Справа № 420/11571/21
Суддя: Чиркін С.М.
Дата ухвалення: 2024-11-14 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 листопада 2024 року

м. Київ

справа № 420/11571/21

адміністративне провадження № К/990/19901/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Чиркіна С.М.,

суддів: Стародуба О.П., Шарапи В.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Біляївської міської ради Одеського району Одеської області на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 12 листопада 2021 року (головуючий суддя Харченко Ю.В.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 22 червня 2022 року (головуючий суддя Градовський Ю.М., судді: Танасогло Т.М., Шеметенко Л.П.) у справі № 420/11571/21 за позовом Одеської міської ради до Біляївської міської ради Одеського району Одеської області, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - Товариство з обмеженою відповідальністю «Інфокс» в особі філії «Інфоксводоканал» про визнання протиправним та нечинним рішення,

У С Т А Н О В И В:

І. РУХ СПРАВИ

06 липня 2021 року Одеська міська рада (далі також позивач) звернулась до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до Біляївської міської ради Біляївського району Одеської області (далі також відповідач), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - Товариство з обмеженою відповідальністю «Інфокс» в особі філії «Інфоксводоканал» (далі також третя особа), у якому просила визнати протиправним та нечинним з моменту прийняття рішення Біляївської міської ради Біляївського району Одеської області від 25 червня 2020 року № 1281-58/VII «Про затвердження нормативної грошової оцінки земель населеного пункту міста Біляївка» (далі також рішення № 1281-58/VII, спірне рішення).

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 12 листопада 2021 року позов задоволено.

Визнано протиправним та нечинним рішення Біляївської міської ради Біляївського району Одеської області від 25 червня 2020 року № 1281-58/VII «Про затвердження нормативної грошової оцінки земель населеного пункту міста Біляївка», з моменту його прийняття.

Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 22 червня 2022 року рішення Одеського окружного адміністративного суду від 12 листопада 2021 року залишено без змін.

29 липня 2022 року на адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга відповідача, надіслана 25 липня 2022 року, у якій скаржник просить скасувати рішення Одеського окружного адміністративного суду від 12 листопада 2021 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 22 червня 2022 року і прийняти нову постанову, якою у задоволенні позову відмовити.

Ухвалою Верховного Суду від 12 вересня 2022 року відкрито касаційне провадження у справі. Цією ж ухвалою витребувано справу з суду першої інстанції.

03 жовтня 2022 року від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому просить відмовити у задоволенні касаційної скарги, рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін.

03 жовтня 2022 року від третьої особи надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін.

Ухвалою Верховного Суду від 12 листопада 2024 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також КАС України).

IІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ

В обґрунтування позовних вимог позивач посилається на те, що оскаржуваним рішенням Біляївської районної ради затверджено технічну документацію з нормативної грошової оцінки земель несільськогосподарського призначення (крім земель населених пунктів) Біляївського району Одеської області (за межами населених пунктів), внаслідок чого сплата земельного податку значно зросла з 1,5 млн грн. на рік до 6,2 млн грн.

Відповідно до пункту 2 рішення 1281-58/VII нормативна грошова оцінка введена в дію з 01 січня 2021року.

Так, на думку позивача, спірне рішення органу місцевого самоврядування є регуляторним актом, яке у даному контексті не відповідає критеріям, визначеним для процедури прийняття регуляторного акта, та його оприлюднення.

Також позивач стверджує, що позиція відповідача стосовно того, що рішення органу місцевого самоврядування про затвердження нормативної грошової оцінки населених пунктів не є регуляторним актом в розумінні Закону України від 11 вересня 2003 року № 1160-IV «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (далі також Закон № 1160-IV), є хибною та не відповідає чинним на момент прийняття рішення нормам та позиції Верховного Суду з цього питання.

На думку позивача, означена позиція відповідача вказує на те, що при прийнятті оскаржуваного рішення не було застосовано регламентовану законодавством процедуру прийняття регуляторного акта, тоді як правова природа рішення про затвердження нормативної грошової оцінки прямо вказує на його регуляторний характер та, відповідно свідчить про те, що на нього поширюються вимоги Закону № 1160-IV.

