затвердження Плану рахунків бухгалтерського обліку в державному секторі») ведеться на субрахунку 5212 «Капітал у підприємствах в іншій формі участі у капіталі». У балансі розпорядник бюджетних коштів має показати такі фінансові інвестиції у статтях «Довгострокові фінансові інвестиції» за рядком 1112 розділу ІІ Активу форми № 1-дс «Баланс» та «Капітал у підприємствах» за рядком 1430 розділу І Пасиву. Також надходження цільового фінансування для придбання довгострокових фінансових інвестицій слід відобразити у розділі II Звіту про рух грошових коштів (форма № 3-дс) за рядком 3230 та касові видатки, проведені за рахунок цих коштів, за рядком 3245. Окрім того, дані про збільшення капіталу внаслідок операцій придбання фінансових інвестицій повинні бути відображені у статті «Збільшення капіталу в підприємствах» (рядок 4210, графа 6) форми № 4-дс «Звіт про власний капітал».

Отже, внески у статутний капітал для головного розпорядника є довгостроковою фінансовою інвестицією в капітал комунального підприємства, що знову ж таки охоплюється поняттям капітальних видатків.

Слід зауважити, що витрати (видатки), для прикладу, на заробітну плату, оскільки левова частка внесків на поповнення статутних капіталів комунальних підприємств використовується на оплату праці (виявлено за наслідками контрольних заходів), не відносяться до капітальних видатків, а є видатками поточними або видатками споживання, а поточні видатки аж ніяк не є видатками розвитку.

Аналізуючи вищевикладені норми, колегія суддів зазначає, що поповнення з коштів бюджету розвитку статутного капіталу комунального підприємства з метою безпосереднього використання коштів, для прикладу, на заробітну плату, суперечить визначеній бюджетній економічній класифікації видатків бюджету, не узгоджується із метою створення бюджету розвитку та його функціональним і цільовим призначенням.

Відтак, нова редакція розділу 3 Програми є суперечливою за своїм змістом положенням, які регламентують та розмежовують напрями виділення коштів, в контексті внесків та фінансової підтримки (в розрізі загального та спеціального фондів) із безпосередньо самим використанням коштів на певні потреби підприємства, які не охоплюються визначеними напрямами.

Крім того, використання уже безпосередньо керівником комунального підприємства внесків на придбання оборотних активів та на поточні видатки, тобто використання коштів бюджету розвитку, які мали б спрямовуватися (та із врахуванням змісту Програми спрямовуватимуться) на капітальні видатки, тобто на реалізацію програм соціально-економічного розвитку відповідної території, пов`язаної із здійсненням інвестиційної діяльності, здійснення інших заходів, пов`язаних з розширеним відтворенням, а також на погашення місцевого боргу, покладає безпосередню відповідальність на керівника за вчинення дій, які суперечать законодавству та самій же Програмі. Адже, даною Програмою не передбачено саме спрямування коштів чи здійснення внесків (підпункт 3.1.3) на поточні витрати (оборотні активи), однак дозволено керівникам використовувати їх на такі.

Комунальне підприємство є фактичним одержувачем бюджетних коштів (одержує кошти з бюджету розвитку, тобто кошти, спрямовані на виконання бюджетних програм, передбачених відповідним бюджетом), тобто таким є суб`єкт господарювання, громадська чи інша організація, яка не має статусу бюджетної установи, уповноважена розпорядником бюджетних коштів на здійснення заходів, передбачених бюджетною програмою, та отримує на їх виконання кошти бюджету. Видатки місцевого бюджету здійснюються із загального та спеціального фондів місцевого бюджету відповідно до вимог Бюджетного кодексу України. Такі видатки є коштами цільового спрямування.

В той же час, норми бюджетного законодавства щодо поповнення статутних капіталів комунальних підприємств з бюджету розвитку є спеціальними у порівнянні із нормами господарського, які загалом регламентують діяльність суб`єкта господарювання.

