Справа № 260/1011/23
Суддя: Коваленко Н.В.
Дата ухвалення: 2024-11-04 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

04 листопада 2024 року

м. Київ

справа №260/1011/23

адміністративне провадження № К/990/18139/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Рибачука А.І., Бучик А.Ю., розглянувши у попередньому судовому засіданні в касаційному порядку справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Еко ХХІ століття» до Ужгородської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення, за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю «Еко ХХІ століття» на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Глушка І.В., Довгої О.І., Запотічного І.І. від 3 квітня 2024 року,

УСТАНОВИВ:

ВСТУП

Предметом спору у справі, що розглядається, охоплюється рішення органу місцевого самоврядування (відповідної місцевої ради), яке є нормативно - правовим актом регуляторного характеру.

Встановленим у справі обставинами підтверджено, що таке рішення відповідач прийняв у період дії воєнного стану без врахування вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», керуючись при цьому нормами частини десятої статті 9 Закону України «Про правовий режим воєнного стану».

Позивач заявив цей позов з тих підстав, що відповідач не дотримався передбаченої регуляторним законом процедури розроблення, розгляду, прийняття та оприлюднення проєкту спірного у цій справі рішення.

Верховний Суд вважає, що відповідно до імперативних приписів вищезгаданої норми у період дії воєнного стану на усі без винятку акти органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб поширюються обмеження щодо виконання у повному обсязі вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», у тому числі стосовно розроблення, розгляду, прийняття та оприлюднення проєктів таких актів у порядку, встановленому цим Законом.

ІСТОРІЯ СПРАВИ

I.I Короткий зміст позовних вимог

1. У лютому 2023 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Еко ХХІ століття» (далі також Товариство, ТОВ «Еко ХХІ століття», позивач) звернулося з позовом до Ужгородської міської ради (далі також Міськрада, відповідач), у якому просило визнати протиправними та скасувати рішення від 10 листопада 2022 року ХХVІІ сесії VІІІ скликання № 970 «Про тимчасовий Порядок визначення розміру плати за тимчасове користування місцями комунальної власності для розташування рекламних засобів» (далі також спірне, оскаржене рішення).

2. Позов обґрунтовувався доводами про те, що оскаржене рішення прийнято з порушенням процедури прийняття, визначеної Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», без належного аналізу регуляторного впливу та без оприлюднення проекту регуляторного акта у відповідних друкованих засобах масової інформації, що є підставою для визнання рішення протиправним та його скасування.

I.II Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

3. Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 16 жовтня 2023 року позов задоволено.

4. Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржене рішення Міськради є нормативно - правовим регуляторним актом, який, в силу вимог частини дванадцятої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», повинен розроблятися, розглядатися, прийматися та оприлюднюватися у порядку, встановленому Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

5. Установивши, що Міськрадою, при прийнятті спірного рішення, не було дотримано вимог статті 8, частини четвертої статті 9 і частини другої статті 13 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» щодо аналізу регуляторного впливу та оприлюднення проектів регуляторних актів з метою одержання зауважень і пропозицій, й протилежного відповідачем не доведено, суд першої інстанції вважав, що недотримання процедури прийняття регуляторного акта є підставою для визнання його протиправним та скасування.

6. Суд першої інстанції відхилив покликання Міськради на тимчасовий характер оспореного у цій справі рішення та на норми частини десятої статті 9 Закону України «Про правовий режим воєнного стану», за змістом якої у період дії воєнного стану на акти органів місцевого самоврядування, а також їх посадових осіб не поширюються вимоги Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

7. З цього приводу у рішенні суду першої інстанції, з покликанням на роз`яснення Державної регуляторної служби України від 18.10.2022 щодо особливостей підготовки проектів регуляторних актів органами місцевого самоврядування, військово-цивільними адміністраціями та військовими адміністраціями, а також їх посадовими особами в умовах воєнного стану з урахуванням Закону України від 12.05.2022 № 2259-IX «Про внесення змін до деяких законів України щодо функціонування державної служби та місцевого самоврядування у період дії воєнного стану», наведено мотиви про те, що вказана норма стосується виключно актів органів місцевого самоврядування, а також їх посадових осіб та не поширюється на проекти регуляторних актів.

8. Також відзначалось, що Закон України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» є спеціальним та визначає всі етапи проходження регуляторного акта: від його планування та проектування до механізмів його подальшого перегляду після прийняття.

