Справа № 160/11829/24
Суддя: Ясенова Т.І.
Дата ухвалення: 2024-10-24 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
У Х В А Л А
Третій апеляційний адміністративний суд
у складі колегії суддів: головуючого - судді Ясенової Т.І. (доповідач),
суддів: Суховарова А.В., Головко О.В.,
за участю секретаря судового засідання Личкатої Н.О.
розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції клопотання ОСОБА_1 про зобов`язання відповідача щодо виконання вимог ст.264 КАС України у адміністративній справі за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 26 липня 2024 року в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Криворізької міської ради про визнання протиправним та скасування рішення,-
ОСОБА_1 звернулася до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом до Виконавчого комітету Криворізької міської ради, в якому просила: визнати протиправним та скасувати рішення Виконкому Криворізької міської ради №2-р-ДСК від 25.02.2022.
Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 26 липня 2024 року відмовлено у задоволені позовних вимог.

Позивач, не погодившись з рішенням суду першої інстанції, подала апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове судове рішення, яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.

Також позивачем подано клопотання про зобов`язання відповідача щодо виконання вимог ст.264 КАС України, в якому просить зобов`язати відповідача опублікувати оголошення про оскарження спірного рішення.

Від позивача надійшли додаткові пояснення до вказаного клопотання.

Зокрема, вказано на те, що рішення виконавчого комітету Криворізької міської ради №2-р-ДСК від 25.02.2022 містить 4 пункт, в якому зазначено, що до роботи Ради оборони залучати юридичних і фізичних осіб. У рішенні не вказано, що залучати можуть лише за згодою, в рішенні зазначено, що у разі необхідності залучати до роботи Ради оборони, що свідчить про те, що пункт 4 має обов`язковий характер і необов`язково за згодою особи (позивача). Відсутня інформація щодо роботи яка виконується Радою оборони, до якої позивача, як фізичну особу, можуть долучати. Також, відповідач на підтвердив, що пункт 4 Рішення неодноразово застосовувався до інших членів територіальної громади (юридичних і фізичних осіб), що свідчить, що рішення не має на меті лише утворення Ради оборони та призначення його складу. Такі дії виконавчого комітету можуть свідчити, що відповідач свідомо намагається вводити в оману суд, за що передбачена відповідальність відповідно до ч.6 ст.44 КАС України.

У відповіді виконавчого комітету Криворізької міської ради №Р-283-ІЗ/20-01-05 від 27.07.2023 зазначено, що: інформація, яка міститься в рішенні виконкому міської ради від 25.02.2022 №2-р-ДСК, стосується здійснення заходів у сфері оборони, забезпечення цивільного захисту та громадської безпеки, які спрямовані на забезпечення запобігання шкоди суспільству та державі в умовах воєнного стану, а також містить відомості про персональний склад Ради оборони міста, при тому, що до роботи з таким видом документів допускаються лише посадові особи та службовці виконкому міської ради, визначені відповідним розпорядженням міського голови. Що є доказом того, що це рішення має ознаки регулювання однотипних відносин, які розраховані на довгострокове та неодноразове застосування. Рада оборони здійснює свою діяльність і наділена владними повноваженнями з 25.02.2022 і по теперішній час. Зазначено, що у виконавчого комітету відсутнє положення на підставі якого Рада оборони здійснює свою діяльність. Рішення про консультативно-дорадчі органі також оприлюднюються на офіційному сайті Криворізької міської ради. Отже Рішення виконавчого комітету Криворізької міської ради №2-р-ДСК від 25.02.2022 - нормативно-правовий акт, який містить не тільки склад ради оборони та інформацію щодо її діяльності, до якої можуть долучати юридичних і фізичних осіб, мене в тому числі, під час воєнного стану. Рада оборони Кривого Рогу не є консультативно- дорадчим органом, Положення про Раду оборони Кривого Рогу не передбачено чинним законодавством, Рішення виконавчого комітету Криворізької міської ради №2-р-ДСК від 25.02.2022року не є організаційно- розпорядчим (внутрішньоорганізаційним) документом і має ознаки регулювання однотипних відносин, які розраховані на довгострокове та неодноразове застосування, і яким наділено владними повноваженнями Олександра Вілкула. Тому, Рішення виконавчого комітету Криворізької міської ради №2-р-ДСК від 25.02.2022року - нормативно-правовий акт, який має бути доведений до відома шляхом оприлюднення відповідно до статті 57 Конституції України та інших нормативно-правових актів. А отже оскарження такого рішення має бути з дотриманням вимог ст.264 КАС України.

