Справа № 340/3988/22
Суддя: Чиркін С.М.
Дата ухвалення: 2024-10-23 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 жовтня 2024 року

м. Київ

справа №340/3988/22

адміністративне провадження № К/990/11025/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Чиркіна С.М.,

суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу керівника Кіровоградської обласної прокуратури на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 28 жовтня 2022 року (головуючий суддя Дегтярьова С.В.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 20 лютого 2023 року (головуючий суддя: Юрко І.В., судді: Чабаненко С.В., Чумак С.Ю.) у справі № 340/3988/22 за позовом керівника Олександрівської окружної прокуратури Кіровоградської області до Приютівської селищної ради Олександрійського району Кіровоградської області про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії ,

У С Т А Н О В И В:

І. РУХ СПРАВИ

26 серпня 2022 року керівник Олександрівської окружної прокуратури в інтересах держави (далі також позивач, прокурор) звернувся до Кіровоградського окружного адміністративного суду з позовом до Приютівської селищної ради Олександрійського району Кіровоградської області (далі також відповідач), в якому просив:

визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо приведення штатної чисельності Служби у справах дітей Приютівської селищної ради Олександрійського району Кіровоградської області відповідно до нормативів, установлених частиною 6 статті 4 Закону України «Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей»;

зобов`язати відповідача вчинити певні дії, спрямовані на приведення штатної чисельності Служби у справ дітей Приютівської селищної ради Олександрійського району Кіровоградської області відповідно до нормативів, установлених зазначеним Законом, а саме доукомплектувати Службу ще на 1 особу.

Рішенням Кіровогорадського окружного адміністративного суду від 28 жовтня 2022 року, яке залишено без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 20 лютого 2023 року, у задоволенні позову відмовлено.

28 березня 2023 року на адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга позивача, надіслана 20 березня 2023 року, у якій скаржник просить скасувати рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 28 жовтня 2022 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 20 лютого 2023 року і прийняти нову постанову, якою позов задовольнити.

Ухвалою Верховного Суду від 07 квітня 2023 року відкрито касаційне провадження у справі. Цією ж ухвалою витребувано справу з суду першої інстанції.

Від відповідача відзиву на касаційну скаргу не надходило, що не перешкоджає касаційному перегляду рішень судів попередніх інстанцій. Копія ухвали Верховного Суду від 07 квітня 2023 року була надіслана відповідачу в електронний кабінет та доставлена 07 квітня 2023 року.

Ухвалою Верховного Суду від 18 жовтня 2024 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також КАС України).

ІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ

Позов мотивовано тим, що на території Приютівської селищної ради Олександрійського району проживають 2258 дітей та 245 дітей із числа внутрішньо переміщених осіб, проте згідно структури та штатної чисельності служби у справах дітей Приютівської селищної ради складається з 2 штатних одиниць, натомість повинна складати 3 штатні одиниці.

Прокурор вважає, що Приютівська селищна рада не виконує належним чином повноваження із забезпечення, дотримання та захисту прав дітей, оскільки, як орган місцевого самоврядування, допустила у спірних правовідносинах протиправну бездіяльність.

У відзиві на позов відповідач вказує, що органи місцевого самоврядування самостійно затверджують структуру виконавчих органів ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів, виходячи із фінансових можливостей ради та користуючись типовими штатами попередніх років.

Також зазначає, що Служба у справах дітей Приютівської селищної ради створена на підставі рішення Приютівської селищної ради від 10 квітня 2020 року № 596 та затверджено структуру та штатну чисельність працівників Служби у справах дітей Приютівської селищної ради в кількості 2 штатних одиниць - начальника служби та провідного спеціаліста.

Зауважує, що на сьогоднішній день загальна кількість дітей, які потребують соціального захисту та уваги Служби у справах дітей Приютівської селищної ради складає 180 дітей (серед яких на первинному обліку перебуває 80 дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування; проживає 60 дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування; 40 дітей, які виховуються у 13 сім`ях, які потрапили у складні життєві обставини).

З огляду на зазначене вважає, що штатна чисельність Служби у справах дітей Приютівської селищної ради Олександрійського району Кіровоградської області відповідає встановленим нормам законодавства.

ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій встановлено таке.

Відповідач - Служба у справах дітей Приютівської селищної ради створена на підставі рішення Приютівської селищної ради від 10 квітня 2020 року № 596, яким також затверджено структуру та штатну чисельність працівників Служби у справах дітей Приютівської селищної ради в кількості 2 штатних одиниць - начальника служби та провідного спеціаліста.

30 листопада 2021 року Олександрійською окружною прокуратурою Кіровоградської області направлено вимогу в порядку статті 23 Закону України «Про прокуратуру» до Приютівського селищного голови з вимогою надати прокуратурі інформацію щодо кількості дітей, що проживає на території населених пунктів, що входять до складу ОТГ, чисельність працівників служби у справах дітей (надати копію рішення про затвердження чисельності працівників служби у справах дітей).

Відповідно до інформації Приютівської селищної ради за № 50-02-09 від 18 квітня 2022 року станом на 01 грудня 2021 року на території селищної ради проживає 2326 дітей та відповідно до структури та штатної чисельності служби у справах дітей, затвердженої додатком 2 до рішення Приютівської селищної ради від 10 квітня 2020 року № 596, штатна чисельність станом на 15 грудня 2021 року складає 2 штатні одиниці: начальник служби та провідний спеціаліст.

24 травня 2022 року Олександрійською окружною прокуратурою Кіровоградської області повторно направлено вимогу в порядку статті 23 Закону України «Про прокуратуру» до Приютівського селищного голови з проханням додатково надати інформацію чи виносилось питання щодо збільшення штатної чисельності служби у справах дітей на сесію Приютівської селищної ради, її виконавчого комітету чи на розгляд селищного голови, а також інформацію щодо кількості дітей, що проживають на території станом на 01 червня 2022 року.

Згідно із інформацією Приютівської селищної ради № 325-02-09 від 03 червня 2022 року станом на 01 червня 2022 року на території Приютівської селищної ради проживає 2258 дітей. Також повідомлено, що штатна чисельність Служби у справах дітей складає 2 штатні одиниці та питання щодо збільшення штатної чисельності Служби на сесії протягом звітного періоду 2022 року службою у справах дітей не виносились.

До вказаного листа додано рішення Приютівської селищної ради від 10 квітня 2020 року № 596, додаток 1 «Положення про службу у справах дітей Приютівської селищної ради» та додаток 2 до рішення Приютівської селищної ради від 10 квітня 2020 року № 596 «Штатна чисельність служби у справах дітей Приютівської селищної ради».

23 червня 2022 року Олександрійською окружною прокуратурою Кіровоградської області направлено вимогу в порядку статті 23 Закону України «Про прокуратуру» до Приютівського селищного голови з вимогою надати інформацію щодо штатної чисельності служби у справах дітей станом на 01 липня 2022 року щодо кількості дітей, що проживають на території станом на 01 липня 2022 року, з виділенням окремо категорій дітей, які мають відповідний статус та щодо кількості внутрішньо переміщених осіб-дітей, які перебувають на обліку станом на 01 липня 2022 року.

Відповідно до інформації Приютівської селищної ради від 14 липня 2022 року станом на 01 липня 2022 року на території Приютівської селищної ради проживає 2258 дітей в тому числі 62 дитини-сироти та дітей, позбавлених батьківського піклування, а також 245 дітей із числа внутрішньо переміщених осіб, діти-сироти та діти, позбавлені батьківського піклування із числа внутрішньо переміщених осіб на обліку відсутні. Штатна чисельність Служби у справах дітей складає 2 штатні одиниці та питання щодо збільшення штатної чисельності Служби на сесії протягом звітного періоду 2022 року службою у справах дітей не виносились.

Вважаючи, що фактична штатна чисельність працівників служби у справах дітей Приютівської селищної ради становить 67% від передбаченої законодавством норми, позивач звернувся з цим позовом до суду.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив із того, що рішенням Приютівської селищної ради від 10 квітня 2020 року № 596 затверджено структуру та штатну чисельність служби у справах дітей з кількістю 2 штатні одиниці, з яких начальник служби - 1, провідний спеціаліст - 1.

