Справа № 320/19351/24
Суддя: Горобцова Я.В.
Дата ухвалення: 2024-11-06 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

06 листопада 2024 року Київ № 320/19351/24

Київський окружний адміністративний суд у складі судді Горобцової Я.В., розглянувши у порядку спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом публічного акціонерного товариства «УКРНАФТА» до Національного агентства з питань запобігання корупції про визнання дій протиправними, -

В С Т А Н О В И В:

До Київського окружного адміністративного суду надійшла позовна заява публічного акціонерного товариства «УКРНАФТА» (далі також ПАТ «УКРНАФТА», позивач) до Національного агентства з питань запобігання корупції (далі також Національне агентство, НАЗК, відповідач), в якому позивач просить суд визнати протиправними дії НАЗК щодо визначення ПАТ «УКРНАФТА» юридичною особою публічного права.

Ухвалою суду від 13.09.2024 справу прийнято до провадження та вирішено здійснювати її розгляд за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає про помилковість позиції відповідача щодо визнання ПАТ «УКРНАФТА» юридичною особою публічного права, що прямо та негативно впливає на позивача, створює для нього додаткові обов`язки.

Заперечуючи проти заявлених позовних вимог відповідач, у наданому суду відзиві, наголошує, що у межах спірних правовідносин він діяв на підставі та у межах, визначених законом. Крім того, наголошує на відсутності обставин порушень прав, свобод чи інтересів позивача оскаржуваними діями НАЗК.

Такі доводи заперечені у наданій позивачем відповіді на відзив.

Відповідачем надано суду заперечення на відповідь на відзив.

Розглянувши подані учасниками справи документи і матеріали, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, судом встановлено таке.

Як вбачається з матеріалів справи, ПАТ «УКРНАФТА» звернулось до Національного агентства із листом від 14.02.2024 № 01/01/07/07/02-02/01/1348, в якому просило надати позицію органу в частині того чи поширюється сфера дії Закону на посадових осіб ПАТ «УКРНАФТА».

26.02.2024 Національне агентство, за результатами розгляду вказаного листа, повідомило позивача (вх. 200-03/11608-24) про те, що ПАТ «УКРНАФТА» відповідає наведеним у пункті 26 Роз`яснень щодо фінансової доброчесності від 13.11.2024 (зі змінами) критеріям визначення юридичних осіб публічного права, у зв`язку з чим посадові особи товариства зобов`язані подавати передбачені статті 45 Закону України «Про запобігання корупції» декларації. З урахуванням зазначеного, посадовим особам ПАТ «УКРНАФТА» запропоновано неухильно дотримуватися вимог чинного антикорупційного законодавства.

Позивач у свою чергу не погодився із змістом отриманого від Національного агентства листа, що слугувало підставою для звернення останнього до суду з зазначеним позовом.

Оцінюючи подані сторонами докази за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному і об`єктивному розгляді всіх обставин справи в їх сукупності, суд дійшов наступних висновків.

Відповідно до змісту статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС України) кожна особа має право в порядку, встановленому ним Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист. Захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Наведена процесуальна норма кореспондується з положеннями частини 1 статті 19 КАС України, в силу якої юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження (пункт 1).

Таким чином, до адміністративного суду вправі звернутися з позовом особа, яка має суб`єктивне уявлення, особисте переконання в порушенні її прав чи свобод. Однак обов`язковою умовою надання правового захисту судом є об`єктивна наявність відповідного порушення права або законного інтересу на момент звернення до суду.

Під захистом права розуміється державно-примусова діяльність, спрямована на відновлення порушеного права суб`єкта правовідносин та забезпечення виконання юридичного обов`язку зобов`язаною стороною.

Отже, в порядку адміністративного судочинства можуть розглядатися спори щодо будь-яких рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень без обмежень, але відповідні вимоги можуть бути задоволені за умови, що такі рішення, дії (бездіяльність) є юридично значимими для позивача, тобто порушують права та інтереси останнього шляхом обмежень у реалізації його прав чи покладення на нього необґрунтованих обов`язків.

Наслідком розв`язання публічно-правового спору по суті має бути захист порушеного суб`єктивного права позивача. Задоволенню в адміністративному судочинстві підлягають лише ті позовні вимоги, які відновлюють фактично порушені права, свободи та інтереси особи у сфері публічно-правових відносин.

Так, як вбачається з системного аналізу положень частини 1 статті 9, частини 1 статті 77 та частини 1 статті 168 КАС України, позивач звертається до адміністративного суду з позовом у разі, якщо він вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю відповідача (суб`єкта владних повноважень) порушено його права, свободи чи інтереси у сфері публічно-правових відносинах. При цьому, дійсне (фактичне) порушення відповідачем прав, свобод чи інтересів позивача має довести належними та допустимими доказами саме позивач.

