Справа № 320/890/24
Суддя: Файдюк Віталій Васильович
Дата ухвалення: 2024-10-22 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 320/890/24 Суддя (судді) першої інстанції: Жук Р.В.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 жовтня 2024 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:

Головуючого суддів Файдюка В.В.,

Суддів Карпушової О.В.,

Мєзєнцева Є.І.,

При секретарі Масловській К.І.

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Народного депутата України ОСОБА_1 на рішення Київського окружного адміністративного суду від 07 червня 2024 року у справі за адміністративним позовом Народного депутата України ОСОБА_1 до Голови Верховної Ради України Стефанчука Руслана Олексійовича про визнання протиправною бездіяльність, -

В С Т А Н О В И В :

Народний депутат України ОСОБА_1 (далі - позивач) звернулась до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Голови Верховної Ради України Стефанчука Руслана Олексійовича (далі - відповідач), в якому просила суд визнати протиправною бездіяльність Голови Верховної Ради України Стефанчука Руслана Олексійовича , що полягає у невидачі розпоряджень з питань відряджень Народного депутата України ОСОБА_1 та ненадані відповіді на наступні подання позивача:

- номер документу 1277627 від 01.08.2023 щодо погодження відрядження до міста Карпач (Республіка Польща) на запрошення Інституту Східноєвропейських Досліджень для участі на 32 Економічному Форумі - найбільшій економічній конференції Центрально-Східної Європи у період з 3 по 9 вересня 2023 року;

- номер документу 1324315 від 22.09.2023, реєстраційний №188д9/2-2023/208604 від 22.09.2023 щодо погодження відрядження до міста Манчестер (Великобританія) на запрошення Керівника міжнародного відділу Консервативної партії Великобританії Лори Сондерс для участі у Конференції Консервативної партії 2023 року у період 30 вересня по 5 жовтня 2023 року;

- номер документу 1332203 від 25.09.2023 щодо погодження відрядження до міста Гельсінкі (Фінляндська Республіка) на запрошення Голови Відкритого європейського діалогу Кіари Роселлі для участі у 8-му щорічному діалозі політиків Open European Dialogue у період з 6 по 9 жовтня 2023 року;

- номер документу 1335815 від 06.10.2023, реєстраційний номер №188д9/2-2023/220788 від 06.10.2023 щодо погодження відрядження до міста Варшава (Республіка Польща) для участі у Місії ОБСЄ зі спостереження за парламентськими виборами в Республіці Польща у період з 14 по 17 жовтня 2023 року;

- номер документу 1363816 від 01.11.2023 щодо погодження відрядження до міста Берлін (Федеративна Республіка Німеччина) для участі у спільному засіданні профільних комітетів у закордонних справах Верховної Ради України та Німецького Бундестагу 7 листопада 2023 року у період з 6 по 9 листопада 2023 року;

- номер документу 1361971 від 30.10.2023 щодо погодження відрядження до міста Гарлем (Нідерланди) на запрошення президентки жіночого крила Європейської народної партії the European People's Party (EPP) Women Розалії Біро для участі та виступу на Конгресі ЕРР у період з 9 по 14 листопада 2023 року;

- номер документу 1370157 від 13.11.2023, реєстраційний номер №188д9/2-2023/249047 від 13.11.2023 щодо погодження відрядження до міста Брюссель (Бельгія) на запрошення Президента Європейської народної партії Манфреда Вебера для участі у Політичній Асамблеї ЕРР у період з 12 по 15 листопада 2023 року;

- номер документу 1361064 від 03.11.2023, реєстраційний номер №188д9/2-2023/242926 від 033.11.2023 щодо погодження відрядження до міста Рейк`явік (Ісландія) на запрошення голови та спів засновниці Рейк`явік Глобал Форум ( Reykjavik Global Forum ) ОСОБА_6 для участі та виступу на Глобальному форумі в Рейк`явіку 2023, організованому урядом і парламентом Ісландії у партнерстві з жінками політичними лідерами (Women Political Leaders) у період з 11 по 16 листопада 2023 року;

- номер документу 1363158 від 31.10.2023 щодо погодження відрядження до міста Єреван (Вірменія) для участі у 21-му Осінньому засіданні Парламентської асамблеї ОБСЄ у період з 16 по 22 листопада 2023 року;

- номер документу 1377497 від 29.11.2023, реєстраційний номер №188д9/2-2023/262807 від 29.11.2023 щодо погодження відрядження до міста Вашингтон (Cполучені Штати Америки) на запрошення Голови IDU та 22-го прем`єр-міністра Канади Стівена Гарпета та Сенатора Сполучених Штатів Дена Саллівана для участі у щорічному Форумі Міжнародного союзу демократії (IDU) у період з 3 по 8 грудня 2023 року.

В обґрунтування позовних вимог позивач посилається на те, що у кожному з зазначених випадків погоджена з приймаючою стороною участь позивачки у відповідному заході була зірвана через бездіяльність відповідача. Відповідач ніяк не пояснив причин своєї бездіяльності в жодному з цих випадків. Позивачка не мала можливості пояснити організаторам заходу причини скасування своєї участі, що, на думку позивачки, завдає шкоди як особисто їй її репутації як відповідального державного діяча, так і міжнародному авторитету фракції «Європейська Солідарність» та в цілому авторитету Верховної Ради України як органу, що діє на демократичних принципах і забезпечує депутатам від опозиції рівні можливості виконувати свої обов`язки перед суспільством.

