Справа № 420/22982/24
Суддя: Стефанов С.О.
Дата ухвалення: 2024-10-22 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 жовтня 2024 року м. Одеса

Одеський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Стефанова С.О., розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження без виклику сторін адміністративну справу за позовом керівника Чорноморської окружної прокуратури в інтересах держави до Овідіопольської селищної ради Одеського району Одеської області, треті особи на стороні позивача, які не заявляють самостійних вимог: Департамент культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної військової адміністрації, Міністерство культури та інформаційної політики України про визнання бездіяльність протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, -

В С Т А Н О В И В:

До Одеського окружного адміністративного суду 22 липня 2024 року надійшов адміністративний позов керівника Чорноморської окружної прокуратури в інтересах держави до Овідіопольської селищної ради Одеського району Одеської області, треті особи на стороні позивача, які не заявляють самостійних вимог: Департамент культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної військової адміністрації, Міністерство культури та інформаційної політики України в якому позивач просить суд:

- визнати протиправною бездіяльність Овідіопольської селищної ради Одеського району Одеської області щодо не утворення у складі виконавчих органів Овідіопольської селищної ради спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини;

- зобов`язати Овідіопольську селищну раду Одеського району Одеської області утворити у складі виконавчих органів Овідіопольської селищної ради спеціально уповноважений орган охорони культурної спадщини.

Позиція прокурора обґрунтовується наступним

В обґрунтування позовної заяви прокурором зазначено, що згідно інформації Овідіопольської селищної ради №02/06/210/925/813 від 09.04.2024, у складі Овідіопольської селищної ради спеціально уповноважений орган охорони культурної спадщини не утворений. Крім того, Овідіопольська селищна рада повідомила, що даний напрямок роботи ведеться Департаментом культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної (військової) адміністрації. Відповідно до Положення про затвердження Положення про Департамент культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації, затверджене Розпорядженням Виконувачем обов`язки голови обласної державної адміністрації 27 травня 2019 року № 647/Ф2019 ( надалі - Положення) Департамент культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації (далі - Департамент) є структурним підрозділом Одеської обласної державної адміністрації, що утворюється головою обласної державної адміністрації, підзвітний та підконтрольний голові обласної державної адміністрації, а також Міністерству культури України.

Згідно інформації Одеської обласної військової адміністрації №5490/5/01-46/5413/2-24 від 26.04.2024 року стосовно надання інформації щодо утворення спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини у селищі Овідіополь, як населеному пункті, занесеному до Списку історичних населених місць України (селища Овідіополь), до Одеської обласної державної (військової) адміністрації не надходили пропозиції щодо надання погоджень на призначення керівника спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини, а також звернення, пропозиції від Овідіопольської селищної ради щодо надіслання до Міністерства культури та інформаційної політики України погоджень на створення спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини.

Таким чином, на теперішній час, ніким не ініційовувалось питання щодо створення спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини селища Овідіополь.

Відповідно до інформації Міністерства культури та інформаційної політики України №06/15/4156-24 від 07.05.2024, наданої на запит прокурора, повідомлено про те, що Овідіопольська селищна рада не зверталась до МКІП за погодженням щодо утворення спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини.

Разом з цим, приписами Закону України «Про охорону культурної спадщини» закріплено вимогу щодо утворення спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини, зокрема у населених пунктах, занесених до Списку історичних населених місць

України, а не покладення окремих та вибіркових повноважень у сфері охорони культурної спадщини на інших осіб. Неутворення відповідного спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини та недотримання порядку призначення його керівника може стати передумовою визнання винесених, прийнятих, виданих не уповноваженим органом/особами розпоряджень, рішень, приписів, постанов, незаконними, а відтак відсутності державних механізмів захисту об`єктів культурної спадщини. Відсутність відповідного спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини Овідіопольською селищною радою слід вважати порушенням вимог Закону України «Про охорону культурної спадщини», яке унеможливлює належне виконання повноважень, покладених на органи місцевого самоврядування у сфері охорони культурної спадщини на території Овідіопольської селищної ради.

А отже, відповідачем допущено протиправну бездіяльність, яка полягає в неутворенні спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини.

