Справа № 440/10928/23
Суддя: Мінаєва О.М.
Дата ухвалення: 2024-11-06 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

06 листопада 2024 р. Справа № 440/10928/23
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді: Мінаєвої О.М.,

Суддів: Кононенко З.О. , Калиновського В.А. ,

розглянувши в порядку письмового провадження у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Відділу освіти, молоді та спорту Хорольської міської ради Лубенського району Полтавської областіі на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 06.10.2023, головуючий суддя І інстанції: М.В. Довгопол, м. Полтава, повний текст складено 06.10.24 у справі №440/10928/23

за позовом керівника Лубенської окружної прокуратури Полтавської області в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Полтавській області, Лубенської районної військової адміністрації

до Відділу освіти, молоді та спорту Хорольської міської ради Лубенського району Полтавської області

третя особа Хорольська міська рада Лубенського району Полтавської області

про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ:

Керівник Лубенської окружної прокуратури Полтавської області в інтересах держави в особі Лубенської районної військової адміністрації, Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Полтавській області звернувся до Полтавського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Відділу освіти, молоді та спорту Хорольської міської ради Лубенського району Полтавської області, в якій просив суд:

- визнати протиправною бездіяльність відділу освіти, молоді та спорту Хорольської міської ради Лубенського району Полтавської області як балансоутримувача в частині невжиття заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття (ПРУ) №63608, яке розташоване в приміщенні Опорного закладу «Новоаврамівський ліцей» Хорольської міської ради Лубенського району Полтавської області;

- зобов`язати відділ освіти, молоді та спорту Хорольської міської ради Лубенського району Полтавської області вжити заходи щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття (ПРУ) №63608, яке розташоване в приміщенні Опорного закладу «Новоаврамівський ліцей» Хорольської міської ради Лубенського району Полтавської області у відповідності до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених Наказом Міністерства внутрішніх справ України №579 від 09.07.2018 «Про затвердження вимог з питань використання та обліку фонду захисних споруд цивільного захисту».

Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 06.10.2023 року позов керівника Лубенської окружної прокуратури Полтавської області в інтересах держави в особі Лубенської районної військової адміністрації, Головного управління Державної служби України з Надзвичайних ситуацій у Полтавській області до Відділу освіти, молоді та спорту Хорольської міської ради Полтавської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Хорольська міська рада Лубенського району Полтавської області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії задоволено.

Визнано протиправною бездіяльність Відділу освіти, молоді та спорту Хорольської міської ради Лубенського району Полтавської області як балансоутримувача в частині невжиття заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття (ПРУ) №63608, яке розташоване в приміщенні Опорного закладу «Новоаврамівський ліцей» Хорольської міської ради Лубенського району Полтавської області.

Зобов`язано Відділ освіти, молоді та спорту Хорольської міської ради Лубенського району Полтавської області вжити заходи щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття (ПРУ) №63608, яке розташоване в приміщенні Опорного закладу «Новоаврамівський ліцей» Хорольської міської ради Лубенського району Полтавської області у відповідності до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених Наказом Міністерства внутрішніх справ України №579 від 09.07.2018 «Про затвердження вимог з питань використання та обліку фонду захисних споруд цивільного захисту».

Відділ освіти, молоді та спорту Хорольської міської ради Лубенського району Полтавської області, не погодившись з рішенням суду першої інстанції, подав апеляційну скаргу, в якій просив суд апеляційної інстанції скасувати повністю рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 06.10.2023 року у справі №440/10928/23 за позовом керівника Лубенської окружної прокуратури Полтавської області в інтересах держави, в інтересах Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Полтавській області, Лубенської районної військової адміністрації, третя особа Хорольська міська рада Лубенського району Полтавської області до Відділу освіти, молоді та спорту Хорольської міської ради Полтавської області, третя особа Хорольська міська рада Лубенського району Полтавської області про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії.

