Справа № 520/14622/23
Суддя: Ральченко І.М.
Дата ухвалення: 2024-10-23 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 жовтня 2024 р. Справа № 520/14622/23
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Ральченка І.М.

суддів: Катунова В.В. , Чалого І.С.

за участю секретаря судового засідання Кіт Т.Р.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Північно-східного офісу Держаудитслужби на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 21.11.2023, суддя Рубан В.В., по справі № 520/14622/23

за позовом Харківської обласної державної (військової) адміністрації

до Північно-східного офісу Держаудитслужби

про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ:

Харківська обласна державна (військова) адміністрація, звернулась до суду із позовом, у якому просила визнати протиправною та скасувати вимогу про усунення виявлених порушень від 22.05.2023 № 202008-11/2192-2023, складену Північно-східним офісом Держаудитслужби на підставі акту ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Харківської обласної державної адміністрації (Харківської обласної військової адміністрації) за період з 24.02.2022 по 31.12.2022 № 202008-22/2 від 07.04.2022.

Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 09.01.2023 позовні вимоги задоволено.

Визнано протиправною та скасовано вимогу Північно-східного офісу Держаудитслужби про усунення виявлених порушень від 22.05.2023 № 202008-11/2192-2023.

Відповідач, не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати рішення суду з мотивів порушення судом норм матеріального та процесуального права та прийняти нову постанову, якою відмовити у задоволенні позову.

В обґрунтування зазначив, що вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства є обов`язковою до виконання. Так, у ході проведення ревізії встановлено порушення позивачем ч. 1 ст. 3, ч. 8 ст. 9 Закону України «Про бухгалтерський облік та звітність в Україні» від 16.07.1999 № 996-ІV внаслідок невірного відображення в актах приймання-передачі кількості фактично переданої олії «Соняшникової рафінованої марки «П», отриманої від ДО «Комбінат «Світанок», що призвело до зайвого списання Харківською обласною військовою адміністрацією у 2022 з обліку вищевказаної олії в кількості 5800,8 кг на загальну суму 289169,88 грн. та втрати фінансових (матеріальних) ресурсів на вказану суму; встановлено зайве використання матеріальних цінностей, а саме: дизельного палива - 7638,4 л на суму 420112 грн, бензину А-95 4538,9 л на суму 231483,9 грн. та до втрати фінансових (матеріальних) ресурсів на вказану суму; порушення положення про документальне забезпечення записів у бухгалтерському обліку, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 24.05.1995 № 88, п. 4 розд. V Методичних рекомендацій з бухгалтерського обліку запасів суб`єктів державного сектору, затверджених наказом Міністерства фінансів України від 23.01.2015 № 11, чим недотримано вимоги ч. 5 ст. 9, ч. 1 ст. 11 Закону № 996-XIV, внаслідок недотримання порядку ведення у 2022 бухгалтерського обліку гуманітарної допомоги.

Апелянт зазначав, що судом першої інстанції при винесенні оскаржуваного рішення не досліджено матеріали справи, документи, які підтверджують виявлені порушення, які слугували підставою для пред`явлення оскаржуваної вимоги, тому не спростовано наявність порушень, виявлених в ході планової ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Харківської обласної державної адміністрації.

На підставі вищевикладеного, апелянт вважав вимогу Північно-східного офісу Держаудитслужби від 22.05.2023 № 202008-11/2192-2023 про усунення виявлених порушень законною, обґрунтованою та правомірною, оскільки зазначена вимога не порушує прав позивача, відповідає чинному законодавству України.

У судовому засіданні представники відповідача вимоги апеляційної скарги підтримала, вважала наявними підстави для скасування рішення суду першої інстанції із прийняттям нового про відмову у задоволенні позову.

Представник позивача проти доводів апеляційної скарги заперечувала, вважала рішення суду першої інстанції законним та таким, що не підлягає скасуванню.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України справа розглядається в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, пояснення сторін, перевіривши рішення суду першої інстанції, доводи апеляційної скарги, відзиву на неї, дослідивши докази по справі, вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з таких підстав.

Як встановлено судовим розглядом, Північно-східним офісом Держаудитслужби відповідно до п. 1.1.8.4 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Північно-східного офісу Держаудитслужби на ІV квартал 2022 (в частині інспектувань) проведено планову ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Харківської обласної державної адміністрації (Харківської обласної військової адміністрації) за період з 24.02.2022 по 31.12.2022.

За результатами проведеної ревізії складено акт від 07.04.2023 № 202008-22/02.

