Справа № 580/5629/24
Суддя: Сергій КУЛЬЧИЦЬКИЙ
Дата ухвалення: 2024-10-17 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 жовтня 2024 року справа № 580/5629/24

м. Черкаси

Черкаський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді - Кульчицького С.О.,

за участю: секретаря судового засідання - Глийової В.Г.,

представника позивача - Рибницької І.О. (за ордером),

представника відповідачів - Гладченко Д.В. (в порядку самопредставництва),

розглянувши у відкритому судовому засіданні в приміщенні суду у режимі відеоконференції адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Уманської міської ради та Виконавчого комітету Уманської міської ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору: Міністерство культури та інформаційної політики України, Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації та Благодійна організація "Благодійний фонд "Історико-культурний центр міста Умані" про визнання протиправним та нечинним рішення, визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії,

ВСТАНОВИВ:

До Черкаського окружного адміністративного суду звернувся ОСОБА_1 (далі - позивач) з позовом до Уманської міської ради (далі - відповідач-1) та Виконавчого комітету Уманської міської ради (далі - відповідач-2), треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору: Міністерство культури та інформаційної політики України, Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації та Благодійна організація «Благодійний фонд «Історико-культурний центр міста Умані», в якому просить:

- визнати протиправним та нечинним рішення 66 сесії Уманської міської ради VIII скликання від 29.03.2024 №10-66/8 «Про затвердження науково-проектної документації «Історико-архітектурний опорний план міста Умань Черкаської області» з визначенням меж і режимів використання зон охорони пам`яток та історичних ареалів, як складову частину Генерального плану міста Умань, затвердженого рішенням міської ради від 04.06.2002 №1-4/24 та рішенням міської ради від 20.03.2013 №4.11-35/6 його визнано таким, що є діючим та можливим для подальшого використання у вирішенні питань розвитку та містобудівного освоєння території до моменту затвердження нової містобудівної документації в частині обмеження охоронної зони пам`ятки «Могила Цадика Нахмана» з пантеоном над могилою по вул. Григорія Косинки розмірами ділянки, на якій розташована;

- визнати протиправною бездіяльність Виконавчого комітету Уманської міської ради, як замовника історико-архітектурного опорного плану міста Умань, в частині ненадання виконавцю відомостей про затверджені в установленому порядку науково-проектною документацією зони охорони пам`ятки культурної спадщини «Могила Цадика Нахмана 1811 р.»;

- зобов`язати Виконавчий комітет Уманської міської ради вжити заходів щодо замовлення та розроблення історико-архітектурного опорного плану міста Умань з урахуванням меж та режимів використання зон охорони пам`ятки історії місцевого значення «Могила Цадика Нахмана 1811 р.», затверджених Наказом Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації №41 від 09 квітня 2021 року.

Ухвалою Черкаського окружного адміністративного суду від 25.06.2024 прийнято позовну заяву до розгляду, відкрито провадження у справі, призначено підготовче судове засідання на 15.07.2024 о 10 год. 30 хв. та зобов`язано Уманську міську раду опублікувати оголошення у відповідності до ч. 4 ст. 264 КАС України про відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений, яке має бути опубліковано не пізніш як за сім днів до першого підготовчого судового засідання.

В обґрунтування позову зазначає, що належні йому земельні ділянки знаходяться в місті Умань, в межах охоронних зон пам`ятки культури «Могила Цадика Нахмана 1811р.», затверджених наказом Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації №41 від 09 квітня 2021 року, що свідчить про факт застосування оскаржуваного рішення, яким затверджено Історико-архітектурний опорний план міста Умані, до правовідносин, що виникатимуть між позивачем та органами влади з приводу володіння, користування та розпорядження належним йому нерухомим майном (зокрема, під час отримання містобудівельних обмежень, а також під час отримання позивачем дозволів на будівництво та реконструкцію на належній йому земельній ділянці). Тому позивач вважає, що згідно частини другої статті 264 КАС України, він має право оскаржити вищезазначене рішення, як нормативно-правовий акт. Позивачем наголошено, що посадовими особами Виконавчого комітету Уманської міської ради під час розроблення науково-проектної документації «Історико-архітектурний опорний план міста Умані» не було включено до складу містобудівної документації охоронні зони пам`ятки історії місцевого значення «Могила Цадика Нахмана 1811 р.», затверджені в межах повноважень наказом Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації №41 від 09 квітня 2021 року, так як на 175-й сторінці науково-проектної документації «Історико-архітектурний опорний план міста Умані» визначено, що «Охоронна зона могили цадика Нахмана з пантеоном над могилою по вул. Григорія Косинки обмежується розмірами ділянки, на якій розташована». Додатково вказано, що для позивача має особливе значення захист порушеного охоронюваного законом інтересу, в тому числі захист права на охорону культурної спадщини пам`ятки історії місцевого значення «Могила Цадика Нахмана 1811 р.», гарантованого безпосередньо нормами Конституції України, яке порушується шляхом зменшення правової охорони об`єкту культурної спадщини (його охоронних зон) та як наслідок фактичного знищення Старовинного кладовища, на якому розташована пам`ятка культури, внаслідок незаконного будівництва.

Представник позивача в судовому засіданні позовні вимоги підтримав у повному обсязі з підстав, зазначених вище.

Представник відповідачів в судовому засіданні позовні вимоги не визнав, просив суд у задоволенні позову відмовити повністю, надав до суду відзив на позов, в якому зазначив, що позивач безпідставно звернувся до суду за захистом, ним обрано неналежний спосіб захисту та невірно визначив предмет позову, оскільки жодного доказу порушення прав, свобод чи законних інтересів ним не надано. Також вказано, що науково-проектна документація «Історико-архітектурний опорний план міста Умані Черкаської області» як окремий продукт, об`єкт права власності, результат договірних відносин не визнана у встановленому законом порядку такою, що виготовлена з порушенням законодавства і позовна вимога про це не ставиться. Оскаржується лише рішення Уманської міської ради, яким було затверджено цю документацію. Тому навіть у разі задоволення позовної заяви щодо визнання протиправним та нечинним рішення Уманської міської ради від 29.03.2024 №10-66/8, науково-проектна документація вважатиметься розробленою у встановленому законом порядку. Також відповідачі вважають, що оскаржуваним рішенням Уманської міської ради з визначенням меж режимів використання зон охорони пам`яток та історичних ареалів, як складову частину Генерального плану міста Умань, затвердженого рішенням міської ради від 04.06.2002 №1-4/24 та рішенням Уманської міської ради від 20.03.2013 №4.11-35/6 його визнано таким, що є діючим та можливим для подальшого використання у вирішенні питань розвитку та містобудівного освоєння території до моменту затвердження нової містобудівної документації, є чинним та законним, оскільки, прийняте Уманською міською радою в межах повноважень з дотриманням порядку та процедур відповідно до чинного законодавства. Додатково зазначено, що позивачем при визначенні складу третіх осіб було порушено норми, передбачені ст. 53 КАС України, оскільки позивачем не визначено на стороні позивача чи відповідача залучені треті особи, які не заявляють самостійних вимог, крім того, клопотання про їх залучення від позивача не надходило.