Також позивач зазначає, що відповідачем не лише порушено процедуру підготовки та прийняття регуляторного акта, а й належним чином не опубліковано затверджену оскаржуваним у справі рішенням технічну документацію з нормативної грошової оцінки земель несільськогосподарського призначення (крім земель населених пунктів) Біляївського району Одеської області (за межами населених пунктів), чим позбавлено третіх осіб можливості ознайомитися з розрахунком нормативної грошової оцінки окремих земельних ділянок та застосованих для цього коефіцієнтів.

Відповідач позов не визнав, наголосив, що органи місцевого самоврядування виступають лише замовниками робіт з нормативної грошової оцінки земельних ділянок та на пленарних засіданнях лише затверджують технічну документацію, а не розробляють її.

На думку відповідача, рішення органу місцевого самоврядування про затвердження нормативної грошової оцінки земельних ділянок населеного пункту не є регуляторним актом у розумінні положень Закону № 1160-IV, за умови, якщо рішення не містить інших правових норм, у т.ч., щодо встановлення базової вартості 1 кв. метра землі в грошовому еквіваленті, що не передбачено вимогами законодавства.

ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій встановлено таке.

11 липня 2003 року Біляївською районною державною адміністрацією видано державний акт серії І-ОД № 002989 на право постійного користування КП «Одесводоканал» земельною ділянкою загальною площею 248,72 га для водозабезпечення у межах згідно з планом землекористування.

17 грудня 2003 року між Одеською міською радою (Орендодавець) та ТОВ «Інфокс» (Орендар) укладено договір оренди цілісного майнового комплексу КП «Одесводоканал», згідно з пунктом 1.1 якого орендодавець передає, а орендар приймає в строкове платне користування цілісний майновий комплекс КП «Одесводоканал».

Згідно з пунктом 1.4 вказаного договору після його укладення КП «Одесводоканал» реорганізовується шляхом приєднання до ТОВ «Інфокс» в установленому порядку.

27 березня 2015 року до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно внесено запис про право власності територіальної громади м. Одеси в особі Одеської міської ради на земельну ділянку загальною площею 244,6678 га (кадастровий номер: :01:003:0001).

Судом з`ясовано, що ТОВ «Інфокс» як правонаступник КП «Одесводоканал» наразі є користувачем цілісного майнового комплексу, у тому числі, земельних ділянок на території Біляївського району.

25 червня 2020 року Біляївською міською радою Одеської області прийнято рішення № 1281-58/-VIІ «Про затвердження нормативної грошової оцінки земель населеного пункту міста Біляївка», відповідно до пункту 2 котрого нормативна грошова оцінка введена в дію з 01 січня 2021 року.

Одеська міська рада як власник земельних ділянок, розташованих на території Біляївського району Одеської області, та, відповідно, суб`єкт, на якого поширюється дія рішення Біляївської районної ради Одеської області від 25 червня 2020 року № 1281-58/VIІ «Про затвердження нормативної грошової оцінки земель населеного пункту міста Біляївка», вважає означене рішення протиправним, та таким, що має бути визнано нечинним з моменту його прийняття, у зв`язку з чим звернулася до суду із цією позовною заявою.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Задовольняючи позов, суди попередніх інстанцій зазначили, що оскаржуване рішення № 1281-58/VII є нормативно-правовим та регуляторним актом, прийняття якого має відбуватись з дотриманням вимог Закону № 1160-IV.

Водночас суди дійшли висновку, що при прийнятті оскаржуваного рішення не було дотримано процедури розробки та прийняття регуляторного акта, визначеної Законом № 1160-IV, і вказані обставини не були підтвердженні відповідними доказами під час розгляду справи по суті.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ

В обґрунтування вимог касаційної скарги скаржник зазначає, що судові рішення підлягають скасуванню та вважає за можливе відступити від раніше висловлених Верховним Судом правових позицій у постановах від 06 березня 2019 року у справі № 803/417/18, від 17 грудня 2019 року у справі № 1940/1662/18, від 29 квітня 2020 року у справі № 161/6580/16.