Харківська обласна військова адміністрації, не погоджуючись з актом ревізії, направила заперечення № 01-86/2232 від 19.04.2023 на акт від 07.04.2023 № 202008-22/02 про результати проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Харківської обласної державної адміністрації (Харківської обласної військової адміністрації).

Висновок на заперечення направлений листом від 10.05.2023 № 202008-12/2057-2023.

Північно-східним офісом Держаудитслужби внаслідок неусунення позивачем порушень, виявлених у ході ревізії, сформовано та направлено вимогу від 22.05.2023 № 202008-11/2192-2023 про усунення виявлених порушень, а саме:

1. Розглянути результати проведеної ревізії та вирішити питання щодо встановлення та притягнення до відповідальності винних осіб, у порядку, встановленому законодавством.

2. З метою недопущення в подальшому допущених порушень, здійснювати дієвий контроль за отриманням та використанням гуманітарної допомоги одержувачами, з дотриманням нормативно-правових актів, відповідно до встановленого законодавством порядку.

3. Вжити необхідні заходи щодо відшкодування втрат матеріальних ресурсів, заподіяних внаслідок недотримання окремими одержувачами вимог Постанови № 238.

4. В подальшому безумовно дотримуватись вимог ч. 5 ст. 9, ч. 1 ст. 11 Закону № 996-ХІУ, п. 4 Розділу V Методичних рекомендацій № 11 та п. 2 Положення № 88 в частині оприбуткування та обліку на відповідних субрахунках бухгалтерського обліку отриманої гуманітарної допомоги.

Позивач, не погоджуючись з вимогою відповідача, звернувся до суду із даним позовом.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції оцінки порушенням не надав, виходив з того, що спірна вимога винесена з порушенням вимог закону щодо її змісту, оскільки є неконкретизованою, а частково містить приписи, спрямовані на майбутнє.

Колегія суддів з цього приводу зазначає наступне.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначає Закон України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 № 2939-XII.

Відповідно до ч. 1 ст. 1 Закону № 2939-XII здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

Згідно з ч. 2 ст. 2 Закону № 2939-XII державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.

Відповідно до ст. 8 Закону № 2939-XII орган державного фінансового контролю, зокрема, здійснює державний фінансовий контроль та контроль за цільовим та ефективним використанням коштів державного і місцевих бюджетів; вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб; розробляє пропозиції щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому.

Постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 № 43 затверджено Положення про Державну аудиторську службу України.

Пунктом 1 Положення № 43 передбачено, що Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Відповідно до підп. 9 п. 4 Положення №43 Держаудитслужба вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, зокрема, вимагає від керівників та інших підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Згідно з п. 6 Положення № 43 Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства (підпункт 16); у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їхній розмір в установленому законодавством порядку (підпункт 23).

Відповідно до п. 3 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550, акт ревізії - це документ, який складається посадовими особами органу державного фінансового контролю, що проводили ревізію, фіксує факт її проведення та результати. Заперечення, зауваження до акта ревізії (за їх наявності) та висновки на них є невід`ємною частиною акта.

Пунктом 2 Порядку № 550 визначено, що інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

Пунктами 4, 5 Порядку № 550 передбачено, що планові та позапланові виїзні ревізії проводяться контролюючими органами відповідно до Закону та цього Порядку.

Планові виїзні ревізії проводяться відповідно до планів контрольно-ревізійної роботи, затверджених в установленому порядку, позапланові виїзні ревізії - за наявності підстав, визначених Законом.

Відповідно до п. 50 Порядку № 550 за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав органи державного фінансового контролю вживають заходів для забезпечення: притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об`єктів контролю; порушення перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства; звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства; застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства.

Аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на коригування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, є обов`язковою до виконання. Стосовно відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги, оскільки такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Правова природа письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки, зокрема обов`язки для свого адресата, а відтак наділена рисами правового акту індивідуальної дії з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься, і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.

Спірна вимога контролюючого органу є індивідуально-правовим актом і в силу закону є обов`язковою до виконання підконтрольною установою, якому вона адресована.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 21 листопада 2018 року у справі №820/3534/16 дійшла висновку, що спір про правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб`єктів, є публічно-правовим та підпадає під визначення справи адміністративної юрисдикції.

У постанові від 08.05.2018 у справі № 826/3350/17 Верховний Суд зазначив, що під час вирішення справ, предметом яких є правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб`єктів, судам належить, виходячи із правової природи письмової вимоги контролюючого органу, враховувати чи прийнята вона на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством. З метою встановлення того, чи контролюючим органом при прийнятті спірної вимоги владні управлінські функції реалізовані у передбачений законом спосіб, суду належить надати правову оцінку змісту вимоги як індивідуально-правового акту.

