Справа № 300/923/24
Суддя: Курилець Андрій Романович
Дата ухвалення: 2024-10-23 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 жовтня 2024 рокуЛьвівСправа № 300/923/24 пров. № А/857/17907/24

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:

головуючого-судді Курильця А.Р.,

суддів Мікули О.І., Пліша М.А.,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Івано-Франківської обласної державної адміністрації на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 11 червня 2024 року в справі № 300/923/24 за позовом Заступника керівника Івано-Франківської обласної прокуратури в інтересах держави в особі: Управління культури, національностей та релігій Івано-Франківської обласної державної адміністрації, Коломийської районної державної адміністрації до Чернелицької селищної ради, Івано-Франківської обласної державної адміністрації про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинення дій,-

суддя в 1-й інстанції Григорук О.Б.,

час ухвалення рішення 11.06.2024 року,

місце ухвалення рішення м.Івано-Франківськ,

дата складання повного тексту рішення не зазначено,

ВСТАНОВИВ:

У лютому 2024 року заступник керівника Івано-Франківської обласної прокуратури звернувся в суд в інтересах держави з адміністративним позовом до Чернелицької селищної ради, Івано-Франківської обласної державної адміністрації, в якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просив:

Визнати протиправною бездіяльність Чернелицької селищної ради, яка полягає у нездійсненні державної реєстрації права власності на об`єкти культурної спадщини національного значення - Замок XVI століття, вул. Незалежності - охоронний № 090066.

Зобов`язати Чернелицьку селищну раду вчинити дії щодо реєстрації права власності на об`єкт культурної спадщини національного значення - Замок XVI століття, вул. Незалежності - охоронний № 090066.

Визнати протиправною бездіяльність Івано-Франківської обласної державної адміністрації, яка полягає у нездійсненні державної реєстрації права власності на об`єкт культурної спадщини національного значення - Костел XVI століття, смт. Чернелиця, вул. Українська, 1 А - охоронний № 090067.

Зобов`язати Івано-Франківську обласну державну адміністрацію вчинити дії щодо реєстрації права власності на об`єкт культурної спадщини національного значення - Костел XVI століття, смт. Чернелиця, вул. Українська, 1 А - охоронний № 090067.

Зобов`язати Чернелицьку селищну раду укласти із Коломийською районною державною адміністрацією охоронний договір на об`єкт культурної спадщини національного значення - Замок XVI століття, вул. Незалежності - охоронний № 090066.

Рішенням Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 11 червня 2024 року адміністративний позов задоволено.

Не погоджуючись з таким рішенням, в частині задоволення позовних вимог до Івано-Франківської обласної державної адміністрації, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення норм процесуального права та неправильне застосуванням норм матеріального права, просить частково скасувати оскаржуване рішення та прийняти нове про відмову в частині задоволених позовних вимог до Івано-Франківської обласної державної адміністрації.

Вимоги апеляційної скарги обґрунтовує тим, що судом першої інстанції сформовано помилковий висновок про наділення прокурором правом звернення до суду із позовом, не досліджено факт порушення інтересів держави відсутністю державної реєстрації права власності на об`єкт культурної спадщини національного значення, який перебуває у державній власності та необхідність їх захисту, не враховано доводи відповідача щодо неможливості звернення одного органу державної влади (Управління культури, національностей та релігій Івано-Франківської обласної державної адміністрації) з позовом до іншого органу (Івано-Франківської обласної державної адміністрації) бо це означатиме позов держави до неї самої, неправильно застосовано норми матеріального права щодо встановлення права власності на культову споруду, а недоведені обставини щодо уповноваження Законом України «Про свободу совісті та релігійні організації» (частина 2 статті 17) саме Івано-Франківської обласної державної адміністрації вчиняти дії щодо реєстрації права власності на об`єкт культурної спадщини національного значення, суд визнав встановленими, однак не дослідив за ким закріплено право власності на об`єкт культурної спадщини національного значення не проаналізувавши у взаємозв`язку норми Законів України «Про управління об`єктами державної власності», «Про Фонд державного майна України» та наказу Фонду державного майна України від 15.03.2006 № 461, не визначено закон (норму закону), який уповноважує Івано-Франківську обласну державну адміністрацію здійснювати державну реєстрацію об`єктів культурної спадщини національного значення, не досліджено норми Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» щодо реального механізму здійснення Івано-Франківською обласною державною адміністрацією реєстрації права власності, не надано оцінку аргументам Івано-Франківської обласної державної адміністрації щодо недоведення органом прокуратури необхідності здійснення реєстрації права власності на об`єкт культурної спадщини національного значення та, зокрема, і не обґрунтовано у рішенні наявність бездіяльності органу щодо непроведення такої реєстрації.

Колегія суддів вважає можливим розглянути дану справу в порядку письмового провадження відповідно до п.3 ч.1 ст. 311 КАС України.

