Справа № 420/3179/22
Суддя: Берназюк Я.О.
Дата ухвалення: 2024-10-22 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 жовтня 2024 року

м. Київ

справа № 420/3179/22

адміністративне провадження № К/990/28471/23

Верховний Суд у складі судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Берназюка Я.О.,

суддів: Бевзенка В.М., Бучик А.Ю., Єзерова А.А., Коваленко Н.В., Кравчука В.М., Рибачука А.І., Стародуба О.П., Стеценка С.Г., Стрелець Т.Г., Тацій Л.В., Чиркіна С.М., Шарапи В.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами в суді касаційної інстанції справу №420/3179/22

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «БУДПРОЕКТ»

до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради

про визнання протиправними та скасування рішень, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради

на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 30.01.2023, ухвалене у складі головуючого судді Андрухіва В.В.

та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 14.07.2023, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Яковлєва О.В., суддів Єщенка О.В., Крусяна А.В.,

УСТАНОВИВ:

І. СУТЬ СПРАВИ

Ключовим у справі, що розглядається, є питання наявності (відсутності) повноважень у заступника начальника управління - начальника інспекційного відділу № 1 Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради (далі - Управління ДАБК Одеської міської ради) накладати штрафи за правопорушення у сфері містобудівної діяльності в межах та відповідно до вимог, визначених Законом України від 17.02.2011 № 3038-VІ «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VІ), статтею 3 Закону України від 14.10.1994 № 208/94-ВР «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» (далі - Закон № 208/94-ВР) та пунктом 2 Порядку накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 06.04.1995 № 244 (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 02.10.2023 № 735) (далі - Порядок № 244).

ІІ. РУХ СПРАВИ

1. 10.02.2022 Товариство з обмеженою відповідальністю (далі - ТОВ) «БУДПРОЕКТ» звернулося до суду з позовом, у якому просило:

визнати протиправним та скасувати припис Управління ДАБК Одеської міської ради від 29.12.2021 № 532/21 «Про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил», яким ТОВ «БУДПРОЕКТ» висунуто вимогу усунути порушення вимог містобудівного законодавства у термін до 14.01.2022 шляхом забезпечення безперешкодного доступу посадових осіб Управління ДАБК Одеської міської ради та надання необхідних документів для проведення перевірки на об`єкті будівництва «Реконструкція будівлі з надбудовою додаткових поверхів за адресою: м. Одеса, Малиновський район, вул. Космонавтів, 64-А»;

визнати протиправною та скасувати постанову Управління ДАБК Одеської міської ради від 12.01.2022 № 003/22/16-вих, ухвалену заступником начальника - начальником інспекційного відділу № 1 Управління ДАБК Одеської міської ради Єфремовим В.Ю. , якою ТОВ «БУДПРОЕКТ» визнано винним у вчинені правопорушення, передбаченого пунктом 2 частини шостої статті 2 Закону № 208/94-ВР та накладено на нього штраф у розмірі 74 430,00 грн.

На обґрунтування позовних вимог ТОВ «БУДПРОЕКТ» зазначало, що відповідач не повідомив його про проведення позапланової перевірки та про розгляд справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, а також не вказав підстави для проведення позапланової перевірки та не надав направлення на проведення перевірки. Окрім того позивачем зазначено, що заступник начальника - начальник інспекційного відділу № 1 Управління ДАБК Одеської міської ради Єфремов В.Ю. не є уповноваженою посадовою особою складати та підписувати оскаржувану постанову про накладення штрафу.

2. Одеський окружний адміністративний суд рішенням від 30.01.2023, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 14.07.2023, позов задовольнив частково:

визнав протиправною та скасував постанову Управління ДАБК Одеської міської ради від 12.01.2022 № 003/22/16-вих, ухвалену заступником начальника - начальником інспекційного відділу № 1 Управління ДАБК Одеської міської ради Єфремовим В.Ю. , якою ТОВ «БУДПРОЕКТ» визнано винним у вчинені правопорушення, передбаченого пунктом 2 частини шостої статті 2 Закону № 208/94-ВР та накладено на нього штраф у розмірі 74 430, 00 грн;

у задоволенні решти позовних вимог - відмовив.

3. 16.08.2023 Управління ДАБК Одеської міської ради звернулося до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати рішення Одеського окружного адміністративного суду від 30.01.2023 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 14.07.2023 у частині визнання протиправною та скасування постанови про накладення штрафу й ухвалити у цій частині нове рішення про відмову у задоволенні цієї позовної вимоги.

