Справа № 580/6934/24
Суддя: Анжеліка БАБИЧ
Дата ухвалення: 2024-10-29 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 жовтня 2024 року справа № 580/6934/24

м. Черкаси

Черкаський окружний адміністративний суд одноособово в складі головуючої судді Бабич А.М., за участю:

секретаря судового засідання Міщенко Д.А.,

представника позивача Ткача І.О. (у порядку самопредставництва),

представників третьої особи на стороні позивача, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, Ільченко І.С. та ОСОБА_1 (у порядку самопредставництва),

представника відповідача ОСОБА_2 (згідно з ордером),

розглянувши правилами загального позовного провадження в залі суду адміністративну справу за позовом ЧЕРВОНОСЛОБІДСЬКОЇ СІЛЬСЬКОЇ РАДИ ЧЕРКАСЬКОГО РАЙОНУ до Черкаської міської ради, третя особи на стороні позивача, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, - Відділ містобудування та архітектури Виконавчого комітету Червонослобідської сільської ради про визнання протиправним і нечинним рішення,

УСТАНОВИВ:

12.07.2024 у Черкаський окружний адміністративний суд надійшов позов ЧЕРВОНОСЛОБІДСЬКОЇ СІЛЬСЬКОЇ РАДИ ЧЕРКАСЬКОГО РАЙОНУ (19604, Черкаська обл., Черкаський р-н, с.Червона Слобода, буд.2/1; ) (далі - позивач) до Черкаської міської ради (18001, м.Черкаси, вул.Байди Вишневецького, буд.36; ) (далі відповідач) про визнання протиправним і нечинним рішення від 13.05.2021 №5-318 Про затвердження містобудівної документації Внесення змін до генерального плану міста Черкаси (Актуалізація) (далі - Спірне рішення).

Обґрунтовуючи зазначено, що Спірне рішення винесене з порушенням порядку розроблення та затвердження, порушує права позивача, оскільки включає частину його території.

17 липня 2024 року суд прийняв позовну заяву до розгляду та призначив до розгляду правилами загального позовного провадження.

02.08.2024 на адресу суду надійшов відзив відповідача з проханням у задоволенні позову відмовити. Стверджує, що прийняв спірне рішення з дотриманням вимог чинного законодавства та обґрунтовано, що доводить експертний звіт №1356/е/18. 26.07.2018 Департамент архітектури та містобудування Черкаської міської рали направив на погодження позивачу спірну містобудівну документацію, але відповіді не отримав. Крім того, на засіданні містобудівної ради відповідача був присутній представник позивача. Зауважує, що генеральний план міста не встановлює межі населеного пункту і ним вирішуються лише принципові питання забудови території. Межі позивача у встановленому законом порядку не встановлені.

07.08.2024 позивач надав відповідь на відзив з проханням позовні вимоги задовольнити, оскільки спірне рішення прийняте за відсутності стратегічної екологічної оцінки, з безпідставною зміною меж, яка зачіпає його земельні ділянки та, як наслідок, змінює межі населеного пункту. На архітектурно-містобудівній раді його представник не отримав права на безпосередню участь в процесі слухань.

03.09.2024 на адресу суду надійшло заперечення відповідача на вказану відповідь, в якому просив відповідно до висновків Верховного Суду у справі №803/1541/16 урахувати, що містобудівна документація, з приводу якої виник спір, розроблена та подана на погодження до набрання чинності законом щодо необхідності проходження стратегічної екологічної оцінки. Стверджує про безпідставність доводів позивача про неврахування державних інтересів та відсутність встановлених у передбаченому законом порядку меж села Червона Слобода та її територіальної громади у Державному земельному кадастрі. Також зауважив, що ця документація пройшла архітектурно-містобудівну раду, в якій взяв участь представник позивача та не виступив проти її затвердження. За її матеріалами материкова частина території позивача залишається в своїх межах, а по урізу води Кременчуцького водосховища місто пропонує встановити межу по фарватеру. З приводу рішень Уряду України про визначення адміністративних центрів та затвердження територій громад Черкаської області акцентував, що ними не визначаються їх межі, точні координати та поворотні точки.

11.09.2024 суд постановив ухвали про залучення як третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача Відділу містобудування та архітектури виконавчого комітету Червонослобідської сільської ради (19604, Черкаська обл., Черкаський р-н, с.Червона Слобода, вул.Соборна, 2/1; ) (далі третя особа) та про продовження на 30 днів терміну підготовчого провадження. Також під час підготовчого провадження суд задовольнив клопотання представника відповідача про його участь в режимі відео-конференції, долучив всі надані сторонам докази.

18.09.2024 третя особа надала суду письмове пояснення з проханням позов задовольнити, оскільки Спірне рішення не враховує інтереси територіальної громади позивача та проектна межа включає частину її земельних ділянок, у т.ч. переданих у користування різних суб`єктам. Позивач, як суміжний користувач, не погодив проект зміни меж адміністративно-територіальних одиниць, містобудівну документацію з актуалізацією генерального плану міста Черкаси, яка, крім того, не пройшла архітектурно-містобудівну раду на рівні Мінрегіону України. Також безпідставно відповідач не урахував зауваження інших державних органів, як то Державної екологічної інспекції в Черкаській області щодо зміни існуючого гідрологічного режиму. Не проведена стратегічна екологічна оцінка.