Суд апеляційної інстанції звертає увагу, що оскільки учасниками справи не оскаржується рішення суду першої інстанції в частині позовних вимог щодо Чернелицької селищної ради, тому, з огляду на положення ст. 308 КАС України, оскаржуване судове рішення в цій частині не є предметом апеляційного перегляду.

Відтак апеляційний розгляд здійснюється в частині визнання протиправною бездіяльності Івано-Франківської обласної державної адміністрації, яка полягає у нездійсненні державної реєстрації права власності на об`єкт культурної спадщини національного значення - Костел XVI століття, смт. Чернелиця, вул. Українська, 1 А - охоронний № 090067 та зобов`язанні Івано-Франківську обласну державну адміністрацію вчинити дії щодо реєстрації права власності на об`єкт культурної спадщини національного значення - Костел XVI століття, смт. Чернелиця, вул. Українська, 1 А - охоронний № 090067.

Як встановлено судом та підтверджується матеріалами справи, Згідно постанов Ради Міністрів УРСР від 24.08.1963 №970 «Про впорядкування справи обліку та охорони пам`ятників архітектури на території Української РСР» та від 06.09.1979 №442 «Про доповнення списку пам`яток містобудування і архітектури на території Української РСР, що перебувають під охороною держави» Замок XVI століття, та Костел XVI століття, смт. Чернелиця включено до переліку пам`яток архітектури, які перебувають під охороною держави.

Івано-Франківською обласною прокуратурою на адресу Чернелицької селищної ради скеровано лист №15-932 вих-23 від 01.11.2023 про необхідність вжиття заходів щодо реєстрації права власності на вказані об`єкти культурної спадщини та укладення охоронних договорів (а.с.30, 31).

Листом № 1320/02.2-14 від 23.11.2023 Чернелицька селищна рада повідомила, що в селищі Чернелиця дійсно знаходяться пам`ятки архітектури національного значення замок та Домініканський костел. Право власності на вказані пам`ятки архітектури на даний час не зареєстровані за селищною радою, а відповідно селищною радою не укладено охоронних договорів (а.с. 32).

Попередньо, а саме 16.10.2023 Івано-Франківська обласна прокуратура листом № 15-868 вих-23 звернулася до Управління культури, національностей та релігії Івано-Франківської ОДА про надання інформації: про власника (балансоутримувача) вказаних пам`яток, реєстрацію відповідного права, чи розроблено паспорти об`єктів культурної спадщини, чи укладено охоронний договір на них та чи внесено замок та костел до Державного реєстру нерухомих пам`яток України (а.с.22, 23).

Управління культури, національностей та релігії Івано-Франківської ОДА листом № 239/01-012/054 від 26.10.2023 повідомило Івано-Франківську обласну прокуратуру, що звернень від Коломийської райдержадміністрації та відповідних територіальних громад, щодо укладення охоронних договорів на зазначені пам`ятки не надходило, такі договори не укладені. Відомості про власника зазначених пам`яток відсутні (а.с.24, 25).

20.12.2023 Івано-Франківська обласна прокуратура листом звернулася до Коломийської райдержадміністрації про надання інформації про те чи укладені із власником (користувачем) охоронні договори на замок та Домініканський костел у смт. Чернелиця Коломийського району (а.с.26, 27).

14.01.2024 Коломийська РДА листом №2848/01-025/016 повідомила Івано-Франківську обласну прокуратуру про те, що право власності на пам`ятки архітектури національного значення замок та Домініканський костел не зареєстровані за селищною радою, відповідно не укладено охоронні договори (а.с.28).

Відтак, заступник керівника Івано-Франківської обласної прокуратури, встановивши, що Управління культури, національностей та релігії Івано-Франківської ОДА не вчинило дієвих заходів щодо зобов`язання вчинити дії щодо реєстрації права власності на пам`ятки архітектури національного значення та укладення охоронних договорів, звернувся до суду з цим позовом, використовуючи повноваження, надані статтями 23, 24 Закону України "Про прокуратуру".

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги в їх сукупності, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення з таких підстав.

Щодо повноважень прокурора на звернення до суду з цим позовом.

Колегія суддів звертає увагу на висновки Верховного Суду щодо застосування норм статті 131-1 Конституції України та статті 23 Закону України "Про прокуратуру".

Так, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 8 листопада 2023 року у справі № 607/15052/16-ц наведено правову позицію про те, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

Цей же висновок Велика Палата Верховного Суду наводила й у постанові від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц.

Подібний висновок щодо застосування норм права викладено Великою Палатою Верховного Суду й у постанові від 13 лютого 2019 року в адміністративній справі № 826/13768/16, у якій Суд, погоджуючись із правовою позицією Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, викладеною у постанові від 25 квітня 2018 року у адміністративній справі № 806/1000/17, зазначив, що за змістом частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

У цій же постанові наголошено, що перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Водночас підкреслено, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Також, за висновками щодо застосування норм права, які містяться у постанові Великої Палати Верховного Суду від 8 листопада 2023 року у справі № 607/15052/16-ц, оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом jura №ovit curia ("суд знає закони") під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах (аналогічна правова позиція викладена й у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц).

