Справа № 120/3737/24
Суддя: Поліщук Ірина Миколаївна
Дата ухвалення: 2024-10-29 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

м. Вінниця

29 жовтня 2024 р. Справа № 120/3737/24

Вінницький окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Поліщук І.М., розглянувши в письмовому провадженні адміністративну справу за позовом керівника Немирівської окружної прокуратури в інтересах держави, за участі третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача Управління містобудування та архітектури Вінницької обласної військової адміністрації та Міністерства культури та інформаційної політики України до Немирівської міської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії

ВСТАНОВИВ:

До Вінницького окружного адміністративного суду надійшов адміністративний позов керівника Немирівської окружної прокуратури в інтересах держави до Немирівської міської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії.

Позовні вимоги мотивовані бездіяльністю Немирівської міської ради щодо не утворення спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини.

Ухвалою від 29.03.2024 відкрито провадження у даній справі та призначено її до розгляду в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін. Даною ухвалою також надано відповідачу строк для подання відзиву на позовну заяву.

Крім того, цією ж ухвалою від 29.03.2024 залучено до участі у справі в якості третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача Управління містобудування та архітектури Вінницької обласної військової адміністрації та Міністерство культури та інформаційної політики України.

05.04.2024 від Управління містобудування та архітектури Вінницької обласної військової адміністрації надійшли письмові пояснення. В поясненнях третя особа зазначила, що відповідно до пп. 11 п. "б" ст. 32 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" до делегованих повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад у сфері освіти, охорони здоров`я, культури, молодіжної політики, фізкультури і спорту, утвердження української національності та громадянської ідентичності належить забезпечення охорони пам`яток історії та культури, збереження та використання культурного надбання.

На думку Управління, наявність спеціально уповноваженого органу культурної спадщини Немирівської міської ради надасть можливість здійснення моніторингу об`єктів культурної спадщини на території громади, оперативного прийняття рішень щодо їх збереження, реставрації та відновлення.

08.04.2024 від Міністерства культури та інформаційної політики України надійшли письмові пояснення з приводу вимог даного позову. Представник третьої особи зазначив, що Міністерство, як центральний орган виконавчої влади, немає відокремлених структурних підрозділів, які б могли забезпечити виконання вимог законодавства щодо збереження та охорони культурної спадщини. Водночас законодавець наділив такими функціями, зокрема, громади, які діють через відповідні виконавчі органи органів місцевого самоврядування. Відсутність такого виконавчого органу сприятиме як порушенням законодавства про охорону культурної спадщин, що можуть призвести до невідворотних змін у вигляді та традиційному характері міського середовища, так і неможливості контролю Міністерством стану збереження характерного міського середовища та притягнення винних до відповідальності за порушення законодавства про охорону культурної спадщини.

09.04.2024 представником відповідача подано відзив на позовну заяву, в якому останній заперечив щодо задоволення даного позову. Зазначив, що рішенням 61 (позачергової) сесії Немирівської міської ради №1664 від 22.10.2020 року "Про створення відділу культури Немирівської міської ради та затвердження положення про відділ культури" було створено виконавчий орган Немирівської міської ради - Відділ культури Немирівської міської ради (зі статусом юридичної особи) та затверджено положення про відділ. Вказав, що Немирівською міською радою, було розроблено проект рішення "Про внесення змін до рішення 61 (позачергової) сесії Немирівської міської ради 1 скликання від 22 жовтня 2020 року №1664 "Про створення відділу культури Немирівської міської ради та затвердження положення про відділ культури". Згідно з вказаним проектом на відділ культури покладається обов`язок щодо здійснення повноважень у сфері охорони культурної спадщини. Представник відповідача зазначив, що листом Немирівської міської ради від 05.04.2024 року вх. №03-34-906 даний проект відправлено на погодження утворення уповноваженого органу охорони культурної спадщини шляхом покладення повноважень в сфері охорони культурної спадщини на відділ культури Немирівської міської ради з подальшим затвердженням Положення про зазначений структурний підрозділ до Міністерства культури та інформаційної політики України у відповідності до ч. 3 ст. 3 Закону України "Про охорону культурної спадщини". Вказав, що Немирівська міська рада у такий спосіб розпочала процес створення умов, за яких можливо здійснювати реалізацію повноважень, покладених на неї від імені держави, у сфері охорони культурної спадщини.

12.07.2024 прокурором подано відповідь на відзив, в якій останній підтримав вимоги даного позову в повному обсязі.

16.07.2024 представником відповідача подано заперечення на відповідь на відзив, в яких зазначено, що відповідь на відзив керівника Немирівської окружної прокуратури подано із порушення процесуальних строків, встановлених ухвалою про відкриття провадження в адміністративній справі №120/3737/24, а тому може бути прийнята судом як належний документ.

Вивчивши матеріали справи, оцінивши доводи сторін на підтримку своїх вимог та заперечень, а також пояснення по суті спору, надані третіми особами, суд встановив наступні обставини.