Стверджує, що судами попередніх інстанцій не враховані правові висновки об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду у постанові від 10 грудня 2021 року у справі № 0940/2301/18.

На думку скаржника, механізм прийняття рішення про затвердження нормативно грошової оцінки земель аналогічний механізму прийняття рішення про встановлення податків і зборів, оскільки приймається на підставі, за правилами й на виконання відповідних приписів Податкового кодексу України (далі також ПК України).

Акцентує увагу на тому, що спірне рішення прийняте відповідно до положень Законів України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про оцінку земель», «Про Державний земельний кадастр», Податкового кодексу України та інших нормативно-правових актів, що регламентують розроблення та затвердження нормативно грошової оцінки населеного пункту.

Вважає, що відсутня необхідність державного регулювання затвердження нормативно грошової оцінки шляхом прийняття регуляторного акта.

З покликанням на роз`яснення Державної регуляторної служби України від 07 березня 2018 року стверджує, що органи місцевого самоврядування виступають лише замовниками робіт з нормативної грошової оцінки земельних ділянок та на пленарних засіданнях лише затверджують технічну документацію з нормативної грошової оцінки землі, розроблену у відповідності до вимог чинного законодавства.

Водночас зазначає, що органи місцевого самоврядування жодним чином не можуть змінити розроблену нормативно грошову оцінку землі населеного пункту, оскільки вона розроблена відповідно до Методики нормативної грошової оцінки земель населених пунктів, затвердженої постановою КМУ від 23 березня 1995 року № 213 та Порядку нормативної грошової оцінки земель населених пунктів, затвердженого наказом міністерства аграрної політики та продовольства України від 25 листопада 2016 року № 489.

Скаржник вважає, що судом першої інстанції безпідставно відмовлено у задоволенні клопотання про залучення в якості третьої - Державної регуляторної служби України.

Також вважає, що судом апеляційної інстанції безпідставно відмолено у клопотанні про перенесення розгляду апеляційної скарги у цій справі до закінчення дії воєнного стану.

У відзиві на касаційну скаргу позивач зазначає, що спірне рішення є нормативно-правовим актом регуляторного характеру.

Наполягає на тому, що при прийнятті спірного рішення відповідачем не було дотримано процедури розробки та прийняття регуляторного акта, визначеної Законом України № 1160-IV.

Акцентує увагу на тому, що правовідносини у цій справі та справі № 0940/2301/18, на яку покликається відповідач, не є подібними.

Також зауважує, що роз`яснення Державної регуляторної служби України 2018 року, на які покликається відповідач мають рекомендаційний характер.

Водночас покликається на правову позицію Верховного Суду від 10 червня 2021 року у справі № 823/902/17, відповідно до якої відсутність безпосередньо в оскаржуваному рішенні органу місцевого самоврядування норми щодо встановлення зокрема базової вартості м2, не може бути підставою для невизнання такого акта регуляторним.

Вважає, що Закон України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» та Закон України «Про оцінку земель» жодним чином не суперечать один одному, а навпаки регулюють різні етапи регуляторної діяльності.

Позивач стверджує про необґрунтованість доводів відповідача щодо порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права.

Третя особа у відзиві на касаційну скаргу також зазначає, що спірне рішення є нормативно- правовим актом регуляторного характеру.

Акцентує увагу на тому, що така позиція позивача та третьої особи підтверджується висновками, які викладені у постановах Верховного Суду від 08 травня 2018 року у справі № 461/8220/13-а, від 06 березня 2019 року у справі № 803/417/18, від 17 грудня 2019 року у справі № 1940/1662/18, від 10 квітня 2020 року у справі № 615/1182/15-а, від 29 квітня 2020 року у справі № 161/6580/16.

Вважає безпідставними доводи відповідача щодо порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права.

VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Також стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.

Відповідно до частини першої статті 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.

Згідно зі статтею 14 Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави.

Згідно зі частиною першою статті 206 Земельного кодексу України (далі також ЗК України, у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) використання землі в Україні є платним. Об`єктом плати за землю є земельна ділянка.