Позиція Департаменту культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної військової адміністрації обґрунтовується наступним

Третя особа погоджується з позовними вимогами керівника окружної прокуратури та просить їх задовольнити у повному обсязі, посилаючись на те, що необхідність створення спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини у структурі Овідіопольської селищної ради Одеського району Одеської області також зумовлено тим, що на її території налічується близько 60 об`єктів культурної спадщини, значна частина яких належить до пам`яток археології (кургани, поселення тощо). Таким чином, відсутність відповідного спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини Овідіопольської селищної ради Одеського району Одеської області є порушенням вимог Закону України «Про охорону культурної спадщини» та унеможливлює належне виконання повноважень, покладених на органи місцевого самоврядування у сфері охорони культурної спадщини.

Позиція Міністерства культури та інформаційної політики України обґрунтовується наступним

Третя особа погоджується з позовними вимогами керівника окружної прокуратури та просить їх задовольнити у повному обсязі, посилаючись на те, що Міністерство як центральний орган виконавчої влади не має відокремлених структурних підрозділів, які б могли забезпечити виконання вимог законодавства щодо збереження та охорони культурної спадщини, водночас законодавець наділив такими функціями, зокрема, громади, які діють через відповідні виконавчі органи органів місцевого самоврядування. Важливість і необхідність створення та діяльності відповідного виконавчого органу в органі місцевого самоврядування підкреслюється і вже згаданою нормою статті 6 Закону №1805-ІІІ відповідно до приписів якої відповідний виконавчий орган сільської, селищної, міської ради щорічно звітують перед центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини та громадськістю про стан збереження об`єктів культурної спадщини. Вважаю, що таким чином законодавець підкреслив ключову роль місцевого самоврядування, яка виконується відповідним виконавчим органом сільської, селищної, міської ради, у питанні збереження об`єктів культурної спадщини, які знаходяться на території відповідної громади. Водночас, відсутність такого виконавчого органу сприятиме як порушенням законодавства про охорону культурної спадщини, що можуть призвести до невідворотних змін у вигляді та традиційному характері міського середовища, так і неможливості контролю Міністерством стану збереження характерного міського середовища, цінної історичної забудови та притягнення винних у порушенні законодавства про охорону культурної спадщини осіб до відповідальності. При цьому, як убачається із позовної заяви, відповідний виконавчий орган у Овідіопольській селищній раді не створений. Міністерством за результатами перевірки актуальної бази даних Міністерства станом на момент подачі цих пояснень також встановлено, що звернень від Овідіопольської селищної ради щодо погодження створення спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини не надходило. З огляду на викладене третя особа вважає, що позовні вимоги керівника Чорноморської окружної прокуратури підлягають задоволенню.

Процесуальні дії та клопотання учасників справи

Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 25 липня 2024 року прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження у справі. Справу вирішено розглядати за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін на підставі ст.262 КАС України.

31 липня 2024 року від третьої особи - Департаменту культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної військової адміністрації надійшли письмові пояснення (вхід. № ЕС/31341/24).

15 серпня 2024 року від третьої особи - Міністерства культури та інформаційної політики України до суду надійшли письмові пояснення (вхід. № ЕС/34284/24).

Суд зазначає, що копія ухвали від 25.07.2024 року була надіслана до електронного кабінету відповідача.

Однак, ні у визначений судом строк, ні станом на дату вирішення даної адміністративної справи відзиву на позовну заяву чи обґрунтованого клопотання про продовження строку для його подання до суду не надано.

Станом на 22 жовтня 2024 року, будь-яких інших заяв по суті справи з боку сторін на адресу суду не надходило.

Відповідно до ч.2 ст.262 КАС України розгляд справи по суті за правилами спрощеного позовного провадження починається з відкриття першого судового засідання. Якщо судове засідання не проводиться, розгляд справи по суті розпочинається через тридцять днів, а у випадках, визначених статтею 263 цього Кодексу, - через п`ятнадцять днів з дня відкриття провадження у справі.

Вивчивши матеріали справи, дослідивши обставини, якими обґрунтовувалися позиція позивача, перевіривши їх доказами, суд встановив наступні факти та обставини.

Обставини справи встановлені судом

Судом встановлено, що постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 року №878 з метою захисту традиційного характеру середовища населених місць України

затверджено Список історичних населених місць України (міста і села міського типу), у який увійшло смт. Овідіополь Одеського району Одеської області.

Згідно інформації Овідіопольської селищної ради №02/06/210/925/813 від 09.04.2024 року, у складі Овідіопольської селищної ради спеціально уповноважений орган охорони культурної спадщини не утворений.