Також, позивачка зазначила, що у випадках з зірваними відрядженнями позивачки у Варшаву для участі у Місії ОБСЄ зі спостереження за парламентськими виборами в Республіці Польща у період з 14 по 17 жовтня 2023 року та у Єреван для участі у 21-му Осінньому засіданні Парламентської асамблеї ОБСЄ у період з 16 по 22 листопада 2023 року бездіяльність відповідача призвела до очевидного для іноземних партнерів порушення прав політичної опозиції. Оскільки позивачка є Заступником члена Постійної делегації у Парламентській асамблеї Організації з безпеки та співробітництва в Європі народного депутата Я.Ю. Юрчишина , який не брав участь у Осінньому засіданні ПА ОБСЄ в Єревані, Українська делегація не була належним чином представлена на цьому засіданні через зрив відрядження позивача. Так само, скасування без поважних причин погодженої участі позивачки як офіційного представника України у структурах ОБСЄ у місії ОБСЄ зі спостереження за парламентськими виборами в Республіці Польща, сприймається як неповага Верховної Ради України до відповідних міжнародних структур.

Позивачка вважає, що відповідач як посадова особа - Голова Верховної Ради України, неодноразово залишивши без відповіді заяви позивача стосовно оформлення її закордонних відряджень, допустився протиправної бездіяльності.

Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 07 червня 2024 року в задоволенні даного адміністративного позову - відмовлено.

Приймаючи рішення, суд першої інстанції виходив з того, що Головою ВРУ в умовах дії воєнного стану в Україні першочергово повинні забезпечуватись саме організація роботи Верховної Ради України, координація діяльності її органів та, виходячи з необхідності забезпечення своєчасного виконання покладених на народних депутатів України повноважень. Водночас, до повноважень народного депутата України в силу положень законодавства не віднесено здійснення відряджень за кордон для участі в міжнародних та міжпарламентських заходах, наслідком чого є відсутність підстав для прийняття до уваги доводів позивачки у цій частині.

Крім того, суд вказав, що позивачка у позовній заяві не зазначає, яким чином визнання протиправною бездіяльності відповідача призведе до поновлення її прав. Вимоги щодо зобов`язання вчинити певні дії, як наслідку визнання протиправною бездіяльності, позовна заява не містить.

Не погоджуючись з вказаним рішенням суду першої інстанції, вважаючи його протиправним та таким, що прийнято судом першої інстанції без встановлення усіх істотних обставин у справі, позивач подала апеляційну скаргу, в якій просить скасувати оскаржуване рішення суду та прийняти нове рішення про задоволення позовних вимог.

В обґрунтування апеляційної скарги зазначено, що нормами чинного законодавства України чітко визначено право народного депутата України їздити у відрядження як на території України, так і за її межі для чого народному депутату на строк виконання депутатських повноважень видається дипломатичний паспорт.

У той же час, Регламентом Верховної Ради України чітко визначено, що одним з повноважень Голови Верховної Ради України є видача розпоряджень з питань відрядження народних депутатів, посадових осіб Верховної Ради і підпис відповідних документів.

Відтак, апелянт вважає, що висновки суду першої інстанції щодо відсутності законодавчо визначеного права у народного депутата України на відрядження є безпідставними та такими, що не гуртуються на аналізі норм чинного законодавства.

Також зазначає, що Голова Верховної Ради України Стефанчук Р.О. не наділений абсолютними дискреційними повноваженнями повністю ігнорувати звернення народних депутатів щодо погодження їм відряджень та допускати протиправну бездіяльність щодо розгляду таких звернень народних депутатів та прийняття за їх наслідками відповідних рішень. В іншому випадку такі дії (бездіяльність) має ознаки свавільних.

25 вересня 2024 року до Шостого апеляційного адміністративного суду надійшов відзив відповідача на апеляційну скаргу, в якому він наполягає на законності рішення Київського окружного адміністративного суду від 07 червня 2024 року.

Відповідно до п.3 ч.1 статті 311 КАС України суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).

Приймаючи до уваги, що в суді першої інстанції справа розглядалась в порядку спрощеного провадження, враховуючи, що за наявними у справі матеріалами її може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів та з огляду на відсутність необхідності розглядати справу у судовому засіданні, справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.

Відповідно до ч.1 статті 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Дослідивши матеріали справи, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційна скарга позивача не підлягає задоволенню, виходячи з наступного.

