Справа № 460/23417/23
Суддя: Ніколін Володимир Володимирович
Дата ухвалення: 2024-10-22 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 жовтня 2024 рокуЛьвівСправа № 460/23417/23 пров. № А/857/16405/24

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі колегії:

Головуючого судді Ніколіна В.В.,

суддів Гінди О.М., Качмара В.Я.,

за участі секретаря судового засідання Прачук І.С.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу керівника Рівненської окружної прокуратури в інтересах держави, в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України на ухвалу Рівненського окружного адміністративного суду від 12 червня 2024 року про залишення позовної заяви без розгляду (суддя Гудима Н.С., м. Рівне) у справі за адміністративним позовом керівника Рівненської окружної прокуратури в інтересах держави, в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України до Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради , третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, ОСОБА_1 про визнання незаконним та скасування наказу,-

ВСТАНОВИВ:

Керівник Рівненської окружної прокуратури в інтересах держави, в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України у жовтні 2023 року звернувся до суду з адміністративним позовом до Управління містобудування та архітектури Виконавчого комітету Рівненської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача ОСОБА_1 про визнання незаконним та скасування наказу від 01.03.2023 №7/м "Про затвердження містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкту будівництва". В обґрунтування позовних вимог зазначає, що прокуратурою за результатами опрацювання рішень Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради встановлено наявність підстав для вжиття заходів представницького характеру у зв`язку з допущеними порушеннями вимог законодавства у сфері містобудування при виданні містобудівної документації. Повідомлено, що 01.03.2023 Управлінням містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради видано наказ №7/м «Про затвердження містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкту будівництва», яким затверджено містобудівні умови та обмеження на об`єкт «Нове будівництво житлового багатоквартирного будинку на вул. В.Чорновола на земельних ділянках з к.н. :01:055:0358, :01:055:0394 та :01:055:0625 в місті Рівне Рівненського району Рівненської області». Стверджено, що таке рішення суперечить вимогам Законів України «Про регулювання містобудівної діяльності», «Про основи містобудування», Порядку розроблення містобудівної документації та підлягає скасуванню. Зазначено, що на виконання вимог ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» Рівненською окружної прокуратурою скеровано лист до Державної інспекції архітектури та містобудування, в якому повідомлялося про виявлені порушення, однак, інспекцією повноваження щодо здійснення архітектурно-будівельного контролю та нагляду не вживалися. Вказано, що спірні правовідносини становлять значний суспільний інтерес та мають широкий громадський резонанс, а тому наявні правові підстави для захисту органами прокуратури інтересів держави на підставі положень та в передбаченому ст.ст. 23, 24 Закону України «Про прокуратуру», ст.53 КАС України порядку.

Ухвалою Рівненського окружного адміністративного суду від 12 червня 2024 року позовну заяву залишено без розгляду.

Не погодившись з вказаною ухвалою її оскаржив позивач, який із покликанням на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати вказану ухвалу та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції. В обґрунтування вимог апеляційної скарги зазначає, що ДІАМ України як компетентним органом у спірних правовідносинах на лист Рівненської окружної прокуратури №50-56-7497вих-23 не відредаговано. Зокрема, ДІАМ України як компетентним органом у спірних правовідносинах станом на дату звернення прокурора з адміністративним позовом до суду будь-якої відповіді щодо вжитих заходів не надано, а заходи державного архітектурно-будівельного нагляду ДІАМ України самостійно не вживалися. Вказує, що твердження суду першої інстанції про те, що прокуратурою не надано доказів надсилання листів від 12.09.2023, від 05.10.2023 є необґрунтованими. Вказане спростовується списком згрупованих відправлень Рівненської окружної прокуратури від 12.09.2023 та 05.10.2023 відповідно, та відтиском штампу реєстрації вхідної кореспонденції. Вказує, що твердження суду першої інстанції про те, що у прокурора не виникло право на представництво інтересів держави в особі ДІАМ України є помилковим, оскільки наявність в даному випадку порушених інтересів держави та бездіяльність уповноваженого органу, який має право звернутись з відповідним позовом, є беззаперечними підставами для застосування прокурором представницьких повноважень.