25.09.2024 відповідач надав суду письмову відповідь на пояснення третьої особи, в якому стверджує, що відсутність звіту про стратегічну екологічну оцінку, не проходження архітектурно-містобудівної ради, неврахування державних інтересів, вказаних у листах Черкаської обласної державної адміністрації, Державної екологічної інспекції в Черкаській області, Черкаського регіонального управління водних ресурсів не порушує прав свобод чи інтересів позивача та третьої особи. Просить урахувати, що під час засідання архітектурно-містобудівної ради їх представники були присутні та утрималися від будь-яких дій щодо донесення їх інтересів. З дня отримання запиту щодо інтересів суміжної територіальної громади відповіді не було отримано. Крім того, межі міста Черкаси не встановлені, а Спірним рішенням лише погоджено збільшення меж міста за рахунок земель, які знаходяться поза межею населеного пункту і перебувають у віданні ради. Передача земельних ділянок позивачем в оренду відбулося після прийняття Спірного рішення.

У відкритих засіданнях представники сторін просили задовольнити їх вимоги, вказані в письмових заявах по суті спору.

Заслухавши представників сторін, дослідивши письмові докази, суд дійшов висновку про наявність підстав для задоволення позову з огляду на таке.

Обстеження та погодження суміжних меж Червонослобідської сільської Ради народних депутатів та Черкаською міською Радою народних депутатів затверджене рішенням з затвердженням згідно з актом спільної комісії від 21.12.1992 (додаток 2.4) чітких границь. 06.05.1993 рішенням Черкаської районної ради народних депутатів затверджені проекти формування територій і встановлення меж сільських та селищної Рад народних депутатів та сільських населених пунктів в їх адміністративних межах.

Згідно з даними ЄДРПОУ Червонослобідська рада зареєстрована, як орган місцевого самоврядування, з 21.05.1997. Із 12.02.2003 зареєстрований вид господарської діяльності «УПРАВЛIННЯ СIЛ I СЕЛИЩ».

Відповідач зареєстрований, як орган місцевого самоврядування, з 21.05.1997. Із 25.02.2008 зареєстрований вид господарської діяльності «УПРАВЛIННЯ РАЙОНIВ I МIСТ (ВКЛЮЧАЮЧИ ВНУТРIШНЬОМIСЬКI РАЙОНИ)». Генеральний план міста Черкаси затверджений відповідачем рішенням від 29.12.2011 №3-505 «Про затвердження Генерального плану міста Черкаси» (далі - Генеральний план міста).

17.09.2015 Департамент містобудування, архітектури, будівництва та житлово-комунального господарства Черкаської міської ради за результатом конкурсних торгів уклав договір №17580/1496 з ТОВ «Інститут Харківпроект» на розроблення проекту містобудівної документації «Внесення змін до генерального плану міста Черкаси (Актуалізація)».

26.11.2015 Листом від 23.11.2015 Управління містобудування та архітектури Черкаської обласної державної адміністрації повідомило Департамент архітектури, містобудування та інспектування виконкому Черкаської міської ради пропозиції: для врахування та для узгодження спільних інтересів суміжних з містом територіальних громад та вирішення інших питань розвитку приміських територій провести консультативні зустрічі-наради з представниками громад та Черкаської районної державної адміністрації. Таких зустрічей не проведено.

Засідання погоджувальної комісії з розгляду пропозицій громадськості до проекту містобудівної документації «Внесення змін до генерального плану міста Черкаси (Актуалізація)» відповідно до затвердженого протоколу (https://chmr.gov.ua/_upload/2015_genplan/Protocol_commisson_genplan_2015.pdf) проведені 07.06.2017, 12.06.2017, 20.06.2017, 22.06.2017. На них частково враховані пропозиції забудовників. Водночас листом від 10.02.2017 Департамент містобудування, архітектури, будівництва та житлово-комунального господарства Черкаської обласної державної адміністрації повідомив Виконком відповідача про недоцільність формування житлового острова на місці затоки Дніпра з розміщенням на ньому мікрорайону багатоповерхової забудови (п.16.1), про необхідність (п.18) визначення більш чіткого проходження межі міста відносно об`єктів планувальної інфраструктури та про повноваження архітектурно-містобудівної ради Мінрегіону України розглядати проекти таких документів, як генеральний план та зміни до нього.

23.01.2017 Листом від 20.01.2017 Черкаське регіональне управління повідомило Департамент архітектури та містобудування Черкаської міської ради щодо наявності зауважень і пропозицій до вказаної містобудівної документації. Зокрема, що проведення будь-яких робіт, у т.ч. намивних, в межах дамби через річку Дніпро категорично заборонено, оскільки паралельно проходять кабелі державного зв`язку, а також заперечує проти використання накопичувального басейну дренажних вод захисту м.Черкаси села Змагайлівка та сільськогосподарських угідь для влаштування очисних споруд. Крім того, побудовані штучні ГТС в 60-х роках і на цей час набрали стану гідрологічної рівноваги, з огляду на що будь-яке виконання гідрологічних робіт та розташування споруд негативно вплине як на ГТС, так і на дорогу через Дніпро, переформування берегів внаслідок руслових процесів.

