Справа № 440/18630/23
Суддя: Мельнікова Л.В.
Дата ухвалення: 2024-11-05 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Головуючий І інстанції: Кукоба О.О.

05 листопада 2024 р.Справа № 440/18630/23
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді: Мельнікової Л.В.,

Суддів: Русанової В.Б. , Бегунца А.О. ,

за участю секретаря судового засідання Колесник О.Е.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду у місті Харкові справу за апеляційною скаргою виконуючого обов`язки Зіньківського міського голови на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 07 травня 2024 року у справі за позовом ОСОБА_1 до виконуючого обов`язки Зіньківського міського голови, секретаря Зіньківської міської ради Прокопенка Олександра Борисовича, Зіньківської міської ради, треті особи без самостійних вимог на предмет спору: на стороні позивача - ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , на стороні відповідача - староста Тарасівського старостинського округу Михайленко Василь Олексійович про визнання бездіяльності протиправною, визнання протиправними та скасування індивідуальних актів, зобов`язання вчинити певні дії, -

В с т а н о в и в:

У грудні 2023 року позивач ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому просить:

визнати протиправною бездіяльність відповідача виконуючого обов`язки Зінківського міського голови, секретаря Зіньківської міської ради Прокопенка О.Б. щодо непостановлення розпорядження про внесення на громадське обговорення його кандидатури на посаду старости ІНФОРМАЦІЯ_1 ;

визнати протиправним та скасувати розпорядження відповідача виконуючого обов`язки Зіньківського міського голови, секретаря Зіньківської міської ради Прокопенка О.Б. від 31.10.2023 року № 351 «Про внесення на громадське обговорення кандидатури старости Тарасівського старостинського округу»;

визнати протиправним та скасувати рішення 40 сесії восьмого скликання Зіньківської міської ради від 06.12.2023 року «Про затвердження старости Тарасівського старостинського округу»;

зобов`язати відповідача виконуючого обов`язки Зінківського міського голови, секретаря Зіньківської міської ради Прокопенка О.Б. постановити розпорядження про внесення на громадське обговорення його кандидатуру на посаду старости Тарасівського старостинського округу.

В обґрунтування вимог адміністративного позову ОСОБА_1 зазначає, що 14.08.2023 року на ім`я відповідача ним було подано заяву встановленого зразку з додатками щодо внесення його кандидатури на посаду старости Тарасівського старостинського округу, яку 15.08.2023 року отримав працівник виконкому Зіньківської міської ради ОСОБА_4 .

Листом від 11.09.2023 року виконком Зіньківської міської ради повідомив його, що заява щодо внесення як кандидатури на посаду старости Тарасівського старостинського округу розглянута та його кандидатура прийнята до вдома.

Водночас в Тарасівському старостинському окрузі виконком Зінківської міської ради, на підставі розпорядження відповідача від 31.10.2023 року № 351, організовано громадські слухання (громадське обговорювання) стосовно іншої кандидатури старости - ОСОБА_5 , яким відповідна заява була подана 30.10.2023 року. У подальшому, кандидатури старости - ОСОБА_5 затверджена рішенням 40 сесії восьмого скликання Зіньківської міської ради від 06.12.2023 року «Про затвердження старости Тарасівського старостинського округу».

Позивач вказує, що унаслідок протиправних бездіяльності та рішень суб`єктів владних повноважень порушуються його індивідуально-виражені права.Заперечуючи вимоги адміністративного позову ОСОБА_1 , у відзиві виконуючий обов`язки Зіньківського міського голови, секретар Зіньківської міської ради ОСОБА_6 вказує, що обрання кандидатури на посаду старости є дискрецією міського голови, з урахуванням чого ним видано розпорядження від 31.10.2023 № 351 про внесення на громадське обговорення кандидатури старости Тарасівського старостинського округу ОСОБА_5 . За результатами громадського обговорення, проведеного шляхом зібрання підписних листів, комісія з проведення громадського обговорення кандидатури старости Тарасівського старостинського округу вирішила вважати погодженою з жителями старостинського округу кандидатуру ОСОБА_5 , який набрав більше 17 відсотків голосів жителів. У свою чергу, рішенням 40 сесії восьмого скликання Зіньківської міської ради від 06.12.2023 «Про затвердження старости Тарасівського старостинського округу» ОСОБА_5 призначено на посаду старости.

Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 15.02.2024 залучено до участі у справі в якості третьої особи без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача старосту Тарасівського старостинського округу ОСОБА_5 .

У письмових поясненнях староста Тарасівського старостинського округу ОСОБА_5 просив відмовити у задоволенні позовних вимог повністю, зазначивши, що відповідачами у повній мірі дотримано процедуру обрання старости у спірних відносинах.

У судовому засіданні 28.03.2024 протокольною ухвалою суду залучено до участі у справі в якості третіх осіб без самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача ОСОБА_2 та ОСОБА_3 .

Треті особи ОСОБА_2 та ОСОБА_3 письмових пояснень на позов не надали.

Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 07.05.2024 (розгляд справи відбувся за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи (у письмовому провадження)) частково задоволено вимоги аждміністравтиного позову ОСОБА_1 .

Визнано протиправною бездіяльність виконуючого обов`язки Зіньківського міського голови, секретаря Зіньківської міської ради ОСОБА_6 щодо непостановлення розпорядження про внесення на громадське обговорення усіх кандидатів на посаду старости Тарасівського старостинського округу.

Визнано протиправним та скасувати рішення 40 сесії восьмого скликання Зіньківської міської ради від 06.12.2023 «Про затвердження старости Тарасівського старостинського округу».

Зобов`язано виконуючого обов`язки Зіньківського міського голови, секретаря Зіньківської міської ради Прокопенка О.Б. постановити розпорядження про внесення на громадське обговорення усіх кандидатів на посаду старости Тарасівського старостинського округу, що звернулися із заявами.

У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.

Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань, передбачених у місцевому бюджеті на утримання Зіньківської міської ради, на користь ОСОБА_1 судові витрати зі сплати судового збору у розмірі 1610,40 грн.

В обґрунтування прийнятого рішення судом зазначено про те, що в.о. Зіньківського міського голови з метою дотримання принципу верховенства права та врахування інтересів усіх жителів Тарасівського старостинського округу мав винести на обговорення кандидатури усіх осіб, які звернулись із заявою про намір бути обраними (затвердженими) старостою Тарасівського старостинського округу.

Задля дотримання принципу верховенства права та балансу між приватним і публічним інтересом (правом кандидата на посаду старости бути обраним (затвердженим) старостою та правом жителів старостинського округу погодити обрання (затвердження) кандидата на посаду старости з-поміж усіх осіб, які виявили намір кандидувати на посаду старости) суд вважав за доцільне зобов`язати в.о. Зіньківського міського голови, секретаря Зіньківської міської ради постановити розпорядження про внесення на громадське обговорення усіх кандидатів на посаду старости Тарасівського старостинського округу, що звернулися із заявами.

Крім того, суд дійшов висновку, що підстав для визнання протиправним та скасування розпорядження в.о. Зіньківського міського голови, секретаря Зіньківської міської ради Прокопенка О.Б. від 31.10.2023 № 351 «Про внесення на громадське обговорення кандидатури старости Тарасівського старостинського округу» немає, оскільки таке розпорядження вичерпало свою дію фактом проведення громадського обговорення.

Не погоджуючись із судовим рішенням, в апеляційній скарзі виконуючий обов`язки Зіньківського міського голови, секретар Зіньківської міської ради ОСОБА_6 , посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить його скасувати та ухвалити нове судове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити повністю.

Аргументи, наведені відповідачем в обґрунтування вимог апеляційної скарги, фактично аналогічні наведеному у відзиві на позов.

У відзиві на апеляційну скаргу позивач просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення без змін.

За приписами ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги (ч. 1 ст. 308). Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов`язкової підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права (ч. 2 ст. 308).

Відповідно до ч. 1 ст. 78 КАС України обставини, які визнаються учасниками справи, не підлягають доказуванню, якщо суд не має обґрунтованого сумніву щодо достовірності цих обставин або добровільності їх визнання. Обставини, які визнаються учасниками справи, зазначаються в заявах по суті справи, поясненнях учасників справи, їх представників.

Заслухавши суддю-доповідача, переглянувши судове рішення в межах доводів і вимог апеляційної скарги та перевіривши повноту встановлення судом фактичних обставин справи та правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального і процесуального права, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, а судове рішення на підставі ст. 316 КАС України слід залишити без змін, з наступних підстав.