Судом зауважено, що відповідно до частини сьомої статті 4 Закону України 24 січня 1995 року № 20/95-ВР «Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей» (далі також Закон № 20/95-ВР) штатна чисельність працівників районних, міських, районних у містах служб у справах дітей установлюється з розрахунку один працівник служби не більше ніж на одну тисячу дітей, які проживають у районі, та не більше ніж на дві тисячі дітей, які проживають у місті, районі у місті.

Штатна чисельність працівників служб у справах дітей виконавчих органів сільських, селищних рад відповідних територіальних громад встановлюється з розрахунку один працівник служби не більше ніж на одну тисячу дітей, але не менше одного працівника на об`єднану територіальну громаду.

На думку суду першої інстанції, призначення меншої кількості працівників є виключним правом відповідного органу через відсутність легітимних на це заборон, позиція прокурора свідчить про помилкове тлумачення даної норми.

Суд апеляційної інстанції погодився з такими висновками суду першої інстанції.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

Касаційна скарга керівника Кіровоградської обласної прокуратури обґрунтована посиланням на те, що судами попередніх інстанцій неправильно застосовано положення частини сьомої статті 4 Закону № 20/95-ВР щодо дотримання штатної чисельності працівників служб у справах дітей виконавчих органів сільських, селищних рад відповідних територіальних громад, а висновок Верховного Суду щодо питання застосування цієї норми права у подібних правовідносинах - відсутній.

Ввважає, що недотримання штатної чисельності служби у справах дітей не враховує інтересів мешканців громади, насамперед - дітей.

VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої - третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

(а) щодо права прокурора на звернення до суду

Частиною 3 статті 5 КАС України передбачено, що до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.

Статтею 131-1 Конституції України визначено, що прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Згідно із статтею 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Відповідно до частини третьої статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII) прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

За положеннями частин першої, третьої цієї статті прокурор вправі представляти інтереси громадянина або держави в суді, представництво яких полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких повноважень обґрунтовуються прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Із наведених нормативних положень вбачається, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

Основний Закон та ординарні закони не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Водночас в адміністративному процесі прокурор набуває статусу позивача в разі, якщо певними діями, рішеннями чи бездіяльністю порушено інтерес держави у публічних правовідносинах, а орган, який уповноважений реалізовувати або захищати такий інтерес, відсутній або в силу закону не наділений повноваженнями самостійно звертатися до суду.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16 послалася на висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, згідно з яким Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, зокрема зазначив, що за змістом частини третьої статті 23 Закону № 1697-VІІ прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

З огляду на вищенаведені правові висновки Верховного Суду та нормативне регулювання питання здійснення прокурором процесуального представництва держави, представництво:

по-перше може бути реалізовано у виключних випадках, зокрема у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу;

по-друге прокурор у позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах;

по-третє прокурор повинен пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається), приміром, повідомити такий державний орган про виявлені порушення, а у разі невчинення цим органом дій спрямованих на захист інтересів держави, представляти інтереси держави в суді відповідно до статті 23 Закону № 1697-VІІ, навівши відповідне обґрунтування цього.

Так, прокурор в обґрунтування підстав звернення до суду з цим позовом вказує про те, що невиконання відповідачем діючих вимог законодавства призводить до порушення інтересів держави в частині гарантування забезпечення належного захисту прав дітей.

Водночас зауважує, що звертається до суду з цим позовом на захист інтересів держави, яка відповідно до міжнародних норм, вимог статей 46, 52 Конституції України та прийнятих на її основі інших нормативно-правових актів, гарантує, забезпечує та охороняє права і свободи дітей, у тому числі соціально вразливих категорій, а саме: дітей-сиріт, дітей позбавлених батьківського піклування, дітей, які опинилися у складних життєвих обставинах.

Також прокурор зазначає про відсутність органу, до повноважень якого входить захист інтересів держави у судовому порядку при допущенні бездіяльності органами місцевого самоврядування щодо забезпечення реалізації прав дітей на належний державний соціальний захист.