Крім того, Овідіопольська селищна рада повідомила, що даний напрямок роботи ведеться Департаментом культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної (військової) адміністрації.

Також згідно інформації Одеської обласної військової адміністрації №5490/5/01-46/5413/2-24 від 26.04.2024 року стосовно надання інформації щодо утворення спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини у селищі Овідіополь, як населеному пункті, занесеному до Списку історичних населених місць України (селища Овідіополь), до Одеської обласної державної (військової) адміністрації не надходили пропозиції щодо надання погоджень на призначення керівника спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини, а також звернення, пропозиції від Овідіопольської селищної ради щодо надіслання до Міністерства культури та інформаційної політики України погоджень на створення спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини.

Відповідно до інформації Міністерства культури та інформаційної політики України (надалі - МКІП) №06/15/4156-24 від 07.05.2024 року, наданої на запит прокурора, повідомлено про те, що Овідіопольська селищна рада не зверталась до Міністерства культури та інформаційної політики України за погодженням щодо утворення спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини.

Враховуючи відсутність відповідного спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини Овідіопольською селищною радою, що є порушенням вимог Закону України «Про охорону культурної спадщини» та унеможливлює належне виконання повноважень, покладених на органи місцевого самоврядування у сфері охорони культурної спадщини на території Овідіопольської селищної ради, керівник Чорноморської окружної прокуратури звернувся до суду з даним позовом задля захисту інтересів держави.

Джерела права та висновки суду

Відповідно до ст.131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.

За правилами ч.3 ст.5 КАС України до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.

Згідно ч.3 ст.53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Відповідно до ч.3 ст.23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Частиною 1 статті 24 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що право подання позовної заяви (заяви, подання) в порядку цивільного, адміністративного, господарського судочинства надається Генеральному прокурору, його першому заступнику та заступникам, керівникам обласних та окружних прокуратур, їх першим заступникам та заступникам, прокурорам Спеціалізованої антикорупційної прокуратури.

За приписами ч.1 ст.55 КАС України сторона, третя особа в адміністративній справі, а також особа, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, може брати участь у судовому процесі особисто (самопредставництво) та (або) через представника, крім випадку, встановленого частиною дев`ятою статті 266 цього Кодексу.

Таким чином, Кодекс адміністративного судочинства України та Закон України «Про прокуратуру» розрізняють випадки, коли прокуратура діє як самостійний учасник справи і коли прокуратура діє як представник інтересів держави.

Так, у першому випадку в суді забезпечується представництво інтересів самої прокуратури через інститут самопредставництва або представництва. В другому випадку прокуратура діє як представник і тоді застосуванню підлягають правила ч.3 ст.53 КАС України та ч.1 ст.24 Закону України «Про прокуратуру».

Аналогічний висновок сформовано в постанові судової палати для розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду від 13.06.2023 у справі № 580/8729/21.

У постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду зазначила, що прокурор, подаючи позов до суду, повинен обґрунтувати та довести бездіяльність компетентного органу.

Звертаючись до компетентного органу до подання позову, прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення. Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу.

У рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень ст.2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 р. № 3-рп/99, Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття інтереси держави, висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3).

Обґрунтовуючи позовну заяву, Чорноморська окружна прокуратура зазначає, що прокурор реалізуючи надані законом представницькі повноваження, з метою захисту порушених інтересів держави у сфері охорони культурної спадщини, звертається до суду з адміністративним позовом про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання Овідіопольської селищної ради вчинити певні дії, та реалізує покладені від імені держави повноваження по захисту державних інтересів і відповідно до ч. 5 ст. 53 КАС України. Культурна спадщина є важливим ресурсом стратегічного розвитку суспільства держави, вагомою складовою культури людської цивілізації. Ставлення до культурної спадщини є показником рівня розвитку суспільства та духовної зрілості громадян. Цілеспрямована діяльність органів місцевого самоврядування у пам`яткоохоронній сфері з метою передачі культурних цінностей майбутнім поколінням, їх ефективного використання в суспільному житті сприяє самоідентифікації нації, має соціально значиму функцію підтримки стабільності і сталого розвитку. Згідно з нормами міжнародного права охорона об`єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування, захист таких пам`яток від руйнації, їх збереження для нинішнього і майбутніх поколінь, становить безпосередній державний інтерес. Нормами міжнародного права закріплено виключну цінність об`єктів культурної спадщини для нинішніх і майбутніх поколінь та визначено їх охорону першочерговим завданням для всього людства.