Судом встановлено, що позивач ОСОБА_1 є громадянином України, зареєстрований та фактично проживає у с. Тарасівка Полтавського району Полтавської області.

Рішенням 33 позачергової сесії восьмого скликання Зіньківської міської ради від 12.07.2023 затверджено Порядок проведення громадського обговорення (громадських слухань) щодо кандидатури старости старостинського округу, утвореного Зіньківською міською радою (т. 1 а.с. 13-15).

Додатком 1 до названого Положення затверджено форму заяви про внесення кандидатури на посаду старости (т. 1 а.с. 15 зворот).

14.08.2023 ОСОБА_1 звернувся із заявою на ім`я в.о. Зіньківського міського голови про внесення його кандидатури на посаду старости Тарасівського старостинського округу, що зареєстрована 15.08.2023 (т. 1 а.с. 32).

Листом від 11.09.2023 за підписом секретаря Зіньківської міської ради (в.о. Зіньківського міського голови) позивача повідомлено, що відповідно до ч. 1 ст. 54 Закону України «про місцеве самоврядування в Україні» кандидатура старости вноситься на громадське обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю) сільським, селищним, міським головою. Відповідно до п. 5 Порядку проведення громадського обговорення (громадських слухань, інших форм консультацій з громадськістю) кандидатури старости старостинського округу утвореного Зінківською міською радою із врахуванням вимог режиму воєнного стану, затвердженого рішенням тридцять третьої (позачергової) сесії восьмого скликання від 12.07.2023: «Кандидатура старости вноситься на громадське обговорення Зінківським міським головою, про що ним приймається відповідне розпорядження». Його кандидатуру прийнято до відома (т. 1 а.с. 33).

Рішенням 38 сесії восьмого скликання Зіньківської міської ради від 17.10.2023 утворено комісію з проведення громадського обговорення кандидатури старости Тарасівського старостинського округу; комісії доручено організувати проведення опитування жителів Тарасівського старостинського округу та підготувати підсумковий протокол про результати громадського обговорення (т. 1 а.с. 34).

30.10.2023 ОСОБА_5 звернувся на ім`я секретаря Зіньківської міської ради (в.о. Зіньківського міського голови) із заявою про внесення його кандидатури на посаду старости Тарасівського старостинського округу (т. 1 а.с. 29).

Розпорядженням в.о. Зіньківського міського голови, секретаря Зіньківської міської ради від 31.10.2023 № 351 «Про внесення на громадське обговорення кандидатури старости Тарасівського старостинського округу» внесено на громадське обговорення кандидатуру ОСОБА_5 (т. 1 а.с. 61).

01.11.2023 із заявою про внесення його кандидатури на посаду старости Тарасівського старостинського округу звернувся ОСОБА_3 (т. 1 а.с. 30).

08.11.2023 із заявою про внесення його кандидатури на посаду старости Тарасівського старостинського округу звернувся ОСОБА_2 (т. 1 а.с. 31).

02.11.2023 на засіданні комісії з проведення громадського обговорення кандидатури старости Тарасівського старостинського округу затверджено форму підписних листів з вивчення думки жителів Тарасівського старостинського округу щодо кандидатури ОСОБА_5 , вирішено провести громадське обговорення шляхом зібрання підписних листів з 02.11.2023 по 22.11.2023 шляхом відвідування місць проживання громадян (т. 1 а.с. 65-67).

24.11.2023 комісією з проведення громадського обговорення кандидатури старости Тарасівського старостинського округу визначено, що за результатами опитування з 2212 осіб, зареєстрованих на території Тарасівського старостинського округу, 734 особи підтримали кандидатуру ОСОБА_5 на посаду старости, засвідчивши це своїм підписом в опитувальних листах, що складає більше 17 відсотків голосів жителів, необхідних для встановлення результату (т. 1 а.с. 63-64).

На цій підставі комісія вирішила вважати погодженою з жителями Тарасівського старостинського округу кандидатуру Михайленка В.О., як такого, що в результаті громадського обговорення отримав підтримку більше 17 відсотків голосів жителів від загальної кількості жителів старостинського округу, які є громадянами України і мають право голосу на виборах.

Рішенням 40 сесії восьмого скликання Зіньківської міської ради від 06.12.2023 «Про затвердження старости Тарасівського старостинського округу» затверджено старостою Тарасівського старостинського округу" Михайленка В.О. (т. 1 а.с. 62).