У постанові від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду виснувала, що звертаючись до компетентного органу перед пред`явленням позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Підкреслювала, що невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу.

Тому Велика Палата Верховного Суду констатувала, що за наявності органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист інтересів держави саме у спірних правовідносинах, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", і якщо цей компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо, чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 28 вересня 2022 року у справі № 483/448/20 також зауважила, що у кожному випадку звернення до суду в інтересах держави, перед тим, як визначити коло відповідачів, прокурор має встановити, насамперед: (а) суб`єкта, якому належать повноваження звертатися до суду за захистом відповідного права або інтересу; (б) ефективний спосіб захисту такого права чи інтересу; (в) залежно від установленого - коло відповідачів.

Підстави для представництва прокурором інтересів держави повинні існувати на час звернення до суду та повинні бути доведені відповідними доказами. Прокурор повинен надати суду докази, які свідчать про те, що відповідний орган державної влади (інший суб`єкт владних повноважень) не здійснює захисту інтересів держави або здійснює його неналежним чином. Такими доказами, зокрема, можуть бути звернення прокурора до відповідного органу щодо захисту інтересів держави, відповіді на них та інші письмові докази, що стосуються справи. Аналогічний висновок викладений у постанові Верховного Суду від 21 серпня 2019 року у справі № 263/2038/16-а.

У Рекомендації Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27 травня 2003 року № 1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені й ефективні органи.

Згідно з пунктом 2 Рекомендації CM/Rec (2012)11 щодо ролі державних прокурорів за межами системи кримінального судочинства, прийнятої Комітетом міністрів Ради Європи 19 вересня 2012 року, обов`язками та повноваженнями прокурора за межами системи кримінального провадження є представництво загальних та громадських інтересів, захист прав людини та основоположних свобод, а також підтримка верховенства права. При цьому обов`язки та повноваження прокурорів за межами кримінального судочинства мають завжди встановлюватися та чітко визначатися у законодавстві (пункт 3 цієї Рекомендації).

З огляду на вищенаведене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та відмінно від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 13 лютого 2019 року у адміністративній справі № 826/13768/16).

Отже, надаючи оцінку доводам, наведеним в обґрунтуванні наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у справі, що розглядається, підлягає з`ясуванню, на захист яких саме інтересів держави спрямоване звернення прокурора до суду та чи наявні у спірних правовідносинах органи, які уповноважені законом на захист цих інтересів у обраний прокурором спосіб, тобто шляхом подання відповідної позовної заяви.

Так, у пункті 298 постанови Верховного Суду від 16 березня 2023 року у справі № 460/3890/20 зазначалось, що з урахуванням положень частини третьої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України та частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру", виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".

Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно та з посиланням на відповідні норми права, визначає, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 08.04.99 № 3-рп/99).

У цьому ж рішенні Конституційного Суду України виокремлено, що державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами органів державної влади, органів місцевого самоврядування.

Ці міркування Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене судом розуміння поняття "інтереси держави" має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 23 Закону України "Про прокуратуру".

За наведеного можна зробити висновок, що "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора до суду. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Подібна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 19 вересня 2019 року у справі № 815/724/15, від 28 січня 2021 року у справі № 380/3398/20, від 5 жовтня 2021 року у справі № 380/2266/21, від 2 грудня 2021 року у справі № 320/10736/20, від 23 грудня 2021 у справі № 0440/6596/18 та від 1 червня 2022 року у справі № 260/1815/21, від 22 листопада 2023 року у справі № 320/835/23.

Вирішуючи справи, пов`язані із захистом культурної спадщини України, Верховний Суд неодноразово наголошував, що культурна спадщина перебуває під охороною закону, а держава забезпечує збереження об`єктів, що становлять культурну цінність, до яких Закон України "Про охорону культурної спадщини" відносить й території, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність, зокрема, історичні ареали населених місць.

За усталеною судовою практикою Верховного Суду збереження об`єктів культурної спадщини, їх охорона, яка полягає, у тому числі, у запобіганні їхньому руйнуванню або заподіянню шкоди, зокрема, у результаті здійснення несанкціонованої господарської діяльності, забезпеченні захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь, є одним із пріоритетних та головних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Верховний Суд у своїх судових рішеннях не оминає увагою і те, що Україною взято міжнародне зобов`язання визнавати громадський інтерес до культурної спадщини відповідно до її значення для суспільства, сприяти захистові культурної спадщини як важливого фактору для спільних цілей сталого розвитку, культурного різноманіття й сучасної творчості, визнавати цінність культурної спадщини, яка знаходиться на її території як в цілому, так і у певних населених пунктах - історичних населених містах України (постанова Верховного Суду в складі Судової палати від 31 січня 2023 року у справі № 640/8728/21).