Листом від 02.02.2017 вих.№02/401 Державна екологічна інспекція у Черкаській області на виконання доручення першого заступника голови Черкаської обласної державної адміністрації повідомила Управління житлово-комунального господарства Черкаської ОДА про необхідність урахування під час розроблення вказаної містобудівної документації зауважень про недотримання в Схемі планувальних обмежень вимог п.3 ст.61, ст.88 Водного кодексу України та влаштування намивних територій, які на цей момент не відносяться до території міста Черкаси, в районі дамби може призвести до порушення її цілісності

Також листом від 25.02.2017 Черкаська районна державна адміністрація вказала Департаменту містобудування, архітектури, будівництва та житлово-комунального господарства Черкаської обласної державної адміністрації про підтримку його пропозицій та запропонувала у кожному окремому випадку узгоджувати свої дії відповідно до Земельного кодексу України та інших законодавчих актів.

Водночас листом Черкаської обласної державної адміністрації від 22.04.2024 підтверджується, що матеріали Спірного рішення на його розгляд не надходили. Згідно з листом Департаменту екологічної оцінки Міндовкілля від 04.04.2024 стратегічна екологічна оцінка вказаного рішення на стадії його проекту не проводилася.

18.01.2017 містобудівна документація «Внесення змін до Генерального плану міста Черкаси (Актуалізація)» розглянута на засіданні архітектурно-містобудівної ради, що підтверджується її протоколом №31. Присутніми на ній були 5 із 9-ти членів ради та запрошені 37 посадових осіб інших органі влади, у т.ч. голова Червонослобіської сільської ради. Відомості про виступи, зауваження тощо запрошених осіб у протоколі не зафіксовані.

28.08.2018 містобудівна документація «Внесення змін до Генерального плану міста Черкаси (Актуалізація)» отримала експертний звіт №1356/е.

Тому відповідач розробив проект Спірного рішення (реєстраційний номер 3200-8-з), погоджений 02.10.2018. Як наслідок, на другій сесії від 31.01.2019 відповідач ухвалив рішення №2-3967 про надання Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) межі міста Черкаси.

06.05.2020 Кабінет Міністрів України (далі КМУ) видав розпорядження №541-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Черкаської області», відповідно до п.2 якого у склад позивача (код згідно з КОАТУУ ) мають входити Червонослобідська, Вергунівська та Хутірська територіальні громади та їх межі стають спільними з центром в с.Червона Слобода. 12.06.2020 КМУ видав розпорядження №728-р «Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Черкаської області», додатком якого визначив саме попередній склад територіальної громади позивача та його межі.

13.05.2021 відповідач на п`ятій сесії ухвалив Спірне рішення №5-318, яким:

1) затвердив містобудівну документацію Внесення змін до генерального плану міста Черкаси (Актуалізація), розроблену ТОВ «Інститут Харківпроект»;

2) вніс зміни до Генерального плану міста Черкаси згідно з містобудівною документацією, затвердженою пунктом 1 цього рішення;

3) установив, що після набрання чинності цим рішенням застосуванню підлягають положення Генерального міста з урахуванням внесених змін (актуалізації);

4) зупинив дію Плану зонування території міста Черкаси, затвердженого його рішенням від 04.12.2014 №2-513, у частині, що суперечить внесеним змінам до Генерального плану міста;

5) Департаменту архітектури та містобудування доручив на основі внесених змін до Генерального плану міста забезпечити замовлення проекту містобудівної документації «Внесення змін до Плану зонування території міста Черкаси», науково-проектної роботи «Коригування історико-культурного опорного плану міста Черкаси», застосувати План зонування території міста Черкаси в частині, що відповідає внесеним змінам.

На офіційному сайті відповідача Спірне рішення опубліковане та згідно з Пояснювальною запискою до нього (https://chmr.gov.ua/_upload/2015_genplan/1_Cherkasy_Genplan_2015_book.pdf) мета проекту - розроблення містобудівної документації призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території міста з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів. В місті діє Генеральний план, розроблений у 2009 році «Діпромісто». Межі міста, визначені діючим Генпланом не набули чинності. Територія міста за Генеральним планом 2009р. визначена в 101км2, а фактична складає 76км2. Не отримали підтримку рішення по винесенню залізниці за межі міста. При розробленні Внесення змін до генерального плану врахована та використана наступна містобудівна документація:

Генеральна схема планування території України;

м.Черкаси. Генеральний план, 2009р., УДІПМ «Діпромісто»;

Схема планування території Черкаської області, НДІПМ «Діпромісто»;

План зонування міста Черкаси, 2014р. ТОВ «Інститут Харківпроект»;

Затверджені детальні плани територій міста Черкаси (2014 - 2016р.р.);

Проект землеустрою зі встановлення водоохоронної зони і прибережної захисної смуги вздовж річки Дніпро в місті Черкаси (2014 р.);

Проект землеустрою інвентаризація земель лісогосподарського призначення на території міста Черкаси (2014 р.);

Інвентаризація земель державної та комунальної власності (2013 р.);

Інвентаризація земельних ділянок приватної власності (2014 р.);

Дані з поточної технічної документації із землеустрою (з 2012 р.);

Пропозиції громадськості по актуалізації генерального плану міста Черкаси.