У свою чергу, чинним законодавством України, зокрема Конституцією України та Законом, імперативно проголошено, що охорона об`єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування, оскільки такі об`єкти є частиною самобутності Українського народу, її історії та культури. Збереження та захист пам`яток забезпечується Державою. Збереження об`єктів культурної спадщини здійснюється задля можливості їх використання у суспільному житті в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь та є пріоритетним конституційним завданням держави. Оскільки культурна спадщина - це найпотужніша складова формування української ідентичності, її ефективне збереження, відновлення і відповідне використання є одним із провідних завдань держави у сфері культури. Держава, як гарант цього права, здійснює реалізацію вказаних завдань та їх гарантій, у тому числі через діяльність спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини. Зважаючи на те, що у складі виконавчого комітету Овідіопольської селищної ради не створено спеціально уповноважений орган охорони культурної спадщини, у передбаченому Законі порядку, можна прокурор стверджує, що бездіяльність з цих питань Овідіопольської селищної ради триває більш як 12 років.

Враховуючи те, що інтереси держави до цього часу залишаються не захищеними, наявні підстави для представництва прокурором інтересів держави у спірних правовідносинах.

Щодо суті позовних вимог, суд зазначає наступне.

Відповідно до ч. ч. 4, 5 ст. 54 Конституції України культурна спадщина охороняється законом. Держава забезпечує збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які перебувають за її межами.

Збереження культурної спадщини як одного з головних чинників формування національної ідентичності, невід`ємної складової всесвітнього культурного доробку людства є обов`язком держави, відповідальністю перед світовою спільнотою та прийдешніми поколіннями.

Охорона та збереження об`єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань і обов`язків органів державної влади та органів місцевого самоврядування, становлять значний суспільний інтерес, оскільки це є важливим напрямом гуманітарної політики держави, де участь держави є найбільшою, а відповідальність - найвищою.

Генеральною конференцією Організації Об`єднаних Націй ухвалено низку міжнародних актів про охорону культурної та природної спадщини: Рекомендація щодо міжнародних принципів, які застосовуються під час археологічних розкопок (1956), Рекомендація про збереження краси пейзажів і місцевостей (1962), Рекомендація про збереження культурних цінностей, яким загрожує небезпека внаслідок проведення громадських або приватних робіт (1968), а також Рекомендація про охорону на національному рівні культурної та природної спадщини (1972) тощо.

У згаданій Рекомендації 1972 року наголошено на тому, що кожен предмет культурної та природної спадщини є унікальним і зникнення будь-якого такого предмета є невідновною та безповоротною втратою для цієї спадщини, у зв`язку з чим кожну країну, на території якої знаходяться предмети культурної та природної спадщини, зобов`язано зберегти цю частину спадщини людства і забезпечити передачу майбутнім поколінням.

Водночас за останні роки питання захисту культурної спадщини через невиконання чинного законодавства України та міжнародних зобов`язань набуло особливої гостроти.

Розуміючи важливість культурної спадщини для нинішнього та майбутнього поколінь, Президент України Указом від 18.08.2020 № 329/2020 доручив Кабінету Міністрів України розробити низку заходів, які сприятимуть підтримці сфери культури, охороні культурної спадщини.

Також, Радою національної безпеки і оборони України 20.08.2021 року прийнято рішення про вжиття невідкладних заходів, спрямованих на збереження та охорону культурної спадщини.

Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регулює Закон України «Про охорону культурної спадщини» (далі - Закон).

Для реалізації державної політики щодо забезпечення збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність, в Україні сформовано систему суб`єктів владних повноважень у сфері охорони культурної спадщини, до яких належать Кабінет Міністрів України та спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини до яких належать: центральні органи виконавчої влади, органи Автономної Республіки Крим, обласних, районних державних адміністрацій та місцевого самоврядування (ч. 1 ст. 3 цього Закону)

Відповідно до статей 6, 19 Конституції України органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією межах і відповідно до законів України.

Статтею 140 Конституції України передбачено, що місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Відповідно до статті 7 Конституції України, в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.

Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до статті 140 Конституції України, місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування регулює Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 № 280/97-ВР.

Абзац 11 частини першої статті 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлює, що виконавчі органи рад - органи, які відповідно до Конституції України та цього Закону створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами.

Виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи (ч.І ст. 11 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Відповідно до підпункту 5 пункту «б» частини першої статті 31 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать організація охорони, реставрації та використання пам`яток історії і культури, архітектури та містобудування, палацово-паркових, паркових і садибних комплексів, природних заповідників.

Згідно статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання: затвердження за пропозицією сільського, селищного, міського голови структури виконавчих органів ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів відповідно до типових штатів, затверджених Кабінетом Міністрів України, витрат на їх утримання, утворення за поданням сільського, селищного, міського голови інших виконавчих органів ради.

Згідно п.п. 1 п. а ст. 27 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить, зокрема підготовка програм соціально-економічного та культурного розвитку сіл, селищ, міст, цільових програм з інших питань самоврядування, подання їх на затвердження ради, організація їх виконання, подання раді звітів про хід і результати виконання цих програм.

Згідно зі ст. 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчі органи рад - це органи, які відповідно до Конституції України та цього Закону створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами.

Згідно ст. 5 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до системи місцевого самоврядування входять виконавчі органи рад.

Частиною 1 статті 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи (ч. 1 ст. 11 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Також, відповідно до п.п. 10 п. б ст. 32 цього ж Закону, до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад делеговано повноваження щодо забезпечення охорони пам`яток історії та культури, збереження та використання культурного надбання.

Делеговані повноваження - повноваження органів виконавчої влади, надані органам місцевого самоврядування законом.

Згідно ч. 1 ст. 3 Закону України «Про охорону культурної спадщини» №1805-111 від 08.06.2000 року (далі - Закон), державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини.

Відповідно до ч. 1 ст. 3 Закону, до спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини, (далі - органи охорони культурної спадщини), зокрема належать, виконавчі органи сільської, селищної, міської ради.

Також, відповідно до п. 6 ч. 2 ст. 6 Закону до повноважень виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини належить у тому числі організація розроблення відповідних програм охорони культурної спадщини.

Частиною третьою статті 3 Закону України «Про охорону культурної спадщини» визначено, що відповідний виконавчий орган сільської, селищної, міської ради населеного пункту, занесеного до Списку історичних населених місць України, утворюється місцевою радою за погодженням із центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.

Згідно з частинами п`ятою та шостою статті 3 Закону України «Про охорону культурної спадщини» виконавчий орган сільської, селищної, міської ради з питань, передбачених підпунктом 5 пункту «б» частини першої статті 31 і підпунктом 10 пункту «б» статті 32 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», підконтрольний відповідним органам виконавчої влади.

Рішення (розпорядження, дозволи, приписи, постанови) органів охорони культурної спадщини, прийняті в межах їхньої компетенції, є обов`язковими для виконання юридичними і фізичними особами.

Відповідно до частини другої статті 6 Закону України «Про охорону культурної спадщини» до повноважень районних державних адміністрацій, виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини належить, зокрема, забезпечення виконання цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини на відповідній території; забезпечення дотримання режиму використання пам`яток місцевого значення, їх територій, зон охорони; забезпечення захисту об`єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження; організація відповідних охоронних заходів щодо пам`яток місцевого значення та їх територій у разі виникнення загрози їх пошкодження або руйнування внаслідок дії природних факторів чи проведення будь-яких робіт; застосування фінансових санкцій за порушення цього Закону.

Органи виконавчої влади Автономної Республіки Крим, обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації, відповідний виконавчий орган сільської, селищної, міської ради щорічно звітують перед центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини та громадськістю про стан збереження об`єктів культурної спадщини (частина третя статті 6 Закону України «Про охорону культурної спадщини»).

На відповідний виконавчий орган сільської, селищної, міської ради населеного пункту, занесеного до Списку історичних населених місць України покладено обов`язок утворення місцевою радою за погодженням із центральним органом виконавчої влади спеціально уповноваженого законом органу охороняти місцеву культу спадщину.

Частиною 3 ст. 3 Закону України «Про охорону культурної спадщини» визначено, що відповідний виконавчий орган сільської, селищної, міської ради населеного пункту, занесеного до Списку історичних населених місць України, утворюється місцевою радою за погодженням із центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.

Так, постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 №878 з метою захисту традиційного характеру середовища населених місць України затверджено Список історичних населених місць України (міста і села міського типу), у який увійшло смт. Овідіополь Одеського району Одеської області.