Відповідно до пункту «в» частини першої статті 96 ЗК України землекористувачі зобов`язані, зокрема, своєчасно сплачувати земельний податок або орендну плату.

Статтею 201 ЗК України передбачено, що грошова оцінка земельних ділянок визначається на рентній основі. Залежно від призначення та порядку проведення грошова оцінка земельних ділянок може бути нормативною і експертною. Нормативна грошова оцінка земельних ділянок використовується для визначення розміру земельного податку, втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, економічного стимулювання раціонального використання та охорони земель тощо. Експертна грошова оцінка використовується при здійсненні цивільно-правових угод щодо земельних ділянок. Грошова оцінка земельних ділянок проводиться за методикою, яка затверджується Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до статті 21 Закону України «Про оренду землі» орендна плата за землю - це платіж, який орендар вносить орендодавцеві за користування земельною ділянкою згідно з договором оренди землі.

Розмір, форма і строки внесення орендної плати за землю встановлюються за згодою сторін у договорі оренди (крім строків внесення орендної плати за земельні ділянки державної та комунальної власності, які встановлюються відповідно до ПК України).

Частиною першою статті 13 Закону України від 11 грудня 2003 року № 1378-IV «Про оцінку земель» (далі також Закон № 1378-IV ,тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) передбачено, що нормативна грошова оцінка земельних ділянок проводиться, зокрема, у разі визначення розміру орендної плати за земельні ділянки державної та комунальної власності.

За змістом статті 1 Закону № 1378-IV нормативна грошова оцінка земельних ділянок - капіталізований рентний дохід із земельної ділянки, визначений за встановленими і затвердженими нормативами.

Статтею 18 Закону № 1378-IV встановлено, що нормативна грошова оцінка земельних ділянок проводиться відповідно до державних стандартів, норм, правил, а також інших нормативно-правових актів на землях усіх категорій та форм власності. Нормативна грошова оцінка земельних ділянок, розташованих у межах населених пунктів, незалежно від їх цільового призначення, проводиться не рідше, ніж один раз на 5-7 років.

Відповідно до статті 15 цього ж Закону підставою для проведення оцінки земель, у тому числі нормативної грошової оцінки земельних ділянок, є рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування.

За змістом статті 23 Закону № 1378-IV технічна документація з нормативної грошової оцінки земельних ділянок затверджується відповідною сільською, селищною, міською радою.

Рішення рад щодо технічної документації з нормативної грошової оцінки земельних ділянок набирають чинності у строки, встановлені відповідно до пункту 271.2 статті 271 ПК України.

Зокрема, у цьому пункті зазначено, що рішення рад щодо нормативної грошової оцінки земельних ділянок, розташованих у межах населених пунктів, офіційно оприлюднюється відповідним органом місцевого самоврядування до 15 липня року, що передує бюджетному періоду, в якому планується застосування нормативної грошової оцінки земель або змін (плановий період). В іншому разі норми відповідних рішень застосовуються не раніше початку бюджетного періоду, що настає за плановим періодом.

Системний зміст наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що нормативна грошова оцінка землі проводиться в обов`язковому порядку для визначення розміру орендної плати за землі комунальної та державної форм власності.

Водночас технічна документація з нормативної грошової оцінки земельних ділянок, розташованих у межах населених пунктів, затверджується рішенням відповідної сільської, селищної чи міської ради.

Таке рішення офіційно оприлюднюється відповідним органом місцевого самоврядування до 15 липня року, що передує бюджетному періоду, в якому планується застосування нормативної грошової оцінки земель або змін (плановий період).

В іншому разі норми відповідних рішень застосовуються не раніше початку бюджетного періоду, що настає за плановим періодом.

Аналогічний висновок викладений у постановах Верховного Суду України від 2 березня 2016 року у справі № 3-476гс15, Верховного Суду від 31 липня 2018 року у справі № 804/7823/14, від 30 жовтня 2018 року у справі № 804/2111/14, від 12 листопада 2018 року у справі № 814/789/17, від 20 грудня 2018 року у справі № 826/11716/17, від 28 вересня 2020 року у справі № 808/995/18, від 9 лютого 2022 року у справі № № 808/1284/16 та від 1 червня 2022 року у справі № 640/13150/19.

