Справа № 420/22005/23
Суддя: Шеметенко Л.П.
Дата ухвалення: 2024-10-31 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

31 жовтня 2024 р.м. ОдесаСправа № 420/22005/23

Головуючий в 1 інстанції: Бжассо Н.В.

Дата і місце ухвалення 11.12.2023 р., м. Одеса

П`ятий апеляційний адміністративний суд в складі колегії суддів:

судді доповідача Шеметенко Л.П.

судді Градовського Ю.М.

судді Турецької І.О.

за участю секретаря Худика С.А.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Одесі адміністративну справу за апеляційними скаргами заступника керівника Одеської обласної прокуратури, Одеської міської ради на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 11 грудня 2023 року по справі за адміністративним позовом заступника керівника Приморської окружної прокуратури м. Одеси в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області, Одеської обласної державної (військової) адміністрації до Комунального підприємства «Сервісний центр», третя особа без самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - Одеська міська рада, про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії,-

В С Т А Н О В И В:

У серпні 2023 року заступник керівника Приморської окружної прокуратури м. Одеси звернувся до суду із адміністративним позовом в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області, Одеської обласної державної (військової) адміністрації до Комунального підприємства «Сервісний центр», третя особа без самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - Одеська міська рада, в якому позивач просив суд:

- визнати протиправною бездіяльність Комунального підприємства «Сервісний центр» щодо не приведення у стан готовності захисної споруди № 56965, яка знаходиться за адресою: м. Одеса, проспект Шевченка, 15/4 до використання за призначенням;

- зобов`язати Комунальне підприємство «Сервісний центр» вчинити дії, спрямовані на приведення у стан готовності захисної споруди № 56965, яка знаходиться за адресою: м. Одеса, проспект Шевченка, 15/4, з метою використання її за призначенням у відповідності до «Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту», затверджених Наказом Міністерства внутрішніх справ України № 579 від 09.07.2018.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 11 грудня 2023 року адміністративний позов заступника керівника Приморської окружної прокуратури м. Одеси задоволено частково.

Зобов`язано Комунальне підприємство «Сервісний центр» привести у стан готовності захисту споруду цивільного захисту протирадіаційне укриття № 56965, яка знаходиться за адресою: м. Одеса, проспект Шевченка, 15/4, з метою використання її за призначенням у відповідності до «Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту», затверджених Наказом Міністерства внутрішніх справ України № 579 від 09.07.2018. В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Не погоджуючись із вказаним рішенням суду першої інстанції в частині задоволення позовних вимог, Одеська міська рада подала апеляційну скаргу, в якій посилається на те, що рішення суду в оскаржуваній частині ухвалене з неправильним застосуванням норм матеріального права і порушенням норм процесуального права, просить скасувати оскаржуване рішення та ухвалити нове рішення, яким позов залишити без розгляду.

В обґрунтування доводів апеляційної скарги Одеська міська рада вказує, що наявні підстави для залишення адміністративного позову без розгляду, оскільки законодавцем передбачено чіткі випадки звернення органів цивільного захисту до адміністративного суду виключно з позовами про повне або часткове зупинення роботи підприємств, тоді як звернення органів цивільного захисту або місцевих адміністрацій до суду з іншими позовами, зокрема з адміністративним позовом про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії щодо утримання в належному стані захисну споруду цивільного захисту жодними положеннями чинного законодавства не передбачено. Апелянт звертає увагу, що питання наявності у прокуратури повноважень на звернення до суду в аналогічних правовідносинах вже було предметом розгляду Верховним Судом у складі колегій суддів Касаційного адміністративного суду, за результатом чого судом касаційної інстанції викладено відповідні висновки у постановах від 05.09.2023 року у справі № 260/4044/22, від 29.08.2023 року у справі № 160/9125/22, від 11.08.2023 року у справі № 560/10015/22, від 03.08.2023 року у справі №260/4120/22), при цьому нова редакція статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України не скасовує необхідність врахування вказаних висновків Верховного Суду.

Апелянт також вважає, що прокурором було обрано неналежний спосіб захисту інтересів держави. Вказує, що встановлена судом першої інстанції відсутність протиправної бездіяльності відповідача свідчить і про відсутність підстав для задоволення позовних вимог у зобов`язальній частині.