Згідно ч. 5. ст. 3 Закону України «Про охорону культурної спадщини», виконавчий орган сільської, селищної, міської ради з питань, передбачених підпунктом 5 пункту «б» частини першої статті 31 (організація охорони, реставрації та використання пам`яток історії і культури, архітектури та містобудування, палацово-паркових, паркових і садибних комплексів, природних заповідників) і підпунктом 10 пункту «б» статті 32 (забезпечення охорони пам`яток історії та культури, збереження та використання культурного надбання) Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», підконтрольний відповідним органам виконавчої влади.

Відповідно до ч. 6. ст. 3 Закону, рішення (розпорядження, дозволи, приписи, постанови) органів охорони культурної спадщини, прийняті в межах їхньої компетенції, є обов`язковими для виконання юридичними і фізичними особами.

Законом України «Про охорону культурної спадщини» чітко визначені повноваження органів охорони культурної спадщини, зокрема, ч.2 ст. 6 вказаного Закону визначено, що до компетенції у сфері охорони культурної спадщини виконавчого органу сільської, селищної, міської ради належить ряд повноважень, зокрема: забезпечення виконання цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини на відповідній території; подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, внесення змін до нього та про занесення відповідної території до Списку історичних населених місць України; забезпечення юридичним і фізичним особам доступу до інформації, що міститься у витягах з Державного реєстру нерухомих пам`яток України, а також надання інформації щодо програм та проектів будь-яких змін у зонах охорони пам`яток та в історичних ареалах населених місць; забезпечення дотримання режиму використання пам`яток місцевого значення, їх територій, зон охорони; забезпечення захисту об`єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження; організація розроблення відповідних програм охорони культурної спадщини; та інші.

Згідно ч. 3 ст. 6 Закону відповідний виконавчий орган сільської, селищної, міської ради щорічно звітують перед центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини та громадськістю про стан збереження об`єктів культурної спадщини.

Частиною 4 ст. 6 Закону встановлено, що сільські, селищні, міські голови призначають на посаду і звільняють з посади керівників відповідних органів охорони культурної спадщини за погодженням з органом охорони культурної спадщини вищого рівня відповідно до закону.

Невиконання вимог законодавства щодо утворення спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини та здійснення ними своїх повноважень підриває авторитет держави, якою гарантовано охорону культурної спадщини.

Водночас, як встановлено судом, згідно інформації Овідіопольської селищної ради №02/06/210/925/813 від 09.04.2024, у складі Овідіопольської селищної ради спеціально уповноважений орган охорони культурної спадщини не утворений. Крім того, Овідіопольська селищна рада повідомила, що даний напрямок роботи ведеться Департаментом культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної (військової) адміністрації.

Відповідно до Положення про затвердження Положення про Департамент культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації, затверджене Розпорядженням Виконувачем обов`язки голови обласної державної адміністрації 27 травня 2019 року № 647/Ф2019 ( надалі - Положення) Департамент культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації (далі - Департамент) є структурним підрозділом Одеської обласної державної адміністрації, що утворюється головою обласної державної адміністрації, підзвітний та підконтрольний голові обласної державної адміністрації, а також Міністерству культури України.

Основними завданнями Департаменту є забезпечення реалізації на території Одеської області державної політики у таких сферах: - культури та мистецтва; - охорони культурної спадщини; - міжнаціональних відносин, релігії та захисту прав національних меншин (п. 5 Положення).

Таким чином, Департамент не є спеціально уповноваженим органом охорони культурної спадщини у складі виконавчих органів Овідіопольської селищної ради, як це стверджує в своїй відповіді на запит прокурора Овідіопольська селищна рада, а відтак - всупереч вимогам чинного законодавства, уповноважений орган охорони культурної спадщини Овідіопольською селищною радою (виконавчим комітетом) у встановленому порядку не створений.

Крім того, згідно Положення, Департамент очолює директор, який призначається на посаду і звільняється з посади головою обласної державної адміністрації згідно із законодавством про державну службу за погодженням з Міністерством культури України, (п. 9 Положення).

Тобто, посада начальника Управління не погоджується із органом охорони культурної спадщини вищого рівня, як того вимагають норми діючого Закону, а відповідно до 9 Положення останній призначається та звільняється з посади головою обласної адміністрації.

Поряд з цим, всупереч вимогам чинного законодавства, спеціально уповноважений орган охорони культурної спадщини в Овідіопольскій селещній раді не утворювався.