19.02.2024 керівник Немирівської окружної прокуратури звернувся до Немирівської міської ради із листом, в якому, окрім іншого, просив повідомити про наявність чи утворення у складі виконавчих органів міської ради спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини.

Листом від 22.02.2024 Немирівська міська рада повідомила що у складі виконавчих органів міської ради спеціально уповноважений орган охорони культурної спадщини не утворювався.

Листом від 29.02.2024 Управління містобудування та архітектури Вінницької обласної військової адміністрації повідомило прокурора, що до Управління не надходили звернення та пропозиції від Немирівської міської ради щодо погодження на створення спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини.

Відтак, керівник Немирівської окружної прокуратури звернувся до голови Немирівської міської ради з листом від 07.03.2024, в якому просив надати інформацію про те, чи скеровано радою звернення або пропозиції до Вінницької обласної військової адміністрації чи до Міністерства культури та інформаційної політики України щодо погодження створення уповноважених органів охорони культурної спадщини.

Листом від 15.03.2024 Немирівська міська рада повідомила керівника Немирівської окружної прокуратури про те, що наразі розглядається питання щодо покладання повноважень з питань охорони культурної спадщини на один із раніше створених виконавчих органів з подальшим зверненням до Вінницької обласної військової адміністрації та до Міністерства культури та інформаційної політики України.

Разом із тим, прокурор вважає, що відповідач допускає неправомірну бездіяльність не створюючи спеціально уповноважений орган з питань охорони культурної спадщини, а тому звертається до суду з цим позовом.

Щодо наявності підстав для представництва прокурором державних інтересів у цій справі, то суд зазначає таке.

Прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно. Аналогічну правову позицію викладено у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17 та від 23.10.2018 у справі № 906/240/18.

З огляду на позицію Великої Палати Верховного Суду, викладену у постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, звертаючись до суду з позовом, прокурор має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.

Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк. Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу.

Таким чином, аналіз частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави для висновку, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у разі, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або у разі відсутності такого органу.

Прокурор зазначає, що саме на Немирівську міську раду покладено обов`язок щодо створення відповідного виконавчого органу міської ради населеного пункту, занесеного до Списку історичних населених місць України за погодженням із центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.

Разом з тим прокурор зауважує, що порушення допущене самою Немирівською міською радою, яка є органом, уповноваженим здійснювати функції держави у спірних правовідносинах. Тобто у цій справі один й той же орган місцевого самоврядування може бути лише однією стороною: або позивачем, або відповідачем. Водночас інший орган, який має повноваження щодо захисту інтересів держави або територіальної громади з вказаного питання відсутній, що дає підстави для самостійного звернення прокурора до суду задля захисту інтересів держави.

Оцінивши доводи прокурора на підтримку підстав звернення до адміністративного суду з цим позовом, суд доходить висновку, що керівник Немирівської окружної прокуратури, реалізуючи свої представницькі повноваження, в достатньому обсязі обґрунтував у чому саме полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту та передбачені законом підстави для звернення до суду.

Отже, прокурор правомірно та за наявності відповідних підстав звернувся до адміністративного суду з позовом для забезпечення представництва в суді законних інтересів держави.

Визначаючись щодо заявлених позовних вимог, суд керується такими мотивами.

Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь врегульовано Законом України № 1805-III від 08.06.2000 року "Про охорону культурної спадщини" (далі - Закону № 1805-III).

За приписами статті 1 Закону України "Про охорону культурної спадщини" культурна спадщина - сукупність успадкованих людством від попередніх поколінь об`єктів культурної спадщини;

об`єкт культурної спадщини - визначне місце, споруда (витвір), комплекс (ансамбль), їхні частини, пов`язані з ними рухомі предмети, а також території чи водні об`єкти (об`єкти підводної культурної та археологічної спадщини), інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об`єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність;

пам`ятка культурної спадщини (далі - пам`ятка) - об`єкт культурної спадщини, який занесено до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, або об`єкт культурної спадщини, який взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності цим Законом, до вирішення питання про включення (невключення) об`єкта культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України;

охорона культурної спадщини - система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об`єктів культурної спадщини;

історичне населене місце - населене місце, яке зберегло повністю або частково історичний ареал і занесене до Списку історичних населених місць України.

Згідно з частиною першою статті 3 Закону № 1805-III державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини, до яких, серед інших, належать виконавчі органи сільської, селищної, міської ради.

Частиною третьою статті 3 Закону № 1805-III визначено, що відповідний виконавчий орган сільської, селищної, міської ради населеного пункту, занесеного до Списку історичних населених місць України, утворюється місцевою радою за погодженням із центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.