В обґрунтування вимог скарги посилається на незгоду із рішенням суду першої інстанції внаслідок неповного з`ясування останнім обставин справи, які мають суттєве значення для правильного вирішення справи. Всупереч вимогам ст. ст.72, 90 КАС України, суд першої інстанції не надав власної оцінки жодному доказу, наявному у справі. В порушення вимог п.п. 2, 3 ст.246 КАС України не надано оцінки жодному аргументу, наведеному Відділом освіти, молоді та спорту Хорольської міської ради Полтавської області у відзиві на позовну заяву в обґрунтування відмови в позовних вимогах. Окрім того, зазначає, що оскільки Кодекс цивільного захисту України (далі по тексту - КЦЗ України) не передбачає повноважень Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Полтавській області на звернення до суду із пред`явленими позовними вимогами у якості позивача, то, відповідно, у керівника Лубенської окружної прокуратури Полтавської області в особі цього органу також немає права на звернення до суду з такими вимогами. Вважає, що суд першої інстанції безпідставно задовольнив позовні вимоги керівника Лубенської окружної прокуратури Полтавської області в інтересах Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Полтавській області, Лубенської районної військової адміністрації, тому рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 09.10.2023 не відповідає критеріям законності та обґрунтованості, і підлягає скасуванню.

Керівник Лубенської окружної прокуратури Полтавської області скористався правом на подання відзиву на апеляційну скаргу, передбаченим ст.304 КАС України, в якому, висловлюючи незгоду із доводами скарги, зокрема, зазначаючи, що внаслідок протиправної бездіяльності відповідача у сфері цивільного захисту населення порушено інтереси держави, що і є підставою для звернення прокурора із даним позовом до суду, просив апеляційну скаргу Відділу освіти, молоді та спорту Хорольської міської ради Лубенського району Полтавської області залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін.

Відділ освіти, молоді та спорту Хорольської міської ради Лубенського району Полтавської області подав відповідь на відзив, в якому, висловлюючи незгоду із доводами керівника Лубенської окружної прокуратури Полтавської області, висловлені у відзиві на апеляційну скаргу, просив відхилити доводи останнього та задовольнити його апеляційну скаргу.

На підставі положень п.3 ч.1 ст.311 КАС України справа розглянута в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.

Відповідно до ч.1 ст.308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Розглянувши матеріали справи, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм чинного законодавства, колегія суддів апеляційної інстанції дійшла висновку, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню, виходячи з наступного.

Судом першої інстанції встановлено, що до переліку захисних споруд цивільного захисту (протирадіаційних укриттів) Хорольської міської територіальної громади віднесено протирадіаційне укриття №63608.

Балансоутримувачем протирадіаційного укриття №63608 є відділ освіти, молоді та спорту Хорольської міської ради Лубенського району Полтавської області, що не заперечується сторонами та підтверджується матеріалами справи.

Згідно із технічним паспортом на захисну споруду цивільного захисту (цивільної оборони) № 63608, введене в експлуатацію в 1967 році, місткість 70 осіб, загальна площа 97,8 кв.м., об`єм захисної споруди 352 куб.м.

Головним управлінням Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Полтавській області проведено позапланову перевірку Опорного закладу "Новоаврамівського ліцею Новоаврамівської сільської ради Хорольського району Полтавської області", складено акт від 14 від 21.01.2020 за результатами проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки.

14.01.2020 державним інспектором з нагляду у сфері пожежної і техногенної безпеки у Хорольському районі складено Протокол 15 ПО № 012853 про адміністративне правопорушення відповідно до статті 175 КУпАП.

15.01.2020 державним інспектором з нагляду у сфері пожежної і техногенної безпеки у Хорольському районі винесено постанову 15 ПО №012853 про накладення адміністративного стягнення на завідуючого господарством Опорного закладу "Новоаврамівського ліцею Новоаврамівської сільської ради Хорольського району Полтавської області" Покас О.С.

21.01.2020 Головним управлінням Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Полтавській області винесено припис №12 про усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки.

Також, Головним управлінням Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Полтавській області проведено позапланову перевірку Опорного закладу "Новоаврамівського ліцею Новоаврамівської сільської ради Хорольського району Полтавської області", за результатами якої складено акт №121 від 12.08.2020.

12.08.2020 Головним управлінням Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Полтавській області винесено припис №100 про усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки.