Так, у справі ж, що розглядається, зміст спірної вимоги, яка, як встановлено вище, є індивідуально-правовим актом, а відтак породжує права і обов`язки для підконтрольної установи, якій вона адресована, полягає, у тому числі, в забезпеченні відшкодування збитків, встановлених контролюючим органом.

Разом з тим, зміст оскаржуваної вимоги в частині встановлених порушень хоч і вказує на забезпечення відшкодування збитків, проте не містить вимоги про їх стягнення.

Отже, пункти (частини) вимоги, які не вказують на стягнення збитків, можуть бути перевірені судом у справі за відповідним позовом підконтрольної установи з їх оскарження.

Зазначені правові висновки сформовані Верховним Судом у постанові від 06.06.2024 у справі № 560/4302/22.

Стосовно п. 1 оскаржуваної вимоги від 22.05.2023 № 202008-11/2192-2023 колегія суддів зазначає наступне.

Так, вказаним пунктом вимоги позивача зобов`язано розглянути результати проведеної ревізії та вирішити питання щодо встановлення та притягнення до відповідальності винних осіб, у порядку, встановленому законодавством.

Пунктом 15 ч. 1 ст. 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» передбачено, що органи державного фінансового контролю наділені повноваженнями порушувати перед керівниками відповідних органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій питання про притягнення до відповідальності осіб, винних у допущених порушеннях.

Також відповідно до п. 50 Порядку № 550 за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема, притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об`єктів контролю.

Так, підставою направлення оскаржуваної вимоги стало неусунення позивачем порушень, виявлених у ході ревізії, зафіксованих у акті від 07.04.2023 № 202008-22/02.

Зокрема, проведеною ревізією встановлено порушення позивачем ч. 1 ст. 3, ч. 8 ст. 9 Закону України «Про бухгалтерський облік та звітність в Україні» від 16.07.1999 № 996-ІV внаслідок невірного відображення в актах приймання-передачі кількості фактично переданої олії «Соняшникової рафінованої марки «П», отриманої від ДО «Комбінат «Світанок», що призвело до зайвого списання Харківською обласною військовою адміністрацією у 2022 з обліку вищевказаної олії в кількості 5800,8 кг на загальну суму 289169,88 грн. та втрати фінансових (матеріальних) ресурсів на вказану суму.

Висновки контролюючого органу щодо зазначеного порушення ґрунтуються на наступних встановлених фактичних обставинах.

Як зазначено у акті ревізії від 07.04.2023 № 202008-22/02, відповідно до наданих позивачем актів приймання-передачі встановлено списання з обліку Харківської обласної військової адміністрації олії 72510 кг олії внаслідок її передання, зокрема, Люботинській міській раді, Краснокутською, Кегичівській, Сахновщинській, Безлюдівській та Височанській селищним радам.

Відповідно до отриманої інформації та проведеними зустрічними звірками встановлено, що від Харківської обласної військової адміністрації Люботинською міською радою, Краснокутською, Кегичівською, Сахновщинською, Безлюдівською та Височанською селищними радами фактично отримано 72510 л олії соняшникової (14502 бутлів по 5 л), а не 72510 кг.

При цьому, фактично не підтверджено постачання та отримання у 2022 вищевказаними територіальними громадами соняшникової олії в загальній кількості 5800,8 кг, оскільки за даними накладних та сертифікатів якості олія надходила в бутлях по 5 л вагою по 4,6 кг, загальна вага фактично переданої територіальним громадам олії складає 66709 кг.

Стосовно вказаного порушення в контексті вимоги від Харківської обласної військової адміністрації вирішити питання щодо встановлення та притягнення до відповідальності винних осіб колегія суддів зазначає наступне.

У ході судового розгляду встановлено, що на виконання розпорядження Кабінету Міністрів України від 01.03.2022 № 192-Р "Про відпуск матеріальних цінностей державного резерву" з ДО "Комбінат "Світанок" Державного агентства резерву України для задоволення потреб Міністерства оборони України Харківській обласній військовій адміністрації (розпорядження № 502/0/4-22-12/03-2022) було передано матеріальні цінності - "олія соняшникова рафінована марки П".

Так, відповідно до актів приймання-передачі матеріальних цінностей Державного агентства резерву України від 28.03.2022, від 25.04.2022, затверджених генеральним директором ДО "Комбінат "Світанок" Кудрявцевим В., Харківській обласній військовій адміністрації здійснювалась передача олії соняшникової рафінованої марки П - 750000,00 кг. на загальну суму - 37394294,85 грн.