У постанові від 11 вересня 2024 року у справі № 580/7276/21 Верховний Суд зазначив про наявність у органів охорони культурної спадщини обласних державних адміністрацій та Мінкультури повноважень на здійснення функцій держави у правовідносинах, пов`язаних з охороною культурної спадщини, а також на захист інтересів держави у цих правовідносинах у судовому порядку, що підтверджується нормами права та висновками Верховного Суду щодо їх застосування, відступу від яких не здійснювалося.

Важливість забезпечення особливої охорони нерухомих об`єктів культурної спадщини та пріоритетності цього завдання для держави України неодноразово підкреслювались у правозастосовчій практиці Верховного Суду, зокрема у постанові Великої Палати Верховного Суду від 12 вересня 2023 року у справі № 910/8413/21.

У цій постанові Великої Палати Верховного Суду (пункти 117 - 130) наводились мотиви про те, що нерухомі об`єкти культурної спадщини, на відміну від іншого нерухомого майна, мають особливу правову природу. Такі об`єкти мають певні характерні властивості, з огляду на які вони мають цінність не тільки як нерухоме майно («матеріальну» цінність), а набувають історико-культурну цінність («нематеріальну», ідеологічну цінність).

Така «нематеріальна» цінність культурної спадщини не з`являється одразу після побудови нерухомого майна. Вона формується десятиліттями та століттями, оскільки суспільство може лише успадкувати її від попередніх поколінь.

Тому руйнування нерухомого об`єкта культурної спадщини завдає шкоди не лише його власнику або володільцю (які втратять внаслідок цього нерухоме майно), а і суспільству в цілому (оскільки разом із нерухомим майном буде безповоротно втрачено його «нематеріальну» історико-культурну цінність, що формувалась протягом поколінь).

З огляду на це нерухомі об`єкти культурної спадщини потребують особливої охорони, у тому числі - з боку органів державної влади та органів місцевого самоврядування, для яких така охорона є одним із пріоритетних напрямків діяльності.

Важливість для держави України завдання щодо охорони культурної спадщини підкреслюється ратифікованими міжнародними конвенціями.

Конвенція про охорону всесвітньої культурної і природної спадщини 1972 року, ратифікована Указом Президії Верховної Ради УРСР від 04 жовтня 1988 року № 6673-XI, відзначає в преамбулі, що пошкодження або зникнення будь-яких зразків культурної цінності чи природного середовища є згубним збідненням надбання всіх народів світу.

Стаття 1 вказаної Конвенції визначає, що під «культурною спадщиною» розуміються, зокрема, твори архітектури.

Відповідно до статті 4 Конвенції про охорону всесвітньої культурної і природної спадщини 1972 року кожна держава - сторона цієї Конвенції визнає, що зобов`язання забезпечувати виявлення, охорону, збереження, популяризацію й передачу майбутнім поколінням культурної і природної спадщини, що зазначена у статтях 1 і 2, яка перебуває на її території, покладається насамперед на неї. З цією метою вона прагне діяти як власними зусиллями, максимально використовуючи наявні ресурси, так і, за необхідності, використовувати міжнародну допомогу і співробітництво, якими вона може користуватися, зокрема, у фінансовому, художньому, науковому й технічному відношеннях.

Конвенція про охорону архітектурної спадщини Європи від 03 жовтня 1985 року, ратифікована Законом України «Про ратифікацію Конвенції про охорону архітектурної спадщини Європи» № 165-V від 20 вересня 2006 року, визначає, що архітектурна спадщина найяскравіше віддзеркалює багатство та розмаїття культурної спадщини Європи, є безцінним свідком нашого минулого і спільним надбанням всіх європейців.

Частина друга статті 1 вказаної вище Конвенції до архітектурної спадщини відносить, зокрема, архітектурні ансамблі: однорідні групи міських або сільських будівель, що мають непересічне історичне, археологічне, мистецьке, наукове, соціальне або технічне значення і характеризуються спільністю чітких територіальних ознак.

Частинами першою та другою статті 3 Конвенції про охорону архітектурної спадщини Європи встановлено, що кожна Сторона зобов`язується: вживати правових заходів для охорони архітектурної спадщини; за допомогою таких заходів і діючих в кожній державі або кожному регіоні процедур, забезпечити охорону пам`яток, архітектурних ансамблів та визначних місць.

Частина друга статті 4 цієї ж Конвенції визначає, зокрема, що кожна Сторона зобов`язується запобігати спотворенню, руйнуванню або знищенню об`єктів спадщини, що охороняються.

Відповідно частин першої - третьої статті 10 Конвенції про охорону архітектурної спадщини Європи кожна Сторона зобов`язується прийняти комплексну політику збереження архітектурної спадщини, яка: передбачає охорону архітектурної спадщини як одну з головних цілей планування забудови міської та сільської територій, а також забезпечує врахування цієї вимоги на всіх етапах розробки планів розвитку територій та виконання процедур видання дозволів на проведення робіт; заохочує програми реставрації та підтримання в належному стані архітектурної спадщини; розглядає збереження та освоєння архітектурної спадщини і освітницьку діяльність, пов`язану з нею, як один з головних напрямів політики в галузі культури, охорони навколишнього середовища і загального планування.