Представник третьої особи Міністерства культури та інформаційної політики України письмові пояснення на позов не подав, в судове засідання не прибув, хоча про місце, час та дату судового засідання повідомлений належним чином.

Представник третьої особи Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної адміністрації в судовому засіданні підтримав позицію позивача щодо безпідставного не відображення (не врахування) затвердженої в установленому порядку науково-проектної документації у затвердженому історико-архітектурному опорному плані міста Умань та надав до суду письмові пояснення щодо позову. Зазначив, що в межах повноважень, регламентованих вищевказаним положенням законодавства, Управлінням наказом від 09.04.2021 №41 затверджено науково-проектну документацію з визначення меж і режиму використання пам`ятки місцевого значення «Могила цадика Нахмана» (далі науково-проєктну документацію). Наказ був доведений до відому органу місцевого самоврядування та надісланий для використання в роботі, однак, відповідачем на виконання законодавства в сфері містобудування розроблено історико-архітектурний опорний план м. Умань, в якому не відображено затверджену в установленому порядку науково-проектну документацію. Причини не відображення (не врахування) документації Управлінню невідомі, проте зазначені дії, на думку представника Управління, можуть призвести до руйнування об`єкта культурної спадщини та історичного середовища навколо нього. Наголошено, що відповідно до положень Закону №1805 саме до повноважень Міністерства культури та інформаційної політки України належить затвердження науково-проектної документації з визначення меж і режиму використання історичних ареалів. Однак, інформація щодо затвердження вищезазначеної документації під час розробки історико-архітектурного опорного плану м. Умань до Управління також не надходила. Управління зверталося листом до Міністерства культури та інформаційної політики України щодо надання копій документів, що підтверджують факт затвердження історичних ареалів, проте станом на дату цих пояснень відповідь не отримано.

Представник третьої особи БО БФ «Історико-культурний центр міста Умані» в судовому засіданні повністю підтримав позовні вимоги позивача та надав до суду письмові пояснення щодо позову. Зазначив, що будівельні роботи на об`єктах ведуться постійно, не приховано та з відвертим порушенням норм Закону України «Про охорону культурної спадщини», а затверджений Історико-архітектурний план не враховує необхідності захисту культурного середовища, збереження культурної спадщини. Навпаки, затвердження вищезазначеного Історико-архітектурного плану спрямоване саме на надання можливості будівництва на території святині, що постійно обурює релігійну хасидську спільноту/паломників, які приїжджають до міста Умань щоб відвідати Могилу Цадика Нахмана, який був похований на даному кладовищі.

15.07.2024 розгляд адміністративної справи №580/5629/24 відкладено на 25.07.2024 о 10 годині 30 хвилин, у зв`язку з перебуванням головуючого судді Кульчицького С.О. у відпустці.

Усною ухвалою суду від 25.07.2024, яка занесена секретарем судового засідання до протоколу, оголошено перерву в підготовчому судовому засіданні до 10 год. 30 хв. 14.08.2024.

Усною ухвалою суду від 14.08.2024, яка занесена секретарем судового засідання до протоколу, закрито підготовче провадження та постановлено перейти до розгляду справи по суті на 09 год. 30 хв. 27.08.2024.

Усною ухвалою суду від 27.08.2024, яка занесена секретарем судового засідання до протоколу, оголошено перерву в розгляді справи по суті на 09 год. 30 хв. 05.09.2024.

Усною ухвалою суду від 05.09.2024, яка занесена секретарем судового засідання до протоколу, оголошено перерву в розгляді справи по суті на 11 год. 00 хв. 13.09.2024.

Усною ухвалою суду від 13.09.2024, яка занесена секретарем судового засідання до протоколу, оголошено перерву в розгляді справи по суті на 09 год. 30 хв. 16.09.2024.

Усною ухвалою суду від 16.09.2024, яка занесена секретарем судового засідання до протоколу, оголошено перерву в розгляді справи по суті на 09 год. 30 хв. 08.10.2024.

08.10.2024 розгляд адміністративної справи №580/5629/24 по суті відкладено на 17.10.2024 о 09 годині 30 хвилин, у зв`язку з перебуванням головуючого судді Кульчицького С.О. у відпустці.

Заслухавши пояснення учасників справи, розглянувши подані документи і матеріали, оцінивши належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності, суд зазначає наступне.

Із наявних у матеріалах справи доказів судом встановлено, що Указом Президента України №283/94 від 07.06.1994 створено Історико-культурний центр на місці поховання духовного лідера брацлавських хасидів Цадика Нахмана у місті Умань Черкаської області, тому рішенням №431 від 10.11.1994 Виконавчого комітету Уманської міської ради народних депутатів було зареєстровано положення про Історико культурний центр, пунктом 1.7. якого було визначено, що на території центру в межах охоронних зон будь-які земляні, будівельні, шляхові роботи можуть здійснюватися лише за погодженням з державними органами охорони пам`яток історії та культури, а також з Громадою.

Межі охоронних зон Історико-культурного центру було визначено рішенням Виконавчого комітету Уманської міської ради народних депутатів №375 від 13.10.1994 року. Рішенням Черкаської обласної ради народних депутатів №23 від 07.02.1995, «Могилу Цадика Нахмана 1811 року», що знаходиться на території старовинного кладовища в межах охоронного центру, було внесено до Списку пам`яток історії та культури області, що перебувають під охороною держави.

Рішенням сесії Виконавчого комітету Уманської міської ради №10 від 22 травня 1992 року віднесено землю за адресою по вул. Бєлінського, 1 (нині вулиця Григорія Косинки, 1), площею 0,4698 га до категорії земель історико-культурного призначення. Безпосередньо в охоронній зоні пам`ятки, де заборонена будь-яка діяльність, ведеться будівництво декількох об`єктів, розташованих за адресами: м. Умань, вул. Туристів, 54, АДРЕСА_1 , АДРЕСА_2 , АДРЕСА_3 та АДРЕСА_3 .

Позивач - ОСОБА_1 є власником земельних ділянок, наданих для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд загальною площею 0,0301 га кадастровий номер :02:005:0303 та загальною площею 0,0187 га, кадастровий номер :02:005:0304, що знаходяться за адресою: АДРЕСА_4 . Земельні ділянки знаходяться в місті Умань на території Історико-культурного центру міста Умані в межах Державного Історико-архітектурного заповідника «Стара Умань».