З матеріалів справи вбачається, що позивачка зверталась до Голови ВРУ Стефанчука Р.О. з наступними поданнями (заявами):

- номер документу 1277627 від 01.08.2023 щодо погодження відрядження до міста Карпач (Республіка Польща) на запрошення Інституту Східноєвропейських Досліджень для участі на 32 Економічному Форумі - найбільшій економічній конференції Центрально-Східної Європи у період з 3 по 9 вересня 2023 року;

- номер документу 1324315 від 22.09.2023, реєстраційний №188д9/2-2023/208604 від 22.09.2023 щодо погодження відрядження до міста Манчестер (Великобританія) на запрошення Керівника міжнародного відділу Консервативної партії Великобританії Лори Сондерс для участі у Конференції Консервативної партії 2023 року у період 30 вересня по 5 жовтня 2023 року;

- номер документу 1332203 від 25.09.2023 щодо погодження відрядження до міста Гельсінкі (Фінляндська Республіка) на запрошення Голови Відкритого європейського діалогу Кіари Роселлі для участі у 8-му щорічному діалозі політиків Open European Dialogue у період з 6 по 9 жовтня 2023 року;

- номер документу 1335815 від 06.10.2023, реєстраційний номер №188д9/2-2023/220788 від 06.10.2023 щодо погодження відрядження до міста Варшава (Республіка Польща) для участі у Місії ОБСЄ зі спостереження за парламентськими виборами в Республіці Польща у період з 14 по 17 жовтня 2023 року;

- номер документу 1363816 від 01.11.2023 щодо погодження відрядження до міста Берлін (Федеративна Республіка Німеччина) для участі у спільному засіданні профільних комітетів у закордонних справах Верховної Ради України та Німецького Бундестагу 7 листопада 2023 року у період з 6 по 9 листопада 2023 року;

- номер документу 1361971 від 30.10.2023 щодо погодження відрядження до міста Гарлем (Нідерланди) на запрошення президентки жіночого крила Європейської народної партії the European People's Party (EPP) Women Розалії Біро для участі та виступу на Конгресі ЕРР у період з 9 по 14 листопада 2023 року;

- номер документу 1370157 від 13.11.2023, реєстраційний номер №188д9/2-2023/249047 від 13.11.2023 щодо погодження відрядження до міста Брюссель (Бельгія) на запрошення Президента Європейської народної партії Манфреда Вебера для участі у Політичній Асамблеї ЕРР у період з 12 по 15 листопада 2023 року;

- номер документу 1361064 від 03.11.2023, реєстраційний номер №188д9/2-2023/242926 від 033.11.2023 щодо погодження відрядження до міста Рейк`явік (Ісландія) на запрошення голови та спів засновниці Рейк`явік Глобал Форум ( Reykjavik Global Forum ) ОСОБА_6 для участі та виступу на Глобальному форумі в Рейк`явіку 2023, організованому урядом і парламентом Ісландії у партнерстві з жінками політичними лідерами (Women Political Leaders) у період з 11 по 16 листопада 2023 року;

- номер документу 1363158 від 31.10.2023 щодо погодження відрядження до міста Єреван (Вірменія) для участі у 21-му Осінньому засіданні Парламентської асамблеї ОБСЄ у період з 16 по 22 листопада 2023 року;

- номер документу 1377497 від 29.11.2023, реєстраційний номер №188д9/2-2023/262807 від 29.11.2023 щодо погодження відрядження до міста Вашингтон (Cполучені Штати Америки) на запрошення Голови IDU та 22-го прем`єр-міністра Канади Стівена Гарпета та Сенатора Сполучених Штатів Дена Саллівана для участі у щорічному Форумі Міжнародного союзу демократії (IDU) у період з 3 по 8 грудня 2023 року.

Відповідач не підписав відповідні розпорядження.

Не погоджуючись із вказаними діями, позивачка звернулася до суду із цим позовом.

Надаючи правову оцінку обставинам справи, колегія суддів виходить з такого.

Відповідно до статті 75 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України.

Рішенням Конституційного Суду № 17-рп/2002 від 17.10.2002 надано офіційне тлумачення положень статті 75 Конституції України, зокрема, Конституційний Суд України виходив з того, що народ як носій суверенітету і єдине джерело влади здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування (частина друга статті 5 Конституції України).

Верховна Рада України визначена в статті 75 Конституції України парламентом - єдиним органом законодавчої влади в Україні. Повноваження Верховної Ради України реалізуються спільною діяльністю народних депутатів України на засіданнях Верховної Ради України під час її сесій. Визначення Верховної Ради України єдиним органом законодавчої влади означає, що жоден інший орган державної влади не уповноважений приймати закони. Верховна Рада України здійснює законодавчу владу самостійно, без участі інших органів.

За смислом Конституції України Верховна Рада України як представницький орган державної влади - парламент - є єдиним органом законодавчої влади, який має колегіальний характер і складається з чотирьохсот п`ятдесяти народних депутатів України, обраних строком на чотири роки на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування, і є повноважною за умови обрання не менш як двох третин від її конституційного складу. Повноваження Верховної Ради України здійснюються спільною діяльністю народних депутатів України на засіданнях Верховної Ради України під час її сесій.

У рішенні Великої палати Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 57 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України «Про всеукраїнський референдум» від 26.04.2018 № 4-р/2018 визначена правова позиція відповідно до якої, ухвалення актів Верховної Ради України на її пленарних засіданнях, у тому числі законів, має здійснюватися шляхом особистого голосування народними депутатами України. Ця конституційна вимога випливає також із тексту присяги народного депутата України та обумовлена представницькою природою депутатського мандата.

Відповідно до статті 83 Конституції України порядок роботи Верховної Ради України встановлюється Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України.

