Справа № 340/3694/24
Суддя: Г.М. МОМОНТ
Дата ухвалення: 2024-11-04 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

КІРОВОГРАДСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
УХВАЛА

про залишення позову без розгляду

04 листопада 2024 року м. Кропивницький Справа №340/3694/24

Кіровоградський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Момонт Г.М., розглянувши у відкритому судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження в м. Кропивницькому адміністративну справу

за позовом: Керівника Кропивницької окружної прокуратури Кіровоградської області в інтересах держави, м. Кропивницький, вул. Є. Чикаленка, 11

до відповідача-1: Департаменту культури та туризму Кіровоградської обласної військової адміністрації, м. Кропивницький, вул. Героїв Майдану, 1,

відповідача-2: Товариства з обмеженою відповідальністю «Ависагро», м. Кропивницький, вул. Дворцова, 8-А,

про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії,

за участю:

секретаря судового засідання Войтянової А.Г.,

представників:

позивача Іваніщевої Т.І.,

відповідача-1 Бут Н.М.,

відповідача-2 ОСОБА_1 ,

ВСТАНОВИВ:

Керівник Кропивницької окружної прокуратури Кіровоградської області в інтересах держави звернувся з позовом до Департаменту культури та туризму Кіровоградської обласної військової адміністрації, Товариства з обмеженою відповідальністю «Ависагро» про:

- визнання протиправною бездіяльності Департаменту культури та туризму Кіровоградської обласної військової адміністрації, яка полягає у не внесенні пропозицій голові Кіровоградської обласної військової адміністрації щодо внесення зміни до розпорядження голови Кіровоградської обласної державної адміністрації від 07 серпня 1997 року №261-р «Про перелік пам`яток містобудування, архітектури, садово-паркового мистецтва загальнодержавного і місцевого значення та виявлених пам`яток», в частині уточнення адреси пам`ятки містобудування, архітектури місцевого значення «Громадський будинок», зазначивши адресу вул. Театральна, 8а та зобов`язання внести голові Кіровоградської обласної військової адміністрації пропозицію щодо внесення зміни до розпорядження голови Кіровоградської обласної державної адміністрації від 07 серпня 1997 року №261-р «Про переляк пам`яток містобудування, архітектури, садово-паркового мистецтва загальнодержавного і місцевого значення та виявлених пам`яток» (із змінами від 29.01.2020 р. №102-р), в частині уточнення адреси пам`ятки містобудування, архітектури місцевого значення «Громадський будинок», зазначивши адресу вул. Театральна, 8а;

- визнання протиправною бездіяльності Департаменту культури та туризму Кіровоградської обласної військової адміністрації, яка полягає у непризначені охоронних заходів із визначенням їх видів щодо пам`ятки архітектури місцевого значення «Громадський будинок» (додаток 3 до Розпорядження голови Кіровоградської обласної військової адміністрації від 29.01.2020 р. №102-р, №62) та зобов`язання Департаменту культури та туризму Кіровоградської обласної військової адміністрації призначити власнику пам`ятки архітектури ТОВ «Ависагро» відповідні охоронні заходи із зазначенням їх видів та термінів виконання щодо пам`ятки архітектури місцевого значення «Громадський будинок» (додаток 3 до розпорядження голови Кіровоградської обласної військової адміністрації від 29.01.2020 р. №102-р, №62) враховуючи наявну загрозу її руйнування;

- визнання протиправною бездіяльності ТОВ «Ависагро», яка полягає у невжитті заходів щодо приведення до належного стану пам`ятки архітектури місцевого значення «Громадський будинок» (додаток 3 до Розпорядження голови Кіровоградської обласної військової адміністрації від 29.01.2020 р. №102-р, №62) та зобов`язання ТОВ «Ависагро» привести до належного стану пам`ятку архітектури місцевого значення «Громадський будинок» (додаток 3 до Розпорядження голови Кіровоградської обласної військової адміністрації від 29.01.2020 р. №102-р, №62), шляхом здійснення реставраційних, ремонтних робіт, враховуючи наявну загрозу її руйнування.

Ухвалою судді Кіровоградського окружного адміністративного суду від 10.06.2024 р. відкрито провадження, справу призначено до розгляду за правилами спрощеного позовного провадження з повідомленням сторін (а.с.39-40, Т.2).