Робота виконана з урахуванням вимог діючих законів та державних будівельних норм: ЗУ "Про регулювання містобудівної діяльності", ДБН 360-92** "Містобудування. Планування і забудова міських та сільських поселень" зі змінами, ДБН Б. 1.1-15:2012 «Склад та зміст генерального плану населеного пункту»; ДСП 173-96 «Державні санітарні правила планування та забудови населених пунктів», ДБН та інша нормативна документація по інженерному обладнанню та інженерній підготовці території. Основні показники генерального плану орієнтовні і розраховані на етап 20 років - 2035р.Строк дії генерального плану не обмежується.

Документація Спірного рішення складається з:

1. Рішення другої сесії скликання Черкаської міської ради №2-414 від 14.11.2014 «Про внесення змін до рішення міської ради від 29.12.2011 №3-519 «Про затвердження Програми розроблення містобудівної документації у м. Черкаси на 2012-2015 роки»;

2. Завдання на розроблення «Внесення змін до Генерального плану міста Черкаси (Актуалізація)» від 2015;

3. Об`єкти, що потребують актуалізації в Генеральному плані м. Черкаси (станом на 29.07.2015).

4. Зауваження від замовника від 17.12.2015;

5. Зауваження від замовника від 02.02.2016;

6. Зауваження від замовника від 12.02.2016;

7. Протокол №31 засідання архітектурно-містобудівної ради від 18.01.2017;

8. Пропозиції до актуалізації генплану м. Черкаси для врахування або обґрунтованої відмови згідно із чинним законодавством від 02.02.2017;

9. Пропозиції Департаменту містобудування, архітектури, будівництва та житлово-комунального господарства обласної державної адміністрації від 10.02.2017;

10. Відповідь ТОВ «Інститут «Харківпроект» на пропозиції та зауваження від департаменту містобудування, архітектури, будівництва та житлово-комунального господарства обласної державної адміністрації від 11.09.2017;

11. Протокол засідань погоджувальної комісії з розгляду пропозицій громадськості до проекту містобудівної документації «Внесення змін до генерального плану міста Черкаси (актуалізації)» від 24.07.2017;

12. Відповідь ТОВ «Інститут «Харківпроект» на протокол засідання погоджувальної комісії з розгляду пропозицій громадськості до проекту містобудівної документації від 04.09.2017.

Як наслідок, відповідачу розроблено ДП «Черкаський науково-дослідний та проектний інститут землеустрою» проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальної одиниці міста Черкаси, який вказане підприємство надіслало уповноваженим органам влади, у т.ч. 16.02.2024 позивачу в цій справі на погодження. 21.02.2024 позивач на сесії ухвалив рішення №39-01/VIII про відмову в такому погодженні.

Тому позивач подав вказану вище позовну заяву в суд.

Надаючи оцінку спірним обставинам, суд врахував ч.2 ст.19 Конституції України, якою встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ст.2 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі ЗУ № 280/97-ВР) місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Воно здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Обмеження прав територіальних громад на місцеве самоврядування згідно з Конституцією та законами України може бути застосоване лише в умовах воєнного чи надзвичайного стану (ст.21 ЗУ №280/97-ВР).

Затвердження в установленому порядку місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови відповідних населених пунктів, іншої містобудівної документації відповідно до п.42 ч.1 ст.26 ЗУ № 280/97-ВР вирішуються виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради.

З приводу доводів про відсутність затверджених проектів землеустрою територіальних громад сторін.

Поняття земельної ділянки, як частини земної поверхні з установленими межами, певним місцем розташування, з визначеними щодо неї правами, визнання її сформованою з моменту присвоєння їй кадастрового номера, державної реєстрації у Державному земельному кадастрі, порядок формування за проектами землеустрою щодо відведення земельних ділянок введено з прийняттям Земельного кодексу України 25 жовтня 2001 року № 2768-III (далі - ЗК України) (ст.79 ЗК України). Однак, як свідчать встановлені обставини справи, місто Черкаси та село Червона Слобода, як населені пункти, виникли задовго до вказаної дати. Їх межі погоджені відповідними Радами народних депутатів протягом 1992-1993 років. Зі створенням позивача, як об`єднаної територіальної громади з декількох сіл, вказані межі в установленому законом порядку не переглянуті та жодних рішень органів державної влади в Україні з цього приводу до розробки проекту Спірного рішення не було прийнято. При цьому, вказані вище рішення Уряду України щодо створення об`єднаних територіальних громад Черкаської області з приводу меж сіл Черкаського району, у т.ч. суміжних з с.Червона Слобода змін не встановлювали. Натомість Спірне рішення поширює свою дію на частину земель позивача посеред Кременчуцького водосховища шляхом планування розширення меж міста Черкаси для подальшої забудови.

Законом № 2498-VIII від 10.07.2018 доповнено пунктом 21 Розділ X «ПЕРЕХІДНІ ПОЛОЖЕННЯ» ЗК України, згідно з яким установлено з дня набрання чинності Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вирішення питання колективної власності на землю, удосконалення правил землекористування у масивах земель сільськогосподарського призначення, запобігання рейдерству та стимулювання зрошення в Україні" землі колективних сільськогосподарських підприємств, що припинені (крім земельних ділянок, які на день набрання чинності зазначеним Законом перебували у приватній власності), вважаються власністю територіальних громад, на території яких вони розташовані. Зазначений Закон є підставою для державної реєстрації права комунальної власності на земельні ділянки, сформовані за рахунок земель, які в силу зазначеного Закону переходять до комунальної власності.