4. Верховний Суд ухвалою від 04.09.2023 відкрив касаційне провадження за вказаною вище касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.

5. 10.10.2023 від позивача до суду касаційної інстанції надійшов відзив на касаційну скаргу відповідача, у якому ТОВ «БУДПРОЕКТ» просить залишити цю касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані Управлінням ДАБК Одеської міської ради судові рішення - без змін.

6. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 30.01.2024 на підставі частини другої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) передав цю справу на розгляд об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

7. Верховний Суд у складі суддів об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду ухвалою від 04.04.2024, у зв`язку із відсутністю зазначених у статті 346 КАС України підстав для передачі цієї справи на розгляд об`єднаної палати, повернув цю справу відповідній колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду для розгляду.

8. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду продовжив розгляд справи в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами, а ухвалою від 27.05.2024 - передав цю справу на розгляд судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

9. У справі, яка розглядається, суди встановили, що наказом начальника Управління ДАБК Одеської міської ради від 21.12.2021 № 01 -13/549ДАБК «Про проведення позапланової перевірки», відповідно до статті 41 Закону № 3038-VІ, пунктів 7 та 7-1 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 № 553, відповідно до Положення про Управління ДАБК Одеської міської ради, затвердженого рішенням Одеського міської ради від 03.11.2021 № 671-VІІІ, вирішено провести позапланову перевірку на об`єкті будівництва: «Реконструкція будівлі за адресою: м. Одеса, Малиновський район, вул. Космонавтів, 64-А», замовник будівництва - ТОВ «БУДПРОЕКТ», забезпечення проведення якої та оформлення в установленому порядку направлення для її проведення доручено заступнику начальника Управління ДАБК Одеської міської ради - начальнику інспекційного відділу № 1 Єфремову В.Ю. Предмет перевірки: перевірка виконання вимог припису Управління ДАБК Одеської міської ради від 26.11.2021 № 470/21.

22.12.2021 для здійснення позапланової перевірки на вказаному вище об`єкті будівництва щодо дотримання суб`єктом містобудування - ТОВ «БУДПРОЕКТ» вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил заступником начальника Управління ДАБК Одеської міської ради - начальником інспекційного відділу № 1 Єфремовим В.Ю. було видано направлення № 001043 для проведення планового (позапланового) заходу 29.12.2021.

29.12.2021 посадовими особами Управління ДАБК Одеської міської ради складено акт про недопущення посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю на об`єкти будівництва, підприємства будівельної галузі для виконання покладених на них функцій.

Того ж дня, головним спеціалістом інспекційного відділу № 2 Управління ДАБК Одеської міської ради Ташматовою Н.Л. було складено припис від 29.12.2021 № 532/21 «Про усунення порушення вимог містобудівного законодавства», яким ТОВ «БУДПРОЕКТ» висунуто вимогу усунути порушення вимог містобудівного законодавства у термін до 14.01.2022 шляхом забезпечення безперешкодного доступу посадових осіб Управління ДАБК Одеської міської ради та надання необхідних документів для проведення перевірки на об`єкті будівництва «Реконструкція будівлі з надбудовою додаткових поверхів за адресою: м. Одеса, Малиновський район, вул. Космонавтів, 64-А»;.

Крім того, посадовими особами Управління ДАБК Одеської міської ради 29.12.2021 було складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, в якому було зафіксовано, що ТОВ «БУДПРОЕКТ» не надало витребувані документи та не допустило посадових осіб управління для проведення позапланової перевірки на об`єкті містобудування.

Зазначені акт, протокол та припис від 29.12.2021 листом від 30.12.2021 № 01-10/340-зг відповідачем надіслано позивачу.

12.01.2022 заступник начальника управління - начальник інспекційного відділу № 1 Управління ДАБК Одеської міської ради Єфремов В.Ю. ухвалив постанову №003/22/16-вих «Про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», якою визнав ТОВ «БУДПРОЕКТ» винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 2 частини шостої статті 2 Закону № 208/94-ВР та наклав штраф у розмірі 74 430, 00 грн.

Не погоджуючись із зазначеними вище приписом від 29.12.2021 № 532/21 «Про усунення порушення вимог містобудівного законодавства» та постановою від 12.01.2022 № 003/22/16-вих «Про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», ТОВ «БУДПРОЕКТ» звернулось до суду з цим позовом.

IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

10. Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив із того, що оспорювана у цій справі постанова про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності була складена та підписана із порушенням приписів частини другої статті 3 Закону № 208/94-ВР та пункту 2 Порядку № 244, оскільки за правилами вказаних вище положень нормативно-правових актів накладати штрафи в межах та відповідно до вимог, визначених Законом № 3038-VІ, від імені виконавчих органів з питань державного архітектурно-будівельного контролю міських рад має право виключно керівник виконавчого органу з питань державного архітектурно-будівельного контролю міської ради.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

11. Касаційну скаргу Управління ДАБК Одеської міської ради обґрунтувало, зокрема, тим, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували положення частини другої статті 3 Закону № 208/94-ВР та пункту 2 Порядку № 244, оскільки при ухвалені оскаржуваних судових рішень не врахували правового висновку Верховного Суду, викладеного у постанові від 01.06.2022 у справі № 815/2790/18, відповідно до якого заступник начальника - начальник інспекційного відділу Управління ДАБК Одеської міської ради на підставі посадової інструкції є уповноваженим суб`єктом на розгляд відповідно до закону справ про правопорушення у сфері містобудівної діяльності із прийняттям відповідних рішень.

12. У відзиві на касаційну скаргу відповідача ТОВ «БУДПРОЕКТ» вказує на те, що положення Закону № 208/94-ВР та Порядку № 244 не допускають можливості розширення або делегування повноважень керівника виконавчого органу з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад на підставі внутрішніх актів органів місцевого самоврядування, а тому суди попередніх інстанцій правильно встановили відсутність у заступника начальника Управління ДАБК Одеської міської ради повноважень на складання постанови про накладення штрафу за порушення у сфері містобудівної діяльності.

VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

13. Зважаючи на підстави передачі цієї справи на розгляд судової палати Верховний Суд встановив, що суд касаційної інстанції у складі колегії суддів з цієї самої палати розглядав справу № 815/2790/18, за результатом розгляду якої у постанові від 01.06.2022 виклав правовий висновок щодо можливості розгляду відповідно до закону справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності із прийняттям відповідних рішень заступником керівника виконавчого органу з питань державного архітектурно-будівельного контролю міської ради на підставі посадової інструкції, затвердженої керівником цього органу, якою він фактично делегував заступнику свої повноваження, визначені законом.

14. Передаючи цю справу на розгляд судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду, колегія суддів в ухвалі від 27.05.2024 дійшла висновку про необхідність відступити від висновку щодо застосування частини другої статті 3 Закону № 208/94-ВР, викладеного у постанові Верховного Суду від 01.06.2022 у справі № 815/2790/18, щодо права керівника суб`єкта владних повноважень (державного органу та органу місцевого самоврядування) делегувати свої повноваження, визначені законом, заступникам на підставі внутрішнього розпорядчого акта (наказу про розподіл функціональних обов`язків та/або посадової інструкції).

15. Вирішуючи поставлені в ухвалі про передачу цієї справи на розгляд судової палати питання щодо наявності (відсутності) повноважень у заступника начальника управління - начальника інспекційного відділу № 1 Управління ДАБК Одеської міської ради накладати штрафи за правопорушення у сфері містобудівної діяльності в межах та відповідно до вимог, визначених Законом № 3038-VІ, Верховний Суд виходить із такого.

16. Україна є суверенна і незалежна, демократична, соціальна, правова держава (стаття 1 Основного Закону України).

17. Людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю; права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави; держава відповідає перед людиною за свою діяльність; утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави (стаття 3 Конституції України).

18. Стаття 8 Конституції України закріплює визнання та дію принципу верховенства права і роз`яснює його зміст наступним чином: а) як найвищу юридичну силу Конституції України, яка передбачає, що закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України та повинні відповідати їй; б) як пряму дію норм Основного Закону країни, що передбачає гарантування звернення до суду для захисту конституційних прав та свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України.

19. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

20. Аналіз цієї норми дає змогу дійти висновку, що діяльність органів державної влади здійснюється у відповідності до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу «заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом». Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб`єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, а також забезпечує використання ними владних повноважень виключно в межах закону і тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів.

21. Вчинення ж державним органом чи його посадовою особою дій або невчинення їх у межах компетенції, але непередбаченим способом, у непередбаченій законом формі або з виходом за межі компетенції є підставою для визнання таких дій (бездіяльності) та правових актів, прийнятих у процесі їх здійснення, неправомірними.