В подальшому отримана продукція була передана, у тому числі, Люботинській міській раді, Краснокутській, Кегичівській, Сахновщинській, Безлюдівській та Височанській селищним радам, на підтвердження чого надано акти приймання-передачі, накладні (т. 2 а.с. 106-132).

Згідно з актом ревізії:

- відповідно до акту від 26.07.2022 Штабом з питань надання гуманітарної допомоги, створеним рішенням Краснокутської селищної ради від 23.06.2022 № 111, отримана олія "Соняшникова" рафінована марки П, фас. 5 л." в кількості 14610 кг. У той час, як оприбутковано відповідно до протоколу від 26.07.2022 № 7 засідання Штабу в кількості 2922 од. загальної кількості 14610 л., з огляду на що 1168 кг документально не підтверджується;

- Кегичівською селищною радою відповідно отримана олія "Соняшникова" рафінована марки П, фас. 5 л." в кількості 9500 кг. У той час, як оприбутковано відповідно до акту від 25.07.2022 № 16 9500 л., з огляду на що 760 кг документально не підтверджується;

- відповідно до акту № 17 від 25.07.2022 Сахновщинською селищною радою отримана олія "Соняшникова" рафінована марки П, фас. 5 л." в кількості 9500 кг. У той час, як роздано гуманітарної допомоги населенню 8625 л. (175 шт. по 5 л), станом на 02.01.2023 залишок складав 875 л. Отже селищною радою отримано 9500 л олії, факт отримання 760 кг. документально не підтверджується;

- відповідно до акту від 29.07.2022 Височанською селищною радою отримано 13800 кг, відповідно до акту приймання-передачі від 10.12.2022 640 кг. У той час, як роздано гуманітарної допомоги населенню 15535 л, станом на 31.12.2022 залишок складав 2905 л. Отже факт отримання 1104 кг. документально не підтверджується;

- відповідно до акту від 30.07.2022 Люботинській міській раді передано 14800 л, відповідно до наданого позивачем акту приймання-передачі від 30.07.2022 кількість переданої міській раді олії становить 14800 кг. Отже факт отримання 1184 кг. документально не підтверджується;

- відповідно до акту № 37 від 29.07.2022 Безлюдівській селищній раді від позивача передано 10300 кг олії. У той час, як фактично отримана у кількості 10300 л., з огляду на що 824 кг документально не підтверджується.

На підставі вище викладеного відповідач дійшов висновку про зайве списання Харківською обласною військовою адміністрацією у 2022 з обліку продукції "олія "Соняшникова" рафінована марки П, фас. 5 л." в кількості 5800,8 кг на загальну суму 289169,88 грн.

Дослідивши наданий контролюючим органом розрахунок зайво списаної олії, що передана від Харківської обласної військової адміністрації до територіальних громад в 2022, колегія суддів звертає увагу, що різниця у вазі отриманої олії обумовлена застосуванням відмінних величин вимірювання продукції, а саме: згідно з актами приймання-передачі та накладними продукція при переданні від позивача до вказаних вище органів місцевого самоврядування вимірювалась у кілограмах, так само як при отриманні її позивачем з ДО "Комбінат "Світанок" Державного агентства резерву України.

Натомість подальше оприбуткування її проводилось Люботинською міською радою, Краснокутською, Кегичівською, Сахновщинською, Безлюдівською та Височанською селищними радами відповідно до актів приймання-передачі № 3 від 26.07.2022, № 16 від 25.07.2022, № 17 від 25.07.2022, № 37 від 29.07.2022, № 44 від 29.07.2022, № 46 від 30.07.2022 із зазначенням одиниці вимірювання продукції - олії рафінованої марки П, у літрах.

Таким чином, здійснивши приведення одиниці вимірювання продукції - олії, зазначеної в літрах, до кілограмів, відповідачем встановлено різницю у розрахунковій вазі олії, що фактично отримана вказаними вище суб`єктами, у загальному розмірі 5800,8 кг.

Отже, висновки контролюючого органу щодо виявлених порушень, зобов`язання вирішити питання щодо встановлення та притягнення до відповідальності винних у їх допущені осіб, містить п. 1 оскаржуваної вимоги, фактично ґрунтуються на обставинах подальшого оприбуткування та роздачі вказаними органами місцевого самоврядування отриманої у якості гуманітарної допомоги населенню від Харківської обласної військової адміністрації продукції - олія соняшникова рафінована марки П.