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, з огляду на наступне.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

За змістом статті 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Відповідно до ст. 2 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Пунктом 6-1 ч. 1 ст. 26 Закону № 280/97-ВР визначено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання: утворення старостинських округів, затвердження Положення про старосту, затвердження на посаду та звільнення з посади старости відповідно до закону.

Відповідно до ч. 1 ст. 54-1 Закону № 280/97-ВР староста затверджується сільською, селищною, міською радою на строк її повноважень за пропозицією відповідного сільського, селищного, міського голови, що вноситься за результатами громадського обговорення (громадських слухань, зборів громадян, інших форм консультацій з громадськістю), проведеного у межах відповідного старостинського округу.

Кандидатура старости вноситься на громадське обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю) сільським, селищним, міським головою та вважається погодженою з жителями відповідного старостинського округу, якщо в результаті громадського обговорення (громадських слухань, зборів громадян, інших форм консультацій з громадськістю) отримала таку підтримку у старостинському окрузі: (...)з кількістю жителів від 1500 до 10 тисяч - більше 17 відсотків голосів (...).

За результатами проведеного громадського обговорення (громадських слухань, зборів громадян, інших форм консультацій з громадськістю) кандидатури старости складається протокол, який має містити такі відомості: дата (період) і місце проведення громадського обговорення (громадських слухань, зборів громадян, інших форм консультацій з громадськістю), кількість жителів відповідного старостинського округу, які є громадянами України і мають право голосу на виборах, відомості про кандидатуру старости, кількість учасників громадського обговорення (громадських слухань, зборів громадян, інших форм консультацій з громадськістю), які підтримали відповідну кандидатуру, із зазначенням прізвища, власного імені (усіх власних імен) та по батькові (за наявності), числа, місяця і року народження, серії та номера паспорта громадянина України (тимчасового посвідчення громадянина України - для осіб, недавно прийнятих до громадянства України), що засвідчується підписом таких учасників.

Кандидатура старости відповідного старостинського округу, не підтримана сільською, селищною, міською радою, не може бути повторно внесена для затвердження в цьому старостинському окрузі протягом поточного скликання відповідної сільської, селищної, міської ради.

Порядок проведення громадського обговорення (громадських слухань, зборів громадян, інших форм консультацій з громадськістю) кандидатури старости затверджується сільською, селищною, міською радою.

Відповідно до ст. 54-1 Закону № 280/97-ВР, затвердження старости загалом включає такі етапи:

1) затвердження місцевою радою порядку проведення громадського обговорення (громадських слухань, зборів громадян, інших форм консультацій з громадськістю) кандидатури старости;

2) утворення комісії з проведення громадського обговорення кандидатури старости;

3) звернення зацікавлених осіб на ім`я міського, селищного, сільського голови із заявою про внесення кандидатури на посаду старости;

4) внесення міським, селищним, сільським головою кандидатури на посаду старости на громадське обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю);

5) проведення громадських обговорень у формі, визначеній відповідною сільською, селищною, міською радою у Порядку, затвердженому рішенням ради;

6) затвердження кандидатури старости рішенням сільської, селищної, міської ради.

Колегія суддів погоджується з доводами відповідачів про те, що внесення кандидатури на посаду старости з метою проведення громадських обговорень у силу наведених вище приписів статті 54-1 Закону № 280/97-ВР відноситься до дискреційних повноважень сільського, селищного, міського голови.

Поряд з цим, така дискреція не може бути необмеженою.

Чинне законодавство України не містить чіткого визначення поняття «дискреційні повноваження», «дискреція».

У Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № Р(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11.03.1980, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Верховний Суду у постанові від 30.01.2020 у справі № 826/14930/18 зазначив, що дискреція - це елемент управлінської діяльності. Вона пов`язана з владними повноваженнями і їх носіями - органами державної влади та місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами. Дискрецію не можна ототожнювати тільки з формалізованими повноваженнями - вона характеризується відсутністю однозначного нормативного регулювання дій суб`єкта. Він не може і ухилятися від реалізації своєї компетенції, але і не має права виходити за її межі.

Тобто дискреційні повноваження - це законодавча встановлена компетенція владних суб`єктів, яка визначає ступінь самостійності її реалізації з урахуванням принципу і верховенства права; ці повноваження полягають в застосуванні суб`єктами адміністративного розсуду при здійсненні дій і прийнятті рішень.