Положеннями статті 88 Конституції України визначено, що Верховна Рада України обирає із свого складу Голову Верховної Ради України, Першого заступника і заступника Голови Верховної Ради України та відкликає їх з цих посад.

Голова Верховної Ради України:

1) веде засідання Верховної Ради України;

2) організовує роботу Верховної Ради України, координує діяльність її органів;

3) підписує акти, прийняті Верховною Радою України;

4) представляє Верховну Раду України у зносинах з іншими органами державної влади України та органами влади інших держав;

5) організовує роботу апарату Верховної Ради України.

Голова Верховної Ради України здійснює повноваження, передбачені цією Конституцією, у порядку, встановленому Регламентом Верховної Ради України.

Законом України «Про Регламент Верховної Ради України» від 10.02.2010 № 1861-VI затверджено Регламент Верховної Ради України (далі - Регламент).

Частиною першою статті 74 Регламенту визначено, що Голова Верховної Ради України обирається Верховною Радою на строк її повноважень з числа народних депутатів.

Відповідно до частини першої статті 78 Регламенту Голова Верховної Ради України на виконання повноважень, визначених Конституцією України:

1) веде засідання Верховної Ради з дотриманням вимог Регламенту;

3) підписує акти, прийняті Верховною Радою, чим засвідчує відповідність їх змісту прийнятим рішенням;

4) забезпечує оприлюднення актів Верховної Ради, які не потребують наступного підписання Президентом України;

5) здійснює повноваження, передбачені статтею 94 Конституції України;

6) представляє Верховну Раду у зносинах з іншими органами державної влади України та органами влади інших держав і міжнародними організаціями;

7) вживає заходів для забезпечення безпеки і охорони Верховної Ради відповідно до закону;

8) вживає заходів щодо охорони та захисту народних депутатів;

9) веде засідання Погоджувальної ради;

10) забезпечує дотримання календарного плану роботи сесії та порядку денного пленарних засідань;

11) вживає заходів щодо забезпечення присутності народних депутатів на пленарних засіданнях;

12) організовує розробку планів законопроектної роботи Верховної Ради;

13) організовує підготовку питань до розгляду на пленарних засіданнях;

14) здійснює контроль за своєчасним направленням і розглядом депутатських запитів;

15) видає розпорядження з питань відрядження народних депутатів, посадових осіб Верховної Ради і підписує відповідні документи;

16) розподіляє посадові обов`язки між Першим заступником і заступником Голови Верховної Ради України, контролює їх виконання ними;

17) визначає відповідно до предметів відання комітетів головний комітет з підготовки і попереднього розгляду проектів актів, внесених на розгляд Верховної Ради;

18) має право скликати і проводити засідання комітетів, тимчасових спеціальних комісій для розгляду визначених ним або Верховною Радою питань, якщо відповідний комітет або тимчасова спеціальна комісія несвоєчасно чи неналежно виконують свої функції, й повідомляє про це на найближчому пленарному засіданні;

19) порушує перед відповідними органами, посадовими особами питання про відповідальність осіб за невиконання ними вимог, встановлених цим Регламентом, законами України "Про статус народного депутата України", "Про комітети Верховної Ради України", про тимчасові слідчі комісії, спеціальну тимчасову слідчу комісію і тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України;

20) організовує роботу Апарату Верховної Ради та здійснює контроль за його діяльністю;

21) у разі необхідності скасовує розпорядження Першого заступника чи заступника Голови Верховної Ради України та керівника Апарату Верховної Ради України;

22) пропонує Верховній Раді кандидатуру для призначення на посаду керівника Апарату Верховної Ради України;

23) забезпечує розробку проекту кошторису Верховної Ради на наступний рік;

24) не пізніш як через два місяці після закінчення бюджетного року забезпечує подання на розгляд Верховної Ради звіту про виконання кошторису Верховної Ради за минулий рік;

25) звертається до суду з позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата в разі невиконання ним вимоги щодо несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності;

26) виконує доручення Верховної Ради;

27) здійснює інші повноваження, визначені Конституцією України, законами України та цим Регламентом.

Так, Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 51 народного депутата України про офіційне тлумачення положень частини четвертої статті 94 Конституції України від 9 жовтня 2007 року № 7-рп/2007 ( підпункту 2.2 пункту 2 мотивувальної частини) вказав, що одним із суб`єктів законодавчої процедури є Голова Верховної Ради України. Його повноваження визначені, зокрема, в статтях 88, 94 Конституції України.

Системний аналіз означених положень дає підстави для висновку, що повноваження Голови Верховної Ради України визначаються на рівні Конституції України та їх перелік, визначений у статті 88 Конституції України, не є вичерпним, оскільки відповідні повноваження містяться і в інших статтях Конституції України, як то статті 83, 90, 94, 112 Основного Закону. Одночасно, порядок здійснення повноважень Голови Верховної Ради України визначається Регламентом, який, в свою чергу, деталізує процедуру їх реалізації.