Відповідач правом подання письмового відзиву на апеляційну скаргу не скористався.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення сторін, переглянувши справу за наявними у ній доказами, перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Постановляючи оскаржувану ухвалу суд першої інстанції виходив з того, що керівник Рівненської окружної прокуратури подав позов за відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави у суді.

У цій справі ключовим є питання щодо наявності у прокурора права звернутися до суду з цим позовом в інтересах держави в особі ДІАМ України як центрального органу виконавчої влади, який реалізовує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

Вирішення цього питання передує розгляду справи по суті спору - щодо правомірності прийняття рішення виконавчим органом органу місцевого самоврядування, якому з метою реалізації державної політики у сфері містобудування та архітектури центральним органам виконавчої влади у цій сфері делеговані певні управлінські владні повноваження у галузі будівництва, у тому числі щодо надання містобудівних умов і обмежень замовнику будівництва.

Юрисдикцію та повноваження адміністративних судів, порядок здійснення судочинства в адміністративних справах визначає КАС України.

Згідно із частиною другою статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Право на звернення до суду та способи судового захисту регламентовані положеннями статті 5 КАС України, за загальним правилом частини першої якої кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси. До суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.

Суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Як свідчить зміст позову, керівник Рівненської окружної прокуратури звернувся до суду вимогами визнати незаконним та скасувати наказ Управління містобудування та архітектури Виконавчого комітету Рівненської міської ради від 01.03.2023 №7/м "Про затвердження містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкту будівництва", позаяк вважає, що наявні очевидні порушення вимог законодавства при видачі спірних містобудівних умов та обмежень, дії і рішення відповідача вказують на створення потенційної небезпеки покладення на державу відповідальності за невтручання у містобудівну діяльність, а спірні правовідносини становлять значний суспільний інтерес та має широкий громадський резонанс.

Відповідно до статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Згідно з частинами третьою, четвертою статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Відповідно до частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 №1697-VІІ (далі - Закон №1697-VII) прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

За положеннями частин першої, третьої статті 23 Закону №1697-VІІ прокурор вправі представляти інтереси громадянина або держави в суді, представництво яких полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких повноважень обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Системний аналіз вказаних норм свідчить про те, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

Основний Закон та ординарні закони не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки визначенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього. Знову ж таки, таке обґрунтування повинно ґрунтуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист кого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.

Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

У зв`язку із наведеним, слід зазначити, що закон не передбачає право прокурора на представництво інтересів суспільства загалом (у цілому).

Процесуальні і матеріальні норми, які регламентують порядок здійснення прокурором представництва у суді, чітко й однозначно визначають наслідки, які настають і повинні бути застосовані у разі, якщо звернення прокурора відбувалося з порушенням встановленого законом порядку.

У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України в рішенні від 08.04.1999 № 3-рп/99, з`ясовуючи поняття «інтереси держави», зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).

Такі правові висновки та їх обґрунтування містяться у постанові Верховного Суду від 08.11.2018 у справі № 826/3492/18.

Крім того, слід зазначити, що Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 (справа № 826/13768/16), аналізуючи норми частин третьої та четвертої статті 23 Закону №1697-VІІ, зазначила, що прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи його законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для цього прокурор має право:

1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом;

2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

Велика Палата Верховного Суду у своєму рішенні також послалася на висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, згідно з яким за змістом частини третьої статті 23 Закону № 1697-VІІ прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокурором у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Таким чином, з урахуванням усталеної судової практики Великої Палати Верховного Суду та Верховного Суду, а також, наведених вище положень законодавства, яке регламентує порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді, таке представництво реалізуються в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

При цьому, суд зазначає, що незалежно від того, хто саме звернувся до суду - орган, наділений повноваженнями у спірних правовідносинах, чи прокурор, у судовому процесі держава бере участь у справі як позивач, а відповідний орган (незалежно від наявності в нього статусу юридичної особи) або прокурор здійснюють процесуальні дії на захист інтересів держави як суб`єкта процесуальних правовідносин.