Державним інспектором з нагляду у сфері пожежної і техногенної безпеки у Хорольському районі складено Протокол 95 ПО №014520 про адміністративне правопорушення відповідно до статті 1889 КУпАП.

13.08.2020 державним інспектором з нагляду у сфері пожежної і техногенної безпеки у Хорольському районі винесено постанову 95 ПО №014520 про накладення адміністративного стягнення на директора Опорного закладу "Новоаврамівського ліцею Новоаврамівської сільської ради Хорольського району Полтавської області" ОСОБА_1 .

Відповідно до акту оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту протирадіаційного укриття №63608 від 29.06.2021 протирадіаційне укриття №63608 оцінено як обмежено готове до використання за призначенням.

Актом оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту протирадіаційного укриття №63608 від 04.08.2022 протирадіаційне укриття №63608 оцінено, як не готове до використання за призначенням.

Згідно з актом оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту протирадіаційного укриття №63608 від 22.09.2022 протирадіаційне укриття №63608 оцінено як обмежено готове до використання за призначенням.

Листом від 15.02.2023 Лубенська окружна прокуратура у порядку статті 23 Закону України "Про прокуратуру", просила Відділ освіти, молоді та спорту Хорольської міської ради Лубенського району надати інформацію про виділені кошти у 2022 та 2023 роках для приведення об`єкту цивільного захисту, зокрема, ПРУ №63608, у відповідність до встановлених вимог для їх використання за призначенням як укриттів захисту.

Відділ освіти, молоді та спорту Лубенського району Полтавської області листом від 21.02.2023 №01-18/318 повідомив, що протягом 2023 року ремонтні роботи проводилися за кошти місцевого бюджету, зокрема, щодо Опорного закладу "Новоаврамівський ліцей" - на суму 28253,50 грн. (придбання кабінок для сан. вузлів та встановлення дверей). Також зазначено, що станом на 21 лютого 2023 року ремонтні роботи в протирадіаційних укриттях не проводяться, згідно кошторисних призначень на 2023 рік капітальні видатки не передбачені.

Також, листом від 29.03.2023 Лубенська окружна прокуратура у порядку ст.23 Закону України "Про прокуратуру" просила Опорний заклад "Новоаврамівський ліцей" надати інформацію та копії документів, що підтверджують факти звернення закладу освіти на протязі 2022 року та поточного періоду 2023 року до відділу освіти, молоді та спорту Хорольської міської ради про виділення коштів для приведення ПРУ №63608 у стан готовності до використання за призначенням як укриття, результати розгляду таких звернень.

Опорний заклад "Новоаврамівський ліцей" листом від 03.04.2023 повідомив про звернення до відділу освіти, молоді та спорту протягом 2022 року та щодо відсутності звернень протягом 2023 року.

Крім того, Лубенська окружна прокуратура листом №53/3-2179/вих-23 від 29.03.2023 повідомила Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Полтавській області, що відповідно до Актів оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту, кладених комісією Хорольської міської ради Лубенчського району із залученням головного інспектора відділу запобігання надзвичайним ситуаціям Лубенського РУ Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Полтавській області протягом вересня 2022 року, зокрема, протирадіаційне укриття № 63608 не є готовим до використання за призначенням.

Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Полтавській області листом від 10.04.2023 повідомлено, що вжиття заходів щодо здійснення позапланового заходу державного нагляду (контролю) за дотриманням відділом освіти, молоді та спорту Хорольської міської ради Лубенського району Полтавської області вимог законодавства про цивільний захист населення є неможливим.

Листом від 21.03.2023 № 53/3-1934вих-23 Лубенська окружна прокуратура звернулася до Лубенської районної військової адміністрації, в якому просила повідомити про вжиття/намір вжиття заходів, тому числі шляхом звернення до суду, з метою приведення захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття №63608 у стан придатний для використання споруди за призначенням для захисту населення.

Лубенська районна військова адміністрація Полтавської області листом від 22.03.2023 №01-38/321 повідомила, що ДСНС відповідно до покладених на неї завдань складає акти перевірок, видає приписи, постанови, розпорядження про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежнонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту.