Верховний Суд у вищезгаданій постанові звернув увагу на те, що у судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення. Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку.

Тобто дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.

У спірних відносинах дискреційне повноваження сільського, селищного, міського голови полягає у внесенні кандидатури на посаду старости з метою проведення громадських обговорень із жителями відповідної територіальної громади.

Однак аналіз норми статті 54-1 Закону № 280/97-ВР є підставою для висновку, що відповідне повноваження сільського, селищного, міського голови є церемоніальним, адже останній не наділений правом вибору між декількома кандидатами.

Відповідач - в.о. Зіньківського міського голови, секретар Зіньківської міської ради Прокопенко О.Б. у листі від 28.11.2023 вих.№ 08.1-06/4201 у відповідь на депутатське звернення депутата Полтавської обласної ради Андрія Удовиченка зазначив, що кандидатура ОСОБА_5 внесена на громадське обговорення, оскільки він першим звернувся з відповідною заявою (т. 1 а.с. 28).

Проте наведене не відповідає дійсності, оскільки заява ОСОБА_1 отримана Зіньківською міською радою 15.08.2023 (т. 1 а.с. 32), тоді як заява ОСОБА_5 - 30.10.2023 (т. 1 а.с. 29).

Таким чином, доводи відповідачів про правомірність внесення кандидатури ОСОБА_5 на громадське обговорення, як такого, що першим звернувся до в.о. Зіньківського міського голови з відповідною заявою є необґрунтованими.

Окрім того, Закон № 280/97-ВР взагалі не визначає, яким чином мають проводитись громадські обговорення кандидатури старости у разі звернення кількох осіб із заявами про внесення їх кандидатур на посаду старости.

Не урегульовано відповідну процедуру й у Порядку проведення громадського обговорення (громадських слухань, інших форм консультацій з громадськістю) кандидатури старости старостинського округу, утвореного Зіньківською міською радою із врахуванням вимог режиму воєнного стану, затвердженого рішенням 33 позачергової сесії восьмого скликання Зіньківської міської ради від 12.07.2023 (т. 1 а.с. 74-77).

Відповідно до ст. 6 КАС України, суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Законом України «Про ратифікацію Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, Першого протоколу та протоколів № 2, 4, 7 та 11 до Конвенції" від 17.07.1997 №475/97-ВР, який набрав чинності з 11.09.1997, Україна як член Ради Європи ратифікувала Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод (надалі - Конвенція), взявши на себе зобов?язання поважати права людини. Цим законом Україна повністю визнала на своїй території дію статті 46 Конвенції щодо визнання обов?язковою і без укладення спеціальної угоди юрисдикцію Європейського суду з прав людини в усіх питаннях, що стосуються тлумачення і застосування Конвенції.

Відповідно до частини першої статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини», суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

Елементом верховенства права є принцип правової визначеності, який, зокрема, передбачає, що закон, як і будь-який інший акт держави, повинен бути якісним, щоби виключити будь-який ризик свавілля.

Закон вимагає, щоб він був доступний для особи і вона також могла передбачити наслідки його застосування до неї, та щоб закон не суперечив принципові верховенства права. В національному праві має існувати засіб правового захисту від свавільного втручання з боку державних органів у права, гарантовані Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод. Небезпека свавілля є особливо очевидною, коли виконавча влада здійснює свої функції закрито (рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Гавенда проти Польщі» від 14.03.2002).

Повертаючись до обставин цієї справи колегія суддів звертає увагу на те, що розпорядженням виконуючого обов`язки Зіньківського міського голови, секретаря Зіньківської міської ради Прокопенка О.Б. від 31.10.2023 № 351 «Про внесення на громадське обговорення кандидатури старости Тарасівського старостинського округу» внесено на громадське обговорення кандидатуру старости Тарасівського старостинського округу Зіньківської міської ради ОСОБА_5 .

Разом з цим, питання щодо внесення на обговорення кандидатури ОСОБА_1 залишилось невирішеним.