Також, внесені зміни і доповнення не обумовлені воєнним станом та вчинені без жодних на те підстав, оскільки ні статті 71, 91 БК України, ні Закон № 280/97-ВР, якими обґрунтовано прийняття нової редакції розділу 3, не містять у собі положень, які б дозволяли використовувати в умовах воєнного стану кошти бюджету розвитку, отримані шляхом внесків до статутного капіталу суб`єкта господарювання, на поточні витрати (оборотні активи)

Відтак, надання дозволу комунальним підприємствам спірними змінами у Програмі на використання на покриття поточних витрат підприємства за рахунок коштів бюджету розвитку має наслідком використання коштів спеціального фонду бюджету на витрати, які фактично мали б покриватися коштами загального фонду як фінансова підтримка, що порушує частину сьому статті 23 БК України, оскільки у межах загального обсягу бюджетних призначень за бюджетною програмою окремо за загальним та спеціальним фондами бюджету місцевий фінансовий орган за обґрунтованим поданням головного розпорядника бюджетних коштів здійснює перерозподіл бюджетних асигнувань, затверджених у розписі бюджету та кошторисі, в розрізі економічної класифікації видатків бюджету, та частину першу статті 8 БК України, за якою бюджетна класифікація є обов`язковою для застосування всіма учасниками бюджетного процесу в межах бюджетних повноважень.

Надання дозволу на етапі використання комунальним підприємствам вже отриманих від головного розпорядника коштів порушує програмну та економічну класифікації видатків бюджету та змінює цільове призначення таких коштів, які виділяються із врахуванням статті 71 БК України з бюджету розвитку на капітальні видатки, а використовуються на поточні.

Отже, внесені до Програми зміни, на думку суду, нівелюють повноваження головного розпорядника, який наділений такими на підставі статей 19, 20, 22 БК України, пунктів 2, 22, 29 Порядку № 228, в цілому положення наказу Міністерства фінансів України від 10.12.2010 № 1536 «Загальні вимоги до визначення результативних показників бюджетних програми», Інструкції про статус та особливості участі у бюджетному процесі відповідальних виконавців бюджетних програм місцевих бюджетів та Правил складання паспортів бюджетних програм місцевих бюджетів та звітів про їх виконання, затверджених наказом Міністерства фінансів України від 26.08.2014 № 836, що є недотриманням та порушенням цих нормативних актів.

Відтак, надання дозволу підприємствам використовувати кошти, отримані як внески до статутних капіталів, на поточні видатки замість капітальних суперечить статті 71 БК України, частині першій статті 61, частинам першій, четвертій, п`ятій, сьомій статті 64 Закону № 280/97-ВР, пунктам 1.1, 1.5, 1,6, підпункту 3.2.1 пункту 3 Інструкції № 333, зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 27.03.2012 за № 456/20769, та самій же Програмі (за напрямами спрямування (виділення), визначеними у абзаці 1 підпункту 3.1.1 пункту 3.1), що свідчить про обґрунтованість позовних вимог в цій частині.

Окрім цього, розділ 3 доповнено підпунктом 3.1.4 пункту 3.1, згідно якого: «Комунальні підприємства використовують кошти, отримані як внески до статутних капіталів, залучені Львівською міською радою до бюджету Львівської міської територіальної громади у рамках Програми забезпечення стійкості Європейського банку реконструкції та розвитку на виплати згідно з кредитним договором від 30.12.2022 (операційний номер 53825), а саме: витрати на персонал, включаючи заробітну плату та пов`язані обов`язкові платежі та витрати; комунальні послуги: водопостачання (гаряча та холодна вода), каналізація, опалення, послуги з розподілу/постачання газу, послуги з розподілу/постачання електроенергії; платежі на користь Європейського банку реконструкції та розвитку за існуючими кредитними договорами».