Разом з тим, судовим розглядом не встановлено невідповідностей у кількості продукції при передачі вказаної продукції від Харківської обласної військової адміністрації Люботинській міській раді, Краснокутській, Кегичівській, Сахновщинській, Безлюдівській та Височанській селищним радам, оскільки відповідно до наявних у матеріалах справи актів приймання-передачі кількість переданої продукції, що була виміряна у кілограмах, відповідає кількості отриманої продукції на момент передачі, визначеної також у кілограмах.

При цьому, питання подальшого оприбуткування та використання отриманої гуманітарної допомоги належить до відповідальності у даному випадку саме міських та селищних рад, які здійснювали її подальшу роздачу населенню.

Так, відповідно до ч. 1 ст. 16 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що органи місцевого самоврядування є юридичними особами і наділяються цим та іншими законами власними повноваженнями, в межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність відповідно до закону.

Натомість, Харківська обласна військова адміністрація не наділена повноваженнями притягнення до відповідальності осіб, що не є їй підпорядкованими.

У той же час, в силу п. 50 Порядку № 550 за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема, притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об`єктів контролю.

Також проведеною ревізією встановлено зайве використання матеріальних цінностей, а саме: дизельного палива - 7638,4 л на суму 420112 грн, бензину А-95 4538,9 л на суму 231483,9 грн. та до втрати фінансових (матеріальних) ресурсів на вказану суму.

Відповідно до змісту акта ревізії від 07.04.2023 № 202008-22/02 до Харківської обласної військової адміністрації надійшла гуманітарна допомога у вигляді талонів на паливо-мастильні матеріали, які в подальшому передані іншим одержувачам (набувачам) для заправлення ними транспортних засобів з мережі АЗС ОККО.

Відповідно до п. 1 постанови Кабінету Міністрів України від 09.03.2022 № 238 «Деякі питання визнання товарів гуманітарною допомогою та їх використання в умовах воєнного стану» та рішення Ради оборони Харківської області (протокол № 2 від 25.04.2022) паливо направлялось для здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони у зв`язку з військовою агресією російської федерації проти України та цивільного захисту населення, визнається гуманітарною допомогою, а саме: для виконання робіт з влаштування додаткового захисту інфраструктурних об`єктів та забезпечення потреб Збройних Сил України в межах Програми державної підтримки суб`єктів господарювання, щодо забезпечення ними пального для потреб оборони в умовах воєнного стану.

Проведеною ревізією внаслідок недотримання вказаних вище нормативно-правових актів встановлені факти використання окремими одержувачами палива не для забезпечення військових потреб збройних формувань або доставку гуманітарної допомоги, а для забезпечення своєї поточної господарської та статутної діяльності (проведення заходів нагляду за безпекою на транспорті, утримання господарських споруд, косіння трави, підготовка ґрунту для посадок, перевезення меблів, отримання дозволів, профілактика лісопорушень тощо).

Стосовно вказаного порушення колегія суддів зазначає наступне.

Так, у ході проведення ревізії контролюючим органом було отримано інформацію від одержувачів гуманітарної допомоги у вигляді талонів на паливо-мастильні матеріали щодо фактичного використання ними отриманого палива.

Зі змісту наведених листів відповідачем зроблено висновок, що частково отримане пальне було використано одержувачами у власних потребах або для поточної господарської діяльності, тобто в цілях, відмінних від заходів із забезпечення національної безпеки і оборони у зв`язку з військовою агресією російської федерації проти України та цивільного захисту населення.

З цього приводу колегія суддів зазначає наступне.

Пунктом 1 постанови Кабінету Міністрів України від 09.03.2022 № 238 «Деякі питання визнання товарів гуманітарною допомогою та їх використання в умовах воєнного стану» установлено, що на період дії воєнного стану зазначені у товарній групі 27 згідно з УКТЗЕД товари, що необхідні для здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони у зв`язку з військовою агресією російської федерації проти України та цивільного захисту населення, визнаються гуманітарною допомогою.

У даному випадку Харківська обласна військова адміністрація як розпорядник даного виду гуманітарної допомоги - паливо-мастильних матеріалів здійснювала надання пального в талонах за заявами суб`єктів господарювання для здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони.