Ухвалою Кіровоградського окружного адміністративного суду від 12.09.2024 р. закрито провадження у справі в частині позовних вимог про визнання протиправною бездіяльності Департаменту культури та туризму Кіровоградської обласної військової адміністрації, яка полягає у непризначені охоронних заходів із визначенням їх видів щодо пам`ятки архітектури місцевого значення «Громадський будинок» (додаток 3 до Розпорядження голови Кіровоградської обласної військової адміністрації від 29.01.2020 р. №102-р, №62) та зобов`язання Департаменту культури та туризму Кіровоградської обласної військової адміністрації призначити власнику пам`ятки архітектури ТОВ «Ависагро» відповідні охоронні заходи із зазначенням їх видів та термінів виконання щодо пам`ятки архітектури місцевого значення «Громадський будинок» (додаток 3 до розпорядження голови Кіровоградської обласної військової адміністрації від 29.01.2020 р. №102-р, №62) враховуючи наявну загрозу її руйнування (а.с.12-13, Т.4).

Ухвалою Кіровоградського окружного адміністративного суду від 04.11.2024 р. закрито провадження у справі в частині у справі №340/3694/24 за позовом керівника Кропивницької окружної прокуратури Кіровоградської області в інтересах держави до Департаменту культури та туризму Кіровоградської обласної військової адміністрації, Товариства з обмеженою відповідальністю «Ависагро» про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії, в частині позовних вимог про визнання протиправною бездіяльності Департаменту культури та туризму Кіровоградської обласної військової адміністрації, яка полягає у не внесенні пропозицій голові Кіровоградської обласної військової адміністрації щодо внесення зміни до розпорядження голови Кіровоградської обласної державної адміністрації від 07 серпня 1997 року №261-р «Про перелік пам`яток містобудування, архітектури, садово-паркового мистецтва загальнодержавного і місцевого значення та виявлених пам`яток», в частині уточнення адреси пам`ятки містобудування, архітектури місцевого значення «Громадський будинок», зазначивши адресу вул. Театральна, 8а та зобов`язання внести голові Кіровоградської обласної військової адміністрації пропозицію щодо внесення зміни до розпорядження голови Кіровоградської обласної державної адміністрації від 07 серпня 1997 року №261-р «Про переляк пам`яток містобудування, архітектури, садово-паркового мистецтва загальнодержавного і місцевого значення та виявлених пам`яток» (із змінами від 29.01.2020 р. №102-р), в частині уточнення адреси пам`ятки містобудування, архітектури місцевого значення «Громадський будинок», зазначивши адресу вул. Театральна, 8а (а.с.161-162, Т.4).

Право на звернення до суду та способи судового захисту регламентовані положеннями статті 5 КАС України.

Частиною 1 статті 5 КАС України передбачено, що Кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом:

1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень;

2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень;

3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій;

4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії;

5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень;

6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

Частинами 3, 4 статті 5 КАС України визначено, що до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.

Ніхто не може бути позбавлений права на участь у розгляді своєї справи у визначеному цим Кодексом порядку.

У даній справі керівник Кропивницької окружної прокуратури Кіровоградської області звернувся до суду в інтересах держави, спрямувавши позовні вимоги до Департаменту культури та туризму Кіровоградської обласної військової адміністрації та до Товариства з обмеженою відповідальністю «Ависагро». У позові зазначено, що прокурор звертається до суду з вказаним позовом на захист інтересів держави як самостійний позивач у зв`язку з відсутністю органу, га який покладено обов`язок щодо захисту інтересів держави у даних спірних правовідносинах, зокрема щодо визнання протиправною бездіяльності відповідача 1 та зобов`язання його вчинити дії, направлені на визначення необхідності проведення охоронних заходів щодо збереження пам`ятки місцевого значення внаслідок наявної загрози її руйнування та пошкодження. Разом з тим, у позові вказано, що бездіяльність Департаменту культури та туризму Кіровоградської обласної військової адміністрації та, як наслідок бездіяльність ТОВ «Ависагро» порушує інтереси держави, оскільки не вживаються дієві заходи для збереження об`єкта культурної спадщини. Також прокурором зазначено, що зобов`язання призначити власнику пам`ятки архітектури ТОВ «Ависагро» відповідні охоронні заходи та терміни їх виконання щодо пам`ятки місцевого значення «Громадський будинок» за адресою: вул. Театральна, 8 (8а) та її території, враховуючи наявну загрозу її руйнування внаслідок дії природних факторів та спонукання власника пам`ятки архітектури ТОВ «Ависагро» здійснити у встановлені терміни проведення реставраційних, ремонтних та інших робіт є захистом прав держави у сфері охорони культурної спадщини, і повноваження щодо такого захисту (у наведений спосіб) належить Департаменту культури та туризму Кіровоградської ОВА, що є спеціально уповноваженим органом охорони культурної спадщини в силу положень Закону України «Про охорону культурної спадщини».