Отже охорона нерухомих об`єктів культурної спадщини є завданням держави України, пріоритетність цього завдання закріплена в національному законодавстві, невід`ємною частиною якого є ратифіковані міжнародні конвенції.

Законом України «Про ратифікацію Рамкової конвенції Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства» від 19 вересня 2013 року № 581-VII Україною ратифіковано Рамкову конвенцію Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства.

Відповідно до преамбули до Рамкової конвенції Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства Сторони цієї Конвенції, у тому числі й Україна, наголошуючи, зокрема, на значенні й потенціалі розумного використання культурної спадщини як ресурсу сталого розвитку та якості життя в постійно мінливому суспільстві, посилаючись на різні документи Ради Європи, особливо на Європейську культурну конвенцію (1954 року), Конвенцію про охорону архітектурної спадщини Європи (1985 року), Європейську конвенцію про охорону археологічної спадщини (переглянуту) (1992 року) та Європейську ландшафтну конвенцію (2000 року), домовилась: визнавати індивідуальну та колективну відповідальність стосовно культурної спадщини; наголошувати на тому, що збереження культурної спадщини та її стале використання спрямовані на розвиток людського потенціалу та якості життя; уживати необхідних заходів для застосування положень Конвенції щодо:

- ролі культурної спадщини у створенні мирного та демократичного суспільства, а також у процесах сталого розвитку культурного різноманіття та сприяння йому;

- найліпшої ефективної реалізації повноважень усіх відповідних громадських, інституційних та приватних учасників (пункти "b", "c", "d" статті 1 Конвенції).

Згідно із статтею 5 Рамкової конвенції Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства Сторони зобов`язуються, зокрема: визнавати громадський інтерес до культурної спадщини відповідно до її значення для суспільства; підвищувати цінність культурної спадщини через її виявлення, вивчення, тлумачення, захист, збереження та представлення; сприяти захистові культурної спадщини як важливого фактору для спільних цілей сталого розвитку, культурного різноманіття й сучасної творчості; визнавати цінність культурної спадщини, яка знаходиться на територіях під їхньою юрисдикцією, незалежно від її походження; розробляти інтегровані стратегії для сприяння виконанню положень цієї Конвенції ( пункти "a", "b", "e", "f", "g" цієї статті Конвенції).

Вищенаведені положення актів міжнародного права аналізувались Верховним Судом у постанові від 12 грудня 2023 року у справі № 380/13557/21, прийнятій у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду.

У цій постанові Верховний Суд підкреслював, що культурна спадщина перебуває під охороною закону, а держава забезпечує збереження об`єктів, що становлять культурну цінність.

Наголошувалось, що збереження об`єктів культурної спадщини, їх охорона, яка полягає, у тому числі, у запобіганні їх руйнуванню або заподіянню шкоди, зокрема у результаті здійснення несанкціонованої господарської діяльності, забезпеченні захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь, є одним із пріоритетних і головних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Акцентувалась увага й на тому, що Україна взяла міжнародне зобов`язання визнавати громадський інтерес до культурної спадщини відповідно до її значення для суспільства, сприяти захистові культурної спадщини як важливого фактору для спільних цілей сталого розвитку, культурного різноманіття й сучасної творчості, визнавати цінність культурної спадщини, яка знаходиться на її території як в цілому, так і у певних населених пунктах.

Тому під час здійснення охорони культурної спадщини уповноважені органи державної влади керуються у своїй діяльності приписами Конституції України, міжнародних договорів, ратифікованих у встановленому порядку, а також спеціального закону, а саме - Закону України «Про охорону культурної спадщини», зокрема, якщо предметом охоронних заходів є забезпечення збереження характерних властивостей об`єкта культурної спадщини.

З наведеного констатується, що звернення до суду з позовом обумовлене необхідністю захисту інтересів держави у сфері охорони культурної спадщини, які у спірних правовідносинах виражаються у забезпеченні виконання усіх визначених законом заходів.

Тому колегія суддів вважає, що наведені прокурором у позовній заяві обґрунтування є сумісними з поняттям "інтереси держави", а твердження про те, що ці інтереси уповноважений захищати відповідний орган охорони культурної спадщини обласної державної адміністрації, яким у спірних правовідносинах виступає Управління культури, національностей та релігій Івано-Франківської обласної державної адміністрації, визнає слушними і такими, що ґрунтуються на законі та судовій практиці Верховного Суду.

Отже апеляційний суд констатує, що прокурор у цій справі мав право на звернення до суду в інтересах держави в особі Управління культури, національностей та релігій Івано-Франківської обласної державної адміністрації, й довів наявність інтересів держави, які можуть бути об`єктом судового захисту за таким позовом.