Крім того, Одеською міською радою надано до суду додаткові пояснення, обґрунтовані тим, що в матеріалах справи відсутнє рішення центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту, що свідчить про відсутність у ГУ ДСНС України в Одеській області та Одеської обласної військової адміністрації повноважень на здійснення заходів державного нагляду (контролю). На підтвердження своєї правової позиції апелянт посилається на висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 11.06.2024 р. у справі № 380/9047/22.

Позивач надав до суду відзив на апеляційну скаргу, в якому вказує на законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в частині задоволення позовних вимог, просить відмовити у задоволенні апеляційної скарги та залишити рішення суду першої інстанції у відповідній частині без змін.

Крім того, не погоджуючись із рішенням суду першої інстанції в частині відмови у задоволенні позовних вимог, Заступник керівника Одеської обласної прокуратури подав апеляційну скаргу, в якій посилається на те, що при винесенні оскаржуваного рішення судом неправильно застосовано норми матеріального права, порушено норми процесуального права, просить скасувати оскаржуване рішення у відповідній частині та ухвалити нове судове рішення про задоволення позовних вимог у повному обсязі.

В обґрунтування доводів своєї апеляційної скарги позивач зазначає, що відповідачем допущена протиправна бездіяльність, яка полягає у невжитті на протязі семи місяців з моменту передачі вказаного укриття на баланс відповідача до звернення прокурора до суду з адміністративним позовом заходів щодо утримання у належному технічному стані захисної споруди № 56965. Щодо посилань суду першої інстанції на оголошення тендерів апелянт зазначає, що зазначені обставини не спростовують факту неготовності укриття до використання за призначенням. Крім того, на думку апелянта, вимога про зобов`язання вчинити дії є похідною від вимоги про визнання протиправною бездіяльності, а отже також підлягає задоволенню.

Вислухавши суддю-доповідача, переглянувши справу за наявними в ній доказами, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційних скарг, колегія суддів приходить до наступних висновків.

Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, відповідно до паспорту протирадіаційного укриття (т.1 а.с.29-30), облікової картки протирадіаційного укриття (т.1 а.с.20), технічного паспорту на захисну споруду цивільного захисту (т.1 а.с.31-39), рішення виконавчого комітет Одеської міської ради від 27.10.2022 №256 «Про передачу Комунальному підприємству «Сервісний центр» на баланс та закріплення за ним на праві господарського відання захисних споруд цивільного захисту» та акту приймання-передачі захисної споруди цивільного захисту №56965 від 26.01.2023 (т.1 а.с.44-45), протирадіаційне укриття №56965, що розташоване за адресою: м. Одеса, район Приморський, проспект Шевченка, 15/4, літ. А, перебуває на балансі у комунального підприємства «Сервісний центр», що відповідачем не заперечується.

Відповідно до актів оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту ПРУ №56965 від 28.03.2022 (т.1 а.с. 34-39) та від 23.05.2022 (т.1 а.с.40-42), проведено оцінку стану готовності, експлуатації і використання протирадіаційного укриття №56965, розташованого за адресою: м. Одеса, район Приморський, проспект Шевченка, 15/4, літ. А та за результатами проведеної оцінки про стан готовності захисної споруди станом на 28.03.2022 встановлено, що ПРУ №56965 оцінюється як «обмежено готове до використання за призначенням» та надано рекомендації щодо оновлення таблички напряму захисної споруди, оновити інформаційні стенди та відновити вентиляційну систему. Облаштування для осіб з інвалідністю не є можливим.

05.07.2023 року за участі головним інспектором ВЗНС по Приморському району ОМТГ Одеського РУ ДСНС України в Одеській області, головним спеціалістом з цивільного захисту Приморської районної адміністрації Одеської міської ради, заступником начальника СП ВП 5 ОРУП 1 ГУНП в Одеській області та за участі представника балансоутримувача - начальника дільниці з утримання захисних споруд КП «Сервісний центр» Одеської міської ради проведено огляд місця події, що підтверджується протоколом та матеріалами фотофіксації (т.1 а.с.46-57) та складено акт оперативного огляду об`єкта (будівлі, споруди, приміщення) щодо можливості його використання для укриття населення, а саме протирадіаційного укриття №56965 (т.1 а.с.46-59), в якому встановлено, що укриття є обмежено придатним, загальний стан об`єкта є задовільним, система вентиляції повітря в непрацюючому стані.