За подібних правовідносин Верховний Суд у постанові від 29 березня 2023 року у справі № 460/2459/22 дійшов таких висновків:

« 36. …Міністерство соціальної політики України не є органом, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у цих спірних правовідносинах.

Між тим, таке обґрунтування прокурора є сумісним з розумінням «інтересів держави», у зв`язку з наступним.

37. У Преамбулі Конвенції про права дитини від 20.11.1989 (у редакції зі змінами, схваленими резолюцією 50/155 Генеральної Асамблеї ООН від 21.12.1995), яку ратифіковано Постановою Верховної Ради України від 27.02.1991 № 789-XII, зазначено, що дитина, внаслідок її фізичної і розумової незрілості, потребує спеціальної охорони і піклування, включаючи належний правовий захист як до, так і після народження. Статтею 3 Конвенції визначено, що в усіх діях щодо дітей, незалежно від того, здійснюються вони державними чи приватними установами, що займаються питаннями соціального забезпечення, судами, адміністративними чи законодавчими органами, першочергова увага приділяється якнайкращому забезпеченню інтересів дитини.

38. Верховний Суд неодноразово наголошував на пріоритетності положень зазначеного Міжнародного договору, зокрема, у постановах від 20 березня 2018 року у справі № 337/3087/17 (2-а/337/236/2017), від 25 квітня 2019 року у справі № 226/1056/17, від 24 жовтня 2019 року у справі № 815/1729/16, від 25 березня 2020 року у справі № 387/168/17 та від 26 травня 2020 року у справі № 303/5848/16-а.

39. Відповідно до статті 1 Закону України від 26 квітня 2001 року № 2402-III «Про охорону дитинства» (далі - №2402-III) забезпечення найкращих інтересів дитини - дії та рішення, що спрямовані на задоволення індивідуальних потреб дитини відповідно до її віку, статі, стану здоров`я, особливостей розвитку, життєвого досвіду, родинної, культурної та етнічної належності та враховують думку дитини, якщо вона досягла такого віку і рівня розвитку, що може її висловити. Охорона дитинства - система державних та громадських заходів, спрямованих на забезпечення повноцінного життя, всебічного виховання і розвитку дитини та захисту її прав.

40. Відтак, обов`язок органів державної влади та місцевого самоврядування полягає у створенні, у межах визначених законом повноважень, умов для комфортного та безпечного життя дитини, отримання освіти, соціального захисту, всебічного розвитку тощо, у тому числі шляхом створення у своїй структурі відповідних органів, які безпосередньо здійснюють вказані повноваження.

41. За приписами статті 2 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування» (далі - Закон № 280/97-ВР) місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

42. З огляду на вищезазначене, колегія суддів вважає, що у цій справі подання прокурором позову мало на меті захист «інтересів держави».

Розглядаючи цю справу у касаційному порядку, колегія суддів не вбачає підстав для відступу від таких висновків щодо застосування норм права, раніше висловлених Верховним Судом.

Враховуючи вищезазначені законодавчі приписи та практику Верховного Суду, предмет та підстави позову, колегія суддів дійшла висновку, що прокурор у цій справі має право на звернення до суду.

(б) щодо суті спору

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Зміст цієї норми дає змогу дійти висновку, що діяльність органів державної влади здійснюється у відповідності до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу «заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом».

Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб`єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, а також забезпечує використання ними владних повноважень виключно в межах закону і тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів.

Неприйняття ж рішення чи нездійснення юридично значимих обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, що на підставі закону чи іншого нормативно-правового акта належать до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені, є підставою для визнання таких дій (бездіяльності) неправомірними.

Як уже зазначалося вище, у Преамбулі Конвенції про права дитини від 20.11.1989 (у редакції зі змінами, схваленими резолюцією 50/155 Генеральної Асамблеї ООН від 21.12.1995), яку ратифіковано постановою Верховної Ради України від 27.02.1991 № 789-XII, зазначено, що дитина, внаслідок її фізичної і розумової незрілості, потребує спеціальної охорони і піклування, включаючи належний правовий захист як до, так і після народження. Статтею 3 Конвенції визначено, що в усіх діях щодо дітей, незалежно від того, здійснюються вони державними чи приватними установами, що займаються питаннями соціального забезпечення, судами, адміністративними чи законодавчими органами, першочергова увага приділяється якнайкращому забезпеченню інтересів дитини.