22. Верховний Суд звертає увагу на те, що вжите законодавцем формулювання «на підставі» означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти на виконання закону, за умов та обставин, визначених ним; «у межах повноважень» означає, що суб`єкт владних повноважень повинен приймати рішення та вчиняти дії відповідно до встановлених законом повноважень, не перевищуючи їх; «у спосіб» означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний дотримуватися встановленої законом процедури і форми прийняття рішення або вчинення дії і повинен обирати лише визначені законом засоби.

23. При цьому, відповідно до частини першої статті 129 Конституції України, суди зобов`язані вирішувати спори, керуючись верховенством права, що, серед іншого, означає врахування тлумачення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, яке надається Європейським судом з прав людини як мінімальний стандарт демократичного суспільства. Принцип законності, що є складовою верховенства права у розумінні Європейського суду з прав людини, має бути заснованим на визнанні й прийнятті прав і свобод людини як найвищої цінності, на противагу можливості суб`єктам владних повноважень діяти в якихось ситуаціях на свій розсуд.

24. Верховний Суд також враховує, що юридична відповідальність є однією з форм захисту суспільства та держави від посягань на відповідні цінності, головними з яких, відповідно до статті 3 Конституції України є людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека. При цьому, юридична відповідальність ґрунтується, у першу чергу, на державному примусі як специфічному впливі на поведінку особи, заснованому на організованій силі та спрямованому на безумовне виконання санкціонованих державою правил поведінки (норм права). Такий примус передбачає його регламентованість виключно законом, наявність чітко встановлених меж застосування та здійснення лише компетентним суб`єктом владних повноважень.

25. Пунктом 22 частини першої статті 92 Конституції України чітко визначено, що виключно законами України визначаються засади цивільно-правової відповідальності, діяння, які є злочинами, адміністративними або дисциплінарними правопорушеннями, та відповідальність за них.

26. У такий спосіб Конституція України заборонила врегульовувати зазначені питання підзаконними нормативно-правовими актами та встановила, що лише Верховна Рада України у відповідному законі має право визначати, яке правопорушення визнається, зокрема, адміністративним правопорушенням чи злочином, та міру відповідальності за нього.

27. Слід відмітити, що Конституційний Суд України у рішенні від 30.05.2001 у справі № 1-22/2001 (№ 7-рп/2001 1.1) офіційно розтлумачив, що положення пункту 22 частини першої статті 92 Конституції України треба розуміти так, що ним безпосередньо не встановлюються види юридичної відповідальності. За цим положенням виключно законами України визначаються засади цивільно-правової відповідальності, а також діяння, що є злочинами, адміністративними або дисциплінарними правопорушеннями як підстави кримінальної, адміністративної, дисциплінарної відповідальності, та відповідальність за такі діяння. Зазначені питання не можуть бути предметом регулювання підзаконними нормативно-правовими актами.

28. Тож, наголошуючи на важливості гарантій захисту прав і свобод людини і громадянина, Конституція України встановила, що склад правопорушення як підстава притягнення особи до юридичної відповідальності та заходи державно-примусового впливу за його вчинення визначаються виключно законом, а не будь-яким іншим нормативно-правовим актом, при цьому із обов`язковою регламентацією, чітко встановленими межами застосування та можливістю здійснення (застосування) державного примусу лише компетентним суб`єктом владних повноважень.

29. Правовий характер державного примусу полягає в тому, що останній реалізується лише у встановлених законом формах і на законних підставах та компетентними органами, який безпосередньо здійснюється відповідними службовими особами цих органів.

30. Спеціальним нормативно-правовим актом, який встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів, є Закон № 3038-VІ, який передбачає здійснення органами державного архітектурно-будівельного контролю відповідного державного архітектурно-будівельного контролю за дотриманням, зокрема, замовниками будівництва, вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт та можливість цих органів здійснювати розгляд, відповідно до закону, справ про адміністративні правопорушення та справ про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

31. Закон № 208/94-ВР встановлює відповідальність юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців (суб`єктів містобудування) за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

32. Згідно із частиною першою статті 1 цього Закону правопорушеннями у сфері містобудівної діяльності є протиправні діяння (дії чи бездіяльність) суб`єктів містобудування - юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців, що призвели до невиконання або неналежного виконання вимог, установлених законодавством, будівельними нормами, державними стандартами і правилами.