Приморською окружною прокуратурою міста Одеси 05.07.2023 направлено до Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області лист №52-6825ВИХ-23 (т.1 а.с.60-67), в якому з метою вирішення питання про наявність підстав для представництва інтересів держави в суді, просила в строк до 07.07.2023 надати до Приморської окружної прокуратури міста Одеси інформацію щодо порушення вимог законодавства у сфері цивільного захисту населення, а саме неналежного утримання вказаних захисних споруд цивільного захисту (зокрема протирадіаційного укриття №56965), неготовності до використання за призначенням, їх закриття в період ракетної небезпеки та оголошення повітряних тривог, непридатності для використання населенням, тощо; вжиття заходів реагування щодо усунення зазначених порушень (проведення перевірок, складання актів виявлених порушень, тощо) та у разі невжиття таких заходів, просили повідомити причини.

На зазначений лист Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області надало відповідь від 12.07.2023 №6001.3-4954/010 ( т.1 а.с.68-69), у якій зазначило, що головне управління не зверталось до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування стосовно захисних споруд цивільного захисту.

Також, Приморською окружною прокуратурою міста Одеси 12.07.2023 направлено до Одеської обласної державної (військової) адміністрації лист №52-7103ВИХ-23 (т.1 а.с.70-72), в якому з метою встановлення підстав для представництва інтересів держави у суді, просили повідомити Приморську окружну прокуратуру м. Одеси в найкоротший строк про те, чи вживалися та чи планується вжиття Одеською обласною державною (військовою) адміністрацією заходів щодо усунення виявлених порушень у сфері утримання, використання та реконструкції захисної споруди цивільного захисту - ПРУ № 56965, розташованої по проспекту Шевченка, буд. 15/4 в м. Одесі, у тому числі у судовому порядку.

Згідно листа Одеської обласної військової адміністрації (т.1 а.с.73) на адресу адміністрації не надходила інформація щодо обстеження та оцінки стану готовності до використання за призначенням захисної споруди цивільного захисту (протирадіаційне укриття) обліковий номер 56965, розташованої за адресою: м. Одеса, пр-т Шевченка, 15/4, балансоутримувач КП ЖКС «Фонтанський», . Відповідно заходи за результатами перевірки, у тому числі в судовому порядку, до балансоутримувача не вживалися.

Приморською окружною прокуратурою міста Одеси направлено на адресу Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області та Одеської обласної державної (військової) адміністрації повідомлення від 15.08.2023 (т.1 а.с.74-76, 77-7) щодо скерування до суду позовної заяви.

Зважаючи на вищевикладене, заступник керівника Приморської окружної прокуратури м. Одеси звернувся до суду із даним позовом в інтересах держави в особі Головного управління Держаної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області та Одеської обласної військової адміністрації.

Суд першої інстанції, вирішуючи справу та частково задовольняючи позовні вимоги, виходив з того, що зважаючи на те, що захисна споруда протирадіаційного укриття №56965 на час прийняття даного рішення досі не приведена до стану готової до використання за призначенням, вимоги про зобов`язання відповідача привести захисну споруду цивільного захисту в належний стан та готовність до укриття є належним способом захисту інтересів держави та суспільства у цій сфері.

Натомість, частково відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що після передачі на баланс позивача вказаного протирадіаційного укриття №56965 та ще до звернення позивача до суду з даним адміністративним позовом, відповідачем вживались заходи щодо капітального ремонту такого укриття, при цьому для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту несвоєчасного виконання обов`язкових дій, а важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків.

Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції щодо наявності підстав для часткового задоволення позовних вимог, вважає їх правильними та такими, що відповідають вимогам норм матеріального та процесуального права, з огляду на викладене.

Так, вирішуючи питання щодо наявності правових підстав для представництва прокурором інтересів держави в особі Головного управління державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області, колегія суддів виходить з наступного.

Згідно із частинами третьою, четвертою статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Відповідно до статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Законом, який, окрім іншого, визначає повноваження прокурора з виконання покладених на нього функцій, зокрема, стосовно представництва прокурором інтересів держави в суді, є Закон України «Про прокуратуру».

Згідно частин першої, третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор вправі представляти інтереси громадянина або держави в суді, представництво яких полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких повноважень обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Колегія суддів зазначає, що згідно висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у постанові від 13 лютого 2019 року (справа № 826/13768/16), за змістом частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

При цьому, звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме: подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу.

Аналогічні висновки викладено зокрема у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 року у справі № 912/2385/18.