Так, до матеріалів справи додано відповідні листи (т. 2 а.с. 195-241), складені на ім`я начальника Харківської обласної військової адміністрації про надання паливно-мастильних матеріалів, для прикладу:

- № 08-12/292 від 09.04.2022 ДП «Зміївське лісове господарство»: для потреб лісового господарства для вчасного забезпечення лісоматеріалами різних підприємств, підпорядкованих Міністерству оборони;

- № 01-08/182 від 26.07.2022 ДП «Чугуєво-Бабчанське лісове господарство»: для безперебійного забезпечення потреб Збройних Сил України;

- № 09-07/267 від 26.07.2022 ДП «Жовтневе лісове господарство»: для виконання підприємством забезпечення потреб Збройних Сил України;

- № 01-14/1471 від 27.07.2022 Зміївська міська рада Чугуївського району Харківської області: для проведення робіт щодо спорудження протитанкових рвів;

- № 1/1-91 від 19.08.2022 ПАТ «АТП 16329»: доставка гуманітарних вантажів та гуманітарної допомоги для мешканців м. Харкова та області;

- № 1/1-102 від 23.09.2022 ПАТ «АТП 16329»: доставка гуманітарних вантажів та гуманітарної допомоги, евакуація населення з деокупованих територій Харківської області.

Колегія суддів, дослідивши зазначені листи, зазначає, що останні складені з приводу надання паливно-мастильних матеріалів саме для цілей здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, цивільного захисту населення, про що зазначено у їх змісті.

Отже, виконуючи функції розпорядника, Харківська обласна військова адміністрація здійснювала передачу паливо-мастильних матеріалів у відповідності до сформованих отримувачами запитів, які, як встановлено судовим розглядом, стосувались потреб задля забезпечення цілей, визначених п. 1 Постанови № 238.

Втім, порушення, яке виявлено у ході проведення ревізії, лежить у площині подальшого фактичного використання отриманих паливо-мастильних матеріалів відповідними суб`єктами господарювання.

Натомість, безпосередня передача Харківською обласною військовою адміністрацією пального здійснювалась у відповідності із п. 1 постанови Кабінету Міністрів України від 09.03.2022 № 238 для здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони у зв`язку з військовою агресією російської федерації проти України та цивільного захисту населення, відповідно до наданих листів-запитів, у яких отримувачами зазначались потреби на даний вид допомоги для здійснення заходів, визначених п. 1 Постанови № 238.

Отже, як зазначено вище, питання, порушене у п. 1 оскаржуваної вимоги, щодо притягнення до відповідальності осіб/суб`єктів господарювання, якими здійснювалось подальше використання отриманої допомоги, має вирішуватись у відповідності із наявним механізмом встановлення винних осіб та притягнення їх до відповідальності.

Натомість, Харківська обласна військова адміністрація, виконавши свій обов`язок щодо належного розпорядження, у даному випадку паливо-мастильними матеріалами, не є відповідальною особою за їх використання іншими особами.

За наведених обставин, враховуючи відсутність механізму, який забезпечить можливість притягнення до відповідальності позивачем осіб, винних у вказаних вище порушеннях, що були виявлені у ході проведення ревізії, колегія суддів вважає, що п. 1 оскаржуваної вимоги є необґрунтованим та підлягає скасуванню.

У той же час, відповідно підп. 3 п. 3 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 № 43, основним завданням Держаудитслужби є, у тому числі, здійснення державного фінансового контролю, спрямованого на оцінку ефективного, законного, цільового, результативного використання та збереження державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, досягнення економії бюджетних коштів.

Таким чином, враховуючи, що предметом ревізії було збереження та використання державного майна, відповідач не позбавлений можливості здійснити заходи контролю цільового використання паливо-мастильних матеріалів суб`єктами господарювання, яким воно було надане, а також обліку продукції «олії соняшникової» зазначеними вище територіальними громадами, що здійснювали її подальшу роздачу населенню, із застосуванням відповідних наслідків у разі виявлення порушень.

Разом з тим, оскільки неусунення позивачем наведених порушень, вчинення яких не знайшло підтвердження у ході судового розгляду справи, стало підставою для винесення оскаржуваної вимоги також в частині п. п. 2, 3 колегія суддів враховуючи їх похідний характер від основної вимоги, доходить висновку про необхідність їх скасування.

Стосовно п. 4 оскаржуваної вимоги від 22.05.2023 № 202008-11/2192-2023 колегія суддів зазначає наступне.

Так, вказаним пунктом вимоги позивача зобов`язано в подальшому безумовно дотримуватись вимог ч. 5 ст. 9, ч. 1 ст. 11 Закону № 996-ХІУ, п. 4 Розділу V Методичних рекомендацій № 11 та п. 2 Положення № 88 в частині оприбуткування та обліку на відповідних субрахунках бухгалтерського обліку отриманої гуманітарної допомоги.

Підставою направлення позивачу вимоги у вказаній частині стали висновки контролюючого органу щодо порушення ним Положення про документальне забезпечення записів у бухгалтерському обліку, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 24.05.1995 № 88, п. 4 розд. V Методичних рекомендацій з бухгалтерського обліку запасів суб`єктів державного сектору, затверджених наказом Міністерства фінансів України від 23.01.2015 № 11, чим недотримано вимоги ч. 5 ст. 9, ч. 1 ст. 11 Закону № 996-XIV, внаслідок недотримання порядку ведення у 2022 бухгалтерського обліку гуманітарної допомоги.