Згідно інформації Одеської обласної військової адміністрації №5490/5/01-46/5413/2-24 від 26.04.2024 року стосовно надання інформації щодо утворення спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини у селищі Овідіополь, як населеному пункті, занесеному до Списку історичних населених місць України (селища Овідіополь), до Одеської обласної державної (військової) адміністрації не надходили пропозиції щодо надання погоджень на призначення керівника спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини, а також звернення, пропозиції від Овідіопольської селищної ради щодо надіслання до Міністерства культури та інформаційної політики України погоджень на створення спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини.

Таким чином, питання щодо створення спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини селища Овідіополь на теперішній час, ніким не ініційовувалось.

Відповідно до інформації Міністерства культури та інформаційної політики України №06/15/4156-24 від 07.05.2024 року, наданої на запит прокурора, повідомлено про те, що Овідіопольська селищна рада не зверталась до Міністерства культури та інформаційної політики України за погодженням щодо утворення спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини.

Разом з цим, приписами Закону України «Про охорону культурної спадщини» закріплено вимогу щодо утворення спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини, зокрема у населених пунктах, занесених до Списку історичних населених місць України, а не покладення окремих та вибіркових повноважень у сфері охорони культурної спадщини на інших осіб.

Неутворення відповідного спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини та недотримання порядку призначення його керівника може стати передумовою визнання винесених, прийнятих, виданих неуповноваженим органом/особами розпоряджень, рішень, приписів, постанов, незаконними, а відтак відсутності державних механізмів захисту об`єктів культурної спадщини.

Відсутність відповідного спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини Овідіопольською селищною радою слід вважати порушенням вимог Закону України «Про охорону культурної спадщини», яке унеможливлює належне виконання повноважень, покладених на органи місцевого самоврядування у сфері охорони культурної спадщини на території Овідіопольської селищної ради.

А отже, відповідачем допущено протиправну бездіяльність, яка полягає в не утворенні спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини.

Крім того, на відповідний орган сільської, селищної, міської ради у сфері охорони культурної спадщини покладені відповідні функції щодо збереження пам`яток місцевого значення, а відсутність такого органу створює загрозу їх пошкодження чи знищення, а також уникнення фінансової відповідальності особами, якими допущено порушення вимог Закону України «Про охорону культурної спадщини».

Невиконання Овідіопольською селищною радою вимог законодавства може призвести до порушення суспільних інтересів та інтересів держави у сфері охорони культурної спадщини в частині забезпечення належного захисту гарантованих державою прав у цій сфері.

Таким чином, недотримання порядку утворення такого спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини та призначення його керівника є передумовою можливого порушення пам`яткоохоронного законодавства, оскільки відсутній державний механізм захисту об`єктів культурної спадщини.

Зважаючи на те, що Овідіопольською селищною радою до Одеської обласної державної (військової) адміністрації, а також до Міністерства культури та інформаційної політики України звернення щодо погодження на створення спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини, не скеровувались, дає підстави вважити, що орган місцевого самоврядування допустив бездіяльність.

Правовий аналіз зазначених норм дає підстави для висновку, що саме на відповідача - Овідіопольску селищну раду покладено обов`язок щодо створення відповідного виконавчого органу міської ради населеного пункту, занесеного до Списку історичних населених місць України за погодженням із центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.

Таким чином, Овідіопольська селищна рада Одеського району Одеської області допустила у спірних правовідносинах протиправну бездіяльність щодо утворення у складі виконавчих органів Овідіопольської селищної ради спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини, а тому позовна заява Чорноморської окружної прокуратури є обґрунтованою та підлягає задоволенню.

Відповідно до ч.1 ст.90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.

Частинами 1, 2 статті 77 КАС України встановлено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Зважаючи на встановлені у справі обставини та з огляду на приписи норм чинного законодавства, які регулюють спірні правовідносини, суд дійшов висновку про обґрунтованість позовної заяви Чорноморської окружної прокуратури та наявність підстав для її задоволення.

Відповідно до п.58 рішення Європейського суду з прав людини у справі «Серявін та інші проти України» від 10.02.2010 року, заява 4909/04, Суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» від 09.12.1994 року, серія A, N 303-A, п.29).

Оцінивши кожен доказ, який є у справі щодо його належності, допустимості, достовірності та їх достатності і взаємного зв`язку у сукупності, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні, та враховуючи всі наведені обставини, суд вважає позов таким, що підлягає частковому задоволенню.