Відповідно до ст.1311 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Згідно зі статтею 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Відповідно до ч.ч.1, 3 ст.23 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 р. №1697-VII (далі за текстом Закон №1697) представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Наявність таких повноважень обґрунтовуються прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Таким чином, прокурор як посадова особа правоохоронного органу з метою реалізації конституційних функцій відповідного правоохоронного органу вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а лише у разі, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

Конституція та законодавство України не встановлюють переліку випадків за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак визначають оціночні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим.

Так, здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки визначенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво, тобто пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього. Знову ж таки, таке обґрунтування повинно гуртуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.

Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

Отже, законодавчо не передбачено право прокурора на представництво інтересів суспільства загалом, у цілому.

Процесуальні і матеріальні норми, які регламентують порядок здійснення прокурором представництва у суді, чітко й однозначно визначають наслідки, які настають і можуть бути застосовані у разі, якщо звернення прокурора відбувалося з порушенням встановленого законом порядку.

У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України у рішенні від 08.04.1999 р. №3-рп/99, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» у зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п.3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).

Такі правові висновки та їх обґрунтування містяться й у постанові Верховного Суду від 08.11.2018 р. у справі №826/3492/18.

Окрім того, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 р. у справі №826/13768/16 послалася на висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 25.04.2018 р. у справі №806/1000/17, згідно з яким Верховний Суд зазначив, що за змістом частини третьої статті 23 Закону №1697 прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий відсутність такого органу. Однак, підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Велика Палата Верховного Суду зазначила, що наведені вище положення законодавства регламентують порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

Колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, проаналізувала правові висновки Верховного Суду та нормативне регулювання питання здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді та підсумувала, що таке представництво:

по-перше, може бути реалізовано у виключних випадках, зокрема у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

по-друге, прокурор у позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах;

по-третє, прокурор повинен пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається), приміром, повідомити такий державний орган про виявлені порушення, а у разі невчинення цим органом дій спрямованих на захист інтересів держави, представляти інтереси держави в суді відповідно до статті 23 Закону №1697, навівши відповідне обґрунтування цього.

За висновками щодо застосування норм права, які містяться у постанові Великої Палати Верховного Суду від 08.11.2023 р. у справі №607/15052/16-ц, оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом jura novit curia («суд знає закони») під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах (аналогічна правова позиція викладена й у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 р. у справі №587/430/16-ц).

У постанові від 26.05.2020 р. у справі №912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду виснувала, що звертаючись до компетентного органу перед пред`явленням позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Підкреслювала, що невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу.

Тому Велика Палата Верховного Суду констатувала, що за наявності органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист інтересів держави саме у спірних правовідносинах, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо цей компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо, чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 28.09.2022 р. у справі №483/448/20 також зауважила, що у кожному випадку звернення до суду в інтересах держави, перед тим, як визначити коло відповідачів, прокурор має встановити, насамперед: (а) суб`єкта, якому належать повноваження звертатися до суду за захистом відповідного права або інтересу; (б) ефективний спосіб захисту такого права чи інтересу; (в) залежно від установленого коло відповідачів.

Підстави для представництва прокурором інтересів держави повинні існувати на час звернення до суду та повинні бути доведені відповідними доказами. Прокурор повинен надати суду докази, які свідчать про те, що відповідний орган державної влади (інший суб`єкт владних повноважень) не здійснює захисту інтересів держави або здійснює його неналежним чином. Такими доказами, зокрема, можуть бути звернення прокурора до відповідного органу щодо захисту інтересів держави, відповіді на них та інші письмові докази, що стосуються справи. Аналогічний висновок викладений у постанові Верховного Суду від 21.08.2019 р. у справі №263/2038/16-а.

У Рекомендації Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 р. №1604 (2003) «Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону» щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені й ефективні органи.

Згідно з п.2 Рекомендації CM/Rec (2012)11 щодо ролі державних прокурорів за межами системи кримінального судочинства, прийнятої Комітетом міністрів Ради Європи 19 вересня 2012 року, обов`язками та повноваженнями прокурора за межами системи кримінального провадження є представництво загальних та громадських інтересів, захист прав людини та основоположних свобод, а також підтримка верховенства права. При цьому обов`язки та повноваження прокурорів за межами кримінального судочинства мають завжди встановлюватися та чітко визначатися у законодавстві (п.3 Рекомендації).

З огляду на вищенаведене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та відмінно від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень (постанова Великої Палати Верховного Суду від 13.02.2019 р. у адміністративній справі №826/13768/16).