29.03.2024 року рішенням №10-66/8 66 сесії Уманської міської ради VIII скликання було затверджено науково-проєктну документацію «Історико-архітектурний опорний план міста Умань Черкаської області» з визначенням меж і режимів використання зон охорони пам`яток та історичних ареалів, як складову частину Генерального плану міста Умань, затвердженого рішенням міської ради від 04.06.2002 №1-4/24, та рішенням Уманської міської ради від 20.03.2013 №4.11-35/6 його визнано таким, що є діючим та можливим для подальшого використання у вирішенні питань розвитку та містобудівного освоєння території до моменту затвердження нової містобудівної документації.

Затвердженою науково-проектною документацією «Історико-архітектурний опорний план міста Умані» було обмежено охоронні зони пам`ятки культури місцевого значення «Могила Цадика Нахмана 1811 р.» розмірами ділянки, на якій розташована пам`ятка, що не враховує межі та режими використання охоронних зон пам`ятки, затверджені Наказом Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації №41 від 09 квітня 2021 року та протирічить нормам статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини».

Враховуючи положення ч. 2 ст. 264 КАС України, позивач вважає, що він є учасником правовідносин, що виникатимуть через застосування до нього оскаржуваного нормативно-правового акту, як до власника нерухомого майна та маючи порушений охоронюваний законом інтерес, гарантований нормами ст.ст. 13, 23, 50, 54 Конституції України, тому звернувся до суду із цим позовом.

Надаючи оцінку спірним правовідносинам, суд зазначає наступне.

Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно зі ст. 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

Разом з тим, за правилами ч. 5 ст. 160 КАС України право оскаржити рішення, дію чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень мають особи, права, свободи та інтереси яких відповідні рішення, дії чи бездіяльність порушують.

Рішенням Конституційного Суду України від 25.11.1997 №6-зп надане офіційне тлумачення цієї частини вказаної статті, згідно з яким ч. 2 ст. 55 Конституції України необхідно розуміти так, що кожен, тобто громадянин України, іноземець, особа без громадянства має гарантоване державою право оскаржити в суді загальної юрисдикції рішення, дії чи бездіяльність будь-якого органу державної влади, органу місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, якщо громадянин України, іноземець, особа без громадянства вважають, що їх рішення, дія чи бездіяльність порушують або ущемляють права і свободи громадянина України, іноземця, особи без громадянства чи перешкоджають їх здійсненню, а тому потребують правового захисту в суді.

У рішенні від 14.12.2011 №19-рп/2011 Конституційний Суд України зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст спрямованість діяльності держави (ч. 2 ст. 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Отже, системне тлумачення ст. 55 Конституції України дає підстави для висновку, що ч. 2 цієї статті гарантує «кожному» захист «своїх прав», які були порушені органами державної влади, органами місцевого самоврядування, посадовими і службовими особами. Саме в такому значенні сформульовано ч. ч. 3, 5 та 6 ст. 55 Конституції України.

Відповідно до ст. 6 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод від 04.11.50 кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Так, ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод визнається право людини на доступ до правосуддя, а відповідно до ст. 13 зазначеної Конвенції гарантується право на ефективний спосіб захисту прав, і це означає, що особа має право подати до суду таку вимогу на захист права, яка відповідає змісту порушеного права та характеру правовідношення.

У контексті завдань адміністративного судочинства звернення до суду є способом захисту порушених прав, свобод або законних інтересів позивача. Тому особа повинна довести (а суд - встановити), що їй належать права, свободи або законні інтереси, за захистом яких вона звернулася до суду. Права, свободи та законні інтереси, які належать конкретній особі (особам) є предметом судового захисту.

Статтею 5 КАС України встановлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

Захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Під захистом прав розуміється передбачений законодавством засіб, за допомогою якого може бути досягнуте припинення, запобігання, усунення порушення права, його відновлення і (або) компенсація витрат, викликаних порушенням права.

З аналізу вищезазначених норм, вбачається, що під час розгляду справи позивач повинен довести, а суд встановити факти або обставини, які б свідчили про порушення індивідуально виражених прав чи інтересів позивача (як то наприклад права власності чи права користування спірною земельною ділянкою) з боку відповідача, внаслідок ухвалення оскаржуваного рішення.

Зі змісту наведених правових норм випливає, що судовому захисту в адміністративному судочинстві підлягає також законний інтерес. Заінтересованість повинна мати правовий характер, який виявляється в тому, що рішення суду повинно мати правові наслідки для позивача. Заінтересованість повинна мати об`єктивну основу. Юридична заінтересованість не випливає з факту звернення до суду, а повинна передувати йому. Тому для відкриття провадження у справі недостатньо лише твердження позивача, наведеного у позовній заяві, про порушення права, свободи або законного інтересу.

У постанові Верховного Суду від 20.02.2019 у справі №522/3665/17 визначено, що законний інтерес має такі ознаки:

(а) має правовий характер, тобто перебуває у сфері правового регулювання;

(б) пов`язанний з конкретним матеріальним або нематеріальним благом;

(в) є визначеним. Благо, на яке спрямоване прагнення, не може бути абстрактним або загальним. У позовній заяві особа повинна зазначити, який саме її інтерес порушено та в чому він полягає;

(г) є персоналізованим (суб`єктивним). Тобто належить конкретній особі - позивачу (на це вказує слово «її»);

(д) суб`єктом порушення позивач вважає суб`єкта владних повноважень.

Матеріалами справи підтверджено, що позивач є власником земельних ділянок, наданих для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд загальною площею 0,0301 га кадастровий номер :02:005:0303 та загальною площею 0,0187 га, кадастровий номер :02:005:0304, що знаходяться за адресою: АДРЕСА_4 , тому має право на звернення до суду щодо захисту його права володіння, користування та проживання на території відповідного населеного пункту, на захист культурної спадщини та інші права, гарантовані Конституцією України.

Крім того, відповідно до частини другої статті 264 КАС України, право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт. Позивач є суб`єктом правовідносин, що виникатимуть з факту володіння нерухомим майном на території уманської громади, внаслідок чого до нього будуть застосовані норми затвердженої містобудівної документації, частиною якої є затверджений історико-архітектурний опорний план.

Законом, який встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів є Закон №3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон №3038-VI).

Так, пунктами 4 та 5 частини першої статті 2 Закону №3038-VI визначено, що планування і забудова територій - це діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, юридичних та фізичних осіб, яка передбачає, зокрема, взаємоузгодження державних, громадських та приватних інтересів під час планування і забудови територій; визначення і раціональне взаємне розташування зон житлової та громадської забудови, виробничих, рекреаційних, природоохоронних, оздоровчих, історико-культурних та інших зон і об`єктів.

Частиною першою статті 17 Закону №3038-VI передбачено, що генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту. Містобудівна документація - це затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій (пункт 7 частини першої статті 1 Закону №3038-VI).

Відповідно до частини четвертої статті 17 Закону №3038-VI для населених пунктів, занесених до Списку історичних населених місць України, до яких віднесено і м. Умань, в межах визначених історичних ареалів у складі генерального плану населеного пункту визначаються режими регулювання забудови та розробляється історико-архітектурний опорний план, в якому зазначається інформація про об`єкти культурної спадщини.