Колегія суддів зазначає, що відповідно до ст. 20 Кодексу цивільного захисту України, суб`єкт господарювання, зокрема, забезпечує виконання заходів у сфері цивільного захисту на об`єктах суб`єкта господарювання; забезпечує дотримання вимог законодавства щодо створення, зберігання, утримання, використання та реконструкції захисних споруд цивільного захисту; розробляє заходи щодо забезпечення пожежної безпеки, впровадження досягнень науки і техніки, позитивного досвіду із зазначеного питання; забезпечує виконання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, а також виконання вимог приписів, постанов та розпоряджень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки; утримує у справному стані засобів цивільного та протипожежного захисту, недопущення їх використання не за призначенням.

Пунктом 16 частини 2 статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України встановлено, що центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд.

Пунктом 48 частини 2 статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України встановлено, що центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту звертається до адміністративного суду щодо допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»), а також щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей, з інших підстав, визначених законом.

Відповідно до Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 № 1052, до повноважень зазначеного органу, серед інших, віднесено організацію здійснення заходів щодо створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення їх обліку, забезпечення разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями здійснення контролю за готовністю цих споруд до використання за призначенням, ведення загальнодержавного електронного обліку захисних споруд цивільного захисту.

Згідно з пп. 5 п.4 Положення про Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області, затвердженого наказом ДСНС №3 від 04.02.2013 року (у редакції наказу ДСНС 12.11.2018 року № 661) Головне управління відповідно до покладених на нього завдань на відповідній території бере участь у заходах щодо створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення їх обліку (у тому числі з використанням спеціального програмного забезпечення), забезпечує разом з місцевими держадміністраціями здійснення контролю за готовністю зазначених споруд до використання за призначенням, проведення їх інвентаризації.

Отже, Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області є уповноваженим органом щодо забезпечення дотримання вимог законодавства щодо створення, зберігання, утримання, використання та реконструкції захисних споруд цивільного захисту.

Колегія суддів зазначає, що з метою встановлення підстав для представництва інтересів держави в суді окружною прокуратурою направлено до Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області лист № 52-6825вих-23 від 05.07.2023, проте листом № 60 01.3-4954/010 від 12.07.2023 позивача повідомлено, що за відсутності можливості проведення заходів державного нагляду (контролю) в період дії правового режиму воєнного стану, враховуючи приписи постанови Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 року №303, Головне управління з позовною заявою до суду із вимогою визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії не зверталось та надало необхідну інформацію для вжиття заходів прокурорського реагування.

Таким чином, колегія суддів звертає увагу, що Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області обізнане про необхідність захисту інтересів держави та має відповідні повноваження для їх захисту, які обмежені в період дії правового режиму воєнного стану, проте таких заходів не вжила, що відповідно до вимог ст. 131-1 Конституції України та ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» є підставою для звернення прокурора до суду з цим позовом в інтересах держави в особі зазначеного уповноваженого органу.

З урахуванням наведеного, суд критично оцінює посилання Одеської міської ради на відсутність в матеріалах справи рішення центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту, що свідчить про відсутність у ГУ ДСНС України в Одеській області та Одеської обласної військової адміністрації повноважень на здійснення заходів державного нагляду (контролю), оскільки зазначені обставини додатково підтверджують бездіяльність відповідних державних органів, яка обумовлює наявність підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, оскільки захист цих інтересів не здійснює належний суб`єкт владних повноважень. Щодо посилання апелянта на висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 11.06.2024 р. у справі № 380/9047/22, колегія суддів оцінює їх критично, оскільки вказані висновки Верховного Суду не є релевантними обставинами даної справи, предметом розгляду справи №№ 380/9047/22 була правомірність рішення про затвердження містобудівних умов та обмежень, а не застосування відповідних заходів реагування у сфері цивільного захисту.

Колегія також суддів критично оцінює посилання апелянта на висновки Верховного Суду по справам № 260/4044/22, № 160/9125/22, № 560/10015/22, №260/4120/22, оскільки такі висновки Верховного суду не є релевантними і ґрунтуються на положеннях Кодексу цивільного захисту у попередній редакції, тобто до внесення змін Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності» № 2655-IX від 06.10.2022, а тому не підлягають врахуванню у межах спірних правовідносин.