У цій справі спірним є питання про віднесення рішення від 25 червня 2020 року № 1281-58/VII «Про затвердження нормативної грошової оцінки земель населеного пункту міста Біляївка» до нормативно-правових регуляторних актів та, відповідно, про необхідність дотримання відповідачем вимог щодо порядку розробки, оприлюднення та прийняття цього акта, визначених Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Вирішуючи це питання, колегія суддів виходить з наступного.

Відповідно до статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

Пунктами 34-35 частини першої статті 26 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі також Закон № 280/97-ВР) визначено перелік питань, які відносяться до виключної компетенції сільських, селищних та міських рад, до яких, серед іншого, належить вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин та затвердження ставок земельного податку відповідно до Податкового кодексу України.

Частинами першою, другою та десятою статті 59 Закону № 280/97-ВР передбачено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.

Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Відповідно до частини дванадцятої цієї ж статті визначено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Згідно із статтею 1 Закону № 1160-IV регуляторний акт - це:

прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання;

прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом;

регуляторний орган - Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, інший державний орган, центральний орган виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцевий орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, а також посадова особа будь-якого із зазначених органів, якщо відповідно до законодавства ця особа має повноваження одноособово приймати регуляторні акти. До регуляторних органів також належать територіальні органи центральних органів виконавчої влади, державні спеціалізовані установи та організації, некомерційні самоврядні організації, які здійснюють керівництво та управління окремими видами загальнообов`язкового державного соціального страхування, якщо ці органи, установи та організації відповідно до своїх повноважень приймають регуляторні акти;

регуляторна діяльність - діяльність, спрямована на підготовку, прийняття, відстеження результативності та перегляд регуляторних актів, яка здійснюється регуляторними органами, фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями, територіальними громадами в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією України, цим Законом та іншими нормативно-правовими актами;

Згідно зі статтею 4 КАС України нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування; індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Правові висновки щодо застосування статті 4 КАС України та статті 1 Закон України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» в аспекті визначення ознак нормативно-правового регуляторного акта викладені у постановах Верховного Суду від 21 грудня 2019 року у справі № 826/14366/15, від 9 квітня 2020 року у справі № 807/150/16, від 9 грудня 2020 року у справі № 813/746/18, від 24 червня 2021 року у справі № 560/3160/20, від 1 лютого 2022 року у справі № 160/1936/21, від 20 травня 2022 року у справі № 160/9717/21 та від 11 вересня 2023 року у справі № 320/258/19.

Згідно із правовим висновком, сформованим та застосованим у зазначених справах, нормативно-правові акти - це акти, які встановлюють, змінюють (скасовують), припиняють загальні правила регулювання однотипних відносин; розраховані на широке коло осіб та на довгострокове неодноразове застосування; зазвичай невизначеність дії у часі; встановлюють загальні правила поведінки; регулювання однотипних відносин; ті, що визначають права і обов`язки громадян, мають бути доведені до відома населення; не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом`якшують або скасовують відповідальність особи.

Господарський кодекс України (далі також ГК України) у статті 1 визначає господарських відносин як відносини виникають у процесі організації та здійснення господарської діяльності між суб`єктами господарювання, а також між суб`єктами господарювання та іншими учасниками відносин у сфері господарювання.

Водночас під господарською діяльністю відповідно до частини першої статті 2 ГК України розуміється діяльність суб`єктів господарювання у сфері суспільного виробництва, спрямована на виготовлення та реалізацію продукції, виконання робіт чи надання послуг вартісного характеру, що мають цінову визначеність.

Відповідно до статей 42 та 52 ГК України визначено наступні види господарської діяльності: підприємництво - це господарська діяльність, що здійснюється для досягне економічних і соціальних результатів та з метою одержання прибутку; некомерційна господарська діяльність - це господарська діяльність, що здійснюється без мети одержання прибутку.