Зазначені порушення фактично полягали у тому, що позивачем у 2022 отримання та рух гуманітарної допомоги відображено на позабалансових рахунках 021.1 «Державний резерв», на якому відображено отримання та рух продукції від ДО «Комбінат «Світанок» та 021.2 «Гуманітарна допомога», на якому відображено іншу отриману гуманітарну допомогу.

При цьому, на позабалансовому рахунку 021.2 позивачем відображено надходження та вибуття гуманітарної допомоги лише в кількісному виразі: кг, шт, ящики, пачки, літри, упаковки тощо без зазначення ціни та переліку отриманого товару, не деталізовано перелік товарів із найменуванням Інші грузи, Продукти харчування, Медичні вироби тощо.

Внаслідок зазначеного, як вказано контролюючим органом, не видається можливим встановити детальний перелік та вартість отриманої та переданої іншим одержувачам гуманітарної допомоги. При цьому, вказана інша гуманітарна допомога в фінансовій звітності позивача за 2022 також не відображена.

З приводу зазначеного порушення колегія суддів зазначає наступне.

Правові, організаційні, соціальні засади отримання, надання, оформлення, розподілу і контролю за цільовим використанням гуманітарної допомоги визначені Законом України "Про гуманітарну допомогу" від 22.10.1999 № 1192-XIV.

Статтею 1 Закону № 1192-XIV отримувачі гуманітарної допомоги - такі юридичні особи, яких зареєстровано в установленому Кабінетом Міністрів України порядку в Єдиному реєстрі отримувачів гуманітарної допомоги: а) підприємства громадських організацій осіб з інвалідністю, ветеранів війни та праці, а також підприємства, установи та організації, що утримуються за рахунок бюджетів, уповноважені ними державні установи та органи місцевого самоврядування; б) благодійні організації, створені у порядку, визначеному Законом України "Про благодійну діяльність та благодійні організації"; в) громадські організації осіб з інвалідністю, ветеранів війни та праці, Товариство Червоного Хреста України та його обласні організації, творчі спілки, а також громадські організації, створені для здійснення передбаченої їх статутними документами екологічної, оздоровчої, аматорської, спортивної, культурної, освітньої та наукової діяльності; г) релігійні організації, зареєстровані у порядку, передбаченому Законом України "Про свободу совісті та релігійні організації"; ґ) реабілітаційні установи для осіб з інвалідністю та дітей з інвалідністю, які мають відповідну ліцензію на здійснення реабілітаційних послуг, незалежно від відомчого підпорядкування, типу і форм власності; набувачі гуманітарної допомоги-фізичні та юридичні особи, які її потребують і яким вона безпосередньо надається.

Відповідно до с. 4 Закону № 1192-XIV спеціально уповноваженими державними органами з питань гуманітарної допомоги є: центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері соціального захисту населення; Рада міністрів Автономної Республіки Крим; обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації.

Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації здійснюють визнання гуманітарною допомогою для отримувачів та набувачів, місцезнаходження яких визначено на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці: контроль за отриманням, збереженням, складуванням, розподілом, використанням за цільовим призначенням, підготовкою статистичної звітності, обліком гуманітарної допомоги, визнаної такою рішенням спеціально уповноважених державних органів з питань гуманітарної допомоги, стосовно отримувачів такої допомоги, місцезнаходження яких визначено на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Спеціально уповноважені державні органи з питань гуманітарної допомоги ведуть облік, статистичну звітність гуманітарної допомоги. Бухгалтерський облік гуманітарної допомоги та відповідна звітність здійснюються отримувачами гуманітарної допомоги та набувачами гуманітарної допомоги (юридичними особами) у порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну фінансову політику.

Отримувач гуманітарної допомоги і набувач гуманітарної допомоги (юридична особа) щомісячно в установленому порядку подають до відповідного спеціально уповноваженого державного органу з питань гуманітарної допомоги звіти про наявність та розподіл гуманітарної допомоги до повного використання всього обсягу отриманої гуманітарної допомоги.

Харківська обласна військова адміністрація є спеціально уповноваженим державним органом з питань гуманітарної допомоги.

Згідно з абз. 4 ст. 11 Закону № 1192-XIV бухгалтерський облік гуманітарної допомоги та відповідна звітність здійснюються отримувачами гуманітарної допомоги та набувачами гуманітарної допомоги (юридичними особами) у порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної псової політики допомоги.