При цьому, суд враховує те, що в умовах військової агресії РФ проти України недодержання та порушення балансоутримувачем вимог законодавства України в сфері використання та забезпечення функціонування об`єктів цивільного захисту (захисних споруд) призводить до його обмеженої готовності до використання за призначенням, через що захисна споруда не здатна у належному обсязі забезпечити захист цивільного населення та у разі використання за призначенням може створювати загрозу для життя та здоров`я людей.

При цьому, колегія суддів вважає за необхідне звернути увагу, що Верховний Суд у постанові від 29.11.2022 по справі № 240/401/19 відступив від раніше викладених висновків щодо права прокурора на звернення до адміністративного суду з позовом в інтересах держави, зазначивши таке: «…виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999 № 3-рп/99).

Відтак, колегія суддів вважає, що «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Таким чином, саме позов прокурора із зазначеними вимогами є єдиним способом спонукання відповідача до приведення захисної споруди цивільного захисту в належний стан.

Вищенаведені обставини в своїй сукупності дають підстави дійти висновку, що у межах даної справи прокурором належним чином обґрунтовано наявність правових підстав для представництва інтересів держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області, чим спростовуються доводи Одеської міської ради у цій частині.

Щодо позовних вимог в частині зобов`язання відповідача вчинити дії, спрямовані на приведення у стан готовності захисної споруди з метою використання її за призначенням у відповідності до «Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту», затверджених Наказом Міністерства внутрішніх справ України № 579 від 09.07.2018, апеляційний суд зазначає наступне.

Згідно ч.1 ст.32 Кодексу цивільного захисту України, до захисних споруд цивільного захисту належать:

1) сховище - герметична споруда для захисту людей, в якій протягом певного часу створюються умови, що виключають вплив на них небезпечних факторів, які виникають внаслідок надзвичайної ситуації, воєнних (бойових) дій та терористичних актів;

2) протирадіаційне укриття - негерметична споруда для захисту людей, в якій створюються умови, що виключають вплив на них іонізуючого опромінення у разі радіоактивного забруднення місцевості та дії звичайних засобів ураження

Відповідно до п.2 ч.3 ст.32 Кодексу цивільного захисту України, укриттю підлягають у протирадіаційних укриттях - населення, у тому числі працівники суб`єктів господарювання, хворі, медичний та обслуговуючий персонал закладів охорони здоров`я, евакуйоване населення, яке проживає або працює в зонах можливого небезпечного і значного радіоактивного забруднення, крім тих, хто підлягає укриттю у сховищах.

Частиною 4 статті 32 Кодексу цивільного захисту України передбачено, що для вирішення питань щодо укриття населення в захисних спорудах цивільного захисту центральні органи виконавчої влади, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, органи місцевого самоврядування та суб`єкти господарювання завчасно створюють фонд таких споруд.

Отже, основним завдання сховища та/або протирадіаційного укриття є захист людей, а тому такі безумовно повинні перебувати у належному стані, придатному для їх використання за їх цільовим призначенням.

Відповідно до частини 5 статті 32 Кодексу цивільного захисту України порядок створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку визначається Кабінетом Міністрів України.

Згідно приписів ч.ч. 7 та 8 ст.32 Кодексу цивільного захисту України, вимоги щодо утримання та експлуатації захисних споруд визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту.

Утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється їх власниками, користувачами, юридичними особами, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.

Постановою Кабінету Міністрів України від 10 березня 2017 року №138 затверджено Порядок створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту, виключення таких споруд із фонду та ведення його обліку, який визначає механізм створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту (далі - захисні споруди), у тому числі споруд подвійного призначення та найпростіших укриттів, та ведення його обліку (далі Порядок №138).

Відповідно до пункту 3 Порядку №138, балансоутримувачі захисних споруд - власники, користувачі, юридичні особи, на балансі яких перебувають захисні споруди (у тому числі споруди, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації).

Утримання захисних споруд - комплекс заходів організаційного, матеріально-технічного, інженерного, фінансового та іншого характеру, що спрямовані на забезпечення готовності захисних споруд до використання за призначенням.

Згідно пункту 9 Порядку №138, утримання фонду захисних споруд у готовності до використання за призначенням здійснюється їх балансоутримувачами.

Пунктом 10 Порядку №138 передбачено, що балансоутримувач забезпечує утримання захисних споруд та інших споруд, що повинні використовуватися для укриття населення, а також підтримання їх у стані, необхідному для приведення у готовність до використання за призначенням відповідно до вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд.