Відповідно до частини другої статті 6 Закону № 1805-III до повноважень районних державних адміністрацій, виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини належить, зокрема, забезпечення виконання цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини на відповідній території; забезпечення дотримання режиму використання пам`яток місцевого значення, їх територій, зон охорони; забезпечення захисту об`єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження; організація відповідних охоронних заходів щодо пам`яток місцевого значення та їх територій у разі виникнення загрози їх пошкодження або руйнування внаслідок дії природних факторів чи проведення будь-яких робіт; застосування фінансових санкцій за порушення цього Закону.

Органи виконавчої влади Автономної Республіки Крим, обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації, відповідний виконавчий орган сільської, селищної, міської ради щорічно звітують перед центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини та громадськістю про стан збереження об`єктів культурної спадщини (частина третя статті 6 Закону № 1805-III).

Таким чином, на відповідний орган сільської, селищної, міської ради у сфері охорони культурної спадщини покладені відповідні функції щодо збереження пам`яток місцевого значення, а відсутність такого органу створює загрозу їх пошкодження чи знищення, а також уникнення фінансової відповідальності особами, якими допущено порушення вимог Закону № 1805-III.

Статтею 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

За нормами абзацу 11 частини першої статті 1 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.97 № 280/97-ВР (далі - Закон № 280/97-ВР) виконавчі органи рад - органи, які відповідно до Конституції України та цього Закону створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами.

Стаття 5 Закону № 280/97-ВР визначає, що до системи місцевого самоврядування входять, зокрема, виконавчі органи сільської, селищної, міської ради.

Виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи (частина перша статті 11 Закону № 280/97-ВР).

Відповідно підпункту 5 пункту "б" частини першої статті 31 Закону № 280/97-ВР до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать організація охорони, реставрації та використання пам`яток історії і культури, архітектури та містобудування, палацово-паркових, паркових і садибних комплексів, природних заповідників.

Підпунктом 10 пункту "б" статті 32 Закону № 280/97-ВР визначено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад делеговано повноваження щодо забезпечення охорони пам`яток історії та культури, збереження та використання культурного надбання.

Згідно з частинами п`ятою та шостою статті 3 Закону № 1805-III виконавчий орган сільської, селищної, міської ради з питань, передбачених підпунктом 5 пункту "б" частини першої статті 31 і підпунктом 10 пункту "б" статті 32 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", підконтрольний відповідним органам виконавчої влади.

Рішення (розпорядження, дозволи, приписи, постанови) органів охорони культурної спадщини, прийняті в межах їхньої компетенції, є обов`язковими для виконання юридичними і фізичними особами.

З матеріалів справи слідує, що Немирівською міською радою не утворено спеціально уповноважений орган у сфері охорони культурної спадщини.

Відповідна обставина також не заперечується представником відповідача.

Суд погоджується із доводами прокурора, що неутворення відповідного спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини та недотримання порядку призначення його керівника може стати передумовою визнання винесених, прийнятих, виданих неуповноваженим органом/особами розпоряджень, рішень, приписів, постанов, незаконними, а відтак відсутності державних механізмів захисту об`єктів культурної спадщини.

Отже, відсутність відповідного спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини Немирівської міської ради слід вважати порушенням вимог Закону № 1805-III, яке унеможливлює належне виконання повноважень, покладених на органи місцевого самоврядування у сфері охорони культурної спадщини на території Немирівської міської ради.

Згідно з ч. 1 ст. 9 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Відповідно до ч. 1, 2 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених ст. 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Перевіривши обґрунтованість вимог прокурора, оцінивши зібрані у справі докази в їх сукупності, суд приходить до переконання про наявність підстав для задоволення адміністративного позову.

Керуючись ст.ст. 73, 74, 75, 76, 77, 90, 94, 139, 241, 245, 246, 250, 255, 295 КАС України, -

ВИРІШИВ:

Адміністративний позов задовольнити.

Визнати протиправною бездіяльність Немирівської міської ради щодо не утворення спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини.

Зобов`язати Немирівську міську раду утворити спеціально уповноважений орган охорони культурної спадщини.

Рішення суду набирає законної сили в порядку, визначеному ст. 255 КАС України.

Відповідно до ст. 295 КАС України, апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Учасник справи, якому повне рішення суду не було вручено у день його проголошення або складення, має право на поновлення пропущеного строку на апеляційне оскарження, якщо апеляційна скарга подана протягом тридцяти днів з дня вручення йому повного рішення суду.

Позивач: Керівник Немирівської окружної прокуратури в інтересах держави (вул. Шевченка, 23, м. Немирів, Вінницька область, )

Відповідач: Немирівська міська рада (вул. Соборна, 26, м. Немирів, Вінницька область, )

Третя особа: Управління містобудування та архітектури Вінницької обласної військової адміністрації (вул. Соборна, 15а, м. Вінниця, )

Третя особа: Міністерство культури та інформаційної політики України (вул. Івана Франка, 19, м. Київ, )

Повний текст рішення складено 29.10.2024.

Суддя Поліщук Ірина Миколаївна