У свою чергу, порушення прав, свобод та інтересів особи наявне тоді, коли сталися зміни стану суб`єктивних прав та обов`язків особи, тобто припинення чи неможливість реалізації її права та/або виникнення додаткового обов`язку в публічно-правових відносинах.

Таким чином, для того, щоб особа могла реалізувати своє право на судовий захист, суд повинен встановити, що оскаржуваними рішенням чи діянням чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушено права, свободи чи інтереси саме цієї особи.

При цьому, суд звертає увагу на те, що встановлення обставин наявності або відсутності порушеного права позивача є першочерговим відносно дослідження обґрунтованості позовних вимог по суті.

Водночас, відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті, і є підставою для ухвалення судом рішення про відмову в позові.

Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 23.02.2022 у справі № 826/9148/16, від 05.03.2020 у справі № 826/12535/17, від 21.02.2021 у справі №233/3516/18-ц, в яких суд дійшов висновку про те, що відсутність порушеного права встановлюється при розгляді справи по суті та є підставою для ухвалення судом рішення про відмову в позові.

Так, згідно з пунктом 15 частини 1 статті 11 Закону України «Про запобігання корупції» Національне агентство надає рекомендаційні роз`яснення, методичну та консультаційну допомогу з питань застосування положень Закону та прийнятих на його виконання нормативно-правових актів.

Відповідне повноваження реалізується шляхом підготовки відповідачем роз`яснень та методичних рекомендацій, які розміщені у Базі знань Національного агентства, і можуть бути використані необмеженим колом осіб, а також шляхом надання консультацій зацікавленим у цьому особам.

Такі роз`яснення надаються для забезпечення однакового застосування Закону України «Про запобігання корупції» стосовно заходів фінансового контролю, мають рекомендаційний характер і не містять в собі нових правових норм.

Зокрема, з метою реалізації наданого Законом України «Про запобігання корупції» повноваження Національне агентство підготувало Роз`яснення щодо фінансової доброчесності від 13.11.2023 № 4 (зі змінами).

Інформація про критерії визначення юридичних осіб публічного права викладена у пункті 26 Роз`яснень № 4.

В той же час, на виконання вказаного повноваження відповідачем було надано позивачу консультаційну допомогу з питань застосування положень Закону шляхом надання відповідного роз`яснення у відповіді на звернення останнього листом від 26.02.2024.

Суд звертає увагу на те, що роз`яснення Національного агентства, які мають рекомендаційний характер, не містять в собі нових правових норм, тобто не можуть розширювати положення Закону України «Про запобігання корупції».

Як вже зазначалось, реалізуючи вищенаведені повноваження Національне агентство, розглянувши звернення ПАТ «УКРНАФТА», повідомило останнього про те, що товариство є юридичною особою публічного права, на посадових осіб якого поширюється дія статті 45 Закону України «Про запобігання корупції», зокрема в частині обов`язку подавати щорічні декларації. Зміст вказаного листа носить виключно інформаційний характер.

Так, обов`язок подання особою декларації або ж відсутність такого не залежить від направлення їй листа (повідомлення) Національним агентством, а наявний/відсутній у силу приписів Закону. Зазначений вище лист не є рішенням суб`єкта владних повноважень та актом індивідуальної дії.

Вказане безпосередньо підтверджується висновками, викладеними у постанові Великої Палати Верховного Суду від 02.02.2023 у справі № 260/3380/21, предметом розгляду в якій було питання віднесення членів органів адвокатського самоврядування до кола суб`єктів декларування. Так, Верховний Суд зазначив, що повідомлення Національного агентства про факт неподання особою декларації має виключно інформаційний характер, не є документом, який містить норми права, не може створювати нових правових норм, доповнювати чи змінювати чинне законодавство та не є остаточним документом, що зобов`язує її до вчинення будь-яких дій, а відтак не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні статті 19 КАС України.

Велика Палата Верховного Суду вказала, що оскільки направлене повідомлення не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні статті 19 КАС України та саме по собі не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для декларанта, то оскарження дій відповідача щодо його направлення не може бути предметом самостійного розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Більше того, за своєю суттю заявлені позовні вимоги ПАТ «УКРНАФТА» спрямовані на відстоювання інтересів не самого позивача, а його посадових осіб, оскільки саме питання покладення на останніх обов`язку подавати визначені статтею 45 Закону України «Про запобігання корупції» щорічні декларації стало підставою для звернення позивача до відповідача за відповідним роз`ясненням. Наведене додатково підтверджує ту обставину, що правовий стан позивача у межах спірних правовідносин не зазнав будь-яких змін.