Відповідно до акту оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту протирадіаційного укриття №63608 від 18.05.2023 протирадіаційне укриття №63608 оцінено як не готове до використання за призначенням.

Керівник Лубенської окружної прокуратури Полтавської області, вважаючи протиправною бездіяльність відділу освіти, молоді та спорту Хорольської міської ради Лубенського району Полтавської області як балансоутримувача в частині невжиття заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття (ПРУ) №63608, яке розташоване в приміщенні Опорного закладу «Новоаврамівський ліцей» Хорольської міської ради Лубенського району Полтавської області в інтересах держави в особі Лубенської районної військової адміністрації, Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Полтавській області, звернувся до Полтавського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Відділу освіти, молоді та спорту Хорольської міської ради Лубенського району Полтавської області.

Приймаючи рішення про задоволення позову, суд першої інстанції виходив з того, що неприведення протирадіаційного укриття №63608 до стану готовності суперечить інтересам держави у сфері захисту життя населення в умовах збройної агресії російської федерації проти України, відтак у прокурора наявні підстави для звернення до суду з цим позовом, при цьому у ході розгляду справи відповідач доводи прокурора не спростував, не надав належних і допустимих доказів, що свідчили б про приведення сховища №63608 у відповідність до вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом МВС України від 09 липня 2018 року №579.

Надаючи правову оцінку обставинам справи та висновкам суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції зазначає наступне.

Завданням адміністративного судочинства в силу частини першої статті 2 КАС України є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до частин першої-четвертої ст.242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

Колегія суддів звертає увагу, що в даному випадку ключовим питанням у даній справі є наявність або відсутність у керівника Лубенської окружної прокуратури Полтавської області права на звернення до суду першої інстанції в інтересах держави в особі Лубенської районної військової адміністрації, Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Полтавській області з позовом до Відділу освіти, молоді та спорту Хорольської міської ради Лубенського району Полтавської області.

Відповідно до п.3 ст.131-1 Конституції України, в Україні діє прокуратура, яка серед іншого, здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Згідно зі ст.46 КАС України, сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач. Позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень. Відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.

Згідно з частинами третьою-п`ятою ст.53 КАС України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Отже, прокурор у визначених законом випадках наділений повноваженнями здійснювати представництво інтересів держави або конкретної особи шляхом звернення до суду з позовом, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.

Виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття інтерес держави.

У Рішенні Конституційного Суду України від 8 квітня 1999 року №3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави", висловив міркування, згідно з яким інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Отже, системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

Пунктом 2 частини першої ст.2 Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII Про прокуратуру (далі по тексту - Закон України "Про прокуратуру") визначено, що на прокуратуру покладається функція представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом.

Згідно з частиною третьою статті 23 вказаного Закону, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Аналіз положень ч.3 ст.23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

- якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

- у разі відсутності такого органу.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

Нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Колегія суддів звертає увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Наведений вище висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною Верховним Судом у постановах від 25 квітня 2018 року у справі №806/1000/17, від 19 липня 2018 року у справі №822/1169/17, від 13 травня 2021 року у справі №806/1001/17 та Великою Палатою Верховного Суду від 13 лютого 2019 року у справі №826/13768/16, від 26 травня 2020 року у справі №912/2385/18.

Так, своє право на звернення до суду з позовом у даній справі керівник Лубенської окружної прокуратури Полтавської області обґрунтовує тим, що Головним управлінням Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Полтавській області, як спеціально уповноважений органом у сфері контролю за утримання та використанням об`єктів цивільного захисту, не вжито повних, вичерпних та достатніх заходів, спрямованих на зобов`язання Відділу освіти, молоді та спорту Хорольської міської ради Лубенського району Полтавської області щодо приведення захисної споруди цивільного захисту - сховища №63601 у стан, придатний для використання за призначенням для захисту населення. Тобто, на його думку, Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Полтавській області не здійснює захист інтересів держави у сфері цивільного захисту населення, незважаючи на очевидні порушення. Окрім того, керівник Лубенської окружної прокуратури Полтавської області посилається на те, те, що звернувшись з відповідним запитом до Лубенської районної військової адміністрації щодо вжитих заходів, спрямованих на усунення виявлених порушень утримання та використання захисних споруд цивільного захисту - протирадіаційного укриття №63601, останньою було повідомлено, що уповноваженим органом на вжиття таких заходів реагування є саме ДСНС.