У постанові від 26.05.2020 у справі №912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону №1697-VII, і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого не звернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

Тобто, системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

Суд також враховує, що у пунктах 8-9 частини першої статті 4 КАС України визначено позивача як особу, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб`єкта владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду. При цьому відповідачем може бути суб`єкт владних повноважень, а у випадках, визначених законом, й інша особа, до якої звернена вимога позивача.

Пунктами 3 та 5 частини першої статті 19 КАС України визначено два спеціальних види спорів, у яких позивачем може виступати суб`єкт владних повноважень:

1) спори між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління - компетенційні спори, під якими слід розуміти спір між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі - делегованих повноважень. Особливість судового розгляду компетенційних спорів зумовлена необхідністю вирішення питання про те, чи належним чином реалізована компетенція відповідача та чи не порушена при реалізації повноважень відповідача компетенція позивача (постанови Великої Палати Верховного Суду від 26.02.2019 у справі № 915/478/18, від 13.11.2019 у справі №826/3115/17 та постанова Верховного Суду від 04.12.2019 у справі № 826/6228/17);

2) спори за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом. У цій категорії справ можливі два випадки (види): 1) прямо передбачено КАС України (частина п`ята статті 46); 2) прямо передбачено спеціальним законом.

За загальним правилом, суб`єкти владних повноважень у некомпетенційних спорах мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України (частина четверта статті 5 КАС України) та з метою реалізації покладених на них повноважень.

З огляду на вищезазначене, Велика Палата Верховного Суду, зокрема, у постановах від 13.11.2019 у справі №826/3115/17 та від 04.12.2019 у справі №826/6228/17, дійшла висновку, що, за загальним правилом, якщо право державного органу на звернення з відповідним позовом прямо не передбачено законодавством, один орган державної влади не може звертатися з позовом до іншого органу, бо це означатиме позов держави до неї самої. Винятком є компетенційний спір.

Як свідчать матеріали справи, пред`явлення позову прокурором в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України до Управління містобудування та архітектури Виконавчого комітету Рівненської міської ради про скасування наказу останнього про затвердження містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва зумовлено тим, що на думку прокурора, таке рішення відповідачем прийняте з порушенням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, а суб`єктом владних повноважень, яким є центральний орган виконавчої влади, що реалізовує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду у галузі будівництва, не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження.

Згідно із частиною першою статті 41-1 Закону України від 17.02.2011 № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI) державний архітектурно-будівельний нагляд - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.

Державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України (частина друга статті 41-1 Закону № 3038-VI).

Такий механізм здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду визначає Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 19.08.2015 № 698 (далі - Порядок), пунктом 2 якого визначено, що нагляд здійснюється головними інспекторами будівельного нагляду ДІАМ шляхом проведення планових, позапланових, документальних і камеральних перевірок.

При цьому, право посадових осіб органу державної влади, який здійснює державний архітектурно-будівельний нагляд звертатися до суду з позовами про скасування рішень, прийнятих об`єктами нагляду, які порушують вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності прямо передбачено положеннями пункту 6 частини четвертої статті 41-1 Закону №3038-VI.

Тож, повноваження вказаного вище центрального органу виконавчої влади, наділеного функціями державного архітектурно-будівельного нагляду оскаржити до суду рішення, прийняте об`єктом нагляду, яке порушує вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності, є беззаперечним.

Прокурор, звертаючись до суду з цим позовом в інтересах держави в особі ДІАМ України, обґрунтував своє право на звернення до суду першим «виключним» випадком - невідповідністю рішення відповідача вимогам законодавства та неналежним здійсненням ДІАМ України своїх повноважень щодо архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

Надаючи правову оцінку доводам прокурора щодо фактичного нездійснення ДІАМ України функції архітектурно-будівельного контролю та нагляду на момент звернення прокурора до суду з цим позовом, слід виходити з наступного.