Від відповідача надійшло заперечення на клопотання.

В обґрунтування зазначено, зокрема, що предметом позовних вимог у даній справі є скасування рішення виконкому Криворізької міської ради №2-р-ДСК від 25.02.2022 яким було утворено Раду оборони м. Кривого Рогу, тобто рішення, яким було визначено перелік осіб, які входять до її складу. Зважаючи на положення КАС України та загальновідомі ознаки, властивості нормативно-правового й індивідуального актів оскаржене рішення виконкому міської ради є актом індивідуальної дії, оскільки стосується чітко визначеного кола осіб, які входить до складу Ради оборони м. Кривого Рогу. При цьому, як зазначено Великою Палатою Верховного Суду (справа № 9901/415/18) право на оскарження індивідуального акта суб`єкта владних повноважень надано особі, щодо якої цей акт прийнятий або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо стосується.Таким чином, оскаржуване рішення Виконавчого комітету не встановлює права та обов`язки громадян обов`язкові для виконання, а визначає лише перелік осіб, які входять до складу Ради оборони міста. Вищезазначене свідчить, що вказане рішення не наділено ознаками нормативно-правового акту в розумінні норм чинного адміністративного законодавства та з точки зору приписів статті 57 Конституції України, що, в свою чергу, позбавляє позивача процесуальної можливості для його оскарження. Враховуючи, що позивача по справі оскаржуваним рішенням виконкому не було включено до складу Ради оборони міста Кривого Рогу, вбачається відсутність порушення законних прав, свобод та охоронюваних законом інтересів чи будь-якого зв`язку з ними. Отже, оскільки позивач у справі не є учасником (суб`єктом) правовідносин зі створення Ради оборони м. Кривого Рогу, то рішення виконкому Криворізької міської ради №2-р-ДСК від 25.02.2022 року не породжує для позивача обов`язків та не є нормативно-правовим актом, що позбавляє позивача права на звернення до судової інстанції з клопотанням про виконання приписів статті 264 КАС України.

Перевіривши матеріали справи та доводи позивача стосовно заявленого клопотання, суд дійшов таких висновків.

Стаття 264 КАС України визначає особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до частини 1 - 7 статті 264 КАС України, правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо:

1) законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України (крім рішень Кабінету Міністрів України, визначених частиною першою статті 266-1 цього Кодексу), постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим;

2) законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень.

Право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.

У разі відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта суд зобов`язує відповідача опублікувати оголошення про це у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений.

Оголошення повинно містити вимоги позивача щодо оскаржуваного акта, реквізити нормативно-правового акта, дату, час і місце судового розгляду адміністративної справи.

Оголошення має бути опубліковано не пізніш як за сім днів до підготовчого засідання, а у випадку, визначеному частиною десятою цієї статті, - у строк, визначений судом.

Якщо оголошення опубліковано своєчасно, вважається, що всі заінтересовані особи належним чином повідомлені про судовий розгляд справи. Скарги на судові рішення в цій справі заінтересованих осіб, якщо вони не брали участі у справі, залишаються без розгляду.

Відповідно до ч. 8 ст. 264 КАС України, адміністративна справа щодо оскарження нормативно-правових актів вирішується за правилами загального позовного провадження.

З аналізу положень статей 264 265 КАС України вбачається, що особливістю провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів є те, що для таких категорій спорів передбачено фактично необмежене коло осіб, які можуть ініціювати відкриття відповідного провадження в адміністративному суді; необмежене в часі право на доступ до суду для ініціювання такого спору; додаткові гарантії інформування всіх про початок розгляду судом такого спору; додаткові процесуальні гарантії для сторін, що надаються згідно з положеннями КАС України у справах, що розглядаються за правилами загального позовного провадження; спеціальні повноваження суду, спрямовані на гарантування ефективного захисту.