Згідно із ст. 17 Закону №3038-VI склад, зміст та порядок розроблення історико-архітектурного опорного плану населеного пункту визначаються Кабінетом Міністрів України у Порядку розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації. Відомості про зазначені в історико-архітектурному опорному плані: об`єкти всесвітньої спадщини, їх території та буферні зони; пам`ятки культурної спадщини, у тому числі археологічні, їх території та зони охорони; межі та правові режими використання історичних ареалів населених місць; історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території та їх зони охорони; охоронювані археологічні території вносяться до Державного земельного кадастру в порядку, встановленому відповідно до Закону України «Про Державний земельний кадастр» як обмеження у використанні земель у сфері забудови. Зміни до генерального плану населеного пункту можуть вноситися за результатами містобудівного моніторингу не частіше одного разу на рік.

Такі зміни розробляються, узгоджуються та затверджуються в порядку, визначеному цим Законом для розроблення, узгодження та затвердження генерального плану населеного пункту та Законом України «Про землеустрій», а якщо територія територіальної громади не обмежується територією одного населеного пункту, - у порядку, визначеному цим Законом та Законом України «Про землеустрій» для розроблення, узгодження та затвердження комплексного плану (частина тринадцята статті 17 Закону №3038-VI).

Нормами Порядку розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації визначено, що історико-архітектурний опорний план - науково-проектна документація, яка розробляється і затверджується у складі генерального плану населеного пункту, внесеного до Списку історичних населених місць України, згідно із Законом України Про регулювання містобудівної діяльності, містить відомості про об`єкти всесвітньої спадщини, їх території та буферні зони; пам`ятки культурної спадщини, у тому числі археологічні, їх території та зони охорони; межі та правові режими використання історичних ареалів населених місць; історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території та їх зони охорони; охоронювані археологічні території; Внесення змін до плану зонування території, історико-архітектурного опорного плану та інших розділів комплексного плану, генерального плану населеного пункту здійснюється відповідно до процедури внесення змін до комплексного плану, генерального плану населеного пункту, визначеної цим Порядком.

Так, п. 56-58 Порядку розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації визначено, що Історико-архітектурний опорний план розробляється для населених пунктів, внесених до Списку історичних населених місць України, у складі генерального плану населеного пункту. Під час розроблення історико-архітектурного опорного плану визначаються межі історичних ареалів та наносяться на його основне графічне креслення. У межах визначених історичних ареалів у складі генерального плану населеного пункту визначаються режими регулювання забудови. Одночасно з історико-архітектурним опорним планом населеного пункту до генерального плану населеного пункту під час затвердження в межах території територіальної громади можуть включатися відомості про правові режими використання історичних ареалів населених місць та межі та режими використання зон охорони пам`яток, які затверджені в установленому порядку відповідною науково-проектною документацією. Науково-проектну документацію щодо розроблення історико-архітектурного опорного плану, визначення режимів використання історичних ареалів, а також зон охорони пам`яток як взаємодоповнюючі документи доцільно замовляти, розробляти та затверджувати одночасно.

Пунктом 59 Порядку розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації при цьому чітко визначено, що зміни до історико-архітектурного опорного плану можуть вноситися тільки одночасно із внесенням змін до генерального плану населеного пункту. При цьому п. 9 Порядку розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації визначено, що внесення змін до містобудівної документації без попереднього проведення містобудівного моніторингу її реалізації не допускається.

Згідно пункту 67 Порядку експертиза проекту історико-архітектурного опорного плану проводиться у складі проекту генерального плану населеного пункту відповідно до Порядку проведення експертизи містобудівної документації, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 травня 2011 р. №548.

При цьому, механізм здійснення розроблення, оновлення, внесення змін, погодження та затвердження проектів містобудівної документації на місцевому рівні включає звернення до відповідних органів виконавчої влади для визначення державних інтересів, проведення громадського обговорення та експертизи проекту містобудівної документації.

Таким чином, науково-проектна документація «Історико-архітектурний опорний план», яку було затверджено у складі Генерального плану міста Умані, є містобудівною документацією, що підлягає застосуванню до правовідносин, що виникають з приводу здійснення власниками нерухомого майна своїх прав щодо володіння майном на території громади.

Аналогічний висновок також підтверджений правовою позицією Верховного Суду, яку викладена у постанові від 06.10.2020 у справі №504/2797/16-а.

Крім того, згідно статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

Відповідно до частини першої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» місцева рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

У Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженому Наказом Міністерства юстиції України від 12 квітня 2005 року №34/5 (у редакції Наказу Міністерства юстиції України від 15 травня 2013 року №883/5) визначено, що нормативно-правовий акт - офіційний документ, прийнятий уповноваженим на це суб`єктом нормотворення у визначеній законом формі та порядку, який встановлює норми права для неозначеного кола осіб і розрахований на неодноразове застосування.

Нормативно-правові акти - це правові акти управління, які встановлюють, змінюють, припиняють (скасовують) правові норми. Нормативно-правові акти містять адміністративно-правові норми, які встановлюють загальні правила регулювання однотипних відносин, розраховані на тривале застосування. Вони встановлюють загальні правила поведінки, норми права, регламентують однотипні суспільні відносини у певних галузях і, як правило, розраховані на довгострокове та багаторазове їх застосування. До нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовується неодноразово.

Ненормативним (індивідуальним) правовим актам притаманні такі ознаки: а) спрямовуються на врегулювання конкретних (одиничних) актів соціальної поведінки; б) поширюються лише на персонально визначених суб`єктів; в) містять індивідуальні приписи (веління, дозволи), розраховані на врегулювання лише окремої, конкретної життєвої ситуації, тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією; г) не передбачають повторного застосування одних і тих самих юридичних засобів; д) не мають зворотної дії в часі.

Аналогічна правова позиція щодо визначення поняття нормативно-правового акта викладена у рішеннях Конституційного Суду України від 27 грудня 2001 року №20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22 липня 1991 року (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23 червня 1997 року №2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини), 16 квітня 2009 року №7-рп/2009 у справі про скасування актів органів місцевого самоврядування (пункт 4 мотивувальної частини).

У Законі України «Про регулювання містобудівної діяльності» №3038-VI від 17 лютого 2011 року визначено:

- генеральний план населеного пункту - одночасно містобудівна документація на місцевому рівні та землевпорядна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту (пункт 2 частини першої статті 1);

- містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій (пункт 7 частини першої статті 1).

Відповідно до статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» Генеральний план населеного пункту є одночасно видом містобудівної документації на місцевому рівні та документацією із землеустрою і призначений для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.

Генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

Аналіз положень Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» дозволяє стверджувати, що генеральний план населеного пункту містить правові приписи нормативного характеру, які розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово. Це, зокрема, сукупність обов`язкових вимог до розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту.