Отже, коло повноважень Голови Верховної Ради України слід відрізняти від прав та обов`язків народного депутата України, оскільки тут ідеться про керівника органу державної влади, а саме органу законодавчої влади. Судом зроблено вірний висновок, що відмінність тут полягає в тому, що повноваження Голови Верховної Ради України накладаються на повноваження відповідного народного депутата України. Водночас, вони є цілком самостійними правовими явищами і реалізуються на практиці у різних сферах діяльності відповідної посадової особи. Фактично йдеться про те, що Голова Верховної Ради України, як народний депутат України, отримує додатково як керівник органу державної влади певні повноваження, які за своєю природою не є повноваженнями народного депутата України, а повноваженнями керівника органу державної влади і реалізуються у сфері керівництва відповідним органом - парламентом України.

Колегія суддів погоджується з судом першої інстанції та вважає, що виходячи з положень Регламенту та враховуючи відсутність спеціальних нормативно-правових актів, якими врегульовано процедурні питання щодо видачі Головою ВРУ розпоряджень з питань відрядження народних депутатів, посадових осіб Верховної Ради і підпис відповідних документів, зокрема, в частині порядку та строків їх видачі, підстав для відмови у видачі таких розпоряджень, є підстави вважати, що означені повноваження віднесені до дискреційних, а відповідне розпорядження питань відрядження народних депутатів приймається Головою ВРУ у сукупності з іншими наданими йому повноваженнями, зокрема, і щодо забезпечення дотримання календарного плану роботи сесії та порядку денного пленарних засідань, вжиття заходів щодо забезпечення присутності народних депутатів на пленарних засіданнях.

Згідно з Рекомендаціями Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятими Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді (Recommendation № R(80)2 of the Committee of Ministers concerning the exercise of discretionary powers by administrative authorities), під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Дискреційні повноваження - це сукупність прав та обов`язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.

Дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи бездіяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. При реалізації дискреційного повноваження суб`єкт владних повноважень зобов`язаний поважати основоположні права особи, додержуватися: конституційних принципів; принципів реалізації відповідної владної управлінської функції; принципів здійснення дискреційних повноважень; змісту публічного інтересу; положень власної компетенції; вказівок, викладених у інтерпретаційних актах; фахових правил, закріплених у нормативних актах; адміністративної практики; судової практики; процедурних вимог.

Тобто, дискреційними є право суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом такого права є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова «може».

Здійснюючи судочинство, Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово аналізував межі, спосіб та законність застосування дискреційних повноважень національними органами, їх посадовими особами. Зокрема, в рішенні ЄСПЛ від 17 грудня 2004 року у справі «Pedersen and Baadsgaard v. Denmark» (заява № 49017/99) зазначено, що, здійснюючи наглядову юрисдикцію, суд, не ставлячи своїм завданням підміняти компетентні національні органи, перевіряє, чи відповідають рішення національних держаних органів, які їх винесли з використанням свого дискреційного права, положенням Конвенції та Протоколів до неї. Суд є правозастосовчим органом та не може підміняти державний орган, рішення якого оскаржується, відміняти замість нього рішення, яке визнається протиправним, приймати інше рішення, яке б відповідало закону, та давати вказівки, які б свідчили про вирішення питань, які належать до компетенції такого суб`єкта владних повноважень.

Разом з тим, у рішенні ЄСПЛ від 2 червня 2006 року у справі «Волохи проти України» (заява № 23543/02) при наданні оцінки повноваженням державних органів суд виходив з декількох ознак, зокрема щодо наявності дискреції. Так, суд вказав, що норма права є «передбачуваною», якщо вона сформульована з достатньою чіткістю, що дає змогу кожній особі - у разі потреби за допомогою відповідної консультації - регулювати свою поведінку. «…надання правової дискреції органам виконавчої влади у вигляді необмежених повноважень було б несумісним з принципом верховенства права. Отже, закон має з достатньою чіткістю визначати межі такої дискреції, наданої компетентним органам, і порядок її здійснення, з урахуванням законної мети даного заходу, щоб забезпечити особі належний захист від свавільного втручання».

Характерними ознаками адміністративного розсуду (дискреції) є: 1) реалізація дискреційних повноважень має відповідати принципу верховенства права; 2) їх здійснення можливе лише у разі відсутності єдиного можливого варіанту поведінки; 3) суб`єкти владних повноважень мають можливість вибрати оптимальний варіант поведінки з метою врегулювання певного кола суспільних відносин; 4) суб`єкти управлінської діяльності застосовують адміністративний розсуд відповідно до належної мети, без наявності власної вигоди та впливу сторонніх факторів.

Аналогічний висновок міститься у постановах Верховного Суду від 5 березня 2019 року у справі № 826/16911/18, від 26 травня 2021 року у справі № 824/266/20-а, від 8 липня 2021 року у справі № 160/1598/20, від 28 липня 2021 року у справі № 280/160/20, від 21 квітня 2021 року у справі № 480/2675/20, від 20 травня 2022 року у справі № 340/370/21, від 26 жовтня 2022 року у справі № 640/30483/21, від 21 березня 2023 року у справі № 640/17821/21, від 1 травня 2023 року у справі № 540/913/21 та від 1 травня 2023 року у справі № 540/913/21.

Також судом першої інстанції вірно зауважено, що робота парламенту в умовах війни є надзвичайно важливим завданням, зокрема, в організаційному аспекті. Колегіальний характер роботи законодавчого органу та природа парламентських процедур органу вимагають спеціальних зусиль для організації його роботи в таких екстраординарних обставинах як то в умовах воєнного стану. При цьому, положеннями чинного законодавства жодних винятків чи можливостей для делегування законодавчих повноважень не передбачено, а Верховна Рада України в силу законодавчо закріплених у Конституції України положень може і повинна працювати навіть в умовах воєнного стану.