9. У зв`язку з наведеним суд першої інстанції констатував, що вимоги частини десятої статті 9 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» не поширюються на процедуру прийняття регуляторного акта.

10. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 3 квітня 2024 року рішення суду першої інстанції скасоване та прийнято нове судове рішення, яким у задоволенні позову відмовлено.

11. Апеляційний суд не погодився з висновком суду першої інстанції про те, що спірне рішення Міськради є протиправним і підлягає скасуванню у зв`язку з недотриманням відповідачем вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» під час прийняття такого адміністративного акту.

12. У оскарженій постанові суду апеляційної інстанції колегія суддів вказувала на відсутність правових підстав для здійснення у спірних відносинах аналізу регуляторного впливу та оприлюднення проєкту оскарженого рішення Міськради у відповідних друкованих засобах масової інформації, оскільки під час дії воєнного стану діють наведені у частині десятій статті 9 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» обмеження та особливості організації роботи органів місцевого самоврядування, встановлені вказаною статтею, які регулюють деякі аспекти виконання управлінських функцій суб`єктами владних повноважень інакше, ніж визначено пунктом 3 частини першої (у частині оприлюднення проектів актів), частиною четвертою статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації», Законами України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» та «Про державну допомогу суб`єктам господарювання», що мають пріоритетне застосування на період дії воєнного стану

13. Тому апеляційний суд виснував, що застосування спрощеної регуляторної процедури ухвалення оскарженого рішення без урахування норм Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» обумовлено реалізацією дискреційних повноважень відповідача з метою забезпечення ефективного та належного виконання у період воєнного стану покладених на Ужгородську міську раду завдань.

14. Окрім цього відзначено, що чинне законодавство та, зокрема й Закон України «Про правовий режим воєнного стану», у жодному разі не забороняє органам місцевого самоврядування приймати нормативно-правові акти, спрямовані на правове врегулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, в межах самоврядних повноважень.

15. Окрему увагу суд апеляційної інстанції звернув і на те, що проєкт згаданого рішення був опублікований на офіційному вебсайті Ужгородської міської ради 7 жовтня 2022 року за посиланням: https://rada-uzhgorod.gov.ua/rada_docs/show/pro-tymchasovyi-poriadok-vyznachennia-rozmiru-platy-za-tymchasove-korystuvannia-mistsiamy-komunalnoi-vlasnosti-dlia-roztashuvannia -reklamnykh-zasobiv-e7689c22-a703-417d-a162-96307d618dfc).

16. А стосовно застосування судом роз`яснення Державної регуляторної служби України апеляційний суд акцентував увагу на правовій позиції Верховного Суду, викладеній у постанові від 14 лютого 2023 року у справі 695/2607/17, згідно з якою лист Державної регуляторної служби України не є джерелом права та має рекомендаційний характер, тож констатував, що таке роз`яснення не може бути покладене в основу рішення суду.

17. З огляду на викладене, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що позовні вимоги позивача є безпідставними та необґрунтованими, а тому задоволенню не підлягають.

I.III Короткий зміст вимог касаційної скарги

18. Не погоджуючись із вищевказаною постановою апеляційного суду, позивач подав касаційну скаргу в якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить її скасувати, а рішення суду першої інстанції - залишити в силі.

II. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

19. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 10 листопада 2022 року Ужгородською міською радою ХХVІІ сесії VІІІ скликання було прийнято рішення № 970 «Про тимчасовий Порядок визначення розміру плати за тимчасове користування місцями комунальної власності для розташування рекламних засобів», яким затверджено тимчасовий Порядок визначення розміру плати за тимчасове користування місцями комунальної власності для розташування рекламних засобів.

20. У пункті 2 вказаного вище рішення зазначено вважати такими, що втратили чинність рішення XXIX сесії міської ради IV скликання від 4 червня 2004 року № 315 (зі змінами згідно з рішенням IV сесії міської ради V скликання від 11 січня 2008 року № 587, рішенням XIV сесії міської ради VI скликання 27 вересня 2012 року № 654, рішенням XV сесії міської ради VI скликання 7 грудня 2012 року № 724, рішенням XV сесії міської ради VI скликання 28 грудня 2012 року № 771, рішення XIX сесії міської ради VI скликання 20 вересня 2013 року № 1028).