Так, постановою Кабінету Міністрів України від 23.12.2020 №1340 «Деякі питання функціонування органів архітектурно-будівельного контролю та нагляду» (далі - постанова № 1340), яка набрала чинності 30.12.2020, було утворено Державну інспекцію архітектури та містобудування України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку громад та територій і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду (пункт 1) та затверджено Положення про Державну інспекцію архітектури та містобудування (пункт 2).

Відповідно до пункту 3 Положення про Державну інспекцію архітектури та містобудування України, затвердженого постановою № 1340, основним завданням ДІАМ України є реалізація державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, а саме:

підготовка та внесення на розгляд Міністра пропозицій щодо забезпечення формування державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду;

здійснення в межах повноважень, визначених законом, державного архітектурно-будівельного контролю за дотриманням замовниками, підприємствами, що надають технічні умови щодо інженерного забезпечення об`єкта будівництва, архітекторами та іншими проектувальниками, підрядниками, експертами, експертними організаціями та відповідальними виконавцями робіт, інженерами-консультантами, власниками будівель та лінійних споруд вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт;

здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду за дотриманням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил територіальними органами ДІАМ, уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських держадміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), під час провадження ними містобудівної діяльності;

ліцензування видів господарської діяльності з будівництва об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів із середніми (СС2) та значними (СС3) наслідками, та здійснення контролю за додержанням суб`єктами господарювання ліцензійних умов провадження видів господарської діяльності з будівництва об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів із середніми (СС2) та значними (СС3) наслідками;

виконання дозвільних та реєстраційних функцій у будівництві у визначених законодавством випадках.

Постановою Кабінету Міністрів України від 29.03.2021 № 303 «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України щодо удосконалення діяльності органів державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду» установлено, що ДАБІ України продовжує здійснювати повноваження та функції до завершення здійснення заходів з утворення Державної інспекції архітектури та містобудування.

Згідно з відомостями з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань 20.05.2021 внесено запис № 000092252 про державну реєстрацію юридичної особи - Державної інспекції архітектури та містобудування України (ДІАМ України), унікальний ідентифікаційний номер юридичної особи в Єдиному державному реєстрі підприємств та організацій України: 44245840.

При вирішення вказаного питання суд враховує, що «нездійснення захисту» має прояв в пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він обізнаний про порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Водночас, «здійснення захисту неналежним чином» має прояв в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Тобто, прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу у разі виявлення ним порушень вимог законодавства, а в контексті даної справи - саме у сфері містобудівної діяльності, вчинених об`єктом нагляду.

Як вже зазначалося судом раніше, якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення прокурора самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності.

За змістом позову в ході вивчення інформації Геопорталу відкритих даних Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради прокуратурою встановлено, що управлінням 01.03.2023 видано містобудівні умови та обмеження №7/М щодо нового будівництва житлового багатоквартирного будинку на вул. В. Чорновола на земельних ділянках з к.н. :01:055:0625, :01:055:0394 та :01:055:0358 в м.Рівне.

Зазначено, що у затверджених управлінням містобудівних умовах та обмеженнях №7/М щодо забудови земельних ділянок вказано, що останні розташовані в зоні «Р-3» (рекреаційна зона озеленених територій загального користування), де зведення багатоквартирних житлових будинків не передбачено. У зв`язку з наведеним вбачаються підстави вважати, що управлінням містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради затверджено умови та обмеження, що перевищують дозволені параметри, визначенні оновленим (уточненим) планом зонування міста Рівне для зони, в якій розташована земельна ділянка з к.н. :01:055:0643. Крім того, земельна ділянка з к.н. :01:055:0394 є такою, що не відповідає намірам забудови, так як розташована у зоні "Ж-1" (зона садибної забудови) та "ТР-2" (зона вулиць, майданів, доріг), де зведення багатоквартирного житлового будинку не передбачено.

У зв`язку з цим, 12.09.2023 заступник керівника прокурора Рівненської окружної прокуратури звернувся до Державної інспекції архітектури та містобудування України з листом, в якому просив повідомити про вжиті чи заплановані для вжиття інспекцією заходи щодо порушень, наведених у листі.