Положеннями частини другої статті 24 Хартії основних прав Європейського Союзу (ЄС) від 07.12.2000 при здійсненні будь-яких дій по відношенню до дітей, як з боку органів державної влади, так і з боку приватних установ, вищі інтереси дитини повинні розглядатися як пріоритетні.

У Керівних принципах Комітету міністрів Ради Європи щодо правосуддя, дружнього до дітей, прийнятих Комітетом міністрів Ради Європи 17.11.2010, закріплено, що держави-члени повинні гарантувати ефективне здійснення прав дітей, щоб їх найкращі інтереси мали першочергову увагу у всьому, що стосується або зачіпає їх інтереси.

Найкращі інтереси всіх дітей, які беруть участь в тій же процедурі або справі, мають бути окремо оцінені та збалансовані з метою узгодження можливого конфлікту інтересів дітей.

У той час, як судові органи мають кінцеву компетентність і відповідальність за прийняття остаточного рішення, держави-члени повинні, при необхідності, направити спільні зусилля на створення міждисциплінарних підходів з метою оцінки найкращих інтересів дітей під час процедури, пов`язаної з ними.

Також зазначається, що всі фахівці, які працюють з дітьми і для дітей, повинні отримувати необхідну міждисциплінарну підготовку з питань прав і потреб дітей різних вікових груп, а також щодо процедур, які адаптовані до них.

Отже, відповідно до міжнародних стандартів соціальне забезпечення включає також право на державну підтримку сім`ї, материнства й дитинства, утримання і виховання за державні кошти дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування.

Згідно з частиною третьою статті 51 Конституції України сім`я, дитинство, материнство і батьківство охороняються державою.

Стаття 52 Конституції України визначає, що діти рівні у своїх правах незалежно від походження, а також від того, народжені вони у шлюбі чи поза ним.

Будь-яке насильство над дитиною та її експлуатація переслідуються за законом.

Утримання та виховання дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування, покладається на державу. Держава заохочує і підтримує благодійницьку діяльність щодо дітей.

Згідно із пунктом 6 частини першої статті 92 Основного Закону України виключно законами України визначаються, зокрема основи соціального захисту, форми і види пенсійного забезпечення; засади регулювання праці і зайнятості, шлюбу, сім`ї, охорони дитинства.

Відповідно до статті 7 Конституції України в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.

Статтею 140 Конституції України передбачено, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Частиною другою статті 142 Конституції України визначено, що територіальні громади сіл, селищ і міст можуть об`єднувати на договірних засадах об`єкти комунальної власності, а також кошти бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, організацій і установ, створювати для цього відповідні органи і служби.

Статтею 34 Закону № 280/97-ВР визначені питання, вирішення яких віднесено до компетенції виконавчих органів місцевого самоврядування, зокрема, вирішення відповідно до законодавства питань про надання пільг і допомоги, пов`язаних з охороною материнства і дитинства; вирішення у встановленому законодавством порядку питань опіки і піклування, забезпечення утримання та виховання дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах.

Відповідно до статті 40 Закону № 280/97-ВР виконавчі органи сільських, селищних, міських рад крім повноважень, передбачених цим Законом, здійснюють й інші надані їм законом повноваження.

Закон № 2402-III визначає охорону дитинства в Україні як стратегічний загальнонаціональний пріоритет, що має важливе значення для забезпечення національної безпеки України, ефективності внутрішньої політики держави, і з метою забезпечення реалізації прав дитини на життя, охорону здоров`я, освіту, соціальний захист, всебічний розвиток та виховання в сімейному оточенні встановлює основні засади державної політики у цій сфері, що ґрунтуються на забезпеченні найкращих інтересів дитини.