Нормами Порядку розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації визначено, що історико-архітектурний опорний план - науково-проектна документація, яка розробляється і затверджується у складі генерального плану населеного пункту, внесеного до Списку історичних населених місць України, згідно із Законом України Про регулювання містобудівної діяльності, містить відомості про об`єкти всесвітньої спадщини, їх території та буферні зони; пам`ятки культурної спадщини, у тому числі археологічні, їх території та зони охорони; межі та правові режими використання історичних ареалів населених місць; історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території та їх зони охорони; охоронювані археологічні території;

Внесення змін до плану зонування території, історико-архітектурного опорного плану та інших розділів комплексного плану, генерального плану населеного пункту здійснюється відповідно до процедури внесення змін до комплексного плану, генерального плану населеного пункту, визначеної цим Порядком.

Так, п. 56-58 Порядку розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації визначено, що Історико-архітектурний опорний план розробляється для населених пунктів, внесених до Списку історичних населених місць України, у складі генерального плану населеного пункту. Під час розроблення історико-архітектурного опорного плану визначаються межі історичних ареалів та наносяться на його основне графічне креслення. У межах визначених історичних ареалів у складі генерального плану населеного пункту визначаються режими регулювання забудови. Одночасно з історико-архітектурним опорним планом населеного пункту до генерального плану населеного пункту під час затвердження в межах території територіальної громади можуть включатися відомості про правові режими використання історичних ареалів населених місць та межі та режими використання зон охорони пам`яток, які затверджені в установленому порядку відповідною науково-проектною документацією. Науково-проектну документацію щодо розроблення історико-архітектурного опорного плану, визначення режимів використання історичних ареалів, а також зон охорони пам`яток як взаємодоповнюючі документи доцільно замовляти, розробляти та затверджувати одночасно.

Затверджуючи своїм рішенням генеральний план населеного пункту (історико-архітектурний опорний план як його складової частини), місцева рада визначає стратегію планування та забудови території населеного пункту, тобто здійснює нормативне регулювання відповідних відносин.

Визначальною умовою, що може слугувати критерієм загальності чи персоніфікованості суб`єктів впливу - є їх коло. Адже кількість як величина має відносний характер, може змінюватись і не є сталим показником регулятивного впливу юридичних актів. Під час визначення кола суб`єктів, правовий статус яких регламентує правовий акт, необхідно зважати лише на ті із них (фізична чи юридична особа, орган, організація, спільність людей тощо), для яких правовим актом установлюються права та обов`язки безпосередньо, щодо яких праворегуляторний вплив є прямим (а не усіх суб`єктів, для яких він може мати якесь юридичне значення).

Рішення місцевої ради щодо затвердження генерального плану (або історико-архітектурного опорного плану як його складової частини) стосується неперсоніфікованих осіб: органів державної влади та місцевого самоврядування, забудовників, якими можуть виступати як фізичні, так і юридичні особи. Здатність правового акта поширювати свою чинність хоч і на певне коло, однак неперсоніфікованих осіб - є ознакою нормативності.

Враховуючи вищезазначене, суд дійшов висновку, що рішення Уманської міської ради VIII скликання від 29.03.2024 №10-66/8 «Про затвердження науково-проектної документації «Історико-архітектурний опорний план міста Умань Черкаської області» - є нормативно-правовим актом у розумінні ст. 19 КАС України, оскільки відповідає всім вищенаведеним ознакам, тому позивач на підставі Конституції України та статті 264 КАС України має право оскаржити вищезазначене рішення, як нормативно-правового акту.

Судом не приймаються до уваги доводи представника відповідачів про те, що Історико-архітектурний опорний план не є нормативно-правовим актом оскільки Історико-архітектурний опорний план є науково-проектною документацією, яка розробляється у складі генеральних планів історичних населених місць, як наслідок, є нормативно-правовим актом, а посилання відповідачів на постанову Верховного Суду від 14.02.2023 у справі №640/24975/21 визнаються судом необґрунтованими, оскільки зазначене рішення суду касаційної інстанції не містить відповідної правової позиції та відрізняється від підстав і обставин цієї адміністративної справи, що розглядається.

Необхідно зазначити, що згідно норм п. 4 статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», для населених пунктів, внесених до Списку історичних населених місць України, у межах визначених історичних ареалів у складі генерального плану населеного пункту визначаються режими регулювання забудови та розробляється історико-архітектурний опорний план, в якому зазначається інформація про об`єкти культурної спадщини та зони їх охорони.

Пунктом 4.1. ДБН Б.2.2-3:2021 визначено, що історико-архітектурний опорний план виконують у складі генерального плану населеного пункту для всіх населених пунктів, що занесені до Списку історичних населених місць України.

Згідно п. 6.4. ДБН Б.2.2-3:2021, на історико-архітектурному опорному плані зображають:

- нерухомі об`єкти всесвітньої спадщини, пам`ятки та об`єкти культурної спадщини усіх типів, видів та категорій обліку;

- щойно виявлені об`єкти культурної спадщини;

- території, які мають статус земель історико-культурного призначення

- території пам`яток, історико-культурних заповідників, історико-культурні заповідні території, охоронювані археологічні території;

- природоохоронні території та об`єкти, які розташовані в межах видового впливу об`єктів всесвітньої спадщини, пам`яток культурної спадщини;

- межі історичних ареалів населеного пункту;

- межі буферних зон об`єктів всесвітньої спадщини, зон охорони пам`яток культурної спадщини, історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідних територій, затверджених у встановленому законом порядку.

Нормами статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» чітко визначено, що з метою захисту традиційного характеру середовища окремих пам`яток, історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідних територій та об`єктів всесвітньої спадщини визначаються зони охорони (охоронні зони, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару) і буферні зони. Межі та режими використання зон охорони визначаються науково-проектною документацією, що складається за результатами проведених досліджень.

Рішення про затвердження науково-проектної документації з визначення меж і режимів використання зони охорони приймається:

центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, - щодо зон охорони пам`яток національного значення, історико-культурних заповідників державного значення, історико-культурних заповідних територій;

органом охорони культурної спадщини Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями - щодо пам`яток місцевого значення; історико-культурних заповідників місцевого значення.

До визначення у встановленому порядку відповідно до частини першої цієї статті зон охорони межі зони охорони становлять у межах населених пунктів - 100 метрів від межі території пам`ятки, історико-культурного заповідника, історико-культурної заповідної території.

У той же час, пунктом 40 Постанови КМУ «Про затвердження Порядку розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації» від 01.09.2021 №926 визначено, що вихідними даними для генеральних планів та детальних планів території є об`єкти, пам`ятки культурної спадщини, у тому числі археологічні, їх території та зони охорони.