21. Листом № 63-02/2692 від 26 грудня 2022 року Західне міжобласне територіальне відділення Антимонопольного комітету України на адвокатський запит № 107 від 9 грудня 2022 року повідомило, що звернення Ужгородської міської ради про погодження проекту оскаржуваного рішення разом з аналізом його регуляторного впливу та повідомленням про його оприлюднення до Відділення не надходило. Відповідно проект цього рішення не погоджувався.

22. Згідно наявних у справі матеріалів 13 грудня 2022 року представник позивача звертався до відповідача з адвокатським запитом № 108 з проханням надати для ознайомлення аналіз регуляторного впливу вищевказаного рішення та експертний висновок відповідальної комісії з питань реалізації державної регуляторної політики про відповідність проекту вищевказаного рішення принципам регуляторної політики та його регуляторного впливу, а також повідомити коли та де було опубліковано повідомлення про оприлюднення проекту вищевказаного рішення з метою одержання зауважень та пропозицій та повідомити чи були подані на погодження до органів Антимонопольного комітету України та до Державної регуляторної служби України проект вищевказаного рішення.

23. У відповідь на вищевказане звернення представника позивача відповідач листом від 23 грудня 2022 року № 4577/03-17 повідомив, що запитувані документи не розроблялись, оскільки Порядок визначення розміру плати за тимчасове користування місцями комунальної власності для розташування рекламних засобів носить тимчасовий характер.

III. ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

24. Підставою касаційного оскарження судового рішення скаржник зазначає пункт 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

25. Вказану підставу мотивує тим, що суд апеляційної інстанції застосував норму права без урахування висновку Верховного Суду, який викладений в постанові від 13 лютого 2024 року у справі № 320/5934/22 та неправильно застосував частину 10 статті 9 Закону України «Про правовий режим воєнного стану», згідно з якою у період дії воєнного стану на акти органів місцевого самоврядування, військово-цивільних адміністрацій та військових адміністрацій, а також їх посадових осіб не поширюються вимоги пункту 3 частини першої (у частині оприлюднення проектів актів), частини четвертої статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації», Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» та Закону України «Про державну допомогу суб`єктам господарювання».

26. На думку скаржника оскаржене рішення є регуляторним актом та прийняте з порушенням процедури прийняття, визначеної Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», без належного аналізу регуляторного впливу та без оприлюднення проекту регуляторного акта.

IV. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА ТА АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ

27. Відповідно до частини першої статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

28. За приписами частин першої, п`ятої, одинадцятої та дванадцятої статті 59 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування нормативно-правового характеру набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо органом чи посадовою особою не встановлено пізніший строк введення цих актів у дію.

Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування підлягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації». Проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України «Про доступ до публічної інформації», крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки.

Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

29. Указом Президента України від 24 лютого 2022 року № 64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні», який затверджено Законом України від 24 лютого 2022 року № 2102-IX, постановлено ввести в Україні воєнний стан із 05 години 30 хвилин 24 лютого 2022 року строком на 30 діб. Цей строк неодноразово продовжувався відповідними указами Президента України, востаннє строк дії воєнного стану в Україні продовжено з 05 години 30 хвилин 12 серпня 2024 року строком на 90 діб згідно з Указом Президента № 469/2024 від 23 липня 2024 року.

30. Пунктами 2, 3 Указу Президента України від 24 лютого 2022 року № 64/2022 постановлено військовому командуванню (Генеральному штабу Збройних Сил України, ІНФОРМАЦІЯ_1 , командуванням видів, окремих родів військ (сил) Збройних Сил України, управлінням оперативних командувань, командирам військових з`єднань, частин Збройних Сил України, Державної прикордонної служби України, ІНФОРМАЦІЯ_2, ІНФОРМАЦІЯ_3, Національної гвардії України, Служби безпеки України, Служби зовнішньої розвідки України, Управління державної охорони України) разом із Міністерством внутрішніх справ України, іншими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування запроваджувати та здійснювати передбачені Законом України «Про правовий режим воєнного стану» заходи і повноваження, необхідні для забезпечення оборони України, захисту безпеки населення та інтересів держави.

Постановлено, що у зв`язку із введенням в Україні воєнного стану тимчасово, на період дії правового режиму воєнного стану, можуть обмежуватися конституційні права і свободи людини і громадянина, передбачені статтями 30 - 34, 38, 39, 41 - 44, 53 Конституції України, а також вводитися тимчасові обмеження прав і законних інтересів юридичних осіб в межах та обсязі, що необхідні для забезпечення можливості запровадження та здійснення заходів правового режиму воєнного стану, які передбачені частиною першою статті 8 Закону України «Про правовий режим воєнного стану».