Решта доводів та заперечень учасників справи висновків суду по суті позовних вимог не спростовують. Слід зазначити, що згідно практики Європейського суду з прав людини та зокрема, рішення у справі Серявін та інші проти України від 10 лютого 2010 року, заява 4909/04, відповідно до п.58 якого суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі Руїс Торіха проти Іспанії від 9 грудня 1994 року, серія A, N 303-A, п.29).

Таким чином, на підставі ст.8 КАС України, згідно якої усі учасники адміністративного процесу є рівними та ст.9 КАС України, відповідно до якої розгляд і вирішення справ у адміністративних судах здійснюється на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості, з`ясувавши обставини у справі, перевіривши всі доводи і заперечення сторін та надавши правову оцінку наданим доказам, суд дійшов висновку, що позовні вимоги виконувача обов`язків керівника Чорноморської окружної прокуратури, в інтересах держави підлягають задоволенню.

Розподіл судових витрат

Відповідно до ч.1 ст.143 КАС України суд вирішує питання щодо судових витрат у рішенні, постанові або ухвалі.

Вирішуючи питання щодо розподілу судових витрат, суд зазначає таке.

Згідно статті 132 Кодексу адміністративного судочинства України судові витрати складаються із судового збору та витрат, пов`язаних з розглядом справи.

Розмір судового збору, порядок його сплати, повернення і звільнення від сплати встановлюються законом.

До витрат, пов`язаних з розглядом справи, належать витрати: на професійну правничу допомогу; сторін та їхніх представників, що пов`язані із прибуттям до суду; пов`язані із залученням свідків, спеціалістів, перекладачів, експертів та проведенням експертиз; пов`язані з витребуванням доказів, проведенням огляду доказів за їх місцезнаходженням, забезпеченням доказів; пов`язані із вчиненням інших процесуальних дій або підготовкою до розгляду справи.

Відповідно до частини 2 статті 139 вказаного Кодексу при задоволенні позову суб`єкта владних повноважень з відповідача стягуються виключно судові витрати суб`єкта владних повноважень, пов`язані із залученням свідків та проведенням експертиз.

Враховуючи те, що позивач, як суб`єкт владних повноважень, під час подання позову поніс лише судові витрати у вигляді сплаченого судового збору, тому судові витрати з відповідача не стягуються, а підстави для стягнення судового збору відсутні.

Керуючись ст.ст. 2, 6, 7, 9, 12, 77, 139, 242-246, 255, 295 КАС України, суд, -

В И Р І Ш И В:

Адміністративний позов керівника Чорноморської окружної прокуратури в інтересах держави до Овідіопольської селищної ради Одеського району Одеської області, треті особи на стороні позивача, які не заявляють самостійних вимог: Департамент культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної військової адміністрації, Міністерство культури та інформаційної політики України про визнання бездіяльність протиправною та зобов`язання вчинити певні дії задовольнити.

Визнати протиправною бездіяльність Овідіопольської селищної ради Одеського району Одеської області щодо утворення у складі виконавчих органів Овідіопольської селищної ради спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини.

Зобов`язати Овідіопольську селищну раду Одеського району Одеської області утворити у складі виконавчих органів Овідіопольської селищної ради спеціально уповноважений орган охорони культурної спадщини.

Рішення набирає законної сили згідно ст.255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене до суду апеляційної інстанції за правилами, встановленими ст.ст.293, 295 та п.15-5 розділу VII Кодексу адміністративного судочинства України.

Рішення може бути оскаржено, згідно ст.295 КАС України, протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частину рішення суду, або розгляд справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Позивач: Керівник Чорноморської окружної прокуратури (вул. Віталія, Шума, буд. 9/102-Н, м. Чорноморськ, Одеська область, 68000, код ЄДРПОУ 0352855) в інтересах держави.

Відповідач: Овідіопольська селищна рада Одеського району Одеської області (вул. Незалежності, буд. 2-А, смт. Овідіополь, Одеська область, 67801, ).

Третя особа на стороні позивача, яка не заявляє самостійних вимог: Департамент культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної військової адміністрації (вул. Канатна, буд. 83, м. Одеса, 65107, ).

Третя особа на стороні позивача, яка не заявляє самостійних вимог: Міністерство культури та інформаційної політики України (вул. Івана Франка, буд. 19, м. Київ, 01601, ).

Суддя С.О. Cтефанов