Зі змісту наведених норм права вбачається, що державна регуляторна політика охоплює всі сфери та галузі, у яких можливе здійснення господарської та підприємницької діяльності, не забороненої законами України, та засоби державного регулювання такої діяльності, у яких держава будь-яким чином встановлює правила поведінки для суб`єктів господарювання.

Основними засобами регулюючого впливу держави є, зокрема:

правила та процедури щодо входження на ринок і виходу з нього суб`єктів господарювання, їх створення та ліквідації;

ліцензування певних видів господарської діяльності;

дозвільна система на провадження певного виду господарської діяльності; правила та процедури, що регламентують певні види господарської діяльності, які не підпадають під дозвільну систему на провадження певного виду господарської діяльності;

правила щодо обсягу та процедур подачі обов`язкової звітності; тарифне і нетарифне регулювання;

організація державного контролю за господарською діяльністю; отримання погоджень від органів державної влади або третіх осіб.

Таким чином, регулюючий вплив держави на діяльність суб`єктів господарювання поширюється на всі правовідносини між суб`єктами господарювання, які мають місце в законодавчо регульованій сфері, а також охоплює собою адміністративні відносини між ними та органами влади під час реалізації прав та обов`язків, передбачених актами законодавства, нормативними та нормативно-правовими актами.

Вказаний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема у постановах Верховного Суду від 27 березня 2019 року у справі № 826/15456/17, від 13 грудня 2019 року у справі № 461/1824/15-а, від 31 травня 2021 року у справі № 826/16053/16 та від 5 липня 2023 року у справі № 160/3064/22.

Також Верховний Суд у постанові від 5 липня 2023 року у справі № 160/3064/22 дійшов висновку, що лише за умови відповідності акта відповідного регуляторного органу системі визначених вимог, він вважається регуляторним та до нього мають бути застосовані положення наведеного Закону.

3окрема, регуляторним актом може визнаватись як нормативно-правовий акт, так й інший офіційний письмовий документ суб`єкта владних повноважень, який відповідає сукупності певних ознак, зокрема таких як: 1) прийняття уповноваженим на це регуляторним органом; 2) встановлення, зміна чи скасування норм права (застосування неодноразово та щодо невизначеного кола осіб). Особливу увагу при визначенні акта регуляторним слід звертати на відносини, що є предметом регулювання цього акта, та його вплив на ці відносини.

Отже, лише за сукупної наявності всіх зазначених характеристик, відповідний акт є регуляторним та при його прийнятті уповноважений регуляторний орган повинен дотримуватись процедури, що встановлена Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Питання стосовно правової природи рішення органу місцевого самоврядування, яким затверджується технічна документація з нормативної грошової оцінки землі, неодноразово вирішувалися Верховним Судом.

Зокрема, у постанові від 16 жовтня 2018 року у справі № 522/7868/13 Суд дійшов висновку, що рішення про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки мають ознаки нормативно-правового акта, оскільки прийняті уповноваженим органом суб`єкта владних повноважень, змінюють норми права, скасовують інший правовий акт, поширюються на невизначене коло осіб (платників орендної плати за землю, коло яких не є конкретно визначеним) та спрямовані на правове регулювання адміністративних відносин між регуляторним органом та іншими суб`єктами господарювання.

Аналогічні висновки неодноразово були наведені у постановах Верховного Суду від 25 вересня 2018 року у справі № 428/7176/14-а, від 27 листопада 2018 року у справі № 826/2507/18, від 6 березня 2019 року у справі № 803/417/18, від 17 грудня 2019 року у справі № 1940/1662/18, від 10 квітня 2020 року у справі № 615/1182/15-a, від 29 квітня 2020 року у справі № 161/6580/16-а, від 10 червня 2021 року у справі № 823/902/17, від 15 червня 2021 року у справі № 200/12944/19-а, від 16 грудня 2021 року у справі № 826/8114/17, від 1 лютого 2022 року у справі № 160/1936/21, від 1 червня 2022 року у справі № 280/5928/19, від 2 лютого 2023 року у справі № 807/125/18 та від 4 лютого 2023 року у справі № 695/2607/17.