Відтак підлягає перевірці чи було дотримано прокурором встановлений статтею 23 Закону України "Про прокуратуру" порядок звернення до суду у випадку, коли існує орган, уповноважений на виконання функцій держави у спірних правовідносинах та на захист цих інтересів у судовому порядку, але не здійснює, або неналежним чином здійснює захист таких інтересів держави.

Судом встановлено, що під час встановлення підстав для представництва інтересів держави в суді Івано-Франківською обласною прокуратурою, у відповідності до ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» направлявся запит від 16.10.2023 № 15-868вих-23 до Управління культури, національностей та релігій Івано-Франківської обласної державної адміністрації з вимогою надати інформацію щодо власника пам`яток архітектури, зокрема Костелу ХVІ століття, який розташований в смт Чернелиця (на даний час охоронний номер № 090067). У відповідь, листом від 30.10.2023 № 19764-23 прокуратуру повідомлено, що відомості про власника відсутні. Також обласною прокуратурою направлявся запит до іншого структурного підрозділу Івано-Франківської державної адміністрації Департаменту розвитку громад та територій, дорожнього, житлово-комунального господарства, містобудування та архітектури (лист від 05.12.2023 № 15-1063вих-23). У відповідь прокуратурою отримана облікова документація пам`яток архітектури. Жодних дій, спрямованих на усунення виявлених порушень щодо непроведення державної реєстрації майна вжито не було. Листом прокуратури від 26.01.2024 № 15-83вих-24 до Управління культури, національностей та релігій Івано-Франківської обласної державної адміністрації інформовано про вжиття заходів представницького характеру прокуратурою самостійно. Таким чином, з жовтня 2023 року відповідачу було достовірно відомо про відсутність державної реєстрації права власності на державне майно Костел ХVІ століття (на даний час, вул. Українська, 1 А, смт Чернелиця, охоронний номер № 090067), проте останнім не вжито жодних заходів щодо усунення виявленого порушення та проведення такої реєстрації.

Щодо суті позовних вимог, колегія суддів зазначає наступне.

Як вже зазначалось, правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини регулює Закон України "Про охорону культурної спадщини" від 08.06.2000 №1805-III (далі - Закон №1805-III).

Судовим розглядом встановлено, що відповідно до Переліку об`єктів культурної спадщини національного значення, які вносяться до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 3 січня 2024 р. № 6 Костьол XVI століття з місцезнаходженням в смт Чернелиця, вул. Українська, 1А з охоронним № 090067 віднесений до об`єктів культурної спадщини національного значення.

Статтею 23 Закону №1805-III передбачено, що усі власники пам`яток, щойно виявлених об`єктів культурної спадщини чи їх частин або уповноважені ними органи (особи) незалежно від форм власності на ці об`єкти зобов`язані укласти з відповідним органом охорони культурної спадщини охоронний договір.

Власник або уповноважений ним орган, користувач зобов`язані утримувати пам`ятку в належному стані, своєчасно провадити ремонт, захищати від пошкодження, руйнування або знищення відповідно до цього Закону та охоронного договору (ст.24 Закону №1805-III).

Таким чином, обов`язок укладення охоронного договору покладається саме на власника пам`ятки, а не на орган охорони культурної спадщини і саме від нього повинна виходити ініціатива щодо укладення охоронного договору.

Згідно з ч. 1 ст. 17 Закону України «Про охорону культурної спадщини» пам`ятка, крім пам`ятки археології, може перебувати у державній, комунальній або приватній власності. Суб`єкти права власності на пам`ятку визначаються згідно із законом.

Колегія суддів звертає увагу на те, що власність зобов`язує (ч.4 ст.319 ЦК України).

Власність гарантує не лише права власників, а й зобов`язує, покладає на них певні обов`язки. Саме про це йдеться у статтях 13 і 41 Конституції України, відповідно до яких використання власності не може завдавати шкоди людині, правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства.

Суд першої інстанції дійшов висновку, що станом на момент розгляду справи Костел XVI століття, смт. Чернелиця перебуває у державній власності.

В цьому контексті варто зазначити про те, що відповідно до постанови КМУ Про виключення окремих об`єктів із переліку культових споруд - визначних пам`яток архітектури, які не підлягають передачі у постійне користування релігійним організаціям від 8 червня 1992 р. № 311 Костьол, XVII ст. (охор. № 1154), що розташований в Городенківському районі, смт Чернелиця, виключений із переліку культових споруд - визначних пам`яток архітектури, які не підлягають передачі у постійне користування релігійним організаціям, затвердженого постановою Ради Міністрів УРСР від 5 квітня 1991 р. № 83.

Так, відповідно до статті 6 Постанови Верховної Ради Української РСР «Про порядок введення в дію Закону Української РСР «Про свободу совісті та релігійні організації» від 23 квітня 1991 року, Кабінету Міністрів Української РСР разом з Урядом Кримської АРСР, виконавчими комітетами обласних, Київської і Севастопольської міських Рад народних депутатів забезпечити відповідно до Закону Української РСР «Про свободу совісті та релігійні організації» повернення у власність чи передачу в безоплатне користування релігійним громадам культових будівель і майна з обов`язковим урахуванням прав як тих релігійних громад, що були власниками цих будівель і майна на момент їх переходу у власність держави, так і тих, які користуються ними в даний час.