31. Зміст правового режиму воєнного стану, порядок його введення та скасування, правові засади діяльності органів державної влади, військового командування, військових адміністрацій, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій в умовах воєнного стану, гарантії прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб визначає Закон України від 12 травня 2015 року № 389-VIII «Про правовий режим воєнного стану».

32. Визначення воєнного стану наводиться у статті 1 вищезгаданого Закону, за яким воєнний стан - це особливий правовий режим, що вводиться в Україні або в окремих її місцевостях у разі збройної агресії чи загрози нападу, небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності та передбачає надання відповідним органам державної влади, військовому командуванню, військовим адміністраціям та органам місцевого самоврядування повноважень, необхідних для відвернення загрози, відсічі збройної агресії та забезпечення національної безпеки, усунення загрози небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності, а також тимчасове, зумовлене загрозою, обмеження конституційних прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень.

33. За правилами частин першої, другої та десятої статті 9 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» в умовах воєнного стану Президент України та Верховна Рада України діють виключно на підставі, в межах повноважень та в спосіб, визначені Конституцією та законами України.

Кабінет Міністрів України, інші органи державної влади, військове командування, військові адміністрації, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування здійснюють повноваження, надані їм Конституцією України, цим та іншими законами України.

У період дії воєнного стану на акти органів місцевого самоврядування, військово-цивільних адміністрацій та військових адміністрацій, а також їх посадових осіб не поширюються вимоги пункту 3 частини першої (у частині оприлюднення проектів актів), частини четвертої статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації», Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» та Закону України «Про державну допомогу суб`єктам господарювання».

34. Статтю 9 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» доповнено частиною десятою згідно із Законом України від 12 травня 2022 року № 2259-ІХ «Про внесення змін до деяких законів України щодо функціонування державної служби та місцевого самоврядування у період дії воєнного стану».

35. Частина десята статті 9 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» набула чинності 20 травня 2022 року.

36. Статтею 13 цього ж Закону встановлено, що нормативно-правові акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим, рішення Ради міністрів Автономної Республіки Крим, рішення місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, які стосуються прав і свобод людини і громадянина, що обмежуються у зв`язку з введенням воєнного стану, тимчасово не застосовуються.

37. Правовий статус та обмеження прав і свобод громадян та прав і законних інтересів юридичних осіб в умовах воєнного стану визначаються відповідно до Конституції України та цього Закону (частина перша статті 20 Закону України «Про правовий режим воєнного стану»).

V. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

V.I Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій

38. Відповідно до частин першої - третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

39. Згідно з частинами першою, другою статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

40. Перевіряючи у межах повноважень, встановлених процесуальним законом, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і дотримання ними норм процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам сторін, Верховний Суд виходить з такого.

41. Як засвідчують встановлені у справі обставини та зміст оскаржених судових рішень, протиправність оспореного Товариством рішення Міськради пов`язувалась виключно з недотриманням відповідачем процедури розроблення, розгляду та оприлюднення такого рішення, встановленої Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

42. Заперечуючи вказані доводи позивача, відповідач покликався на відсутність у нього обов`язку виконання таких регуляторних процедур з огляду на норми частини десятої статті 9 Закону України «Про правовий режим воєнного стану», за якими вимоги Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» у період дії воєнного стану на оскаржене рішення не поширюються.

43. Суди попередніх інстанцій дійшли висновку про те, що оскаржене у цій справі рішення Міськради належить до нормативно - правових актів регуляторного характеру, з чим погоджується й Верховний Суд, оскільки як правильно встановлено судовим розглядом справи таке рішення прийняте на заміну регуляторного акту з метою врегулювання питання визначення розміру плати за тимчасове користування місцями комунальної власності для розташування рекламних засобів, спрямоване на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, застосовується неодноразово і щодо невизначеного кола осіб.

44. Вищенаведених висновків і того, що спірне рішення відповідача є регуляторним актом, не заперечують й сторони справи.