Положеннями пункту 24 Розділу X «ПЕРЕХІДНІ ПОЛОЖЕННЯ» ЗК України визначено, що з дня набрання чинності цим пунктом землями комунальної власності територіальних громад вважаються всі землі державної власності, розташовані за межами населених пунктів у межах таких територіальних громад, крім вказаних у ньому земель. Земельні ділянки, що вважаються комунальною власністю територіальних громад сіл, селищ, міст відповідно до цього пункту і право державної власності на які зареєстроване у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, переходять у комунальну власність з моменту державної реєстрації права комунальної власності на такі земельні ділянки. Інші земельні ділянки та землі, не сформовані у земельні ділянки, переходять у комунальну власність з дня набрання чинності цим пунктом. З дня набрання чинності цим пунктом до державної реєстрації права комунальної власності на земельні ділянки державної власності, що передаються у комунальну власність територіальних громад, органи виконавчої влади, що здійснювали розпорядження такими земельними ділянками, не мають права здійснювати розпорядження ними. До встановлення меж територій та об`єктів природно-заповідного фонду їх межі визначаються відповідно до проектів створення територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

Тому відсутність затвердженого проекту землеустрою позивача на дату Спірного рішення з присвоєнням кадастрового номера не мають правового значення та відповідач мав обов`язок враховувати чинні рішення щодо розподілу суміжних з позивачем територій.

Після затвердження Генерального плану міста Черкаси та протягом розробки проекту Спірного рішення діє ч.6 ст.853 ЗК України в редакції згідно з Законом № 4709-VI від 17.05.2012, а саме: «Територіальні громади сіл, селищ, міст можуть об`єднувати на договірних засадах належні їм земельні ділянки комунальної власності. Управління зазначеними земельними ділянками здійснюється відповідно до закону.»

Докази домовленості сторін спору щодо зміни суміжних між ними меж відсутні.

З прийняттям Закону № 5245-VI від 06.09.2012 відповідно до ч.4 ст.173 ЗК України землі та земельні ділянки державної власності, включені в межі населеного пункту (крім земель, які не можуть передаватися у комунальну власність), переходять у власність територіальної громади. Рішення про встановлення меж населеного пункту та витяги з Державного земельного кадастру про межу відповідної адміністративно-територіальної одиниці та про відповідні земельні ділянки, право власності на які переходить до територіальної громади, є підставою для державної реєстрації права комунальної власності на такі земельні ділянки.

Проект землеустрою щодо земельної ділянки позивача та, відповідно, присвоєння кадастрового номера відсутнє.

На дату розробки та затвердження Спірного рішення діяла ст.173 ЗК України щодо визначення меж районів, сіл, селищ, міст, районів у містах у редакції:

«Межа району, села, селища, міста, району у місті - це умовна замкнена лінія на поверхні землі, що відокремлює територію району, села, селища, міста, району у місті від інших територій.

2. Межі району, села, селища, міста, району у місті встановлюються і змінюються за проектами землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальних одиниць.

Проекти землеустрою щодо зміни меж населених пунктів розробляються з урахуванням генеральних планів населених пунктів.

3. Включення земельних ділянок у межі району, села, селища, міста, району у місті не тягне за собою припинення права власності і права користування цими ділянками, крім земельних ділянок, визначених частиною четвертою цієї статті.

4. Землі та земельні ділянки державної власності, включені в межі населеного пункту (крім земель, які не можуть передаватися у комунальну власність), переходять у власність територіальної громади. Рішення про встановлення меж населеного пункту та витяги з Державного земельного кадастру про межу відповідної адміністративно-територіальної одиниці та про відповідні земельні ділянки, право власності на які переходить до територіальної громади, є підставою для державної реєстрації права комунальної власності на такі земельні ділянки.»

Межі адміністративно-територіальних одиниць згідно зі ст.175 ЗК України встановлюються в порядку та відповідно до закону.

Органи, які приймають рішення про встановлення та зміну меж адміністративно-територіальних одиниць, визначені ст.174 ЗК України.

Зокрема, рішення про встановлення і зміну меж районів і міст приймається Верховною Радою України за поданням Кабінету Міністрів України. Рішення про встановлення і зміну меж сіл, селищ, які входять до складу відповідного району, приймаються районною радою за поданням відповідних сільських, селищних рад. Рішення про встановлення і зміну меж сіл, селищ, які не входять до складу відповідного району, або у разі, якщо районна рада не утворена, приймаються Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими радами за поданням відповідних сільських, селищних рад. Рішення про встановлення і зміну меж районів у містах приймається міською радою за поданням відповідних районних у містах рад.

У спірних правовідносинах рішення уповноважених органів щодо зміни (збільшення) меж міста Черкаси та зменшення меж Червонослобідської територіальної громади не прийняті.

Щодо загальної процедури прийняття Спірного рішення.

Генеральний план населеного пункту - відповідно до п,2 ч.1 ст.1 Закону України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі ЗУ № 3038-VI) - одночасно містобудівна документація на місцевому рівні та землевпорядна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту.