Відповідно до статті 17 Закону України «Про свободу совісті та релігійні організації», релігійні організації мають право використовувати для своїх потреб будівлі і майно, що надаються їм на договірних засадах державними, громадськими організаціями або громадянами.

Культові будівлі і майно, які становлять державну власність, передаються організаціями, на балансі яких вони знаходяться, у безоплатне користування або повертаються у власність релігійних організацій безоплатно за рішеннями обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, а в Республіці Крим - Уряду Республіки Крим.

Таким чином, законодавством передбачено механізм надання у користування або передачі у власність релігійним організаціям культових будівель, які були визнані державною власністю за радянських часів, шляхом прийняття окремого рішення органу державної влади, який є власником відповідної культової будівлі.

Вказаний правовий висновок викладений у постанові Верховного Суду від 14.03.2018 у справі № 918/553/16.

До введення в дію Закону України «Про свободу совісті та релігійні організації» все майно церковних і релігійних громад в Україні було визнано державною власністю згідно зі статтею 366 Адміністративного кодексу Української РСР 1927 року. Зазначене законодавство не було визначено нечинним з дня його прийняття, тобто, таким, що не породило правових наслідків. Тому держава в особі органів, передбачених в статті 17 Закону, є належним власником культових будівель і майна. Державні органи мають право володіти, користуватися і розпоряджатися цими будівлями і майном, а також вчиняти щодо цих майнових об`єктів будь-які дії, що не суперечать закону.

Відповідний правовий висновок викладений у постанові Верховного Суду від 05.06.2019 у справі № 922/1669/18.

Відповідно до пункту 3 Указу Президента України від 04.03.1992 № 125/92 «Про заходи щодо повернення релігійним організаціям культового майна» Раді Міністрів Кримської АРСР, виконавчим комітетам обласних, Київської та Севастопольської міських Рад народних депутатів постановлено протягом 1992 - 1993 років здійснити передачу релігійним громадам у власність чи безоплатне користування культових будівель, що використовуються не за призначенням.

Указом Президента України №279/2002 від 21.03.2002 «Про невідкладні заходи щодо остаточного подолання негативних наслідків тоталітарної політики колишнього Союзу РСР стосовно релігії та відновлення порушених прав церков і релігійних організацій» постановлено розробити до 1 вересня 2002 року перспективний план заходів, спрямованих на відновлення порушених прав церков і релігійних організацій, зокрема на повернення їм колишніх культових будівель, іншого церковного майна (в тому числі приміщень), що перебувають у державній власності і використовуються не за призначенням та рекомендовано органам місцевого самоврядування вжити заходів з відновлення порушених прав церков і релігійних організацій, зокрема, щодо повернення їм колишніх культових будівель, іншого церковного майна (в тому числі приміщень), що перебувають у комунальній власності і використовуються не за призначенням.

До 1991 року державна власність не розподілялась на загальнодержавну та комунальну власність.

Частиною першою статті 19 Закону СРСР «Про власність» від 06.03.1990 та ст. 31 Закону Української РСР «Про власність» від 07.02.1991 визначений такий різновид державної власності як власність адміністративно-територіальних одиниць (комунальна власність).

На виконання постанов Верховної Ради УРСР від 08.12.1990 «Про порядок введення в дію Закону Української РСР «Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування»« та від 26.03.1991 «Про введення в дію Закону Української РСР «Про власність»«, Кабінетом Міністрів України 05.11.1991 прийнято постанову № 311 «Про розмежування державного майна України між загальнодержавною (республіканською) власністю і власністю адміністративно-територіальних одиниць (комунальною) власністю», якою також затверджено перелік державного майна України, що передається у власність адміністративно-територіальних одиниць (комунальної власності).

Підставою для набуття державного майна України у комунальну власність, є, зокрема, Закон Української РСР «Про власність» та постанова Кабінету Міністрів України №311 від 05.11.1991 «Про розмежування державного майна України між загальнодержавною (республіканською) власністю і власністю адміністративно-територіальних одиниць (комунальною власністю)».

Відповідно до статті 35 Закону Української РСР «Про власність» об`єктами права комунальної власності є майно, що забезпечує діяльність відповідних Рад і утворюваних ними органів; кошти місцевих бюджетів, державний житловий фонд, об`єкти житлово-комунального господарства; майно закладів народної освіти, культури, охорони здоров`я, торгівлі, побутового обслуговування; майно підприємств; місцеві енергетичні системи, транспорт, системи зв`язку та інформації, включаючи націоналізоване майно, передане відповідним підприємствам, установам, організаціям; а також інше майно, необхідне для забезпечення економічного і соціального розвитку відповідної території. У комунальній власності перебуває також майно, передане у власність області, району чи іншої адміністративно-територіальної одиниці іншими суб`єктами права власності.