В свою чергу, враховуючи надзвичайно високу вагу нормативного регулювання парламентськими актами (законами), якими врегульовується велика кількість сфер (питань) шляхом прийняття законів саме парламентом, який складається з народних депутатів України, зокрема і позивачки, відсутність дієвого парламенту навіть в умовах війни призвела б до значних складнощів для всієї національної правової системи.

Таким чином, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що Головою ВРУ в умовах дії воєнного стану в Україні першочергово повинні забезпечуватись саме організація роботи Верховної Ради України, координація діяльності її органів та, виходячи з необхідності забезпечення своєчасного виконання покладених на народних депутатів України повноважень.

Водночас, статус (права, обов`язки і відповідальність) народного депутата України у Верховній Раді України та за її межами, правові і соціальні гарантії здійснення народним депутатом України своїх депутатських повноважень встановлює Закон України «Про статус народного депутата України» від 17.11.1992 № 2790-XII (далі - Закон № 2790-XII).

Відповідно до статті 6 Закону №2790-ХІІ народний депутат у порядку, встановленому законом:

1) бере участь у засіданнях Верховної Ради України;

2) бере участь у роботі депутатських фракцій (груп);

3) бере участь у роботі комітетів, тимчасових спеціальних комісій, тимчасових слідчих комісій, утворених Верховною Радою України;

4) виконує доручення Верховної Ради України та її органів;

5) бере участь у роботі над законопроектами, іншими актами Верховної Ради України;

6) бере участь у парламентських слуханнях;

7) звертається із депутатським запитом або депутатським зверненням до Президента України, органів Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, керівників інших органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також до керівників підприємств, установ та організацій, розташованих на території України, незалежно від їх підпорядкування і форм власності у порядку, передбаченому цим Законом і законом про регламент Верховної Ради України.

Положеннями статті 24 Закону №2790-ХІІ визначено обов`язки народного депутата України, а саме:

1) дбати про благо України і добробут Українського народу, захищати інтереси виборців та держави;

2) додержуватися вимог Конституції України, цього Закону, закону про регламент Верховної Ради України та інших законів України, додержуватися присяги народного депутата України;

3) бути присутнім та особисто брати участь у засіданнях Верховної Ради України та її органів, до складу яких його обрано;

4) особисто брати участь у голосуванні з питань, що розглядаються Верховною Радою України та її органами;

5) виконувати доручення Верховної Ради України, відповідного комітету, депутатської фракції (групи), тимчасової спеціальної або тимчасової слідчої комісії Верховної Ради України, до складу яких його обрано;

6) інформувати Верховну Раду України та її органи, до складу яких його обрано, про виконання доручень Верховної Ради України та її органів;

7) додержуватись вимог трудової дисципліни та норм депутатської етики;

8) як член депутатської фракції (групи): додержуватись вимог Положення про депутатську фракцію (групу); виконувати функції, закріплені Положенням про депутатську фракцію (групу), відповідно до цього Закону, закону про регламент Верховної Ради України та інших законів України; представляти інтереси депутатської фракції (групи) у комітеті, тимчасовій спеціальній або тимчасовій слідчій комісії, до складу яких його обрано;

9) як член комітету, тимчасової спеціальної або тимчасової слідчої комісії: бути присутнім на засіданнях комітету, підкомітету, тимчасової спеціальної чи тимчасової слідчої комісії, до складу яких його обрано, та брати участь у їх роботі; додержуватись порядку та норм депутатської етики на засіданнях комітету, його підкомітетів, тимчасової спеціальної або тимчасової слідчої комісії та робочих груп органів Верховної Ради України; виконувати доручення комітету, підкомітету, тимчасової спеціальної чи тимчасової слідчої комісії, визначені їх рішеннями;

10) завчасно повідомляти про неможливість бути присутнім на засіданні Верховної Ради України чи її органів керівників цих органів;

11) постійно підтримувати зв`язки з виборцями, вивчати громадську думку, потреби і запити населення, а у разі необхідності повідомляти про них Верховну Раду України та її органи, вносити пропозиції та вживати в межах своїх повноважень заходи щодо їх врахування в роботі органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій;

12) інформувати виборців про свою депутатську діяльність через засоби масової інформації, на зборах виборців періодично, але не рідше двох разів на рік;

13) розглядати звернення виборців відповідно до вимог та в порядку, встановленому Законом України "Про звернення громадян". Народний депутат розглядає всі одержані ним пропозиції, заяви та скарги виборців, узагальнює їх, за необхідності вносить відповідні пропозиції до Верховної Ради України та її органів, а також до органів державної влади та органів місцевого самоврядування. У разі необхідності народний депутат надсилає пропозиції, заяви та скарги громадян органам державної влади, органам місцевого самоврядування та їх посадовим особам, установам та організаціям, до повноважень яких входить розгляд звернень громадян чи вирішення порушених у них питань по суті. Про результати розгляду пропозицій, заяв та скарг громадян органи та посадові особи зобов`язані повідомити громадянина, від якого надійшло звернення, і народного депутата у терміни, встановлені Законом України "Про звернення громадян";