Тобто, цей вид документа має стосуватися чинних меж населеного пункту, а не планових.

Містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій (п.7 вказаної норми Закону).

Складовою генерального плану населеного пункту, яка визначає умови та обмеження використання території у межах визначених функціональних зон є така документація, к план зонування території (зонінг) (п.9 вказаної норми Закону). То ж Спірне рішення має безпосередній вплив на планування і забудову передбачених у ньому територій, у т.ч. на землях, що належать згідно з картографічними матеріалами та рішеннями про розподілу суміжних територій з 1993року.

Згідно з вимогами ст.2 ЗУ № 3038-VI планування і забудова територій - діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, юридичних та фізичних осіб, яка передбачає:

1) прогнозування розвитку територій;

2) забезпечення раціонального розселення і визначення напрямів сталого розвитку територій;

3) обґрунтування розподілу земель за цільовим призначенням;

4) взаємоузгодження державних, громадських та приватних інтересів під час планування і забудови територій;

5) визначення і раціональне взаємне розташування зон житлової та громадської забудови, виробничих, транспортних, рекреаційних, природоохоронних, оздоровчих, історико-культурних та інших зон і об`єктів;

6) встановлення режиму забудови територій, на яких передбачено провадження містобудівної діяльності;

7) розроблення містобудівної та проектної документації, будівництво об`єктів;

8) реконструкцію існуючої забудови та територій;

9) збереження, створення та відновлення рекреаційних, природоохоронних, оздоровчих територій та об`єктів, ландшафтів, лісів, парків, скверів, окремих зелених насаджень;

10) створення та розвиток інженерно-транспортної інфраструктури;

10-1) створення безперешкодного життєвого середовища для осіб з обмеженими фізичними можливостями та інших маломобільних груп населення;

11) проведення моніторингу забудови;

12) ведення містобудівного кадастру;

13) здійснення контролю у сфері містобудування.

Інструментом державного регулювання планування територій є містобудівна документація, яка поділяється на документацію державного, регіонального та місцевого рівнів.

Статтю 2 доповнено частиною четвертою згідно із Законом № 2354-VIII від 20.03.2018 «Про стратегічну екологічну оцінку» про те, що містобудівна документація підлягає стратегічній екологічній оцінці в порядку, встановленому Законом України "Про стратегічну екологічну оцінку". Розділ "Охорона навколишнього природного середовища", що розробляється у складі проекту містобудівної документації, одночасно є звітом про стратегічну екологічну оцінку, який має відповідати вимогам Закону України "Про стратегічну екологічну оцінку". Також у ч.17 ст.17 ЗУ № 3038-VI вказано, що генеральні плани населених пунктів підлягають стратегічній екологічній оцінці.

Нормами частин 13-14 ст.17 ЗУ № 3038-VI передбачено, що зміни до генерального плану населеного пункту можуть вноситися за результатами містобудівного моніторингу не частіше одного разу на рік. Такі зміни розробляються, узгоджуються та затверджуються в порядку, визначеному цим Законом для розроблення, узгодження та затвердження генерального плану населеного пункту та Законом України "Про землеустрій", а якщо територія територіальної громади не обмежується територією одного населеного пункту, - у порядку, визначеному цим Законом та Законом України "Про землеустрій" для розроблення, узгодження та затвердження комплексного плану. Генеральні плани населених пунктів та зміни до них розглядаються і затверджуються відповідними сільськими, селищними, міськими радами протягом трьох місяців з дня їх подання.

Оскільки Спірне рішення ухвалене відповідачем зі спливом трьох років з дати розроблення його проекту - 13.05.2021 - його матеріали підлягали стратегічній екологічній оцінці, а посилання відповідача на висновок Верховного Суду про застосування вказаної норми Закону про стратегічну оцінку не застосовне, оскільки спірні обставини справи з цією не достатньо подібні. У свою чергу, згідно з ч.7 ст.77 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) правова оцінка, надана судом певному факту при розгляді іншої справи, не є обов`язковою для суду.

Крім того, як свідчать згадані вище матеріали до проекту Спірного рішення, повного його погодження не відбулося та вносилися пропозиції щодо необхідності узгодження з суміжними користувачами та недопустимості певних робіт із-за наявності очисних споруд. Копію листа відповідача, адресована позивачу, щодо такого погодження, зважаючи на заперечення позивача факту його отримання та відсутність буд-яких доказів направлення йому чи вручення, суд не врахував як доказ дотримання взаємоузгодження державних і громадських інтересів. Також наданий протокол архітектурно-містобудівної ради міста з огляду на відсутність відображення в ньому надання можливості запрошеним посадовим особам, у т.ч. керівнику позивача, висловити думку територіальної громади та обговорення з цього приводу не підтверджує факту з`ясування відповідачем думки суміжних землекористувачів органів місцевого самоврядування та виконавчої гілки влади щодо наявності та дотримання місцевих і державних інтересів Спірним рішенням.

Відповідно до п.1 ч.1 ст.19 ЗУ № 2354-VIII нездійснення стратегічної екологічної оцінки та порушення процедури стратегічної екологічної оцінки є підставою для скасування рішень органів державної влади та органів місцевого самоврядування про затвердження документів державного планування, визнання документів державного планування недійсними.