Колегія суддів не вбачає підстав для відступу від вищезазначеної сталої практики, сформованої Верховним Судом.

Також колегія суддів враховує правий висновок Верховного Суду у постанові від 10 червня 2021 року у справі № 823/902/17, за змістом якого безпосередньо в оскаржуваному рішенні органу місцевого самоврядування норми щодо встановлення зокрема базової вартості м2, не може бути підставою для невизнання такого акта регуляторним, оскільки відповідне положення міститься у технічній документації з нормативної грошової оцінки земельної ділянки, та в розумінні наведеного вище припису статті 3 Закону № 1160-IV є достатнім для визнання такого акта регуляторним.

У справі, що розглядається, судами попередніх інстанцій на підставі наявних у справі доказів встановлено, що 25 червня 2020 року Біляївська міська рада прийняла рішення № 1281-58/VII «Про затвердження нормативної грошової оцінки земель населеного пункту міста Біляївка» (рішення № 1281-58/VII).

Рішенням № 1281-58/VII вирішено: затвердити нормативну грошову оцінку земель населеного пункту міста Біляївка на території Біляївської об`єднаної територіальної громади; ввести в дію нормативну грошову оцінку земель населеного пункту міста Біляївка на території Біляївської об`єднаної територіальної громади, що затверджена пунктом 1 цього рішення відповідно до вимог Податкового кодексу України; після введення в дію оновленої нормативної грошової оцінки припинити дію нормативної грошової оцінки земель населеного пункту міста Біляївка, розроблену державним підприємством «Одеський науково-дослідний та проектний інститут землеустрою» та затверджену рішенням сесії Біляївської міської ради № 570-28/VІ від 20 грудня 2013 року.

За такого правого регулювання та встановлених обставин, колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про те, що спірне рішення № 1281-58/VII є нормативно-правовим регуляторним актом та, відповідно, на процедуру його розробки, оприлюднення та прийняття поширюються вимоги Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Згідно із частиною першою статті 3 Закону № 1160-IV дія цього Закону поширюється на відносини у сфері здійснення державної регуляторної політики та регуляторної діяльності.

Частинами першою - третьою статті 9 Закону № 1160-IV передбачено, що кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань.

Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону.

У випадках, встановлених цим Законом, може здійснюватися повторне оприлюднення проекту регуляторного акта.

Згідно із частиною другою статті 13 Закону № 1160-IV повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій, проект регуляторного акта та відповідний аналіз регуляторного впливу оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації розробника цього проекту, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених розробником цього проекту, та/або шляхом розміщення на офіційній сторінці розробника проекту регуляторного акта в мережі Інтернет.

Статтею 36 Закону № 1160-IV передбачено, що регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом чи посадовою особою місцевого самоврядування, якщо наявна хоча б одна з таких обставин: відсутній аналіз регуляторного впливу; проект регуляторного акта не був оприлюднений. У разі виявлення будь-якої з цих обставин орган чи посадова особа місцевого самоврядування має право вжити передбачених законодавством заходів для припинення виявлених порушень, у тому числі відповідно до закону скасувати або зупинити дію регуляторного акта, прийнятого з порушеннями.

Надаючи оцінку спірному рішенню, судами попередніх інстанцій було встановлено, що Біляївською районною радою Одеської області при прийнятті оскаржуваного рішення не було дотримано процедури розробки та прийняття регуляторного акту, визначеної Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», і вказані обставини не були підтвердженні відповідними доказами під час розгляду справи по суті.

Верховний Суд наголошує, що до його повноважень не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.

Згідно з імперативними вимогами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги; на підставі встановлених фактичних обставин справи лише перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального та дотримання норм процесуального права.

Суд критично оцінює покликання скаржника на правові позиції Верховного Суду, у постанові від 10 грудня 2021 року у справі № 0940/2301/18, оскільки предмет спору, учасники спірних правовідносин, встановлені судами фактичні обставини, що формують зміст правовідносин та їх правове регулювання є відмінними, це виключає подібність спірних правовідносин у цих справах зі справою, що переглядається.