14) проводити особистий прийом громадян у дні, визначені Верховною Радою України для роботи з виборцями. У випадку залучення до участі у розгляді пропозицій, заяв і скарг, а також у прийомі громадян посадових осіб органів державної влади чи органів місцевого самоврядування, керівників підприємств, установ та організацій не пізніш як за три дні до початку прийому народний депутат повідомляє їх про час і місце проведення прийому, а також про орієнтовне коло питань, які мають розглядатися на прийомі;

15) здійснювати безпосередньо або із залученням своїх помічників-консультантів, представників громадськості контроль за розглядом у органах державної влади та органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах та організаціях пропозицій, заяв та скарг громадян, які надійшли на його ім`я;

16) використовувати депутатські бланки лише для офіційних запитів, звернень та листів, що підписуються ним власноручно або із застосуванням електронного цифрового підпису з дотриманням вимог законів України "Про електронні документи та електронний документообіг" та "Про електронні довірчі послуги".

Розділом ІІ Закону № 2790-ХІІ закріплено права народного депутата України на пленарних засіданнях Верховної Ради України, право законодавчої ініціативи, право об`єднуватися в депутатські фракції (групи), право органах Верховної Ради України, право на депутатський запит, на депутатське звернення, права народного депутата України у взаємовідносинах із органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами та організаціями, об`єднаннями громадян України та іноземних держав.

З аналізу вище вказаного, колегія суддів наголошує, що право на відрядження народного депутата України означеним розділом ІІ Закону № 2790-ХІІ не передбачено як і не покладено обов`язку відряджень народних депутатів України. При цьому, право вступати у відносини з посадовими особами і державними органами іноземних держав не відноситься до обов`язків чи основної діяльності народного депутата України.

Водночас, до основних обов`язків та повноважень народного депутата України належать участь у пленарних засіданнях Верховної Ради України та особисте голосування з метою прийняття законів України та інших актів парламенту.

Як вірно встановлено судом, позивачка стверджує про неоднократні звернення протягом вересня - грудня 2023 року в рамках виконання своїх депутатських повноважень до відповідача з поданнями (заявами) про оформлення розпорядження про відрядження її за кордон для участі в міжнародних та міжпарламентських заходах, на які позивача було запрошено як народного депутата України та/або Голову Комітету ВРУ з питань інтеграції України до Європейського Союзу. Проте, відповідач не підписав своєчасно відповідних розпоряджень, що призвело до зриву погодженої з організаторами участі позивача у цих заходах, ніяк не обґрунтував та взагалі не надав жодної відповіді позивачеві на його подання.

Водночас, як вже зазначалося, до повноважень народного депутата України в силу положень законодавства не віднесено здійснення відряджень за кордон для участі в міжнародних та міжпарламентських заходах, наслідком чого є відсутність підстав для прийняття до уваги доводів позивачки у цій частині.

Доводи позивачки щодо неможливості обмеження її повноважень як народного депутата та його конституційних прав і свобод в умовах воєнного чи надзвичайного стану в Україні або окремих її місцевостях, зокрема і щодо вільного залишення території України, не нівелюють покладених на неї, як на народного депутата, обов`язків, визначених положеннями статті 24 Закону №2790-ХІІ, як то бути присутнім та особисто брати участь у засіданнях Верховної Ради України та її органів, до складу яких його обрано, особисто брати участь у голосуванні з питань, що розглядаються Верховною Радою України та її органами, які неможливо буде виконати за умови залишення території України.

Крім того, судом вірно спростовано доводи позивачки, відповідно до яких відповідач «не підписав своєчасно відповідних розпоряджень», оскільки жодним нормативно-правовим актом не визначено строків розгляду Головою ВРУ заяв/подань народних депутатів України відрядження за кордон для участі в міжнародних та міжпарламентських заходах. Як наслідок, відсутні підстави стверджувати про порушення строків, не встановлених законодавством.

Отже, повноваження Голови Верховної Ради України своїм актом у формі розпорядження врегульовувати питання відрядження народних депутатів України (як в межах України так і за кордон), в тому числі в умовах дії воєнного стану в Україні є виключним правом Голови ВРУ яке випливає з пункту 2 частини другої статті 88 Конституції України. При цьому, вирішення такого питання відбувається з урахуванням усіх покладених на народного депутата України обов`язків та повноважень у сукупності. Поряд з цим, остаточне рішення щодо відрядження народного депутата України згідно з поданої ним заяви/подання приймається виключно Головою Верховної Ради України.

Додатково судом наголошено, що юридичний спір має розглядатися не суто технічно, йому слід надавати сутнісного, а не формального значення.

Аналогічна позиція викладена у постанові Верховного Суду від 23.03.2023 у справі №640/6699/20.

Відповідно до ч.5 статті 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Конституційний Суд України в п. п. 3.6 п. 3 Рішення від 01.12.2004 № 18-рп/2004 (у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення окремих положень частини першої статті 4 Цивільного процесуального кодексу України (справа про охоронюваний законом інтерес)) зазначив, що системний аналіз, який провів Конституційний Суд України, свідчить, що поняття «охоронюваний законом інтерес» у всіх випадках вживання його у законах України у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «права» має один і той же зміст.