Суд акцентує, що планування територій на регіональному рівні відповідно до ст.13 ЗУ № 3038-VI здійснюється шляхом розроблення схем планування території Автономної Республіки Крим, областей та районів. За рішенням Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних (районних) державних адміністрацій можуть розроблятися схеми планування окремих частин Автономної Республіки Крим, областей (районів). Вказаних рішень Черкаської обласної державної адміністрації до дати прийняття Спірного рішення не приймалося.

Згідно з ч.7 ст.17 ЗУ № 3038-VI виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації є замовниками, які організовують розроблення, внесення змін та подання генерального плану населеного пункту на розгляд відповідної сільської, селищної, міської ради. Пункт 3 частини 8 вказаної норми встановлює, що виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації у встановлений строк звертаються до обласної державної адміністрації, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері будівництва, містобудування та архітектури (для міст Києва та Севастополя, обласних центрів, міст обласного значення), щодо визначення державних інтересів для їх врахування під час розроблення генерального плану населеного пункту.

У спірних правовідносинах відповідач всупереч вказаних вимог п.3 ч.8 ст. 17 ЗУ № 3038-VI не звертався до Міністерства розвитку громад та територій України для визначення державних інтересів щодо даних запланованих змін до Генерального плану міста Черкаси, яке має статус міста обласного значення. Також не дотримався вимог п.7 вказаної статті Закону щодо обов`язку узгодити проект змін до генерального плану населеного пункту з органами місцевого самоврядування, що представляють інтереси суміжних територіальних громад (з позивачем), п.9 щодо забезпечення здійснення стратегічної екологічної оцінки.

То ж доводи позивача про грубе порушення відповідачем процедури розробки Спірного рішення обґрунтовані.

Щодо прав, свобод та інтересів позивача у Спірному рішенні.

Як встановлено вище, Спірним рішенням затверджено документацію щодо ширших меж міста, аніж які встановлені рішенням про затвердження проектів формування територій і встановлення меж населених пунктів в їх адміністративних межах, актом розмежування та Генеральним планом міста, накладаючись без жодних погоджень на це уповноважених органів влади на території позивача.

Згідно з п. «г» ч.1 ст.6 ЗК України в чинній редакції встановлення і зміна меж районів і міст належить до повноважень Верховної Ради України в галузі земельних відносин.

Відповідно до п.п. «и», «ї», «ї1» ч.1 ст.12 ЗК України встановлення та зміна меж районів у містах з районним поділом, встановлення та зміна меж сіл, селищ, внесення до Кабінету Міністрів України пропозицій щодо встановлення і зміни меж сіл, селищ, міст у випадках, передбачених законом, - належить до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин.

Згідно з п.п. «а», «е1», «е2» ч.1 ст.13 ЗК України розпорядження землями державної власності в межах, визначених цим Кодексом, внесення до Верховної Ради України пропозицій щодо встановлення та зміни меж районів, міст, встановлення та зміна меж сіл, селищ у випадках, передбачених цим Кодексом, належить до повноважень Кабінету Міністрів України в галузі земельних відносин.

Водночас, внесення в установленому порядку пропозицій щодо розпорядження землями державної та комунальної власності, встановлення меж області, району, міста, району в місті, села і селища, регулювання земельних відносин, встановлення меж області, району, міста, району в місті, села і селища, розпорядження землями державної власності в межах, визначених цим Кодексом, - згідно з пунктами «а», «б», «є1» ч.1 ст.151 ЗК України належить до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.

Відповідно до пунктів «д», «є1» ч.1 ст.17 ЗК України підготовка висновків щодо встановлення та зміни меж сіл, селищ, районів, районів у містах та міст, внесення до Кабінету Міністрів України пропозицій щодо встановлення та зміни меж районів у порядку, визначеному законом, належить до повноважень місцевих державних адміністрацій у галузі земельних відносин.

У спірних обставинах таких пропозицій та рішень уповноважених державних органів не приймалося.

Оскільки Спірним рішенням передбачені, як територія міста Черкаси, землі (острови) Кременчуцького водосховища, що входять в межу Черкаського району та територіальної громади позивача, суд також урахував, що землі, зайняті морями, річками, озерами, водосховищами, іншими водними об`єктами, болотами, а також островами, не зайнятими лісами, відповідно до п. «а» ч.1 ст.58 ЗК України належать до земель водного фонду. Про необхідність дотримання водного законодавства вказували відповідачу в листах інші державні органи. Згідно з ч.2 ст.58 ЗК України для створення сприятливого режиму вздовж морів, навколо озер, водосховищ та інших водних об`єктів встановлюються водоохоронні зони, межі яких зазначаються в документації із землеустрою, містобудівній документації на місцевому та регіональному рівнях. Відомості про межі водоохоронних зон вносяться до Державного земельного кадастру. Порядок визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режим ведення господарської діяльності в таких зонах встановлюються Кабінетом Міністрів України.

Прибережні захисні смуги в межах населених пунктів згідно з абзацом третім ч.3 ст.60 ЗК України встановлюються згідно з комплексними планами просторового розвитку територій територіальних громад, генеральними планами населених пунктів, а в разі їх відсутності або якщо містобудівною документацією межі таких смуг не встановлені, вони визначаються шириною 100 метрів від урізу води морів, морських заток і лиманів, а для інших водних об`єктів - згідно з частиною другою цієї статті.