Даний пункт Програми суперечить вимогам статті 74 БК України, абзацу другому пункту 22-6 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» БК України, статті 70, частини четвертої статті 76, частини шостої статті 78 БК України, ухвалі Львівської міської ради від 06.12.2022 № 2580 «Про здійснення запозичення до бюджету Львівської територіальної громади у 2022 році», Порядку отримання та використання залучених коштів до бюджету Львівської міської територіальної громади у рамках «Програми забезпечення стійкості» Європейського банку реконструкції та розвитку, затвердженого рішенням Львівської міської ради від 06.01.2023 № 1, оскільки кошти, обумовлені Кредитним договором, можуть використовуватися з бюджету розвитку на поточні потреби визначених Кредитним договором комунальних підприємств через дотримання процедури визначення потреби, складання бюджетного запиту, плану використання, складання кошторису головними розпорядниками із визначенням чітко цільового їх використання, як це передбачено вимогами українського законодавства (бюджетного законодавства).

Такі кошти мали б спрямовуватися як фінансова підтримка комунальним підприємствам, а не через поповнення їх капіталів, як це визначено абзацом другим пункту 22-6 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» БК України.

Так, Львівська міська рада прийняла ухвалу від 06.12.2022 № 2580 «Про здійснення запозичення до бюджету Львівської територіальної громади у 2022 році». Дана ухвала визначає головних розпорядників коштів та покладає на них забезпечення цільового використання кредитних коштів.

Рішенням Львівської міської ради від 06.01.2023 № 1 виконавчий комітет затвердив Порядок отримання та використання залучених коштів до бюджету Львівської міської територіальної громади у рамках «Програми забезпечення стійкості» Європейського банку реконструкції та розвитку згідно з додатком 1.

Із розділу 2 даного Порядку вбачається, що Департамент фінансової політики з балансового рахунку «Надходження від запозичень та активних операцій місцевого бюджету» платіжним дорученням здійснює перерахування коштів на балансовий рахунок коштів місцевого бюджету. Також, проведення видатків з бюджету розвитку бюджету Львівської міської територіальної громади здійснюється відповідно до рішення виконавчого комітету від 14.03.2022 № 162 «Про затвердження Порядку проведення видатків з бюджету розвитку бюджету Львівської міської територіальної громади» (п.2.6).

Розділ 3 вказаного Порядку регулює «Облік та складання звітності про виконання місцевих бюджетів», у якому визначені повноваження головних розпорядників та комунальних підприємств, які отримують кредитні кошти. Зокрема, зазначено, що львівські комунальні підприємства забезпечують цільове використання кредитних коштів.

При цьому, департамент фінансової політики забезпечує подання у визначені Кредитним договором терміни проєкту бюджету, бюджету, звіту про виконання бюджету та іншої інформації зі складання проєкту бюджету і забезпечення його виконання відповідно до вимог бюджетного законодавства.

30 грудня 2022 року між Львівською міською радою та Європейським банком реконструкції та розвитку укладений Кредитний договір, у розділі 1 «Визначення термінів» в статті 1.01 визначено, що «Проект» означає фінансування Містом негайних потреб Одержувачів у ліквідності та оборотному капіталі (та перелік таких прийнятних потреб оборотного капіталу міститься у Додатку 1 (Перелік прийнятних потреб оборотного капіталу)).

Одержувачами за цим договором є ЛКП «Львівелектротранс», ЛКП «Львівавтодор», ЛКП «Львівводоканал», ЛКП «Львівтеплоенерго», ЛКП «Зелене місто».

Разом з тим, як сама програма, так і спірна ухвала стосуються статутних капіталів усіх комунальних підприємств ЛМР, а не лише перелічених у Кредитному договорі.

У додатку 1 вказано: «Наступні потреби оборотного капіталу Одержувачів можуть бути профінансовані Містом шляхом вливання капіталу або іншого фондування та трансфертів за рахунок Кредиту, при цьому цей список може бути змінено час від часу за попереднім погодженням ЄБРР:

(а) витрати на персонал, включаючи заробітну плату та обов`язкові платежі та витрати;

(b) комунальні послуги: водопостачання (гаряча та холодна вода), каналізація, опалення, послуги з розподілу/доставки газу, послуги з розподілу/доставки електроенергії; та

(с) платежі на користь ЄБРР та Існуючими Кредитними Договорами (відмінними від кредитного договору від 19 травня 2021 року між Містом та ЄБРР).

«Існуючі Кредитні Договори» означає кредитні договори, укладені між кожним з Одержувачів та ЄБРР до дати укладення цього Договору та кредитний договір від 19 травня 2021 року, укладений між Містом та ЄБРР.