Частиною третьою статті 5 Закону № 2402-ІІІ передбачено, що місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування відповідно до їх компетенції, визначеної законом, забезпечують організацію охорони дитинства шляхом:

проведення державної політики у сфері охорони дитинства, розроблення і здійснення галузевих та регіональних програм поліпшення становища дітей, підтримки сімей з дітьми, вирішення інших питань у цій сфері;

розвиток мережі навчальних закладів, закладів охорони здоров`я, соціального захисту, а також позашкільних навчальних закладів, діяльність яких спрямована на організацію дозвілля, відпочинку і оздоровлення дітей, зміцнення їх матеріально-технічної бази;

вирішення питань щодо забезпечення прав дітей, встановлення опіки і піклування, створення інших передбачених законодавством умов для виховання дітей, які внаслідок смерті батьків, позбавлення батьків батьківських прав, хвороби батьків чи з інших причин залишилися без батьківського піклування, а також для захисту особистих і майнових прав та інтересів дітей;

організацію безкоштовного харчування дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, дітей з особливими освітніми потребами, які навчаються у спеціальних і інклюзивних класах, та учнів 1-4 класів загальноосвітніх навчальних закладів із сімей, які отримують допомогу відповідно до Закону України "Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім`ям";

можуть забезпечувати пільговий проїзд учнів, вихованців, студентів до місця навчання і додому у порядку та розмірах, визначених органами місцевого самоврядування, та передбачати на це відповідні видатки з місцевих бюджетів;

вирішення питань про надання пільг та державної допомоги дітям та сім`ям з дітьми відповідно до законодавства;

контроль за дотриманням в ігрових залах, комп`ютерних клубах, відеотеках, дискотеках, інших розважальних закладах та громадських місцях правопорядку та етичних норм стосовно дітей;

вжиття інших заходів щодо охорони дитинства, віднесених до їх компетенції законодавством України.

Згідно із частиною першою статті 8 Закону № 2402-ІІІ кожна дитина має право на рівень життя, достатній для її фізичного, інтелектуального, морального, культурного, духовного і соціального розвитку.

Зі змісту вищенаведених правових норм убачається, що обов`язок органів державної влади та місцевого самоврядування полягає у створенні в межах визначених законом повноважень умов для комфортного та безпечного життя дитини, отримання освіти, соціального захисту, всебічного розвитку тощо, у тому числі шляхом створення у своїй структурі відповідних органів, які безпосередньо здійснюють вказані повноваження. При цьому особливий захист гарантується дітям-сиротам та дітям, позбавленим батьківського піклування.

Цей висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 20 липня 2021 року у справі № 480/3093/20, від 27 березня 2023 року у справі № 340/2019/22, від 19 вересня 2024 року у справі № 260/642/22.

Також відповідно до пункту 1 статті 3 Конвенції ООН «Про права дитини» від 20.11.1989, ратифікованої постановою Верховної Радою України від 27.02.1991 № 789-ХІІ (далі - Конвенція) у усіх діях щодо дітей, незалежно від того, здійснюються вони державними чи приватними установами, що займаються питаннями соціального забезпечення, судами, адміністративним чи законодавчими органами, першочергова увага має приділятись якнайкращому забезпеченню інтересів дитини.

За змістом частини другої статті 3 Конвенції держави-учасниці Конвенції зобов`язуються забезпечити дитині такий захист і піклування, які необхідні для її благополуччя, беручи до уваги права й обов`язки її батьків, опікунів чи інших осіб, які відповідають за неї за законом, і з цією метою вживають всіх відповідних законодавчих і адміністративних заходів.

Держави-учасниці забезпечують, щоб установи, служби і органи, відповідальні за піклування про дітей або їх захист, відповідали нормам, встановленим компетентними органами, зокрема, в галузі безпеки й охорони здоров`я та з точки зору численності і придатності їх персоналу, а також компетентного нагляду (частина третя статті 13 Конвенції).

Аналогічні зобов`язання України передбачені і у основних міжнародно-правових актах.