У постанові Верховного Суду від 16.03.2023 р. у справі №460/3890/20 зазначено, що з урахуванням положень частини третьої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України та частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру», виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно та з посиланням на відповідні норми права, визначає, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п.4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999 р. №3-рп/99).

У цьому ж рішенні Конституційного Суду України виокремлено, що державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами органів державної влади, органів місцевого самоврядування.

Отже, можна зробити висновок, що «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора до суду. Надмірна формалізація «інтересів держави», може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Подібна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 р. у справі №806/1000/17, від 19.09.2019 р. у справі №815/724/15, від 28.01.2021 р. у справі №380/3398/20, від 05.10.2021 р. у справі №380/2266/21, від 02.12.2021 р. у справі №320/10736/20, від 23.12.2021 р. у справі №0440/6596/18, від 01.06.2022 р. у справі №260/1815/21, від 22.11.2023 р. у справі №320/835/23.

Вирішуючи справи, пов`язані із захистом культурної спадщини, Верховний Суд неодноразово наголошував, що культурна спадщина перебуває під охороною закону, а держава забезпечує збереження об`єктів, що становлять культурну цінність.

За усталеною судовою практикою Верховного Суду збереження об`єктів культурної спадщини, їх охорона, яка полягає, у тому числі, у запобіганні їхньому руйнуванню або заподіянню шкоди, зокрема, у результаті здійснення несанкціонованої господарської діяльності, забезпеченні захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь, є одним із пріоритетних та головних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Подання позовної заяви у даній справі зумовлене необхідністю збереження пам`ятки архітектури місцевого значення «Громадський будинок» за адресою: вул. Театральна, 8 (8а) у м. Кропивницький.

Таким чином, наведені прокурором у позовній заяві обґрунтування є сумісними з поняттям «інтереси держави».

Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь врегульовані Законом України «Про охорону культурної спадщини» від 08.06.2000 р. №1805-III (далі за текстом Закон №1805).

За приписами ч.1 ст.3 Закону №1805 державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини. До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини належать: центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини; орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим; обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації; виконавчий орган сільської, селищної, міської ради.

Відповідно до пп.1, 6, 12 ч.1 ст.6 Закону №1805 до повноважень органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій відповідно до їхньої компетенції належить: здійснення контролю за виконанням цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини; забезпечення захисту об`єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження; призначення відповідних охоронних заходів щодо пам`яток місцевого значення та їхніх територій у разі виникнення загрози їх руйнування або пошкодження внаслідок дії природних факторів або проведення будь-яких робіт.

З огляду на п.1 Положення про Департамент культури та туризму Кіровоградської обласної державної адміністрації, затверджене розпорядженням голови Кіровоградської обласної державної адміністрації від 21.10.2020 р. №691-р (далі за текстом Положення) Департамент культури та туризму Кіровоградської обласної державної адміністрації є структурним підрозділом обласної державної адміністрації, входить до її складу та забезпечує реалізацію в області державної політики у сферах культури, мистецтв, туризму та охорони культурної спадщини.

Згідно з пп.39, 40, 55 п.2 Положення, Департамент відповідно до покладених на нього завдань: видає розпорядження і приписи щодо охорони пам`яток місцевого значення, припинення робіт на таких пам`ятках, їх територіях та в зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, якщо зазначені роботи виконуються за відсутності затверджених або погоджених з відповідними органами охорони культурної спадщини програм та проєктів, передбачених законом, дозволів або з відхиленням від них; визначає необхідність проведення охоронних заходів щодо збереження пам`яток місцевого значення та їх територій у разі виникнення загрози руйнування або пошкодження внаслідок дії природних факторів або виконання будь-яких робіт; діє як уповноважений орган охорони культурної спадщини на території області.

Відповідно до пп.5 п.3 Порядку, Департамент для здійснення повноважень та виконання завдань, що визначені, має право: представляти власні інтереси в судових органах під час розгляду спірних питань, що належать до його компетенції, в установленому чинним законодавством порядку.

Таким чином, суб`єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження охорони пам`яток місцевого значення є Департамент культури та туризму Кіровоградської обласної військової адміністрації, який у даній справі мав звертатись до суду з позовом в частині позовних вимог спрямованих до ТОВ «Ависагро».

Однак звертаючись до суду з даним позовом, прокурор зазначив про відсутність органу, уповноваженого на звернення до суду, що не відповідає законодавчим повноваженням Департаменту культури та туризму Кіровоградської обласної військової адміністрації у сфері охорони культурної спадщини.