Пунктом 57 Постанови КМУ «Про затвердження Порядку розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації» від 01.09.2021 №926, визначено, що одночасно з історико-архітектурним опорним планом населеного пункту до генерального плану населеного пункту під час затвердження у межах територіальної громади можуть включатися відомості про правові режими використання історичних ареалів населених місць та межі і режими використання зон охорони пам`яток, які затверджені в установленому порядку відповідною науково-проектною документацією.

Згідно пункту 42 Постанови КМУ «Про затвердження Порядку розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації» від 01.09.2021 №926 підготовчий етап включає формування замовником матеріалів затвердженої раніше інформації про об`єкти культурної спадщини та затверджені зони їх охорони в тому числі археологічні, їх території та зони охорони у разі їх затвердження.

Пунктом 62 Постанови КМУ «Про затвердження Порядку розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації» від 01.09.2021 №926 визначено, що в історико-архітектурному опорному плані зазначаються пам`ятки культурної спадщини у т.ч. археологічні, їх території та за наявності зони охорони пам`яток.

Зазначені норми кореспондуються також з нормами законодавства, що діяло до набрання сили постановою Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації», зокрема, відповідно до абз. 3 ч. 3 ст. 32 Закону України Про охорону культурної спадщини межі та режими використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на територіях історичних ареалів населених місць визначаються у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, відповідною науково-проектною документацією, яка затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини або уповноваженими ним органами охорони культурної спадщини.

Пунктами 4, 5, 12 Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 №318, відповідальними за визначення меж і режимів використання історичних ареалів є Мінкультури та уповноважені ним органи охорони культурної спадщини; межі історичних ареалів визначаються спеціальною науково-проектною документацією під час розроблення історико-архітектурних опорних планів цих населених місць; визначені науково-проектною документацією межі історичних ареалів погоджуються відповідним органом місцевого самоврядування та затверджуються Мінкультури.

Порядок затвердження меж та режимів використання зон охорони пам`яток визначається п.1.4 ДБН А.2.2-14-2016., п.4.17 ДСТУ 8855:2019 та абз 6 п.5 ст. 32 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

Зокрема, вищевказаними нормативними документами визначаються розміри охоронних зон, а їх затвердження здійснюється органом охорони культурної спадщини обласної державної адміністрації відповідно до пункту 4 статті 6 ЗУ «Про охорону культурної спадщини».

Судом встановлено із матеріалів справи, що науково-проєктна документації «Історико-архітектурний опорний план міста Умань Черкаської області» з визначенням меж і режимів використання зон охорони пам`яток та історичних ареалів щодо встановлення меж охоронних зон пам`ятки історії місцевого значення «Могила Цадика Нахмана 1811 року» не відповідає нормам статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини», що свідчить про невідповідність оскаржуваного нормативно-правового акту нормам Конституції України та законам України.

Зокрема, наказом Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації №41 від 09 квітня 2021 року було затверджено межі та режими використання зон охорони пам`ятки історії місцевого значення «Могила Цадика Нахмана 1811 р.», які не були враховані при розробці науково-проєктної документації «Історико-архітектурний опорний план міста Умань Черкаської області».

Доводи представника відповідачів щодо відсутності обов`язку встановлення в історико-архітектурному опорному плані зон окремих пам`яток у зв`язку з тим, що зони охорони визначаються для всієї території заповідника - не можуть бути прийняті судом до уваги з огляду на посилання на нормативне обґрунтування, яке унормовує питання складу та змісту науково-проектної документації щодо визначення меж і режимів використання зон охорони пам`яток архітектури та містобудування, в той час як предметом оскарження є невідповідність містобудівної документації нормам чинного законодавства внаслідок безпідставного позбавлення правової охорони пам`ятки культури.

Суд звертає увагу, що нормами п. 5 Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади визначено, що на державну реєстрацію не подаються нормативно-технічні документи (національні та регіональні стандарти, технічні умови, будівельні норми і правила, правила спортивних змагань з видів спорту, визнаних в Україні, тарифно-кваліфікаційні довідники, кодекси усталеної практики, форми звітності, у тому числі щодо державних статистичних спостережень, адміністративних даних та інші).

Посилання відповідачів на Наказ Міністерства культури та інформаційної політики України від 13.09.2022 року №326 - не приймається судом до уваги, оскільки вищезазначений Наказ про занесення об`єкта культурної спадщини (визначне місце «Могила Цадика Нахмана») до Державного реєстру нерухомих пам`яток України не вирішує питання затвердження режимів використання охоронних зон пам`ятки «Могила Цадика Нахмана 1811р.», так і на факт ототожнення відповідачами абсолютно відмінних понять «територія пам`ятки» та «охоронні зони пам`ятки» при формулюванні своєї позиції.

Пунктом 52 постанови Кабінету міністрів України від 01 вересня 2021 року №926 визначено, що обсяг робіт з розроблення історико-архітектурного опорного плану населеного пункту визначається завданням на розроблення (внесення змін), яке складається розробником і затверджується замовником. Форма завдання на розроблення (внесення змін до) історико-архітектурного опорного плану населеного пункту встановлюється державними будівельними нормами.

Згідно пункту 55 постанови Кабінету міністрів України №926 від 01 вересня 2021 виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські держадміністрації є замовниками, які організовують розроблення, внесення змін, погодження та подання історико-архітектурного опорного плану населеного пункту у складі генерального плану населеного пункту на розгляд відповідної місцевої ради.

Відповідно п. 6 додатку Б. ДБН Б.2.2-3:2021 «Склад та зміст історико архітектурного опорного плану населеного пункту», замовник має надати матеріали науково-проектної документації - історико-архітектурних опорних планів із визначеними межами історичних ареалів, буферних зон об`єктів всесвітньої спадщини та зон охорони пам`яток культурної спадщини, історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідних територій, встановлені в силу закону або визначені у встановленому порядку.

Згідно п. 3.3 додатку В., ДБН Б.2.2-3:2021 «Склад та зміст історико архітектурного опорного плану населеного пункту» пояснювальна записка має містити відомості про затверджені в установленому порядку науково-проектною документацією буферні зони об`єктів всесвітньої спадщини, зони охорони пам`яток культурної спадщини, історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідних територій, охоронювані археологічні території, межі історичних ареалів. Також мають бути зазначені рішення, якими було затверджено згадану науково-проектну документацію.

Відповідно до п.1 ст. 32 ЗУ «Про охорону культурної спадщини» межі та режими використання зон охорони пам`яток визначаються відповідною науково-проектною документацією і затверджуються відповідним органом охорони культурної спадщини.

Порядок затвердження меж та режимів використання зон охорони пам`яток визначається п.1.4 ДБН А.2.2-14-2016., п.4.17 ДСТУ 8855:2019 та абз 6 п.5 ст. 32 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

Відповідно до пункту 4 статті 6 Закону України «Про охорону культурної спадщини» розміри та режими використання охоронних зон затверджуються органом охорони культурної спадщини в залежності від категорії об`єкту, яким було отримано правову охорону.