Так, стаття 9 Міжнародного пакту про економічні, соціальні і культурні права від 16.12.1966 (ратифікований Указом Президії Верховної Ради Української PCP від 19.10.1973) визначає право кожної людини на соціальне забезпечення, а стаття 10 цього ж Пакту декларує визнання Державами-учасницями, що сім`ї, яка є природним і основним осередком суспільства, повинні надаватися по можливості якнайширша охорона і допомога, особливо при її утворенні і поки на її відповідальності лежить турбота про несамостійних дітей та їх виховання. Особливих заходів охорони і допомоги має вживатися щодо всіх дітей і підлітків без будь-якої дискримінації за ознакою сімейного походження чи за іншою ознакою. Дітей і підлітків має бути захищено від економічної і соціальної експлуатації.

В Декларації прав дитини, прийнятій Генеральною Асамблеєю ООН 20.11.1959, закріплено, що дитина, внаслідок її фізичної і розумової незрілості, потребує спеціальної охорони і піклування, включаючи належний правовий захист як до, так і після народження.

Затверджуючи та забезпечуючи права і свободи громадян, держава окремими законами України встановила певні соціальні пільги, компенсації і гарантії, що є складовою конституційного права на соціальний захист і юридичними засобами здійснення цього права, а тому, відповідно до частини другої статті 19, частини першої статті 68 Конституції України, є загальнообов`язковими та однаковою мірою мають додержуватися органами державної влади, місцевого самоврядування, їх посадовими особами.

Водночас відповідно до частин першої, п`ятої та шостої статті 23-1 Закону № 2402-III усі дії щодо дитини, яка перебуває у складних життєвих обставинах, спрямовуються на захист прав та інтересів дитини, усунення причин таких обставин і забезпечення безпечних умов її утримання та виховання, надання їй та її батькам комплексу необхідних послуг та соціальної допомоги.

У разі якщо повернення дитини до батьків, інших законних представників є неможливим чи суперечить її інтересам, органи опіки та піклування здійснюють заходи щодо надання дитині статусу дитини-сироти чи дитини, позбавленої батьківського піклування, захисту її житлових та майнових прав, влаштування в одну із форм виховання, яка найбільше відповідає найкращим інтересам дитини.

Порядок діяльності органів опіки та піклування з питань захисту прав дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, визначається Кабінетом Міністрів України.

Згідно з частиною першою статті 25 Закону № 2402-III діти, які внаслідок смерті батьків, позбавлення батьків батьківських прав, хвороби батьків чи з інших причин залишилися без батьківського піклування, мають право на особливий захист і допомогу з боку держави.

Виходячи з Конституції України та Конвенції ООН про права дитини Закон № 20/95-ВР визначає правові основи діяльності органів і служб у справах дітей та спеціальних установ для дітей, на які покладається здійснення соціального захисту і профілактики правопорушень серед осіб, які не досягли вісімнадцятирічного віку, статтею 1 якого встановлено, що здійснення соціального захисту дітей і профілактики серед них правопорушень покладається в межах визначеної компетенції, зокрема, на центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері сім`ї та дітей, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері сім`ї та дітей, орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим у сфері сім`ї та дітей, відповідні структурні підрозділи обласних, Київської та Севастопольської міських, районних державних адміністрацій, виконавчих органів міських і районних у містах рад.

Частиною сьомою статті 4 Закону № 20/95-ВР передбачено, що штатна чисельність працівників районних, міських, районних у містах служб у справах дітей установлюється з розрахунку один працівник служби не більше ніж на одну тисячу дітей, які проживають у районі, та не більше ніж на дві тисячі дітей, які проживають у місті, районі у місті. Штатна чисельність працівників служб у справах дітей виконавчих органів сільських, селищних рад відповідних територіальних громад встановлюється з розрахунку один працівник служби не більше ніж на одну тисячу дітей, але не менше одного працівника на об`єднану територіальну громаду.

Наведені положення законодавства, у тому числі норми Закону № 2402-III та Закону № 20/95-ВР зобов`язують органи місцевого самоврядування створювати служби у справах дітей для виконання відповідних повноважень з урахуванням вимог законодавства до їх штатної чисельності, а саме один працівник служби не більше ніж на одну тисячу дітей, але не менше одного працівника на об`єднану територіальну громаду.

Зміст цієї норми містить два критерії визначення кількості працівників служби.

За першим критерієм на одного працівника служби чисельність дітей не має перевищувати тисячу.