Суд зауважує, що об`єднання в одну позовну заяву позовних вимог з різними підставами представництва прокурора, з мотивів ефективності обраного способу захисту, є порушенням законодавчо встановленого порядку представництва прокурором інтересів держави в суді у виключних випадках.

У постанові Великої Палати Верховного Суду від 21.06.2023 р. у справі №905/1907/21 зазначено, що якщо після відкриття провадження у справі з урахуванням наведених учасниками справи аргументів та наданих доказів суд установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді, суд залишає позовну заяву, подану прокурором в інтересах держави в особі компетентного органу, без розгляду відповідно до положень пункту 2 частини першої статті 226 ГПК України. Такі правові висновки викладені в постановах Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 р. у справі №912/2385/18 та від 06.07.2021 р. у справі №911/2169/20)».

В адміністративному судочинстві відсутність підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, у розумінні пункту 7 частини 4 статті 169 КАС України має наслідком повернення позовної заяви позивачеві. Однак такі процесуальні дії суд може вчиняти лише на стадії відкриття провадження.

Натомість, якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є залишення позовної заяви без розгляду (пункт 2 частини 1 статті 240 КАС України).

Викладене узгоджується з правовим висновком Верховного Суду наведеним у постанові від 19.09.2024 р. у справі №460/10903/22.

Пунктом 2 частини 1 статті 240 КАС України передбачено, що суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо: позовну заяву не підписано або підписано особою, яка не має права підписувати її, або особою, посадове становище якої не вказано.

Враховуючи викладене, беручи до уваги, що відносно позовних вимог спрямованих до ТОВ «Ависагро» наявний орган, уповноважений на звернення до суду і таким органом є Департамент культури та туризму Кіровоградської обласної військової адміністрації, при цьому позовні вимоги заявлені прокурором до відповідача-1 і відповідача-2 пов`язані виключно об`єктом культурної спадщини, у зв`язку з чим могли бути розглянуті окремо одна до одної шляхом подання двох різних позовних заяв, у яких в одному випадку прокурор представляв би інтереси держави (внаслідок відсутності органу, уповноваженого на звернення до суду, а в іншому Департамент культури та туризму Кіровоградської обласної військової адміністрації (через бездіяльність відповідного органу), зважаючи на правові висновки Верховного Суду, суд вважає, що позовна заява підлягає залишенню без розгляду в частині позовних вимог про визнання протиправною бездіяльності ТОВ «Ависагро», яка полягає у невжитті заходів щодо приведення до належного стану пам`ятки архітектури місцевого значення «Громадський будинок» (додаток 3 до Розпорядження голови Кіровоградської обласної військової адміністрації від 29.01.2020 р. №102-р, №62) та зобов`язання ТОВ «Ависагро» привести до належного стану пам`ятку архітектури місцевого значення «Громадський будинок» (додаток 3 до Розпорядження голови Кіровоградської обласної військової адміністрації від 29.01.2020 р. №102-р, №62), шляхом здійснення реставраційних, ремонтних робіт, враховуючи наявну загрозу її руйнування.

Керуючись п.5 ч.1 ст.240, ст.ст.248, 256, 258, 262, 293-297 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

УХВАЛИВ:

Позов керівника Кропивницької окружної прокуратури Кіровоградської області в інтересах держави до Департаменту культури та туризму Кіровоградської обласної військової адміністрації, Товариства з обмеженою відповідальністю «Ависагро» про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії залишити без розгляду в частині позовних вимог про визнання протиправною бездіяльності ТОВ «Ависагро», яка полягає у невжитті заходів щодо приведення до належного стану пам`ятки архітектури місцевого значення «Громадський будинок» (додаток 3 до Розпорядження голови Кіровоградської обласної військової адміністрації від 29.01.2020 р. №102-р, №62) та зобов`язання ТОВ «Ависагро» привести до належного стану пам`ятку архітектури місцевого значення «Громадський будинок» (додаток 3 до Розпорядження голови Кіровоградської обласної військової адміністрації від 29.01.2020 р. №102-р, №62), шляхом здійснення реставраційних, ремонтних робіт, враховуючи наявну загрозу її руйнування.

Копію ухвали направити сторонам.

Ухвала суду набирає законної сили з моменту підписання її суддею та може бути оскаржена в апеляційному порядку до Третього апеляційного адміністративного суду шляхом подачі апеляційної скарги в 15-денний строк з дня складання такої ухвали.

Дата складання ухвали 05 листопада 2024 року.

Суддя Кіровоградського

окружного адміністративного суду Г.М. МОМОНТ