Матеріалами справи підтверджено, що відповідачі були обізнані про факт затвердження наказу Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації №41 від 09 квітня 2021 року, так як у матеріалах справи міститься лист Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської ОДА №02/01-03-25/1011/02/01-03-25/18668 від 11.08.2021, факт отримання якого підтверджено у судовому засіданні представником відповідачів, яким дійсно було повідомлено Уманську міську раду про те, що наказом Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації від 09.04.2021 №41 затверджені межі та режими використання зон охорони пам`ятки історії місцевого значення «Могила цадика Нахмана. 1811р.», визначених науково-проектною документацією «Визначення меж і режимів використання території та зон охорони пам`ятки історії місцевого значення «Могила цадика Нахмана».

Крім того, листом Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації від 16.06.2021 №13577/02/01-03-25 наказ Управління від 09.04.2021 №41 було доведено нарочно до Виконавчого комітету Уманської міської ради 08.07.2021 (про що зроблено відповідну відмітку на листі Управління) для врахування при розробці історико-архітектурного опорного плану м. Умань, відповідно, повторно надано копію наказу Управління від 09.04.2021 №41 та затверджену ним проектну документацію, що підтверджується відповідною відміткою на листі Управління.

Отже, виконавчий комітет Уманської міської ради як «Замовник» науково-проектної документації «Історико-архітектурний опорний план міста Умань Черкаської області» мав обов`язок надати розробнику наказ Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації №41 від 09 квітня 2021 року про затвердження меж та режимів використання зон охорони пам`ятки історії «Могила цадика Нахмана 1811р.» та науково-проектну документацію з «Визначення меж і режимів використання території та зон охорони пам`ятки історії місцевого значення «Могила цадика Нахмана. 1811р.», однак суд наголошує, що відповідачами у своїх заявах по суті спору та безпосередньо представником відповідачів в судовому засіданні було підтверджено, що саме виконавчим комітетом Уманської міської ради був наданий розробнику Історико-архітектурного опорного плану перелік необхідних документів, серед яких дійсно був відсутній наказ Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації №41 від 09 квітня 2021 року та затверджена ним документація.

Таким чином, Виконавчим комітетом Уманської міської ради було допущено протиправну бездіяльність, оскільки ним не було виконано обов`язку, передбаченого законом, в результаті чого наукова-проектна документація «Історико-архітектурний опорний план міста Умань Черкаської області» була розроблена з порушенням норм чинного законодавства в частині дотримання норм ст. 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини».

Враховуючи вищевикладені обставини, суд дійшов висновку визнати протиправним та нечинним рішення 66 сесії Уманської міської ради VIII скликання від 29.03.2024 №10-66/8 «Про затвердження науково-проектної документації «Історико-архітектурний опорний план міста Умань Черкаської області» з визначенням меж і режимів використання зон охорони пам`яток та історичних ареалів, як складову частину Генерального плану міста Умань, затвердженого рішенням міської ради від 04.06.2002 №1-4/24 та рішенням міської ради від 20.03.2013 №4.11-35/6 його визнано таким, що є діючим та можливим для подальшого використання у вирішенні питань розвитку та містобудівного освоєння території до моменту затвердження нової містобудівної документації в частині обмеження охоронної зони пам`ятки «Могила Цадика Нахмана» з пантеоном над могилою по вул. Григорія Косинки розмірами ділянки, на якій розташована.

Відповідно до Рекомендації № R (80) 2 комітету Міністрів державам-членам стосовно реалізації адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятою Комітетом Міністрів Ради Європи 11 травня 1980 року на 316-й нараді заступників міністрів, під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду - тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Згідно з пунктом 1.6 Методології проведення антикорупційної експертизи, затвердженої Наказом Міністерства юстиції України від 24.04.2017 № 1395/5, дискреційні повноваження - це сукупність прав та обов`язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.

Таким чином, дискреція - це елемент управлінської діяльності. Вона пов`язана з владними повноваженнями і їх носіями - органами державної влади та місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами. Дискрецію не можна ототожнювати тільки з формалізованими повноваженнями - вона характеризується відсутністю однозначного нормативного регулювання дій суб`єкта. Він не може ухилятися від реалізації своєї компетенції, але і не має права виходити за її межі.

Тобто дискреційні повноваження - це законодавчо встановлена компетенція владних суб`єктів, яка визначає ступінь самостійності її реалізації з урахуванням принципу верховенства права; ці повноваження полягають в застосуванні суб`єктами адміністративного розсуду при здійсненні дій і прийнятті рішень.

Отже, у разі відсутності у суб`єкта владних повноважень законодавчо закріпленого права адміністративного розсуду при вчиненні дій/прийнятті рішення, та встановлення у судовому порядку факту протиправної поведінки відповідача, зобов`язання судом суб`єкта владних повноважень прийняти рішення конкретного змісту не можна вважати втручанням у дискреційні повноваження, адже саме такий спосіб захисту порушеного права є найбільш ефективним та направлений на недопущення свавілля в органах влади.

Відповідно до пункту 4 частини другої статті 245 Кодексу адміністративного судочинства України у разі задоволення позову суд може прийняти рішення про визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.

Частиною четвертою статті 245 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд. У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов`язує суб`єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.

У рішенні Верховного Суду України від 16.09.2015 у справі №21-1465а15, суд вказав, що спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення.

Тобто, адміністративний суд не обмежений у виборі способів відновлення права особи, порушеного владними суб`єктами, і вправі обрати найбільш ефективний спосіб відновлення порушеного права, який відповідає характеру такого порушення з урахуванням обставин конкретної справи. Перебирання непритаманних суду повноважень державного органу не відбувається за відсутності обставин для застосування дискреції.

Аналогічна правова позиція викладена Верховним Судом у постановах від 16.05.2019 у справі № 826/17220/17 та від 11.02.2020 у справі № 0940/2394/18.

Суд наголошує, що відповідно до статті 2 КАС України метою адміністративного судочинства є ефективний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Ця мета перекликається зі статтею 13 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод, відповідно до якої кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

Європейський суд з прав людини у своїх численних рішеннях сформував сталу практику оцінки ефективності засобу юридичного захисту. Засіб юридичного захисту, якого вимагає стаття 13, має бути «ефективним» як з практичної, так і з правової точки зору, тобто таким, що запобігає стверджуваному порушенню чи його повторенню в подальшому, або забезпечує адекватне відшкодування за те чи інше порушення, яке вже відбулося. Навіть якщо якийсь окремий засіб юридичного захисту сам по собі не задовольняє вимоги статті 13, задоволення її вимог може забезпечуватися за допомогою сукупності засобів юридичного захисту, передбачених національним законодавством (рішення у справі «Юрій Миколайович Іванов проти України», № 40450/04, пункт 64).