У позовній заяві ПАТ «УКРНАФТА» не наведено належних фактів з посиланням на відповідні докази, які б вказували на те, що вчинені відповідачем оскаржувані дії порушили його права.

Посилання на те, що дії відповідача призвели до збільшення у ПАТ «УКРНАФТА» кола обов`язків, які Закон України «Про запобігання корупції» покладає на юридичних осіб публічного права, а також позбавили права на подання в майбутньому конституційних скарг, оцінюються судом критично, адже виключно законодавством, а не Національним агентством, на суб`єктів декларування покладається певне коло обов`язків, що в свою чергу не може свідчити про порушення їх прав. Так само як прямою нормою Закону України «Про Конституційний Суд України» встановлено обмеження щодо кола осіб, які можуть подавати конституційні скарги.

Таким чином, відповідні доводи позивача визнаються судом безпідставними.

Крім того, згідно зі статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призведе до потрібних результатів, наслідків, що дає найбільший ефект.

Ні стаття 47 Хартії основних прав Європейського союзу з прав людини (яка є частиною acquis communautaire), ні стаття 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод не дають визначення поняття «ефективний спосіб захисту» і не встановлюють вимог щодо форми способів захисту; держави-учасниці діють на власний розсуд у цьому відношенні. При цьому основна вимога полягає в тому, щоб ці заходи були «ефективними на практиці та в законі» (пункт 288 рішення Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) від 21.01.2011 у справі «M.S.S. проти Бельгії та Греції»).

Разом з тим ефективний засіб повинен: бути доступним; бути здатним забезпечити компенсацію за скаргами заявника; мати розумні шанси бути задоволеним (пункти 71 та 74 рішення Європейського союзу з прав людини від 25.03.2014 у справі «Вучкович та інші проти Сербії»).

Щоб визначити можливу відсутність ефективного захисту, необхідно врахувати процесуальний статус сторін та обставини справи (пп 43-51 рішення Суду Європейського Союзу від 17.07.2014 у справі № С-169/14 «Juan Carlos Sanchez МогсШо, Maria del Carmen Abril Garcia v Banco Bilbao Vizcaya Argentaria, SA», яке є частиною acquis communautaire). Природа права, яке підлягає захисту в судовому порядку, впливає на вид способу захисту, який держава зобов`язана забезпечити (пункт 191 рішення ЄСПЛ від 20.03.2008 у справі «Будаєва та інші проти росії»).

Отже, під час розгляду адміністративної справи суд, крім надання об`єктивної оцінки наявності у позивача порушеного права на момент звернення до адміністративного суду чи на момент ухвалення судом рішення, повинен також визначити, чи забезпечить задоволення позову захист та відновлення його порушеного права.

Зважаючи на викладене, враховуючи природу правовідносин, що виникли між сторонами та відсутність порушеного права, за захистом якого позивач звернувся до суду, суд доходить висновку, що обраний спосіб захисту у вказаному випадку є неефективним.

Відтак, суд не вбачає правових підстав для задоволення заявлених позовних вимог з огляду на відсутність обставин порушення прав, свобод чи інтересів позивача у межах спірних правовідносин та, як наслідок, обрання ним неефективного способу їх захисту.

Відповідно до статті 244 КАС України під час ухвалення рішення суд вирішує, зокрема:

1) чи мали місце обставини (факти), якими обґрунтовувалися вимоги та заперечення, та якими доказами вони підтверджуються;

2) чи є інші фактичні дані, які мають значення для вирішення справи, та докази на їх підтвердження.

Відповідно до положень частин 1 та 2 статті 72 КАС України доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються такими засобами: письмовими, речовими і електронними доказами; висновками експертів; показаннями свідків.

Згідно положень статті 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності.

На підставі викладеного, керуючись статтями 2, 5-11, 19, 72-77, 90, 241-246, 250, 263 КАС України суд, -

в и р і ш и в:

У задоволенні адміністративного позову публічного акціонерного Товариства «УКРНАФТА» (04053, місто Київ, провулок Несторівський, будинок 3-5; ) до Національного агентства з питань запобігання корупції (01103, місто Київ, бульвар Миколи Міхновського, будинок 28; ) про визнання дій протиправними відмовити.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення суду подається до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня його проголошення.

У разі оголошення судом лише вступної та резолютивної частини рішення, або розгляду справи в порядку письмового провадження, апеляційна скарга подається протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту рішення.

Суддя Я.В. Горобцова

Горобцова Я.В.