В означеній справі Конституційний Суд України вирішив, що поняття «охоронюваний законом інтерес», що вживається в частині першій статті 4 Цивільного процесуального кодексу України та інших законах України у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «права», треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об`єктивного і прямо не опосередкований у суб`єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам.

Статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (право на ефективний засіб юридичного захисту) передбачено, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

Верховний Суд у постанові від 30.01.2019 у справі №204/3944/17(2-а/204/170/17) виснував, що правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах (абзац 10 пункту 9 Рішення Конституційного Суду України від 30 січня 2003 року № 3-рп/2003).

При цьому під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект.

Відтак, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам.

Завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав особи у публічно-правових відносинах, що звернулася до суду з позовом. Суд зазначає, що обраний позивачем спосіб захисту має бути спрямований на відновлення порушених прав і захист законних інтересів, і у випадку задоволення судом його вимог, прийняте судом рішення повинно мати наслідком відновлення тих прав, за захистом яких позивач і звернувся до суду.

Колегія суддів звертає увагу, що з поданих позивачкою заяв (подань) вбачається, що заходи, зазначені у них, мали б відбутися у період з 03 по 09 вересня 2023, з 30 вересня по 09 жовтня 2023 року, з 14 по 17 жовтня 2023 року, з 06 по 22 листопада 2023 року, з 03 по 08 грудня 2023 року.

В свою чергу, позовна заява зареєстрована судом 09.01.2024, тобто по закінченню заходів, в межах яких позивачка зверталась до відповідача з відповідними заявами (поданнями). Тобто мета зазначених заяв вичерпала свою дію в часі.

Крім того, з прохальної частини позову вбачається, що нею не заявлено вимог щодо вирішення публічно-правового спору зобов`язального характеру, тобто способу усунення порушеного, на її думку, права.

Колегія суддів вважає, що визнання протиправною бездіяльності є передумовою для застосування інших способів захисту порушеного права (скасувати або визнати нечинним рішення чи окремі його положення, зобов`язати прийняти рішення, вчинити дії чи утриматися від їх вчинення тощо) як наслідків протиправності бездіяльності.

Проте, позивачка у позовній заяві не зазначає, яким чином визнання протиправною бездіяльності відповідача призведе до поновлення її прав. Вимоги щодо зобов`язання вчинити певні дії, як наслідку визнання протиправною бездіяльності, позовна заява не містить.

Судом першої інстанції зауважено, що ефективний спосіб захисту прав та інтересів особи в адміністративному суді має відповідати таким вимогам: забезпечувати максимально дієве поновлення порушених прав за існуючого законодавчого регулювання; бути адекватним фактичним обставинам справи; не суперечити суті позовних вимог, визначених особою, що звернулася до суду; узгоджуватися повною мірою з обов`язком суб`єкта владних повноважень діяти виключно у межах, порядку та способу, передбачених законом.

Водночас, позивачкою не заявлено в адміністративному позові нормативно обґрунтованих доводів на підтвердження забезпечення заявленими позовними вимогами поновлення порушених, на її думку, прав як і не наведено нормативного обґрунтування «несвоєчасного» розгляду поданих нею заяв (подань).

Суд наголошує, що в адміністративному судочинстві діє принцип диспозитивності, який покладає на суд обов`язок вирішувати лише ті питання, про вирішення яких його просять сторони у справі (учасники спірних правовідносин). Під час розгляду справи суд зв`язаний предметом і обсягом заявлених позивачем вимог.

Вказаний принцип знайшов своє відображення у статті 9 КАС України, в якій вказано, що суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Кожна особа, яка звернулася за судовим захистом, розпоряджається своїми вимогами на свій розсуд, крім випадків, встановлених цим Кодексом.

З урахуванням означеного, суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що заявлені позивачкою позовні вимоги не призведуть до відновлення порушених прав і захисту законних інтересів навіть у випадку їх задоволення з огляду встановлені вище обставини, що, в свою чергу, свідчить про відсутність можливості відновлення прав та законних інтересів позивача в заявлений спосіб, а відповідно, і здійснення ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів осіб.

З огляду на викладені обставини, з урахуванням наведених норм права, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції щодо відсутності підстав для задоволення позову.

Таким чином, правомірним є висновок суду першої інстанції про відмову в задоволенні даного адміністративного позову.

Отже при винесенні оскаржуваного рішення судом першої інстанції було дотримано всіх вимог законодавства, а тому відсутні підстави для його скасування.

За правилами статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. ст. 243, 246, 308, 315, 316, 321, 325, 329, 331 КАС України суд,

ПОСТАНОВИВ :

Апеляційну скаргу Народного депутата України ОСОБА_1 - залишити без задоволення.

Рішення Київського окружного адміністративного суду від 07 червня 2024 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та подальшому оскарженню не підлягає, відповідно до п.2 ч.1 статті 263, п.2 ч.5 статті 328 КАС України.

Повний текст рішення виготовлено 22 жовтня 2024 року.

Головуючий суддя: В.В. Файдюк

Судді: О.В. Карпушова

Є.І. Мєзєнцев