Тобто, фактично прокурор (керівник Лубенської окружної прокуратури Полтавської області) вважав, що суб`єктом владних повноважень, який мав би бути позивачем у цій справі, є Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Полтавській області, але, з огляду на його бездіяльність з даним позовом звертається саме прокурор.

У контексті наведеного вище варто з`ясувати, чи наділене Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Полтавській області належним обсягом компетенції щоб набути повноваження позивача у даній справі.

Згідно ч.8 ст.32 КЦЗ України, утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється суб`єктами господарювання, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.

Контроль за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, спільно з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими державними адміністраціями (ч.15 ст.32 КЦЗ України).

Згідно із п.3 "Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10 березня 2017 року №138 (далі по тексту - Порядок №138, у відповідній редакції), балансоутримувач захисної споруди - власник захисної споруди або юридична особа, яка утримує її на балансі.

Утримання фонду захисних споруд у готовності до використання за призначенням здійснюється їх балансоутримувачами (п.9 Порядку №138).

Здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує Державна служба України з надзвичайних ситуацій разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями (п.12 Порядку №138).

Вимоги щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту затверджені наказом МВС України від 9 липня 2018 року №579 (далі по тексту - Наказ №579).

Споруди фонду захисних споруд мають утримуватися та експлуатуватися у стані, що дозволяє привести їх у готовність до використання за призначенням у визначені законодавством терміни (п.1 розділу ІІ Наказу №579). Споруди фонду захисних споруд, їх комунікації, інженерні мережі, інженерне та спеціальне обладнання, системи життєзабезпечення (далі - обладнання споруд фонду захисних споруд) мають утримуватися в належному технічному стані. Утримання та експлуатація обладнання споруд фонду захисних споруд здійснюються згідно з вимогами і рекомендаціями, визначеними технічною документацією на них, а також відповідними нормами і правилами (п.7 розділу ІІ Наказу №579).

Пунктом 1 "Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року №1052 (далі по тексту - Положення №1052) встановлено, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

Згідно з пунктом 3 Положення №1052, основними завданнями Державної служби України з надзвичайних ситуацій є: реалізація державної політики у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності; здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сфері пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб; внесення на розгляд Міністра внутрішніх справ пропозицій щодо забезпечення формування державної політики у зазначених сферах; виконання функцій компетентного органу у сфері діяльності, пов`язаної з об`єктами підвищеної небезпеки.

Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування повноважень між центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту, та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту" від 21 квітня 2021 року №2228-IX із КЦЗ України виключено статтю 67 "Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки".

Одночасно, вказаним вище Законом КЦЗ України доповнено ст.17-1 Повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, згідно із пунктами 16, 48, 51 якої такий суб`єкт владних повноважень:

- реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд;

- звертається до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей;

- перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти.

Тобто, на основі зазначеного вбачається, що законодавством передбачено право Державної служби України з надзвичайних ситуацій, як суб`єкта владних повноважень при застосуванні своєї компетенції, на звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування (п.48 КЦЗ України).

Тож, на підставі аналізу зазначених норм законодавства колегія суддів констатує, що КЦЗ України не передбачає повноважень Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Полтавській області на звернення до суду із заявленими позовними вимогами у якості позивача.

Тому, прокурором у даній позовній заяві визначено орган (Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Полтавській області), зокрема, в особі якого він звернувся до суду з цим позовом, який не має права на звернення до суду з ним.

Наведені вище висновки узгоджуються із правовим висновком Верховного Суду, викладеним у постановах від 11 серпня 2023 року у справі №560/10015/22, від 9 вересня 2023 року у справі №260/4044/22, від 21 грудня 2023 року у справі №400/4238/22, від 21.02.2024 у справі № 580/4578/22.