Водночас, оскільки Спірне рішення є основою документів щодо зонування та передбачає планування забудови вказаних територій позивача, суд додатково врахував ч.3 ст.20 ЗК України, згідно з якою категорія земель та вид цільового призначення земельної ділянки визначаються в межах відповідного виду функціонального призначення території, передбаченого затвердженим комплексним планом просторового розвитку території територіальної громади або генеральним планом населеного пункту.

Встановлення цільового призначення земельної ділянки може здійснюватися без додержання вимог, передбачених абзацом першим цієї частини, у випадках:

передачі земельної ділянки державної, комунальної власності відповідно до частини третьої статті 24 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності";

консервації деградованих і малопродуктивних, техногенно забруднених земель;

віднесення земельної ділянки до земель природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення;

віднесення земельної ділянки до земель лісогосподарського призначення;

зміни виду цільового призначення земельної ділянки в межах категорії земель сільськогосподарського призначення (крім віднесення їх до земельних ділянок для садівництва, зміни цільового призначення земельних ділянок під полезахисними лісовими смугами);

віднесення до земель морського транспорту земельних ділянок у межах морського порту.

Вказані винятки у спірних обставинах відсутні.

У разі зміни цільового призначення земельних ділянок державної та комунальної власності природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, історико-культурного, лісогосподарського призначення, внаслідок якої земельні ділянки виводяться із складу таких категорій, а також зміни цільового призначення земель, визначених пунктом "б" частини першої статті 150 цього Кодексу, - з Кабінетом Міністрів України відповідно до ч.7 ст.20 ЗК України зміна цільового призначення земельних ділянок погоджується. Зміни цільового призначення земельних ділянок державної та комунальної власності природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, історико-культурного, лісогосподарського призначення, внаслідок яких земельні ділянки виводяться із складу таких категорій (крім зміни цільового призначення земельних ділянок лісогосподарського призначення для розміщення на них лінійних об`єктів енергетичної інфраструктури), а також зміни цільового призначення земель, визначених пунктом "б" частини першої статті 150 цього Кодексу, здійснюються за погодженням з Кабінетом Міністрів України.

Вказане погодження щодо документів до Спірного рішення відсутнє. Надання переваги публічним інтересам міста над інтересами суміжних територіальних громад без дотримання їх балансу та пропорційності не обґрунтоване. Відсутні такі обґрунтування і в експертному звіті, на який посилається відповідач. Оскільки Спірне рішення поширює дію на землі іншої територіальної громади без погодження та рішень про зміну меж міста уповноважених органів, таке рішення порушує інтереси позивача безпідставно.

Порушення порядку встановлення та зміни цільового призначення земель згідно з вимогами ст.21 ЗК України є підставою для:

а) визнання недійсними рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування про надання (передачу) земельних ділянок громадянам та юридичним особам;

б) визнання недійсними угод щодо земельних ділянок;

в) відмови в державній реєстрації земельних ділянок або визнання реєстрації недійсною;

г) притягнення до відповідальності відповідно до закону громадян та юридичних осіб, винних у порушенні порядку встановлення та зміни цільового призначення земель.

Отже, відповідач допустив грубі порушення процедури прийняття Спірного рішення. Решта доводів сторін не впливає на правильність вирішення спору та не стосуються фактів і обставин, які би мали істотний вплив на правомірність оскаржуваного рішення.

Врахувавши зазначене вище суд дійшов висновку, що позовні вимоги обґрунтовані, Спірне рішення прийняте з грубими порушеннями норм вказаного вище законодавства, внаслідок чого наявні підстави для визнання його протиправним і нечинним у повному обсязі.

Вирішуючи питання розподілу судових витрат відповідно до вимог ст.ст.132-139 КАС України, суд урахував статус сторін, як суб`єктів владних повноважень, та відсутність доказів понесення судових витрат, окрім сплати позивачем судового збору за звернення до окружного адміністративного суду позовною заявою. То ж судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись ст.ст.2-20, 72-78, 132-139, 242-245, 255, 264-265, 295 КАС України, суд

ВИРІШИВ:

1. Задовольнити повністю адміністративний позов ЧЕРВОНОСЛОБІДСЬКОЇ СІЛЬСЬКОЇ РАДИ ЧЕРКАСЬКОГО РАЙОНУ (19604, Черкаська обл., Черкаський р-н, с.Червона Слобода, буд.2/1; ).

Визнати протиправним і нечинним рішення Черкаської міської ради (18001, м.Черкаси, вул.Байди Вишневецького, буд.36; ) від 13.05.2021 №5-318 Про затвердження містобудівної документації Внесення змін до генерального плану міста Черкаси (Актуалізація).

2. Судові витрати розподілу не підлягають.

3. Копії рішення направити учасникам справи.

4. Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, яка може бути подана до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня підписання повного тексту.

Резолютивна частина рішення суду про визнання нормативно-правового акта протиправним та нечинним невідкладно публікується відповідачем у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, після набрання рішенням законної сили.

Суддя Анжеліка БАБИЧ

Повний текст рішення виготовлений 06.11.2024.