Згідно із пунктом (о) статті 3.01 «Запевнення та гарантії стосовно Міста та Одержувачів» Кредитного договору Місто здійснить передачу коштів Кредиту Одержувачам шляхом збільшення статутного капіталу відповідного Одержувача, а пунктом (р) цієї ж статті визначено: «Щодо Проекту Місто та Одержувачі дотримуються законодавства про державну допомогу».

У пункті (а) статті 3.02 «Запевнення стосовно Договорів» Кредитного договору передбачено, що підписання, офіційне надання та виконання цього Договору та інших договорів, передбачених цим Договором та стороною яких є Місто, та, у відповідних випадках, кожен Одержувач, належить до сфери повноважень Міста та, відповідно, такого Одержувача, схвалені шляхом здійснення усіх необхідних дій та не суперечить чинному законодавству, установчим документам Міста або такого Одержувача або договірним обмеженням, якими пов`язані Місто, Одержувач або будь-які їх активи.

Відповідно до пунктів (е), (f) статті 4.03 «Всі Виплати» Кредитного договору зобов`язання ЄБРР здійснити будь-яку Виплату Кредиту набирає чинності, якщо кошти такої виплати необхідні Місту та кожному Одержувачу для цілей Проекту, і ЄБРР отримав такі документи, що підтверджують заплановане використання коштів такої Виплати, та документи, що підтверджують, що бюджет Міста на фінансовий рік, в якому запитується здійснення Виплати, та Проект Бюджету на наступний фінансовий рік Міста, якщо він вже готовий, передбачає сплату всіх сум, які належатимуть або можуть належати до сплати протягом відповідного фінансового року Міста відповідно до цього Договору та всіх інших Договорів Фінансування, і такий Бюджет складено і затверджено відповідно до вимог чинного законодавства України.

Згідно із пунктом (е) статті 5.01 «Позитивні зобов`язання» Кредитного договору Місто повинне готувати проект Бюджету, Бюджет та Звіт про Виконання Бюджету у формі та відповідно до вимог українського законодавства та прийнятих в Україні стандартів бухгалтерського обліку та аудиту в органах місцевого самоврядування.

Відтак, внесені до розділу 3 Програми зміни, які дозволяють комунальним підприємствам використовувати кошти, отримані як внески до статутних капіталів, на поточні видатки, суперечать нормам БК України, Закону № 280/97-ВР, Інструкції № 333 та самій же Програмі (за напрямами спрямування (виділення)), та відповідно дозволяють вчиняти бюджетне правопорушення.

Твердження апелянта про те, що на час прийняття оскаржуваної ухвали був чинним абзац 1 пункту 22-6 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» БК України, яким установлено, що у період дії воєнного стану в Україні та протягом шести місяців після його припинення або скасування не застосовуються норми частини сьомої статті 74 цього Кодексу, слід зазначити, що Кредитний договір від 30.12.2022, ухвала Львівської міської ради від 06.12.2022 № 2580, рішення № 1 Львівської міської ради від 06.01.2023 та самі зміни і доповнення, викладені в підпункті 3.1.4 пункту 3.1 Програми (зміни згідно із ухвалою від 02.03.2023) укладені та прийняті до доповнення БК України абзацом другим пункту 22-6 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» БК України згідно із Законом України від 11 квітня 2023 року № 3035-IX «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України»).

Отже, що незалежно від часу доповнення БК України абзацом абзацу другим пункту 22-6 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» БК України, пункт 3.1.4 Програми в будь якому випадку суперечить вимогам бюджетного законодавства.

При цьому частина сьома статті 74 БК України, норми якої не застосовуються протягом дії воєнного стану в Україні та протягом шести місяців після його припинення на підставі абзацу першого пункту 22-6 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» БК України, регламентує заборону для міської ради на здійснення у поточному бюджетному періоді нових місцевих запозичень та надання місцевих гарантій, якщо у процесі здійснення платежів з погашення та обслуговування місцевого боргу та/або гарантованого місцевого боргу, обумовлених договором між кредитором та позичальником та/або правочином надання місцевої гарантії, порушено графік платежів, що призвело до нарахування будь-яких штрафних санкцій, до погашення такої простроченої заборгованості та сплати усіх нарахованих штрафних санкцій.