Колегія суддів погоджується з судом першої інстанції, що принцип легітимних (законних) очікувань виражає, зокрема, позицію, відповідно до якої органи публічної влади повинні не лише дотримуватися приписів актів права, а й своїх обіцянок та пробуджених очікувань. Тобто якщо суб`єкт владних повноважень створив для осіб обґрунтовані підстави сподіватися отримання певних прав понад ті, що гарантуються у відповідності до принципів справедливості і природного права, відповідні особи вважаються такими, які мають легітимні (законні) очікування, що підлягають захисту.

Європейська Комісія «За демократію через право» (Венеційська Комісія) у Доповіді № 512/2009 (схваленій на 86-му пленарному засіданні (Венеція, 25 - 26 березня 2011 року) щодо верховенства права зазначила, що однією з складових верховенства права є правова визначеність; вона вимагає, щоб правові норми були чіткими й точними, спрямованими на те, щоб забезпечити постійну прогнозованість ситуацій і правовідносин, що виникають (пункти 41, 46 Доповіді).

У контексті спірних відносин суд звертає увагу на те, що на заяву ОСОБА_1 від 14.08.2023 про внесення його кандидатури на посаду старости в.о. Зіньківського міського голови, секретар Зіньківської міської ради ОСОБА_6 листом від 11.09.2023 повідомив, що кандидатуру позивача прийнято до відома.

Тож позивач мав законні очікуванні, що його кандидатура на посаду старости буде розглянута.

Враховуючи вище наведене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що доводи відповідачів про відсутність порушеного права позивача у спірних відносинах, а також про неможливість оскарження ним індивідуальних актів в.о. Зіньківського міського голови, секретаря Зіньківської міської ради Прокопенка О.Б. та Зіньківської міської ради, якими внесено на обговорення кандидатуру старости та затверджено старосту Тарасівського старостинського округу є необґрунтованими.

Колегія суддів відхиляє доводи відповідачів про те, що кандидатура ОСОБА_1 могла бути внесена на громадське обговорення у разі ненабрання кандидатурою ОСОБА_5 необхідної кількості голосів, оскільки Закон № 280/97-ВР не передбачає почергового внесення кандидатур на посаду старости.

Колегія суддів враховує, що з 2212 осіб, зареєстрованих на території Тарасівського старостинського округу, кандидатуру ОСОБА_5 підтримали 734 особи, що складає 33,18% голосів.

Зазначена кількість голосів жителів старостинського округу хоча й є достатньою, щоб вважати кандидатуру ОСОБА_5 погодженою за результатами громадського обговорення, однак складає менше половини голосів жителів старостинського округу, що не дає суду підстав для висновку про безуспішність кандидування ОСОБА_1 на посаду старости.

При цьому колегія суддів враховує, що відповідно до колективного звернення жителів Тарасівського старостинського округу від 14.11.2023, підписаного 109 жителями Тарасівського старостинського округу, підписанти просили призупинити громадське опитування щодо обговорення кандидатури старости та оприлюднити список усіх бажаючих кандидатів на посаду старости (т. 1 а.с. 22-25).

Зазначене колективне звернення, окрім інших, було адресоване Зіньківській міській раді, яка листом від 28.11.2023 повідомила, що внесення на громадське обговорення кандидатури старости є виключним повноваженням міського голови (т. 1 а.с. 26).

Однак, дискреція суб`єкта владних повноважень не може бути необмеженою.

Натомість закон, з метою відповідності його вимозі «якості», має містити критерії, якими відповідний суб`єкт повинен керуватись при здійсненні певного повноваження.

Проте стаття 54-1 Закону № 280/97-ВР таких критеріїв щодо визначення кандидата на посаду старости для проведення громадського обговорення не містить.

З урахуванням вищенаведеного, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що в.о. Зіньківського міського голови з метою дотримання принципу верховенства права та врахування інтересів усіх жителів Тарасівського старостинського округу мав винести на обговорення кандидатури усіх осіб, які звернулись із заявою про намір бути обраними (затвердженими) старостою Тарасівського старостинського округу.

Разом з тим, в.о. Зіньківського міського голови відповідних дій не вчинив, що призвело до порушення права ОСОБА_1 кандидувати на посаду старости Тарасівського старостинського округу, а також ухвалення рішення про обрання старостою ОСОБА_5 без урахування думки усіх жителів старостинського округу.

Таким чином, бездіяльність в.о. Зіньківського міського голови щодо невнесення на громадське обговорення кандидатури ОСОБА_1 на посаду старости Тарасівського старостинського округу не відповідає приписам частини другої статті 2 КАС України.