Листом від 05.10.2023 №50-56-827вих-23 прокуратурою констатовано, що ДІАМ України як компетентним органом у спірних правовідносинах на лист від 12.09.2023 ніяк не відреаговано та повідомлено, що Рівненською окружною прокуратурою буде пред`явлено позов до Рівненського окружного адміністративного суду в інтересах держави в особі ДІАМ України до Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради про визнання незаконним та скасування наказу від 01.03.2023 №7/м "Про затвердження містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкту будівництва".

Цього ж дня, 05.10.2023, Рівненською окружною прокуратурою подано позов в даній справі до суду, що підтверджується описом вкладення у цінний лист.

Суд першої інстанції звернув увагу, що прокуратурою до матеріалів позову не долучено жодних доказів щодо надіслання ДІАМ України як листа від 12.09.2023, так і листа від 05.10.2023.

Апелянт покликається на те, що вказане спростовується списком згрупованих відправлень Рівненської окружної прокуратури від 12.09.2023 та 05.10.2023 відповідно, та відтиском штампу реєстрації вхідної кореспонденції.

Однак, колегія суддів зазначає, що наведений список згрупованих відправлень не був наданий позивачем ні до суду першої інстанції, ні при розгляді справи в суді апеляційної інстанції.

Таким чином, прокурор не довів, що компетентний орган (в даному випадку ДІАМ України) протягом розумного строку після отримання повідомлення прокурора самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави. Відтак відсутні підстави вважати, що наведені прокурором аргументи є достатніми для підтвердження бездіяльності ДІАМ України у спірних правовідносинах.

Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу у разі виявлення ним порушень вимог законодавства, а в контексті справи, яка розглядається саме у сфері містобудівної діяльності, вчинених об`єктами нагляду.

Разом з тим, відповідно до статті 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» державний архітектурно-будівельний нагляд - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.

Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 19.08.2015 №698.

При цьому, виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності реалізується через механізм здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, який здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України шляхом проведення планових, позапланових, документальних і камеральних перевірок.

В свою чергу, лише у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності за наслідками перевірок, у центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду виникає право на звернення до суду з позовом про скасування рішень, прийнятих об`єктами нагляду.

Вказане узгоджується з висновками Верховного Суду, яка викладена у постанові від 30.01.2024 у справі №380/13877/21.

Також в контексті розгляду даного питання слід звернути увагу, що пунктом 1 Постанови Кабінету Міністрів України «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану» від 13.03.2022 №303 припинено проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) на період воєнного стану, введеного Указом Президента України від 24 лютого 2022 р. № 64 Про введення воєнного стану в Україні.

Як вірно вказує суд першої інстанції, у даній справі відсутні відомості про виявлені компетентними органами вчинені об`єктом нагляду порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності щодо об`єкта будівництва «Нове будівництво житлового багатоквартирного будинку на вул. В.Чорновола на земельних ділянках з к.н. :01:055:0358, :01:055:0394 та :01:055:0625 в місті Рівне Рівненського району Рівненської області» як за наслідками державного архітектурно-будівельного контролю, так і державного архітектурно-будівельного нагляду, а відтак у ДІАМ України не виникло право на звернення до суду із позовом про скасування наказу про затвердження містобудівних умов і обмежень для проектування об`єкту будівництва. Відповідно у прокурора не виникло право на представництво інтересів держави в особі ДІАМ України шляхом звернення до суду з цим позовом.

Апеляційний суд резюмує, що керівник Рівненської окружної прокуратури подав позов за відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави у суді.

Відповідно до статті 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

З урахуванням вищевикладеного, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи та судове рішення ухвалено з додержанням норм процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, тому підстав для задоволення апеляційної скарги та скасування ухвали суду не вбачається.

Керуючись ст. 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328 КАС України, суд,-

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу керівника Рівненської окружної прокуратури в інтересах держави, в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України залишити без задоволення, а ухвалу Рівненського окружного адміністративного суду від 12 червня 2024 року про залишення позовної заяви без розгляду у справі №460/23417/23 без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Головуючий суддя В. В. Ніколін
судді О. М. Гінда
В. Я. Качмар
Повне судове рішення складено 24.10.24