Конкретний строк приведення захисної споруди в готовність до використання за призначенням (крім споруд, що відповідно до законодавства повинні перебувати в постійній готовності) зазначається в паспорті захисної споруди, а саме:

не більше 12 годин - для захисних споруд, призначених для укриття працівників (персоналу, найбільшої працюючої зміни) суб`єктів господарювання, віднесених до відповідних категорій цивільного захисту;

не більше 24 годин - для інших захисних споруд, споруд подвійного призначення та найпростіших укриттів.

Відповідно до пункту 11 Порядку №138, вимоги щодо утримання та експлуатації захисних споруд визначаються МВС.

Наказом МВС України від 09.07.2018 року №579 затверджено Вимоги щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, якими внормовано питання утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту.

Пунктом 1 розділу ІІ Вимог № 579 передбачено, що споруди фонду захисних споруд мають утримуватися та експлуатуватися у стані, що дозволяє привести їх у готовність до використання за призначенням у визначені законодавством терміни.

Відповідно пункту 7 розділу ІІ Вимог №579, споруди фонду захисних споруд, їх комунікації, інженерні мережі, інженерне та спеціальне обладнання, системи життєзабезпечення (далі - обладнання споруд фонду захисних споруд) мають утримуватися в належному технічному стані.

Утримання та експлуатація обладнання споруд фонду захисних споруд здійснюються згідно з вимогами і рекомендаціями, визначеними технічною документацією на них, а також відповідними нормами і правилами.

Згідно пункту 1 глави 2 розділу VI Вимог №579, для забезпечення готовності захисних споруд до використання за призначенням їх балансоутримувачі здійснюють оцінку стану їх готовності, організовують періодичні огляди стану захисних споруд, перевірку працездатності їх основного обладнання, планують і проводять технічне обслуговування обладнання та систем життєзабезпечення захисних споруд.

Відповідно до пункту 2 глави 2 розділу VI Вимог №579, оцінка стану готовності захисних споруд (далі - оцінка стану готовності) здійснюється щороку з метою виявлення недоліків у стані утримання та експлуатації захисних споруд, передбачення заходів щодо приведення захисної споруди в готовність до використання за призначенням.

Згідно пункту 3 глави 2 розділу VI Вимог №579, за результатами оцінки стану готовності складається акт оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту за формою згідно з додатком 11 до цих Вимог. Результати оцінки стану готовності, отримані під час нагляду, ураховуються під час складення документів (актів, приписів) за його результатами.

Пунктом 9 глави 2 розділу VI Вимог №579 передбачено, що за результатами оцінки стану готовності захисну споруду може бути визнано як готову, обмежено готову або неготову до використання за призначенням.

Захисна споруда вважається обмежено готовою або неготовою, якщо вона має хоча б один із недоліків, зазначених в основних недоліках в утриманні захисних споруд, що погіршують стан їх готовності, наведених у додатку 13 до цих Вимог.

У разі відсутності таких недоліків захисна споруда вважається готовою до використання за призначенням.

Так, як вірно встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, на момент вирішення спору захисна споруда протирадіаційного укриття №56965 не була приведена до стану готового до використання за призначенням.

Зокрема, за результатами оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту 28.03.2022 року та 23.05.2022 року, а також оперативного огляду укриття щодо можливості його використання для укриття населення 05.07.2023 року встановлено, що укриття є обмежено придатним для використання, система вентиляції повітря знаходиться в непрацюючому стані. Під час судового розгляду відповідачем, як балансоутримувачем укриття, зазначені обставини спростовано не було, докази повного приведення укриття у стан готовності для використання її за призначенням у відповідності до «Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту», затверджених Наказом Міністерства внутрішніх справ України № 579 від 09.07.2018, відсутні.

Враховуючи викладене, оскільки невжиття визначених законодавством заходів з метою приведення укриття до стану готовності, суперечить інтересам держави у сфері підготовки країни до оборони в умовах воєнного стану та захисту життя людини, при цьому захисна споруда протирадіаційного укриття №56965 не приведена до стану готової до використання за призначенням, суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що вимоги про зобов`язання відповідача привести захисну споруду цивільного захисту в належний стан та готовність до укриття є належним способом захисту інтересів держави та суспільства у цій сфері.

Апеляційний суд звертає увагу, що Велика Палата Верховного Суду в постанові від 15.05.2019 у справі №820/4717/16, правовідносини в якій є подібними до тих, що склалися у справі, яка розглядається, дійшла висновку, що саме зобов`язання привести захисну споруду цивільного захисту в належний стан, придатний для використання за цільовим призначенням є належним та ефективним способом захисту інтересів держави.