Право ініціювати в суді справу (locus standi) про визнання протиправним та нечинним рішення суб`єкта владних повноважень, яке має ознаки нормативно-правового акта, ґрунтується фактично на зазначеному статусі оскаржуваного акта. Відмова в доступі до суду особи в такій категорії спорів може призвести до ситуації, за якої рішення суб`єктів владних повноважень, що володіє ознаками нормативно-правового акта, буде залишатися поза межами судового контролю.

Суд у разі відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта зобов`язує відповідача опублікувати оголошення. Якщо оголошення опубліковано своєчасно, уважається, що всі заінтересовані особи належним чином повідомлені про судовий розгляд справи.

У постанові від 26.03.2021 у справі №522/5362/17 Верховний Суд зазначив:

«34. Зважаючи на можливість багаторазового застосування нормативно-правового акта та поширення відповідних вимог на невизначене коло осіб, у випадку відкриття провадження у справі щодо оскарження нормативно-правового акта відповідач повинен виконати покладений на нього судом обов`язок опублікувати оголошення про це у виданні, в якому вказаний акт був або мав бути офіційно оприлюднений, зокрема, з урахуванням правил указів Президента України "Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ним чинності" від 10 червня 1997 року № 503/97, "Про опублікування актів законодавства України в інформаційному бюлетні "Офіційний вісник України" від 13 грудня 1996 року № 1207/96.

35. Своєчасна публікація оголошення про оскарження нормативно-правового акта зумовлює презумпцію належного повідомлення про судовий розгляд справи всіх заінтересованих осіб.

36. Після набрання законної сили рішенням суду про визнання нормативно-правового акта протиправним і нечинним резолютивна частина такого судового рішення підлягає невідкладному опублікуванню у виданні, у якому його було офіційно оприлюднено. У такий спосіб унеможливлюється подальша дія оскарженого нормативно-правового акта та порушення прав, свобод і законних інтересів осіб, на яких поширюються вимоги цього акта.

37. Отже, для оскарження нормативно-правових актів органу місцевого самоврядування передбачена інша процедура, ніж та, що передбачена для оскарження актів індивідуальної дії.

38. Недотримання встановленого законом спеціального порядку розгляду спорів щодо оскарження нормативно-правого акта є істотним порушенням процесуального права, який впливає на права та інтереси інших осіб, на яких поширюється дія нормативно-правового акта, та є безумовною підставою для скасування судових рішень".

Аналогічна позиція неодноразово була викладена у постановах Верховного Суду, зокрема, від 11.12.2019 у справі № 369/7296/16-а, від 27.02.2020 у справі № 405/6347/15-а, від 04.03.2020 у справі № 450/1236/17, від,від 24.09.2022 у справі 0740/851/18, від 20.09.2021 у справі №809/1806/16.

Стаття 4 КАС України визначає, терміни «нормативно-правовий акт» та «індивідуальний акт».

Так, згідно п. 18 ст. 4 КАС України, нормативно-правовий акт акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

Пунктом 19 ст. 4 КАС України визначено, що індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Згідно з пунктом 3 Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 року № 731 (із змінами та доповненнями) на державну реєстрацію подаються нормативно-правові акти, прийняті уповноваженими на це суб`єктами нормотворення в електронній (через систему електронної взаємодії органів виконавчої влади) або паперовій формі в порядку, визначеному Мін`юстом, що містять норми права, мають неперсоніфікований характер і розраховані на неодноразове застосування, незалежно від строку їх дії (постійні чи обмежені певним часом) та характеру відомостей, що в них містяться, у тому числі з грифами «Для службового користування», «Особливої важливості», «Цілком таємно», «Таємно» та іншими, а також прийняті в порядку експерименту.

У Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженому наказом Міністерства юстиції України від 12 квітня 2005 року № 34/5 (у редакції наказу Міністерства юстиції України від 15 травня 2013 року № 883/5) визначено, що нормативно-правовий акт - офіційний документ, прийнятий уповноваженим на це суб`єктом нормотворення у визначеній законом формі та порядку, який встановлює норми права для неозначеного кола осіб і розрахований на неодноразове застосування.

Колегія суддів зазначає, що визначальною особливістю нормативного акта є його спрямованість на врегулювання відносин множинної кількості суб`єктів відповідних правовідносин двох чи більше учасників певного виду відносин. Тобто об`єктом правового регулювання є встановлення загальних правил поведінки між декількома суб`єктами, що беруть на себе права чи обов`язки, що призводить до виникнення, зміни чи припинення відповідних правовідносин. Адресата юридичних приписів нормативного акта неможливо чітко ідентифікувати, оскільки ним потенційно може бути кожна особа, що зацікавлена у реалізації свого суб`єктивного права або охоронюваного законом інтересу.

Ненормативні акти мають своїм предметом вплив на чітко визначеного суб`єкта права, якому надаються певні права або на якого покладається певні обов`язки. І об`єктом правового регулювання тут виступає потреба закріплення певної суб`єктивної волі щодо конкретної особи, що зумовлює виникнення певних змін у правовому статусі цієї особи. Тож адресат юридичних приписів ненормативного акта завжди чітко визначений, і залежно від обставин, ініціатором його видання може бути як адресат, так і видавник відповідного акта.

Тобто співвідношення між нормативними актами та ненормативними визначається, зважаючи на мету їхнього видання: ненормативний акт є актом реалізації норм права, який видається тільки задля розв`язання певної ситуації за індивідуально-визначених обставин та умов, тоді як нормативні акти містять приписи права, що стосуються прав та інтересів невизначеного кола суб`єктів, і яке реалізуються без темпоральних обмежень.

Аналогічний висновок викладено у постанові Верховного Суду від 24.07.2019 у справі № 182/2428/16-а, від 04.06.2013 у справі № 21-64а13 та 25.05.2016 у справі № 21-5459а15, у постанові Верховного Суду від 24.07.2019 у справі №182/2428/16-а, від 24 червня 2022 року справа № 809/847/18, від 18 серпня 2022 року справа № 580/871/20.

Отже, ненормативним (індивідуальним) правовим актам притаманні наступні ознаки: а) спрямовуються на врегулювання конкретних (одиничних) актів соціальної поведінки; б) поширюються лише на персонально визначених суб`єктів; в) містять індивідуальні приписи (веління, дозволи), розраховані на врегулювання лише окремої, конкретної життєвої ситуації, тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією; г) не передбачають повторного застосування одних і тих самих юридичних засобів; д) не мають зворотної дії в часі.

Аналогічна правова позиція викладена у рішеннях Конституційного Суду України від 27 грудня 2001 року № 20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22 липня 1991 року (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23 червня 1997 року № 2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини), 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 у справі про скасування актів органів місцевого самоврядування (пункт 4 мотивувальної частини).

Крім того, в абзаці 4 пункту 1 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 23 червня 1997 року № 2-зп вказано, що «… за своєю природою ненормативні правові акти, на відміну від нормативних, встановлюють не загальні правила поведінки, а конкретні приписи, звернені до окремого індивіда чи юридичної особи, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують свою дію».

У пункті 5 Рішення Конституційного Суду України від 22 квітня 2008 року № 9-рп/2008 в справі № 1-10/2008 зазначено, що при визначенні природи «правового акта індивідуальної дії» правова позиція Конституційного Суду України ґрунтується на тому, що «правові акти ненормативного характеру (індивідуальної дії)» стосуються окремих осіб, «розраховані на персональне (індивідуальне) застосування» і після реалізації вичерпують свою дію.

У постанові Верховного суду від 20.05.2022 року, у справі №160/9717/21, колегія суддів також зазначає, що варто розуміти «дух» КАС України стосовно підходів до розгляду справ щодо законності актів, які містять положення, що відповідають основним критеріям «норми права»: 1) суттєвий та 2) довготривалий вплив на суспільно-управлінські відносини.