Як наслідок, рішення 40 сесії восьмого скликання Зіньківської міської ради від 06.12.2023 «Про затвердження старости Тарасівського старостинського округу» не відповідає вимогам до легітимності акта суб`єкта владних повноважень, що визначені у частині другій статті 2 КАС України.

При цьому колегія суддів відхиляє доводи відповідачів про те, що зазначене рішення є індивідуальним актом суб`єкта владних повноважень, що стосується виключно інтересів ОСОБА_5 - затвердженого старостою Тарасівського старостинського округу, оскільки таке рішення ухвалене всупереч законним очікуванням як ОСОБА_1 , який виявив намір та мав право кандидувати на посаду старости, так і жителів Тарасівського старостинського округу, які виявили намір підтримати кандидатуру ОСОБА_1 на посаду старости, про що зазначили у колективному зверненні від 14.11.2023.

У силу статті 2 КАС України метою адміністративного судочинства є ефективний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Ця мета узгоджується зі статтею 13 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод, відповідно до якої кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

Правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості й забезпечує ефективне поновлення в правах (абзац десятий пункту 9 Рішення Конституційного Суду України від 30.01.2003 № 3-рп/2003).

Згідно з ч. 2 ст. 9 КАС України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Верховний Суд у постанові від 23.12.2021 у справі № 480/4737/19 зауважив, що ефективний спосіб захисту прав та інтересів особи в адміністративному суді має відповідати таким вимогам: забезпечувати максимально дієве поновлення порушених прав за існуючого законодавчого регулювання; бути адекватним фактичним обставинам справи; не суперечити суті позовних вимог, визначених особою, що звернулася до суду; узгоджуватися повною мірою з обов`язком суб`єкта владних повноважень діяти виключно у межах, порядку та способу, передбаченого законом.

За наведених обставин, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що порушене право позивача у спірних відносинах належить захистити шляхом визнання протиправною бездіяльності в.о. Зіньківського міського голови, секретаря Зіньківської міської ради Прокопенка О.Б. щодо непостановлення розпорядження про внесення на громадське обговорення усіх кандидатів на посаду старости Тарасівського старостинського округу та визнання протиправним та скасування рішення 40 сесії восьмого скликання Зіньківської міської ради від 06.12.2023 «Про затвердження старости Тарасівського старостинського округу».

Задля дотримання принципу верховенства права та балансу між приватним і публічним інтересом (правом кандидата на посаду старости бути обраним (затвердженим) старостою та правом жителів старостинського округу погодити обрання (затвердження) кандидата на посаду старости з-поміж усіх осіб, які виявили намір кандидувати на посаду старости), колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про зобов`язання в.о. Зіньківського міського голови, секретаря Зіньківської міської ради постановити розпорядження про внесення на громадське обговорення усіх кандидатів на посаду старости Тарасівського старостинського округу, що звернулися із заявами.

Загалом із заявою про внесення кандидатури на посаду старости Тарасівського старостинського округу до в.о. Зіньківського міського голови звернулись чотири особи: ОСОБА_1 , ОСОБА_5 , ОСОБА_3 , ОСОБА_2 .

Проведення громадського обговорення кандидатури на посаду старости з винесенням на таке обговорення усіх кандидатів відповідатиме принципу верховенства права та забезпечить врахування думки усіх жителів старостинського округу.

Ухвалення такого рішення суду не є втручанням у дискреційні повноваження як в.о. Зіньківського міського голови, так і Зіньківської міської ради, адже суд не вирішує питання про затвердження старостою того чи іншого кандидата.

Колегія суддів погоджується з висновком суду про те, що підстави для визнання протиправним та скасування розпорядження в.о. Зіньківського міського голови, секретаря Зіньківської міської ради Прокопенка О.Б. від 31.10.2023 № 351 «Про внесення на громадське обговорення кандидатури старости Тарасівського старостинського округу» відсутні, оскільки таке розпорядження вичерпало свою дію фактом проведення громадського обговорення.

Таким чином, колегія суддів вважає, що рішення суду першої інстанції є обґрунтованим, прийняте на підставі з`ясованих та встановлених обставинах справи, які підтверджуються доказами, та ухваленим з додержанням норм матеріального і процесуального права, а тому залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення без змін.