З огляду на вищевикладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що ухвала Львівської міської ради від 02.03.2023 № 2886 «Про внесення змін до ухвали міської ради від 26.12.2016 № 1356 «Про затвердження Програми здійснення Львівською міською радою внесків до статутних капіталів комунальних підприємств, установ та організацій у 2017-2025 роках» прийнята не у відповідності до Конституції України, БК України та законів України, не у відповідності до принципів, що визначені у БК України, може призвести до неефективного та необґрунтованого використання бюджетних коштів, а тому підлягає визнанню протиправною та скасуванню.

Щодо покликань апелянта на пропуск прокуратурою строку звернення до суду, апеляційний суд виходить з наступних міркувань.

Статтею 122 КАС України встановлено, що позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами. Для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень встановлюється тримісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб`єкту владних повноважень право на пред`явлення визначених законом вимог. Цим Кодексом та іншими законами можуть також встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень.

Таким чином, вказана норма містить дві окремі, відмінні за своєю суттю положення щодо встановленого строку на звернення до суду особи та суб`єкта владних повноважень.

Так, для особи строк обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів (аналогія з інститутом цивільного права), а от для суб`єкта владних повноважень законодавцем встановлені інші вимоги щодо обчислення строку на звернення до суду: з дня виникнення підстав, що дають суб`єкту владних повноважень право на пред`явлення визначених законом вимог.

Таким чином, строк звернення до адміністративного суду - це проміжок часу після виникнення спору у публічно-правових відносинах, протягом якого особа має право звернутися до адміністративного суду із заявою за вирішенням цього спору і захистом своїх прав, свобод чи інтересів.

Тримісячний строк звернення до суду у суб`єкта владних повноважень обчислюється з дня виникнення підстав, що дають такому суб`єкту владних повноважень право на пред`явлення визначених законом вимог (пункт 29 постанови Касаційного адміністративного суду Верховного Суду від 17.09.2021 № 420/473/20).

Прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист інтересів держави тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

Сам лише факт надходження листа Західного офісу Держаудитслужби від 12.07.2023 № 131313-17/5273 до Галицької окружної прокуратури міста Львова не може бути підставою для обґрунтування позовних вимог, оскільки сам по собі ще не підтверджував факт наявності порушень, тим більше що прокурор не був учасником відносин щодо порушених у листі питань.

За наслідками даного листа прокурором скеровувалися додаткові листи до Західного офісу Держаудитслужби від 29.09.2023 № 14.50/99-10547вих-23 та від 27.10.2023 № 14.50/99-11821вих-23.

Так, 12.07.2023 надійшов лист з Західного офісу Держаудитслужби з інформацією про порушення бюджетного законодавства, пов`язане із прийняттям ухвали Львівської міської ради від 02.03.2023 № 2886 «Про внесення змін до ухвали міської ради від 26.12.2016 № 1356 «Про затвердження Програми здійснення Львівською міською радою внесків до статутних капіталів комунальних підприємств, установ та організацій у 2017-2025 роках», де зазначались можливі порушення законів при прийнятті даної ухвали, а саме суперечність нормам бюджетного законодавства.

Для перевірки фактів, вказаних у листі Західного офісу Держаудитслужби, 29.09.2023 окружною прокуратурою скеровано запит № 14.50/99-10547вих-23 на адресу Західного офісу Держаудитслужби з приводу вжиття самостійних заходів, в тому числі у судовому порядку, щодо визнання незаконною та скасування ухвали Львівської міської ради від 02.03.2023 № 2886 «Про внесення змін до ухвали міської ради від 26.12.2016 № 1356 «Про затвердження Програми здійснення Львівською міською радою внесків до статутних капіталів комунальних підприємств, установ та організацій у 2017-2025 роках».