Колегія суддів зазначає, що за положенням ст. 11 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» 21 травня 1997 року № 280/97-ВР (далі Закон № 280/97-ВР) виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.

Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.

У сільських радах, що представляють територіальні громади, які налічують до 500 жителів, за рішенням відповідної територіальної громади або сільської ради виконавчий орган ради може не створюватися. У цьому випадку функції виконавчого органу ради (крім розпорядження земельними та природними ресурсами) здійснює сільський голова одноособово.

Відповідно до частин 1-3, 5-10 ст. 59 Закону № 280/97-ВР, рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.

Рішення ради приймаються відкритим поіменним голосуванням, окрім випадків, передбачених пунктами 4 і 16 статті 26, пунктами 1, 29 і 31 статті 43 та статтями 55, 56 цього Закону, в яких рішення приймаються таємним голосуванням. Результати поіменного голосування підлягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації". На офіційному веб-сайті ради розміщуються в день голосування і зберігаються протягом необмеженого строку всі результати поіменних голосувань. Результати поіменного голосування є невід`ємною частиною протоколу сесії ради.

Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування нормативно-правового характеру набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо органом чи посадовою особою не встановлено пізніший строк введення цих актів у дію.

Виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради в межах своїх повноважень приймає рішення. Рішення виконавчого комітету приймаються на його засіданні більшістю голосів від загального складу виконавчого комітету і підписуються сільським, селищним, міським головою, головою районної у місті ради.

У разі незгоди сільського, селищного, міського голови (голови районної у місті ради) з рішенням виконавчого комітету ради він може зупинити дію цього рішення своїм розпорядженням та внести це питання на розгляд відповідної ради.

Сільський, селищний, міський голова, голова районної у місті, районної, обласної ради в межах своїх повноважень видає розпорядження.

Рішення виконавчого комітету ради з питань, віднесених до власної компетенції виконавчих органів ради, можуть бути скасовані відповідною радою.

Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Нормами частини 1 статті 46 Закону № 280/97-ВР визначено, що сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.

Положення статті 52 Закону визначають повноваження виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради.

За частино 1 статті, виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради може розглядати і вирішувати питання, віднесені цим Законом до відання виконавчих органів ради.

Згідно п. 6 Указу Президента України від 24.02.2022 №64/2022 постановлено обласним, Київській міській державним адміністраціям, органам місцевого самоврядування утворити ради оборони та забезпечити сприяння військовому командуванню у запровадженні та здійсненні заходів правового режиму воєнного стану.

Отже, Указом Президента України, яким відповідач у своїй діяльності зобов`язаний керуватися, було постановлено органам місцевого самоврядування утворити ради оборони.

Оскаржуване рішення №2-р-ДСК від 25.02.2022 прийняте Виконавчим комітетом Криворізької міської ради, як виконавчим органом ради, на виконання Указу Президента України від 24.02.2022 №64/2022.

Оскаржувала частина, з якої незгодна позивач стосувалася створення Ради оборони м. Кривого Рогу.

Колегія суддів зазначає, що оскаржуване рішення має організаційний характер, яке спрямовано на утворення Ради оборони м. Кривого Рогу, призначено її голову та визначено її персональний склад. Рішення відповідача не встановлює права та обов`язки громадян, які є обов`язковими для виконання, а визначає лише перелік осіб, які входять до складу Ради оборони міста.

Таким чином, спірне рішення не відповідає ознакам нормативно-правового акта.

Отже відсутні підстави для продовження розгляду справи з застосуванням приписів ст. 264 КАС України (особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади).

Враховуючи викладені обставини, суд дійшов висновку, що заявлене позивачем клопотання не підлягає задоволенню.

Керуючись ст.ст. 79, 80, 306, 308, 321, 325, 328 КАС України, суд, -

УХВАЛИВ:

У задоволенні клопотання ОСОБА_1 відмовити.

Ухвала суду набирає законної сили з моменту підписання та оскарженню не підлягає.

Головуючий - суддя Т.І. Ясенова

суддя А.В. Суховаров

суддя О.В. Головко