Крім того, колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що Законом України «Про внесення змін до Закону України від 17.07.2024 року № 3870-IX «Про місцеве самоврядування в Україні» щодо вдосконалення правового регулювання інституту старост та його діяльності в умовах воєнного стану», який набрав чинності 10.08.2024, розділ V «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 280/97-ВР доповнити пунктами 11-3 і 11-4 такого змісту:

« 11-3. Установити, що у період дії воєнного стану в Україні, введеного Указом Президента України «Про введення воєнного стану в Україні» від 24 лютого 2022 року № 64/2022, затвердженим Законом України «Про затвердження Указу Президента України «Про введення воєнного стану в Україні» від 24 лютого 2022 року № 2102-IX:

1) громадське обговорення кандидатури (кандидатур) старости, передбачене частиною першою статті 54-1 цього Закону, не проводиться;

2) староста затверджується у відповідному старостинському окрузі сільською, селищною, міською радою на строк її повноважень за пропозицією сільського, селищного, міського голови на відкритому пленарному засіданні відповідної ради. Інформація про час і місце проведення такого засідання оприлюднюється на офіційному веб-сайті відповідної ради не пізніше ніж за два дні до дня проведення засідання. Відеозапис засідання оприлюднюється в порядку, встановленому частиною вісімнадцятою статті 46 цього Закону;

3) кандидатура старости може бути внесена на розгляд сільської, селищної, міської ради не менш як половиною депутатів від загального складу відповідної ради, якщо рада не підтримала дві кандидатури старости, запропоновані сільським, селищним, міським головою;

4) cільський, селищний, міський голова може одноосібно призначити старосту у разі, якщо сільською, селищною, міською радою не підтримано три кандидатури старости поспіль, внесені відповідно до підпунктів 2 і 3 цього пункту, або якщо сесії сільської, селищної, міської ради не проводяться без поважних причин понад три місяці;

5) відкрита зустріч для заслуховування звіту старости перед жителями старостинського округу може бути проведена за рішенням сільського, селищного, міського голови в режимі відеоконференції з дотриманням вимог, передбачених частиною шостою статті 54-1 цього Закону;

6) у разі тимчасової відсутності старости у зв`язку з проходженням військової служби за призовом під час мобілізації, на особливий період, перебуванням у відпустці у зв`язку з вагітністю та пологами, відпустці для догляду за дитиною до досягнення нею трирічного віку та в разі якщо дитина потребує домашнього догляду - тривалістю, визначеною в медичному висновку, але не більш як до досягнення нею шестирічного віку, або у зв`язку з перебуванням старости за межами України понад 90 календарних днів поспіль сільський, селищний, міський голова призначає тимчасово виконуючого обов`язки старости на час відсутності такого старости. Перебування старости за межами України протягом зазначеного строку підтверджується відомостями про перетинання особою державного кордону України, наданими Державною прикордонною службою України за заявою такої особи або на запит сільського, селищного, міського голови.

11-4. Установити, що протягом шести місяців з дня припинення або скасування воєнного стану в Україні, введеного Указом Президента України «Про введення воєнного стану в Україні" від 24 лютого 2022 року № 64/2022, затвердженим Законом України «Про затвердження Указу Президента України «Про введення воєнного стану в Україні» від 24 лютого 2022 року № 2102-IX, кандидатура (кандидатури) старости, внесена (внесені) на громадське обговорення в порядку, передбаченому частиною першою статті 54-1 цього Закону, вважається погодженою (погодженими) з жителями відповідного старостинського округу, якщо в результаті громадського обговорення вона (вони) отримала (отримали) підтримку у старостинському окрузі не менше 15 відсотків голосів жителів від загальної кількості жителів відповідного старостинського округу, які є громадянами України та досягли повноліття».

Інші доводи та заперечення сторін на висновки колегії суддів не впливають.

При цьому, колегія суддів враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у апеляційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (№ 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (№ 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (№ 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v.Spain) серія A. 303-A; пункт 29).

Частиною 1 ст. 315 КАС України визначено, що за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. ст. 242, 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу виконуючого обов`язки Зіньківського міського голови залишити без задоволення, а рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 07 травня 2024 року, - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий суддя Л.В. Мельнікова
Судді В.Б. Русанова А.О. Бегунц
Постанова у повному обсязі складена і підписана 12 листопада 2024 року.