45. Водночас суди попередніх інстанцій дійшли фактично протилежних висновків щодо застосування норм частини десятої статті 9 Закону України «Про правовий режим воєнного стану»:

суд першої інстанції вважав, що ці норми стосуються саме актів, а не проєктів актів органів місцевого самоврядування, у зв`язку з чим констатував, що оспорений у цій справі акт міської ради на стадії його проєкту повинен був розроблятись, розглядатися та прийматися у порядку, встановленому Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» як такого, що є спеціальним у спірних відносинах;

апеляційний суд це заперечив і, вважаючи, що норми частини десятої статті 9 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» підлягають пріоритетному застосуванню у спірних відносинах з метою забезпечення ефективного та належного виконання у період воєнного стану покладених на Ужгородську міську раду завдань, виснував, що у період дії воєнного стану на оспорений у цій справі акт міської ради не поширюються вимоги Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

46. Тож з огляду на вищевикладене, а також зважаючи на доводи учасників цієї справи, у тому числі й ті, які ними наводяться у суді касаційної інстанції, ключовим питанням спору у справі, що розглядається, є питання про те, чи поширюються на прийнятий у спірних правовідносинах акт Міськради вимоги Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» у період дії воєнного стану.

47. Враховуючи предмет спору у справі, що розглядається, та її суб`єктний склад, Верховний Суд досліджує вищезгадане питання у контексті діяльності саме органів місцевого самоврядування.

48. Перевіряючи викладені у оскарженій постанові апеляційного суду висновки стосовно законності спірного рішення Міськради та відповідності його критеріям, визначеним у частині другій статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд відзначає, що як випливає із визначення поняття «воєнний стан», наведеного у статті 1 Закону України «Про правовий режим воєнного стану», такий стан є особливим правовим режимом, який вводиться в Україні, зокрема, у разі збройної агресії, небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності й передбачає надання, у тому числі органам місцевого самоврядування, відповідних повноважень, необхідних для відвернення загрози, відсічі збройної агресії та забезпечення національної безпеки, усунення загрози небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності.

49. У пункті 2 Указу Президента України, яким у зв`язку з військовою агресією російської федерації проти України введено воєнний стан, що тривав станом на момент прийняття Міськрадою спірного рішення і наразі не закінчився, міститься імперативна вказівка глави держави, адресована, зокрема й органам місцевого самоврядування, запроваджувати та здійснювати передбачені Законом України «Про правовий режим воєнного стану» заходи і повноваження, необхідні для забезпечення оборони України, захисту безпеки населення та інтересів держави.

50. Видаючи Указ про введення воєнного стану в Україні, Президент України діяв як гарант державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина і такий статус закріплений за главою держави у нормах частини другої статті 102 Конституції України.

51. Отже запровадження воєнного стану як особливого правового режиму обумовлено необхідністю забезпечення оборони України, захисту безпеки населення та інтересів держави й на практиці реалізується неухильним виконанням усіма вимог Конституції та, зокрема, Закону України «Про правовий режим воєнного стану», актів Президента України, які врегульовують правовідносини у державі під час дії воєнного стану, інших релевантних такому предмету правового регулювання актів національного законодавства та міжнародного права шляхом запровадження та здійснення передбачених вищезгаданим Законом заходів та повноважень.

52. З вищевикладеного також констатується, що передбачені Законом України «Про правовий режим воєнного стану» повноваження здійснюються органами місцевого самоврядування з метою забезпечення оборони України, захисту безпеки населення та інтересів держави, відвернення загрози, відсічі збройної агресії та забезпечення національної безпеки, усунення загрози небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності.

53. Закон вимагає, щоб суб`єкти владних повноважень, яким у спірних правовідносинах виступає відповідач, використовували свої повноваження виключно з тією метою, з якою це повноваження їм надано, що є одним із критеріїв, який визначений у частині другій статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, й перевіряється адміністративним судом у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень.

54. Ще одним критерієм, який висувається до рішень суб`єктів владних повноважень, є вимога про те, що вони повинні діяти на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України. Такі приписи містяться у пункті 2 частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, а також закріплені у частині другій статті 19 Конституції України.

55. Із вказаними вище нормами кореспондується положення частини третьої статті 24 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», у яких задекларовано, що органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України.

56. У цій же статті визначено, що органи місцевого самоврядування та їх посадові особи керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.

57. За результатом аналізу цих норм Основного Закону України Верховний Суд неодноразово викладав правову позицію про те, що діяльність органів державної влади здійснюється відповідно до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, побудованого на основі принципу «заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом». Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб`єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, а також забезпечує використання ними владних повноважень виключно в межах закону та прийнятих відповідно до закону підзаконних нормативно-правових актів і тим самим істотно звужує можливі зловживання з боку держави та її органів.