33. У статті 2 Закону № 208/94-ВР визначені види діянь відповідних суб`єктів, які визнаються як правопорушення та міру відповідальності за них.

34. При цьому, статтею 3 цього ж Закону чітко визначені органи, уповноважені розглядати справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, згідно із частиною першою якої справи про правопорушення, передбачені цим Законом, розглядаються:

1) виконавчими органами з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад;

2) структурними підрозділами з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій;

3) центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

35. У свою чергу, накладати штраф в межах та відповідно до вимог, визначених Законом № 3038-VІ, мають право від імені:

1) органів державного архітектурно-будівельного контролю:

керівники виконавчих органів з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад;

керівники структурних підрозділів з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій;

2) органів державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду - головні інспектори будівельного нагляду.

36. До того ж, для правильного розуміння положень статті 3 Закон № 208/94-ВР слід проаналізувати зміст її попередніх редакцій. Змістом первинної редакції статті 3 Закон № 208/94-ВР було визначено, що приймати рішення про накладення штрафів, які оформлювались постановам вправі посадові особи інспекцій державного архітектурно-будівельного контролю, тобто будь-яка особа такого органу, в якої наявні організаційно-розпорядчі або адміністративно-господарські функції.

37. В подальшому, у зв`язку із новою редакцією Закону № 208/94-ВР, викладеною в редакції Закону України від 22.12.2011 № 4220-VI «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо посилення відповідальності та вдосконалення державного регулювання у сфері містобудівної діяльності», яка набрала чинності 19.01.2012 правом накладати штраф від імені Державної архітектурно-будівельної інспекції України та її територіальних органів були наділені керівник Державної архітектурно-будівельної інспекції України та його заступники, керівники територіальних органів Державної архітектурно-будівельної інспекції України та їх заступники, а з 18.11.2012 - керівник та уповноважені ним посадові особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю (частина друга статті 3 в редакції Закону України від 16.10.2012 № 5459-VI «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо діяльності Міністерства внутрішніх справ України, Міністерства надзвичайних ситуацій України, Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, інших центральних органів виконавчої влади, діяльність яких спрямовується та координується через відповідних міністрів»).

38. Надалі, виходячи з необхідності децентралізації системи державного управління та передачі максимальної кількості функцій і повноважень із загальнодержавного на місцевий рівень Законом України від 09.04.2015 № 320-VIII «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо децентралізації повноважень у сфері архітектурно-будівельного контролю та удосконалення містобудівного законодавства» статтю 3 Закону № 208/94-ВР було викладено в новій редакції, змістом частини другої якої вже було чітко визначено, що накладати штраф в межах та відповідно до вимог, визначених Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності», від імені органів державного архітектурно-будівельного контролю мають право:

керівники виконавчих органів з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад;

керівники структурних підрозділів з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій.

39. Таким чином, застосовуючи історичний спосіб тлумачення змісту згаданих вище норм права, якими регламентовано право на здійснення державно-владних повноважень у сфері державного архітектурно-будівельного шляхом реалізації заходів державною примусу, судова палата приходить до висновку про те, що після передачі органам місцевого самоврядування функції (делегування повноважень) у сфері містобудівної діяльності, законодавець чітко визначив якій посадовій особі виконавчого органу місцевого самоврядування надано право накладати штраф в межах та відповідно до вимог, визначених Законом № 3038-VI без можливості керівника органу уповноважувати інших посадових осіб на цю функцію (наступне делегування повноважень в межах одного органу місцевого самоврядування).

40. Відповідно до частини першої статті 4 Закону № 208/94-ВР порядок накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності визначається Кабінетом Міністрів України.

41. На виконання вимог Закону № 208/94-ВР Кабінет Міністрів України постановою від 06.04.1995 № 244 «Про затвердження Порядку накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» затвердив Порядок № 244, який визначає процедуру накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності (далі - штрафи), що передбачені Законом України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», пунктом 2 якого також визначено, що справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності відповідно до повноважень, визначених статтею 7 Закону № 3038-VI, розглядаються такими органами державного архітектурно-будівельного контролю:

1) виконавчими органами з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад;

2) структурними підрозділами з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських держадміністрацій;

3) ДІАМ.