Вказані висновки Верховного Суду, відповідно до вимог ч. 5 ст. 242 КАС України, підлягають врахуванню судом при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин, тому колегія суддів відхиляє доводи Одеської міської ради, що прокурором було обрано неналежний спосіб захисту інтересів держави.

Так, щодо позовних вимог в частині визнання протиправною бездіяльності відповідача щодо не приведення захисної споруди № 56965 у стан готовності до використання за призначенням, колегія суддів зазначає наступне.

Протиправну бездіяльність необхідно розуміти як зовнішню форму поведінки (діяння), що полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи в нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції особи, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 08.09.2022 у справі №9901/276/19 зазначила, що для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту несвоєчасного виконання обов`язкових дій, а важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Значення мають юридичний зміст, значимість, тривалість і межі бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів особи.

Як вбачається з матеріалів справи, на баланс відповідача протирадіаційне укриття №56965 було передане 26.01.2023 року.

Матеріали справи свідчать, що КП «Сервісний центр» почало роботи з підготовки та проведення закупівель робіт:

- на виготовлення проектно-кошторисної документації, зокрема по спірній споруді, 21.03.2023 оголошено тендер UA-2023-03-21-005107-a;

- щодо капітальних ремонтів на ЗСЦЗ, зокрема по спірній споруді, 25.07.2023 оголошено тендер UA-2023-07-25-000159-a (не відбулась закупівля) та 15.08.2023 тендер UA-2023-08-15-000015-a (14.09.2023 підписано договір).

Крім того, всупереч доводам апелянта, відповідачем вчинялись і інші дії, спрямовані на забезпечення приведення укриття до належного стану, зокрема листом №479/01-13 від 28.08.2023 року, відповідач звертався до Департаменту міського господарства Одеської міської ради з метою отримання додаткових коштів на ремонт укриття за адресою: м. Одеса, проспект Шевченка, 15/4 (т.2 а.с. 82-85).

Зазначеними обставинами спростовуються доводи апеляційної скарги позивача в частині невжиття на протязі семи місяців з моменту передачі вказаного укриття на баланс відповідача до звернення прокурора до суду з адміністративним позовом щодо утримання у належному технічному стані захисної споруди № 56965.

При цьому, оголошення тендерів у контексті спірних правовідносин, відповідно до вимог Закону України «Про публічні закупівлі», є єдиним способом для Комунального підприємства вчинити дії, спрямовані на приведення укриття до належного стану.

Враховуючи викладене, оскільки після передачі на баланс відповідача протирадіаційного укриття №56965 ним вживались заходи щодо капітального ремонту такого укриття, суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що позовні вимоги у цій частині задоволенню не підлягають, чим спростовуються доводи апеляційної скарги у цій частині.

Крім того, колегія суддів не приймає до уваги доводи Одеської міської ради, що судом першої інстанції було неправомірно стягнуто на користь позивача судовий збір, оскільки вказана технічна помилка була виправлена ухвалою Одеського окружного адміністративного суд від 17 січня 2024 року (т.2 а. с. 120).

З урахуванням зазначеного, колегія суддів вважає, що доводи та міркування, викладені в апеляційних скаргах, не впливають на правильність висновків суду першої інстанції, а тому не можуть бути підставою для скасування оскаржуваного судового рішення.

З огляду на вищевикладене, колегія суддів приходить до висновку, що при розгляді справи судом першої інстанції правильно встановлено обставини у справі, судове рішення ухвалено з додержанням норм матеріального та процесуального права, а наведені в апеляційних скаргах доводи не дають підстав для висновку про незаконність чи необґрунтованість судового рішення.

За таких обставин підстав для скасування рішення суду першої інстанції та задоволення апеляційних скарг не вбачається.

Керуючись ст.ст. 241, 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційні скарги Заступника керівника Одеської обласної прокуратури, Одеської міської ради залишити без задоволення.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 11 грудня 2023 року залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку у випадках, визначених ст. 328 КАС України, протягом тридцяти днів з дня складення постанови в повному обсязі безпосередньо до Верховного Суду.

Судове рішення складено у повному обсязі 01.11.2024 р.

Суддя доповідач: Л.П. Шеметенко

Суддя: Ю.М. Градовський

Суддя: І.О. Турецька