58. Такий висновок щодо застосування норм права неодноразово наводився Верховним Судом, зокрема у постановах колегії суддів Касаційного господарського суду від 7 березня 2023 року у справі № 910/13573/21 та від 22 жовтня 2020 року у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у справі № 711/1837/18, та інших.

59. Беручи до уваги вищевикладене, Верховний Суд висновує, що у період дії воєнного стану як особливого правового режиму органи місцевого самоврядування, які у своїй діяльності керуються, окрім іншого Конституцією та законами України, актами Президента України, зокрема Указами, зобов`язані запроваджувати та здійснювати передбачені Законом України «Про правовий режим воєнного стану» заходи і повноваження з метою забезпечення оборони України, захисту безпеки населення та інтересів держави, не можуть відмовлятись від їх здійснення і відступати від вимог закону, який врегульовує правовідносини у державі під час дії правового режиму воєнного стану.

60. Питання щодо здійснення органами державної влади та органами місцевого самоврядування повноважень в умовах воєнного стану регламентовані статтею 9 Закону України «Про правовий режим воєнного стану», у частині десятій якої наведено імперативні приписи, зокрема, про те, що у період дії воєнного стану на акти органів місцевого самоврядування, а також їх посадових осіб не поширюються вимоги Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

61. Стаття 9 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» доповнена частиною десятою відповідно до Закону України від 12 травня 2022 року № 2259-IX «Про внесення змін до деяких законів України щодо функціонування державної служби та місцевого самоврядування у період дії воєнного стану», який набрав чинності 20 травня 2022 року, а отже діяв станом на момент прийняття відповідачем спірного рішення і підлягав застосуванню у спірних правовідносинах.

62. Згідно з пояснювальною запискою до згаданого вище Закону обґрунтування необхідності його прийняття мотивовано таким:- «В умовах воєнного стану критично важливим є забезпечення належного та безперервного функціонування органів місцевого самоврядування. Особливо актуальною є потреба в оперативному прийнятті рішень, які безпосередньо впливають як на життєздатність територіальної громади (її спроможність якісно опрацьовувати виклики воєнного часу), так і обороноздатність і безпеку територіальних громаді і держави на тлі повномасштабної збройної агресії Російської Федерації проти України. Таким чином, існує потреба у прискоренні прийняття управлінських рішень в умовах війни, забезпечення безперервності функціонування органів публічної влади, в тому числі комунального сектору економіки на усіх рівнях».

63. У світлі вищевикладених мотивів щодо обґрунтування необхідності прийняття Верховною Радою України такого закону, Верховний Суд відзначає, що за змістом норм частини першої статті 142 Конституції України доходи місцевих бюджетів є фінансовою основою місцевого самоврядування.

64. Варто зважати й на умови та обставини, у яких відповідач прийняв спірне у цій справі рішення, а саме - в умовах війни. Як засвідчують події останніх років в Україні безпекова ситуація та обстановка у регіонах та в місцевостях держави у період війни є динамічною і швидко змінюється. Саме тому важливо, щоб місцеве самоврядування, яке приймає важливі рішення на місцях і безпосередньо діє від імені відповідної територіальної громади та в її інтересах, у цих складних умовах мало якомога міцнішу фінансову основу для можливості швидкого і ефективного реагування на загрози воєнного часу, було спроможне виконувати визначені законом заходи і повноваження для захисту населення у межах певної території, для чого мало б достатні матеріальні та фінансові ресурси, що насамперед досягається доходами місцевих бюджетів.

65. У рішенні Міськради від 10 листопада 2022 року № 970 зазначено, що таке приймається з метою встановлення плати за тимчасове користування місцями для розташування рекламних засобів, що перебувають у комунальній власності територіальної громади.

66. Тобто таке рішення безпосередньо впливає на наповнення місцевого бюджету територіальної громади міста Ужгород у період дії правового режиму воєнного стану, покликане забезпечити під час війни належне та безперервне функціонування органів місцевого самоврядування в межах вказаної адміністративно - територіальної одиниці, в тому числі комунального сектору економіки, шляхом оперативного і швидкого прийняття рішень, які безпосередньо впливають як на життєздатність територіальної громади (її спроможність якісно опрацьовувати виклики воєнного часу), так і на обороноздатність й безпеку територіальних громад і держави на тлі повномасштабної збройної агресії російської федерації проти України.

67. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає стаття 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», аналіз змісту якої засвідчує, що до таких актів належать: нормативні та інші акти відповідної ради у формі рішень, у тому числі ті, які відповідно до закону є регуляторними актами; рішення виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради; розпорядження сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті, районної, обласної ради.

68. Верховний Суд звертає увагу на імперативність приписів частини десятої статті 9 Закону України «Про правовий режим воєнного стану», які не дають органам місцевого самоврядування та їх посадовим особам інших варіантів поведінки, окрім як у період дії воєнного стану не поширювати на усі без виключення акти, у тому числі регуляторного характеру, вимоги Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». Інших варіантів дій відповідач, який керується спеціально - дозвільним типом поведінки, у спірних правовідносинах не мав, інакше це суперечило б приписам частини другої статті 19 Конституції України, статті 24 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та частині другій статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України.

69. Врахуванню підлягає і те, що вищевказана норма Закону України «Про правовий режим воєнного стану» не містить будь - яких винятків чи застережень стосовно видів актів органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, на які у період дії воєнного стану не поширюються вимоги Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», не виокремлює, у якій саме частині цей Закон не застосовується у період дії воєнного стану.

70. Така правова конструкція та спосіб формулювання норм частини десятої статті 9 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» дають Верховному Суду підстави для висновку про те, що у період дії воєнного стану вимоги Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» не поширюються у повному обсязі на усі без винятку акти органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, у тому числі щодо розроблення, розгляду, прийняття та оприлюднення проєктів таких актів у порядку, встановленому вищезгаданим Законом.

71. Верховний Суд застерігає, що таке правове регулювання спірних правовідносин у період дії воєнного стану жодим чином не звільняє органи місцевого самоврядування та їх посадових осіб від обов`язку неухильного дотримання усіх інших вимог національного законодавства та актів міжнародного права, які ставляться до діяльності та рішень зазначених органів та осіб у цих відносинах, а лише надають їм повноваження під час дії воєнного стану оперативно, у спрощеному та прискореному порядку приймати передбачені законом акти без врахування вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» з тією метою, щоб забезпечити у цей час належне та безперервне функціонування органів місцевого самоврядування і комунального сектору економіки.

72. Ураховуючи вищевикладене, Верховний Суд констатує, що суд апеляційної інстанції дійшов правильного та обґрунтованого висновку про наявність у відповідача передбачених законом повноважень щодо прийняття у період дії воєнного стану оскарженого акту без врахування вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

73. Така позиція апеляційного суду узгоджується з висновками Верховного Суду щодо застосування частини десятої статті 9 Закону України «Про правовий режим воєнного стану», викладеними у постановах від 28 листопада 2023 року у справі № 640/10063/22 та від 13 лютого 2024 року у справі № 320/5934/22, за змістом яких у період дії воєнного стану на акти органів місцевого самоврядування поширюються обмеження щодо виконання вимог, зокрема Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

74. Тому Верховний Суд вважає, що суд першої інстанції помилково задовольнив поданий Товариством позов, заявлений з підстави недотримання відповідачем вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» під час прийняття спірного у цій справі рішення, тоді як апеляційний суд, правильно застосувавши норми матеріального та дотримавшись норм процесуального права, дійшов обґрунтованого висновку про безпідставність заявлених позивачем вимог по суті спору.

V.IІ Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

75. За правилами пункту 2 частини першої статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.

76. За правилами пункту 1 частини першої статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.

77. Відповідно до частини першої статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Не може бути скасовано правильне по суті і законне судове рішення з мотивів порушення судом норм процесуального права, якщо це не призвело і не могло призвести до неправильного вирішення справи.

78. Провівши касаційний розгляд справи у межах повноважень касаційного суду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд дійшов висновку про те, що суд апеляційної інстанцій правильно застосув норми матеріального права, вирішив цій спір відповідно до закону та фактичних обставин справи, не допустив порушення норм процесуального права, які могли б зумовлювати скасування оскаржуваної у цій справі постанови, а тому підстав для задоволення касаційної скарги - не вбачає.

79. Керуючись статтями 340, 341, 343, 349, 350, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Еко ХХІ століття» залишити без задоволення, а постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 3 квітня 2024 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

Суддя-доповідач Н.В. Коваленко

Судді: А.І. Рибачук

А.Ю. Бучик