Окрім того, колегія суддів звертає увагу, що керівник прокуратури, вказавши орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах (Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Полтавській області), не зазначив конкретні причини, які перешкоджають зазначеному уповноваженому органу держави виконувати покладені на нього функції державного нагляду у сфері техногенної та пожежної безпеки відповідно до вимог КЦЗ України і Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій.

Також, у матеріалах даної справи відсутні належні та допустимі докази того, що у спірних правовідносинах органи Державної служби з надзвичайних ситуацій не мали об`єктивної можливості у встановленому законодавством порядку звернутися до суду з відповідним позовом про застосування заходів реагування для усунення виявлених порушень, а прокурор в межах своєї компетенції реагував щодо вказаного суб`єкта.

Аналізуючи доводи керівника Лубенської окружної прокуратури Полтавської області, висловлені у відзиві на апеляційну скаргу, які стосуються підстав представництва прокурором інтересів держави у даній справі, а також обґрунтування останнього, викладені в клопотанні про поновлення провадження у даній справі, колегія суддів зазначає, що такі доводи не спростовують наведених вище висновків суду апеляційної інстанції та не впливають на вирішення даної справи.

Згідно пункту 1 частини першої статті 240 КАС України, суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.

За таких умов, колегія суддів приходить до висновку про необхідність залишення позову прокурора (керівника Лубенської окружної прокуратури Полтавської області в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Полтавській області, Лубенської районної військової адміністрації) без розгляду, оскільки останній належним чином не обґрунтував підстави звернення до суду з позовом у даній справі.

Наведений вище висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, викладеною у постанові від 03 серпня 2023 року у справі №260/4120/22.

З урахуванням наведеного вище, висновки суду першої інстанції про наявність у прокурора підстав для звернення до суду з цим позовом, є необґрунтованими.

Одночасно, колегія суддів звертає увагу, що відповідно до вже згаданої вище правової позиції Верховного Суду, викладеної у постанові від 21.12.2023 року у справі №400/4238/22, залишення позову без розгляду - це форма закінчення розгляду адміністративним судом справи без прийняття рішення суду по суті спору, а тому у цьому випадку оцінка судом спірним правовідносинам не надається.

З огляду на приписи ч.5 ст.242 КАС України, врахуванню у даній справі підлягають висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду, на які посилається суд апеляційної інстанції вище та які є релевантними до спірних відносин у даній справі.

Відповідно до ч.2 ст.6 КАС України суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Суд враховує позицію Європейського суду з прав людини, сформовану в пункті 58 рішення у справі "Серявін та інші проти України" (№4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v. Spain), серія A, 303-A, п. 29).

Відповідно до ст.242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відповідно до частини першої ст.319 КАС України, судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

З огляду на викладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції допустив порушення норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, внаслідок чого його рішення підлягає скасуванню з залишенням позову без розгляду.

При цьому, колегія суддів зазначає, що скарга відповідача не містить конкретних вимог відповідача, які б він просив суд апеляційної інстанції за наслідками скасування рішення суду першої інстанції.

Оскільки, як вже зазначалося вище, позов керівника Лубенської окружної прокуратури Полтавської області в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Полтавській області, Лубенської районної військової адміністрації до Відділу освіти, молоді та спорту Хорольської міської ради Лубенського району Полтавської області третя особа Хорольська міська рада Лубенського району Полтавської області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії підлягає залишенню без розгляду, скарга Відділу освіти, молоді та спорту Хорольської міської ради Лубенського району Полтавської області має бути частково задоволена.

Керуючись ст. ст. 311, 315, 319, 321, 325, 327-329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Відділу освіти, молоді та спорту Хорольської міської ради Лубенського району Полтавської області задовольнити частково.

Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 06.10.2023 у справі №440/10928/23 скасувати.

Позов керівника Лубенської окружної прокуратури Полтавської області в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Полтавській області, Лубенської районної військової адміністрації до Відділу освіти, молоді та спорту Хорольської міської ради Лубенського району Полтавської області третя особа Хорольська міська рада Лубенського району Полтавської області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії залишити без розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя О.М. Мінаєва
Судді З.О. Кононенко В.А. Калиновський