Другий критерій визначає мінімальну кількість працівників Служби на об`єднану територіальну громаду у разі якщо кількість дітей є меншою однієї тисячі.

Відповідно, наявні згідно із штатним розкладом два працівника служби, на вимогу закону мають виконувати обов`язки щодо захисту прав максимально двох тисяч дітей.

Так, згідно із інформацією Приютівської селищної ради від 14 липня 2022 року станом на 01 липня 2022 року на території Приютівської селищної ради проживає 2258 дітей в тому числі 62 дитини-сироти та дітей, позбавлених батьківського піклування, а також 245 дітей із числа внутрішньо переміщених осіб, діти-сироти та діти, позбавлені батьківського піклування із числа внутрішньо переміщених осіб на обліку відсутні.

Отже, за такої кількості дітей для визначення штатної чисельності працівників служби застосовується лише перший критерій.

Водночас, як зазначено вище, штатна чисельність Служби у справах дітей складає 2 одиниці, які розраховані максимум на дві тисячі дітей.

Колегія суддів звертає увагу, що правова конструкція частини сьомої статті 4 Закону № 20/95-ВР не визначає мінімальну кількість дітей на одного працівника та містить лише обмеження за максимальної кількістю на одного працівника Служби.

За такого правового регулювання та встановлених обставин, штатна чисельність має передбачати ще щонайменше одного працівника Служби на кількість дітей, яка перевищує дві тисячі та є меншою ніж три тисячі дітей.

Отже, на час звернення позивача до суду та під час розгляду справи в судах попередніх інстанцій, відповідач не виконав свого обов`язку щодо приведення штатної чисельності Служби у справах дітей Приютівської селищної ради у відповідність до вимог частини сьомої статті 4 Закону № 20/95-ВР та допустив тривалу протиправну бездіяльність.

Проте суди попередніх інстанцій внаслідок невірного застосування норм матеріального права щодо встановлених обставин не надали належної правової оцінки бездіяльності відповідача.

Водночас, з метою оцінки доводів позивача, колегія суддів наголошує, що частина сьома статті 4 Закону № 20/95-ВР не передбачає відсоткового критерію при визначені штатної кількості працівників служби, відповідно доводи позивача про те, що фактична штатна чисельність працівників служби у справах дітей Приютівської селищної ради становить 67% від передбаченої законодавством норми є хибними та оцінюються судом критично, як такі, що не відповідають вимогам матеріального права.

Відповідно до частин першої - третьої статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

За такого правового регулювання спірних правовідносин та встановлених судами обставин, рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 28 жовтня 2022 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 20 лютого 2023 року у справі № 340/3988/22 слід скасувати та ухвалити нове рішення про задоволення позовних вимог.

За змістом частин першої-третьої статті 139 КАС України витрати суб`єкта владних повноважень на сплату судового збору за будь-яких результатів розгляду справи (задоволення або відмова в задоволенні позову, як повністю, так і частково) не підлягають розподілу за результатом розгляду справи.

Керуючись статтями 345, 349, 351, 355, 356 КАС України, Верховний Суд,

П О С Т А Н О В И В :

Касаційну скаргу керівника Кіровоградської обласної прокуратури задовольнити.

Скасувати рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 28 жовтня 2022 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 20 лютого 2023 року у справі № 340/3988/22, ухвалити нове, яким задовольнити позовні вимоги керівника Олександрівської окружної прокуратури Кіровоградської області в інтересах держави:

визнати протиправною бездіяльність Приютівської селищної ради Олександрійського району Кіровоградської області щодо приведення штатної чисельності Служби у справах дітей Приютівської селищної ради у відповідність до нормативів, установлених частиною сьомою статтею 4 Закону України від 24 січня 1995 року № 20/95-ВР «Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей»;

зобов`язати Приютівську селищну раду вчинити дії, спрямовані на приведення штатної чисельності Служби у справ дітей Приютівської селищної ради у відповідність до нормативів, установлених частиною сьомою статтею 4 Закону України від 24 січня 1995 року № 20/95-ВР «Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей».

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

Судді Верховного Суду: С.М. Чиркін

В.М. Кравчук

О.П. Стародуб