Статтею 56 Бюджетного кодексу України встановлено наступне: бюджетні установи ведуть бухгалтерський облік відповідно до національних положень (стандартів) бухгалтерського обліку в державному секторі та інших нормативно-правових актів щодо ведення бухгалтерського обліку в порядку, встановленому Міністерством фінансів України.

У свою чергу, підставою для бухгалтерського обліку господарських операцій, зокрема, отримання, списання або передачі активів, є первинні документи, які містять відомості про господарську операцію (дію або подію, викликає зміни в структурі активів та зобов`язань, власному капіталі підприємства), та повинні відповідати вимогам встановленим Положенням про документальне забезпечення записів у бухгалтерському обліку, затвердженим наказом Міністерства фінансів України № 88 від 24.05.1995.

Висновки контролюючого органу щодо порушення позивачем обліку гуманітарної допомоги ґрунтуються на дослідженні наданих під час проведення ревізії щомісячних оборотних відомостей за позабалансовим рахунком 021.2 «Гуманітарна допомога» та квартальної (річної) фінансової звітності, а саме форму № 5-ДС «Примітки до річної фінансової звітності» за 2022, відповідно до яких перевіряючими встановлено, що облік олії соняшникової відображено не в кілограмах, а в тонах, в накладних кількість фізичних одиниць та кількість отриманої олії в кілограмах, на позабалансовому рахунку відображено надходження та вибуття гуманітарної допомоги лише в кількісному виразі кг, шт, ящики, пачки, літри, упаковки тощо без зазначення ціни та переліку отриманого товару.

З цього приводу колегія суддів зазначає, що на виконання розпорядження Кабінету Міністрів України від 01.03.2022 № 192-Р "Про відпуск матеріальних цінностей державного резерву" з ДО "Комбінат "Світанок" Державного агентства резерву України для задоволення потреб Міністерства оборони України Харківській обласній військовій адміністрації (розпорядження № 502/0/4-22-12/03-2022) було передано матеріальні цінності - "олія соняшникова рафінована марки П".

Згідно з актами приймання-передачі матеріальних цінностей Державного агентства резерву України від 28.03.2022, від 25.04.2022 Харківській обласній військовій адміністрації здійснювалась передача олії соняшникової рафінованої марки П - 750000,00 кг. на загальну суму - 37394294,85 грн.

Фактична передача вказаної продукції здійснювалась за накладними, складеними за формою № 1 Р-23, згідно з якими Харківській обласній військовій адміністрації відвантажувалась продукція «Олія соняшникова», кількість якої рахувалась у кілограмах.

Так, передача продукції здійснювалась на безоплатній основі, внаслідок чого цінова характеристика продукції не визначалась, з огляду на що під час її відображення на рахунках Харківська обласна військова адміністрація не мала підстав для зазначення даного показника.

Крім того, одиницею вимірювання вказано кілограми, що і було в подальшому відображено позивачем у обліку гуманітарної допомоги.

Посилання відповідача на відмінність одиниці вимірювання, а саме: кілограми і тони, колегія суддів вважає несуттєвими, оскільки два ці показники є одиницями маси, а отже їх використання не є призводить до невідповідностей при відображенні продукції на обліку.

З огляду на викладене, твердження відповідача щодо порушення позивачем ч. 5 ст. 9, ч. 1 ст. 11 Закону № 996-ХІУ, п. 4 Розділу V Методичних рекомендацій № 11 та п. 2 Положення № 88 є безпідставними, з огляду на що п. 4 оскаржуваної вимоги є необґрунтованим та підлягає скасуванню.

Враховуючи вищенаведене, колегія суддів погоджується із висновком суду першої інстанції про наявність підстав для задоволення позовних вимог, проте, виходячи з інших підстав та мотивів.

Відповідно до ч. 1 ст. 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: 1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Отже, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що рішення суду першої інстанції підлягає скасуванню із прийняттям нового про задоволення позовних вимог.

Керуючись ст. ст. 245, 246, 250, 315, 321 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Північно-східного офісу Держаудитслужби - задовольнити частково

Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 21.11.2023 по справі № 520/14622/23 - скасувати.

Прийняти нову постанову, якою адміністративний позов Харківської обласної державної (військової) адміністрації - задовольнити.

Визнати протиправною та скасувати вимогу Північно-східного офісу Держаудитслужби про усунення виявлених порушень від 22.05.2023 № 202008-11/2192-2023.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя І.М. Ральченко
Судді В.В. Катунов І.С. Чалий
Постанова складена в повному обсязі 01.11.24.