Відповідно до п. 10 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» з набранням чинності цим Законом (12.06.1997) майно, яке до прийняття Конституції України у встановленому законодавством порядку передане державою до комунальної власності адміністративно-територіальних одиниць та набуте ними на інших законних підставах, крім майна, що відчужене у встановленому законом порядку, є комунальною власністю відповідних територіальних громад сіл, селищ, міст.

Майно, передане до комунальної власності областей і районів, а також набуте на інших законних підставах, є спільною власністю територіальних громад сіл, селищ, управління яким відповідно до Конституції України здійснюють районні і обласні ради або уповноважені ними органи. Відчуження зазначеного майна здійснюється лише за рішенням власника або уповноваженого ним органу.

Аналогічний висновок викладений у постанові Верховного Суду від 20.05.2020 у справі № 911/1603/19.

Відтак судом встановлено фактичне перебування у державній власності Костелу XVI століття, смт. Чернелиця з огляду на законодавство, яке діяло після 1939 року на відповідній території.

Водночас сторони не надали суду доказів щодо переходу в комунальну власність будівлі після прийняття закону «Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування», Закону України «Про власність», а також постанови Кабінету Міністрів України від 05.11.1991 № 311 «Про розмежування державного майна України між загальнодержавною (республіканською) власністю і власністю адміністративно-територіальних одиниць (комунальною) власністю».

У відповідності до положень ст. 17 Закону України «Про свободу совісті та релігійні організації» культові будівлі і майно, які становлять державну власність, передаються організаціями, на балансі яких вони знаходяться, у безоплатне користування або повертаються у власність релігійних організацій безоплатно за рішеннями обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій. Держава в особі органів, передбачених ст. 17 Закону України «Про свободу совісті та релігійні організації», є належним власником культових споруд і майна.

Таким чином, виходячи із змісту ст. 17 Закону України «Про свободу совісті та релігійні організації» уповноваженим державою органом на вчинення дій щодо реєстрації права власності на об`єкт культурної спадщини національного значення Костел XVI століття, АДРЕСА_1 - охоронний № 090067 є Івано-Франківська обласна державна адміністрація.

Судом встановлено, що станом на момент розгляду справи право власності на об`єкт культурної спадщини національного значення Костел XVI століття, АДРЕСА_1 - охоронний № 090067 не зареєстровано.

Відповідно до частин 1 та 4 статті 182 Цивільного кодексу України право власності та інші речові права на нерухомі речі, обтяження цих прав, їх виникнення, перехід і припинення підлягають державній реєстрації.

Порядок проведення державної реєстрації прав на нерухомість та підстави відмови в ній встановлюються законом.

Згідно з частиною першою статті 5 Закону України Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень у Державному реєстрі прав реєструються речові права та їх обтяження на земельні ділянки, а також на об`єкти нерухомого майна, розташовані на земельній ділянці, переміщення яких неможливе без їх знецінення та зміни призначення, а саме: житлові будинки, будівлі, споруди, а також їх окремі частини, квартири, житлові та нежитлові приміщення, меліоративні мережі, складові частини меліоративної мережі.

Тому колегія суддів підтримує висновок суду першої інстанції про те, що Івано-Франківська обласна державна адміністрація зобов`язана вжити заходи щодо державної реєстрації права державної власності на вищевказаний об`єкт згідно вимог Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень".

Також колегія суддів звертає увагу апелянта на те, що ні національне законодавство, ні принципи права не унеможливлюють подання позовної заяви одним державним органом до іншого. Крім цього в розглядуваних правовідносинах, варто констатувати участь скаржника не як суб`єкта владних повноважень, а як юридичну особу публічного права.

Решта доводів та заперечень учасників справи, висновків суду по суті позовних вимог не спростовують. Згідно з усталеною практикою Європейського суду з прав людини, зокрема у рішенні у справі "Серявін та інші проти України" від 10 лютого 2010 року, заява 4909/04, відображено принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" від 9 грудня 1994 року, серія A, № 303-A, п.29).

Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає скаргу без задоволення, а рішення суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

З огляду на викладене колегія суддів приходить до висновку, що суд першої інстанції правильно встановив фактичні обставини справи та надав їм належну правову оцінку, доводами апеляційної скарги висновки, викладені в судовому рішенні не спростовуються і підстав для його скасування немає.

Враховуючи наведене вище, апеляційну скаргу Івано-Франківської обласної державної адміністрації слід залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін.

Керуючись ст.ст.308,315,316,321,322,325,328,329 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Івано-Франківської обласної державної адміністрації залишити без задоволення, а рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 11 червня 2024 року в справі № 300/923/24 без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду лише з підстав, визначених ст. 328 КАС України, протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя А. Р. Курилець
судді О. І. Мікула
М. А. Пліш
Повне судове рішення складено 23 жовтня 2024 року.