Засіб юридичного захисту має бути «ефективним» в теорії права та на практиці, зокрема, в тому сенсі, що можливість його використання не може бути невиправдано ускладнена діями або бездіяльністю органів влади держави-відповідача (рішення у справі «Аксой проти Туреччини» (Aksoy v. Turkey), № 21987/93, пункт 95).

При оцінці ефективності необхідно враховувати не тільки формальні засоби правового захисту, а й загальний правовий і політичний контекст, в якому вони діють, й особисті обставини заявника (рішення у справі «Джорджевич проти Хорватії» (Djordjevic v Croatia), № 41526/10, пункт 101; рішення у справі «Ван Остервійк проти Бельгії» (VanOosterwijck v Belgium), № 7654/76 пункти 36-40). Отже, ефективність засобу захисту оцінюється не абстрактно, а з урахуванням обставин конкретної справи та ситуації, в якій опинився позивач після порушення.

Крім того, в рішеннях Європейського суду з прав людини склалася практика, яка підтверджує, що дискреційні повноваження не повинні використовуватися свавільно, а суд повинен контролювати рішення, прийняті на підставі реалізації дискреційних повноважень, максимально ефективно (рішення у справі «HasanandChaush v. Bulgaria» №30985/96).

На підставі наведеного у сукупності, враховуючи, що згідно з нормами п. 55 Постанови Кабінету міністрів України №926 від 01 вересня 2021 року, виключно Замовник може організувати внесення з змін до історико-архітектурного опорного плану населеного пункту, тому привести науково-проектну документацію «Історико-архітектурний опорний план міста Умань Черкаської області» у відповідність до чинного законодавства та поновити охоронюваний законом порушений інтерес позивача можливо шляхом внесення змін до науково-проєктної документації «Історико-архітектурний опорний план міста Умань Черкаської області», тому суд дійшов висновку, що належним способом захисту прав позивача є зобов`язання Виконавчого комітету Уманської міської ради вжити заходів щодо замовлення та розроблення історико-архітектурного опорного плану міста Умань саме з урахуванням меж та режимів використання зон охорони пам`ятки історії місцевого значення «Могила Цадика Нахмана 1811 р.», затверджених Наказом Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації №41 від 09 квітня 2021 року.

Стосовно твердження представника відповідачів про те, що оскаржуване рішення 66 сесії Уманської міської ради VIII скликання від 29.03.2024 №10-66/8 «Про затвердження науково-проектної документації «Історико-архітектурний опорний план міста Умань Черкаської області» не набрало чинності внаслідок відсутності факту його публікації, то суд зазначає наступне.

Нормами ч. 6 ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» перебачено що розпорядники інформації можуть оприлюднювати публічну інформацію на своєму офіційному веб-сайті, у власних офіційних друкованих виданнях та/або у медіа на підставі договорів про висвітлення діяльності, укладених із суб`єктами у сфері медіа. У разі наявності у розпорядника інформації офіційного веб-сайту така інформація обов`язково оприлюднюється на веб-сайті із зазначенням дати оприлюднення документа і дати оновлення інформації.

Матеріалами справи підтверджено та не заперечується представником відповідача, що оскаржуване рішення 66 сесії Уманської міської ради VIII скликання від 29.03.2024 №10-66/8 «Про затвердження науково-проектної документації «Історико-архітектурний опорний план міста Умань Черкаської області» було опубліковано Уманською міською радою на офіційному сайті Уманської міської ради.

Також судом не приймається твердження відповідача про те, що позивачем при визначенні складу третіх осіб було порушено норми, передбачені ст. 49 КАС України, оскільки позивачем не визначено на стороні позивача чи відповідача залучені треті особи, які не заявляють самостійних вимог, крім того, клопотання про їх залучення від позивача не надходило оскільки рішення у цій справі може вплинути на права та обов`язки Міністерства культури та інформаційної політики України, Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації та Благодійної організації «Благодійний фонд «Історико-культурний центр міста Умані», як наслідок, позивачем одразу у позовній заяві вказано вищезазначених установ та організацій в якості третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, тому позивачем не було порушено положення норм ст. 49 КАС України. Крім того, не подання позивачем до суду окремого клопотання, а лише зазначення вищезазначених третіх осіб у позові не може слугувати підставою для не прийняття позовної заяви до розгляду або для відмови у позові з цих підстав.

За вказаних обставин, системного аналізу положень чинного законодавства України та матеріалів справи та виходячи з межі позовних вимог, суд дійшов висновку, що викладені в позовній заяві доводи позивача є обґрунтованими та такими, що підлягають задоволенню.

Згідно з ч. 1 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) кожна сторона повинна, довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Частиною 2 ст. 77 КАС України передбачено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Згідно з ч. 1 ст. 139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

Керуючись статтями 12, 72-77, 139, 242-243, 245-246, 255, 264 КАС України, суд,

ВИРІШИВ:

Адміністративний позов задовольнити повністю.

Визнати протиправним та нечинним Рішення №10-66/8 66 сесії Уманської міської ради VIII скликання від 29.03.2024 про затвердження науково-проектної документації Історико-архітектурний опорний план міста Умань Черкаської області з визначенням меж і режимів використання зон охорони пам`яток та історичних ареалів, як складову частину Генерального плану міста Умань, затвердженого рішенням міської ради від 04.06.2002 № 1-4/24 та рішенням міської ради від 20.03.2013 № 4.11-35/6.

Визнати протиправною бездіяльність Виконавчого комітету Уманської міської ради як замовника історико-архітектурного опорного плану міста Умань в частині ненадання виконавцю відомостей про затверджені в установленому порядку науково-проектною документацією зони охорони пам`ятки культурної спадщини Могила Цадика Нахмана 1811 р..

Зобов`язати Виконавчий комітет Уманської міської ради (пл. Соборності 1, м. Умань, Черкаська обл., 20301, ) вжити заходів щодо замовлення та розроблення історико-архітектурного опорного плану міста Умань з урахуванням меж та режимів використання зон охорони пам`ятки історії місцевого значення Могила Цадика Нахмана 1811 р., затверджених Наказом Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації № 41 від 09 квітня 2021 року.

Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Уманської міської ради (пл. Соборності 1, м. Умань, 20301, ) на користь ОСОБА_1 ( АДРЕСА_5 , РНОКПП НОМЕР_1 ) судові витрати зі сплати судового збору у сумі 1211 (одна тисяча двісті одинадцять) гривень 20 копійок.

Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Виконавчого комітету Уманської міської ради (пл. Соборності 1, м. Умань, Черкаська обл., 20301, ) на користь ОСОБА_1 ( АДРЕСА_5 , РНОКПП НОМЕР_1 ) судові витрати зі сплати судового збору у сумі 1211 (одна тисяча двісті одинадцять) гривень 20 копійок.

Копію рішення направити учасникам справи.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками, якщо таку скаргу не було подано. Апеляційна скарга може бути подана до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Повний текст рішення виготовлено 25.10.2024.

Суддя Сергій КУЛЬЧИЦЬКИЙ