Колегія суддів відхиляє посилання скаржника на лист Державної регуляторної служби, оскільки він не є джерелом права та має рекомендаційний характер.

Оцінюючи доводи касаційної скарги про безпідставну відмову суду першої інстанції у залученні як третьої особи - Державної регуляторної служби України, Суд виходить з того, що інститут третьої особи спрямований на створення умов для захисту прав, свобод та інтересів такої особи, які можуть бути порушені при вирішенні спору між позивачем і відповідачем за відсутності третьої особи. Участь третьої особи сприяє всебічному розгляду справи, зібранню більшої кількості доказів, правильному вирішенню справи.

Правовий статус та порядок вступу у справу третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, врегульований КАС України.

Водночас участь у справі третіх осіб з одного боку обумовлена завданням адміністративного судочинства, яким згідно з частиною першою статті 2 КАС України є справедливий, неупереджений та своєчасний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин, а з іншого - вимогами процесуального законодавства про законність і обґрунтованість судового рішення. Правовим наслідком незалучення до участі у справі третіх осіб є порушення їх конституційного права на судовий захист, оскільки особи не беруть участі у справі, вирішення якої може безпосередньо вплинути на їх права, свободи, інтереси або обов`язки та не реалізують комплексу своїх процесуальних прав.

Аналогічних висновків Верховний Суд дійшов у постановах від 14 квітня 2020 року у справі № 580/3136/19, від 23 квітня 2020 року у справі № 811/1470/18 та від 29 квітня 2020 року у справі № 703/2908/17.

За змістом частини другої статті 49 КАС України якщо адміністративний суд при вирішенні питання про відкриття провадження у справі або при підготовці справи до судового розгляду встановить, що судове рішення може вплинути на права та обов`язки осіб, які не є стороною у справі, суд залучає таких осіб до участі в справі як третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору.

Отже, обов`язковою умовою для залучення до участі у справі третіх осіб, є той факт, що судове рішення у справі може вплинути на їх права, свободи, інтереси або обов`язки.

Проте, як слушно зауважено судом першої інстанції, відповідачем не зазначено юридично спроможних доводів та не надано доказів, які б, у контексті приписів частини другої статті 49 КАС України, свідчили про те, що відповідне рішення у цій справі вплине на права, свободи, та охоронювані законом інтереси Державної регуляторної служби України.

Згідно із частиною другою статті 350 КАС України не може бути скасовано правильне по суті і законне судове рішення з мотивів порушення судом норм процесуального права, якщо це не призвело і не могло призвести до неправильного вирішення справи.

Скаржником не наведено жодних обґрунтованих доводів щодо порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права, які могли призвести або призвели до неправильного вирішення справи.

Також скаржником не доведено порушення судами норм процесуального права, які відповідно до частини 3 статті 353 КАС України є обов`язковою підставою для скасування судових рішень.

Суд звертає увагу, що пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди давати обґрунтування рішень, але це не може сприйматись як вимога надавати детальну відповідь на кожен аргумент. Межі цього обов`язку можуть бути різними залежно від характеру рішення. Крім того, необхідно брати до уваги різноманітність аргументів, які сторона може представити суду, та відмінності, які існують у державах-учасницях з огляду на положення законодавства, традиції, юридичні висновки, викладення та формулювання рішень. Таким чином, питання, чи виконав суд обов`язок щодо обґрунтування, який випливає зі статті 6 Конвенції, може бути вирішене тільки у світлі конкретних обставин справи (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ від 18 липня 2006 року у справі «Проніна проти України», заява № 63566/00, пункт 23). Тому за наведених вище підстав, якими Суд обґрунтував своє рішення, не вбачається необхідності давати докладну відповідь на інші аргументи, оскільки вони не є визначальними для прийняття рішення у справі.

Відповідно до вимог статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права при ухваленні судових рішень і погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій у справі.

Отже, рішення судів попередніх інстанцій є законними та обґрунтованими, і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Біляївської міської ради Одеського району Одеської області залишити без задоволення.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 12 листопада 2021 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 22 червня 2022 року у справі № 420/11571/21 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін

О.П. Стародуб

В.М. Шарапа