03.10.2023 Західний офіс Держаудитслужби надав інформацію та повідомив, що повноваження, функції, права та обов`язки органів державного фінансового контролю передбачено Законом України від 26 січня 1993 року № 2939-ХІІ «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні». Водночас, даний Закон визначає правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні, регламентує підстави звернення до суду в інтересах держави виключно за наслідками проведення контрольних заходів з метою усунення виявлених такими порушень.

В той же час, Західний офіс Держаудитслужби зазначив, що законом не передбачено права звертатися в судовому порядку про визнання рішення органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб з мотивів невідповідності Конституції або законам України незаконними.

Окрім того, офіс просив розглянути можливість звернення до суду в інтересах держави щодо визнання незаконною та скасування ухвали Львівської міської ради від 02.03.2023 № 2886 «Про внесення змін до ухвали міської ради від 26.12.2016 № 1356 «Про затвердження Програми здійснення Львівською міською радою внесків до статутних капіталів комунальних підприємств, установ та організацій у 2017-2025 роках» з мотивів невідповідності Конституції чи законам України, оскільки Західний офіс Держаудитслужби як орган державного фінансового контролю не уповноважений на вчинення таких дій.

27.10.2023 окружною прокуратурою скеровано ще один лист на адресу Західного офісу Держаудитслужби із зазначенням додаткових фактів, на які необхідно було отримати відповідь у зв`язку з тим, що у попередніх листах не досліджувалося питання щодо відповідності внесених змін Кредитному договору. Зокрема це стосувалося законності економічного обґрунтування Львівської міської ради щодо спрямування коштів, виділених на виконання Програми забезпечення стійкості Європейського банку реконструкції та розвитку (надалі - ЄБРР), на внески до статутного капіталу комунальних підприємств, з можливістю їх подальшого використання на поточні витрати; оцінки відповідності способу використання цієї категорії коштів умовам кредитного договору від 30.12.2022, оскільки про нього йшла мова у змінах до Програми, що вносилися ухвалою.

07.11.2023 надійшла інформація на зазначений лист із вказаних питань. Так, Західний офіс Держаудистлужби вказав, що пункт 3.1.4 Програми суперечить вимогам статей 70, 74, частини четвертої статті 76, частини шостої статті 78, абзацу другого пункту 22-6 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» БК України, пункту 1.5 Інструкції № 333, ухвали Львівської міської ради від 06.12.2022 № 2580 «Про здійснення запозичення до бюджету Львівської територіальної громади у 2022 році», Порядку отримання та використання залучених коштів до бюджету Львівської міської територіальної громади у рамках «Програми забезпечення стійкості» Європейського банку реконструкції та розвитку, затвердженого рішенням Львівської міської ради від 06.01.2023 № 1, оскільки кошти, обумовлені Кредитним договором, можуть використовуватися з бюджету розвитку на поточні потреби визначених Кредитним договором комунальних підприємств через дотримання процедури визначення потреби, складання бюджетного запиту, плану використання, складання кошторису головними розпорядниками із визначенням чітко цільового їх використання, як це передбачено вимогами українського законодавства (бюджетного законодавства).

У відповіді зазначено, що такі кошти, мали б спрямовуватися як фінансова підтримка таким комунальним підприємствам (поточні видатки одержувачам), а не через поповнення їх капіталів, як це визначено абзацом другим пункту 22-6 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» БК України та пунктом 1.5 Інструкції № 333 (за кодом 2610 «Субсидії та поточні трансферти підприємствам (установам, організаціям)».

Окрім того, Кредитний договір від 30.12.2022, ухвала Львівської міської ради від 06.12.2022 № 2580, рішення № 1 Львівської міської ради від 06.01.2023, та самі зміни і доповнення, викладені в підпункті 3.1.4 пункту 3.1 Програми (зміни згідно із ухвалою від 02.03.2023), укладені та прийняті до доповнення БК України абзацом другим пункту 22-6 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» БК України.

Також з метою з`ясування законності прийняття даної ухвали позивачем скеровувалися лист на адресу Львівської міської ради від 07.08.2023 № 14.50/99-8483вих-23, на який департамент економічного розвитку Львівської міської ради надав інформацію 18.08.2023, та лист від 27.10.2023 № 14.50/99- 11819вих-23.

У постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 зазначено:

«Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу. Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо.

Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого не звернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим».

Отже, лише після надходження листів з Західного офісу Держаудитслужби, департаменту економічного розвитку Львівської міської ради на виконання вимог Закону України «Про прокуратуру» Галицькою окружною прокуратурою міста Львова були встановлені реальні підстави для звернення з даним позовом до суду на захист інтересів держави самостійно в порядку визначеному частиною п`ятою статті 53 КАС України, статтею 23 Закону України «Про прокуратуру» у зв`язку з відсутністю органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах.

За змістом усталеної практики Верховного Суду прокурор не може замінювати лише належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Належним суб`єктом владних повноважень для захисту інтересів держави є не будь-який орган, що уповноважений державою здійснювати певні функції контролю у певній сфері, а лише той, який має відповідні повноваження для захисту таких інтересів.

У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень на здійснення такого захисту, щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень (постанова Верховного Суду від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, постанова Верховного Суду від 10.05.2018 у справі № 918/323/17, ухвали Верховного Суду від 07.05.2018 у справі № 910/18283/17, від 16.05.2018 у справі № 826/13768/16).

Більше того, прокуратура, як державний орган, не був суб`єктом, якого стосувалася спірна ухвала, а тому про прийняття вказаного рішення їй не було відомо.

Із положень статті 131-1 Конституції України, статті 53 КАС України та статті 23 закону України «Про прокуратуру» вбачається, що прокурор, як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

Основний Закон та ординарні закони не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

До таких висновків прийшов також Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у постанові від 26.01.2023 у справі № 380/13877/21, від 05.07.2023 № 380/15396/22.

Встановлення строків звернення до адміністративного суду та залишення позовної заяви без розгляду на підставі їх пропуску не може слугувати меті легалізації триваючого правопорушення або здійснення незаконної діяльності.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, викладеною у постановах від 30.10.2018 у справі № 493/1867/17, від 22.01.2019 у справі № 201/9987/17(2-а/201/304/2017), від 5.04.2019 у справі № 809/248/18, від 22.11.2019 у справі № 1140/3136/18, від 29.11.2019 у справі № 608/957/16-а, від 29.01.2020 у справі № 554/5119/16-а, від 18.02.2020 у справі № 1840/3344/18, від 29.10.2020 у справі № 816/197/18, від 11.11.2020 у справі № 640/19903/19 та від 1.06.2022 у справі № 460/100/21.

Згідно частин першої - четвертої статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

З огляду на вищезазначене, вказаним вимогам оскаржуване рішення суду першої інстанції відповідає, а відтак є законним та скасуванню не підлягає.

Відповідно до частин першої та другої статті 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.

Підсумовуючи, апеляційний суд приходить до висновку, що суд першої інстанції при вирішенні даного спору правильно встановив фактичні обставини справи та надав їм належну правову оцінку. Наведені висновки суду є вичерпні, а доводи апелянта - безпідставні.

Апеляційний суд переглянув оскаржуване судове рішення і не виявив порушень норм матеріального чи процесуального права, які могли призвести до ухвалення незаконного судового рішення, щоб його скасувати й ухвалити нове.

Відповідно до пункту 1 статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Відповідно до статті 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись статтями 241, 242, 308, 310, 315, 316, 321, 325, 370 КАС України, суд -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Львівської міської ради залишити без задоволення, а рішення Львівського окружного адміністративного суду від 10 вересня 2024 року у справі № 380/794/24 без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку лише у випадках, передбачених статті 328 КАС України, протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Постанову разом із паперовими матеріалами справи надіслати до Львівського окружного адміністративного суду для приєднання до матеріалів справи № 380/794/24.

Головуючий суддя В. С. Затолочний
судді Л. Я. Гудим
М. А. Пліш
Повне судове рішення складено 18.11.24 у зв`язку з перебуванням суддів Гудима Л.Я. та Пліша М.А. на курсах підвищення кваліфікації з 11.11.2024 по 15.11.2024.