Накладати штраф від імені органів, визначених в абзацах другому-четвертому пункту 2, мають право:

керівники виконавчих органів з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад;

керівники структурних підрозділів з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських держадміністрацій;

головні інспектори будівельного нагляду.

42. Отже, повноваження щодо накладення штрафів за порушення законодавства у сфері містобудівної діяльності є виключним повноваженням керівника виконавчого органу з питань державного архітектурно-будівельного контролю відповідної сільської, селищної та міської ради, який реалізує такі повноваження від імені виконавчого органу з питань державного архітектурно- будівельного контролю відповідної ради.

43. За усталеною судовою практикою, сформованою у постановах Верховного Суду від 22.08.2019 у справі № 295/7220/16-а, від 30.09.2019 у справі № 360/1432/19, від 27.03.2020 у справі № 569/727/17 та від 28.04.2021 у справі № 640/3098/20, у разі наявності колізії між правовими актами різної юридичної сили слід застосовувати ієрархічний підхід, що ґрунтується на ієрархічній системі нормативно-правових актів, основу якої складає Основний закон держави - Конституція України, всі інші закони приймаються на підставі та відповідності до Конституції України та не можуть їй суперечити; в свою чергу підзаконні нормативно-правові акти приймаються на підставі та у відповідності до законів України.

44. Норми Закону № 208/94-ВР та Порядку № 244 є чіткими, не допускають виключень або положень щодо можливості делегування керівником виконавчого органу з питань державного архітектурно-будівельного контролю своїх повноважень щодо накладення штрафу в межах та відповідно до вимог, визначених Законом № 3038-VІ, на підставі актів органів місцевого самоврядування (наказу про розподіл функціональних обов`язків між керівником та його заступником, посадової інструкції) оскільки в інакшому випадку таке делегування (при передачі на підставі підзаконних нормативно правих актів або кадрових документів таких повноважень іншій службовій особі ніж тій, що визначена Законом № 208/94-ВР) свідчило б про його невідповідність пункту 22 частини першої статті 92 Конституції України.

45. При цьому Верховний Суд не заперечує право керівника органу держархбудконтролю, здійснюючи повноваження виконавчого та розпорядчого характеру, розподілити свої обов`язки із заступником (між заступниками), проте таке делегування не може суперечити установленим законом процедурам реалізації заходів державною примусу компетентним органом, який безпосередньо здійснюється відповідною службою (посадовою) особою цього органу, яка в цьому випадку визначена законом, згідно із яким накладати штраф в межах та відповідно до вимог, визначених Законом № 3038-VІ, від імені органу державного архітектурно-будівельного контролю має право керівник виконавчого органу з питань державного архітектурно-будівельного контролю міської ради і таке право не може бути делеговане іншим.

46. З урахуванням наведеного, Верховний Суд дійшов висновку про відсутність повноважень у заступника керівника виконавчого органу з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад в межах наказу про розподіл функціональних обов`язків та посадової інструкції накладати штрафи за правопорушення у сфері містобудівної діяльності в межах та відповідно до вимог, визначених Законом № 3038-VІ через делегування йому такої функції керівником цього органу на підставі внутрішнього розпорядчого акта (наказу про розподіл функціональних обов`язків та/або посадової інструкції), та відповідно про необхідність відступу від висновку, викладеного в раніше ухваленій постанові Верховного Суду у складі колегії суддів цієї самої палати від 01.06.2022 у справі № 815/2790/18 та інших, щодо застосування частини другої статті 3 Закону № 208/94-ВР у подібних правовідносинах.

47. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

48. Застосовуючи зазначені вище правові висновки до обставин цієї справи, судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду погоджується із висновками судів попередніх інстанцій про наявність підстав для часткового задоволення позовних вимог у цій справі.

49. Враховуючи наведене, Верховний Суд, переглянивши судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, не встановив неправильного застосування норм матеріального чи порушення норм процесуального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень і погоджується з їх висновками.

50. Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись статтями 343, 349, 350, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради залишити без задоволення.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 30.01.2023 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 14.07.2023 у справі 420/3179/22 - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Головуючий суддя: Я. О. Берназюк
судді: В.М. Бевзенко А.Ю. Бучик
А.А. Єзеров Н.В. Коваленко
В.М. Кравчук А.І. Рибачук
О.П. Стародуб С.Г. Стеценко
Т.Г. Стрелець Л.В. Тацій
С.М. Чиркін В.М. Шарапа

Повний текст постанови складено суддею Рибачуком А.І.