Справа № 560/4786/23
Суддя: Козачок І.С.
Дата ухвалення: 2024-10-17 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

Справа № 560/4786/23
УХВАЛА

іменем України

17 жовтня 2024 рокум. Хмельницький

Хмельницький окружний адміністративний суд в особі головуючого-судді Козачок І.С.

секретаря судового засідання Нетичай Ю.В.

представника органу прокуратури Грамчук Т.А.

за участі: представника позивача Ляха Б.А.

представників відповідача Таращан Ю.Л., Лісової Ю.М.

представника третьої особи

без самостійних вимог на стороні відповідача ОСОБА_1

розглянувши адміністративну справу за позовом Заступника керівника Окружної прокуратури міста Хмельницького в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України до Управління архітектури та містобудування Хмельницької міської ради , третя особа, яка не заявляє самостійні вимоги щодо предмета спору, на стороні відповідача ТОВ "Проскурів Ойл" про визнання протиправним та скасування наказу,

ВСТАНОВИВ:

ПРЕДМЕТ ТА ПІДСТАВИ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПОЗОВУ

Заступник керівника Окружної прокуратури міста Хмельницького звернувся до суду в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України з позовом до Управління архітектури та містобудування Хмельницької міської ради про визнання протиправним та скасування наказу №26 від 21.02.2022 про затвердження містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва: "Нове будівництво комплексу по зберіганню нафтопродуктів, скрапленого вуглеводневого газу з влаштуванням АЗС по вул. Геологів, 3/5 А в м. Хмельницькому, Хмельницької області". Прокурор обґрунтовує необхідність звернення з цим позовом бездіяльністю органу, уповноваженого здійснювати державний архітектурно - будівельний нагляд.

Ухвалою Хмельницького окружного адміністративного суду від 31.10.2023 провадження під час первинного розгляду справи було закрите на тій підставі, що справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства ( п. 1 ч. 1 ст. 238 КАС України)

Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 14.05.2024 ухвалу від 31.10.2023 скасовано, справу скеровано до суду першої інстанції для продовження розгляду. Суд апеляційної інстанції не погодився з тим, що спір не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства. Водночас, звернув увагу на те, що дослідженню, в першу чергу, підлягає питання наявності та підтвердження органом прокуратури повноважень на звернення до суду з цим позовом.

Розгляд справи розпочатий спочатку новим складом суду, яким витребувані та отримані від учасників справи додаткові пояснення і докази, необхідні з метою підтвердження або спростування обставин, які мають значення для розгляду справи.

ЗМІСТ ДОВОДІВ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Орган прокуратури в обґрунтування позову зазначає, що спірний наказ №26 від 21.02.2022 про затвердження містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва: "Нове будівництво комплексу по зберіганню нафтопродуктів, скрапленого вуглеводневого газу з влаштуванням АЗС по вул. Геологів, 3/5 А в м. Хмельницькому, Хмельницької області" прийнятий всупереч вимогам Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", адже наміри забудови земельної ділянки, які вбачаються з досліджених прокурором документів, не відповідають вимогам містобудівної документації на місцевому рівні. Що стосується підтвердження повноважень прокурора подати позов з метою захисту інтересів держави, останній зазначає, що так як орган державного нагляду не здійснював відповідні повноваження і належним чином не реагував на повідомлення прокурора про виявлення порушень, виникла необхідність звернення до суду з цим позовом.

Державна інспекція архітектури та містобудування України (далі також ДІАМ, позивач) надала письмові пояснення, з яких вбачається, що орган державного архітектурно-будівельного нагляду може звернутись до суду про скасування спірного наказу лише тоді, коли ним були встановлені факти порушень за результатами проведення відповідних заходів державного архітектурно-будівельного нагляду, зокрема перевірок. Оскільки перевірка не проводилась, відповідно, порушення об`єктом нагляду вимог закону встановлені не були, отже були відсутніми й підстави для звернення до суду. У поясненнях, наданих разом з заявою про відмову від позову, позивач зазначив, що з урахуванням наявних у справі документів встановити порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності Управлінням архітектури та містобудування Хмельницької міської ради під час видачі містобудівних умов та обмежень, достатніх та належних підстав для скасування наказу №26 від 21.02.2022 не вбачається можливим.

Управління архітектури та містобудування Хмельницької міської ради (далі також Управління, відповідач) позов не визнає, зазначаючи, що намір замовника щодо забудови належної йому на праві користування земельної ділянки відповідав і відповідає діючій містобудівній документації м. Хмельницького. Крім цього, Державною інспекцією архітектури та містобудування України 20.03.2023 Товариству з обмеженою відповідальністю "Проскурів Ойл" був наданий дозвіл на початок виконання будівельних робіт, що також спростовує наявність порушень інтересів держави, про які зазначає прокурор.

У письмових поясненнях Товариство з обмеженою відповідальністю "Проскурів Ойл" ( далі також ТОВ «Проскурів Ойл», третя особа без самостійних вимог) покликається на те, що спірним наказом не були порушені інтереси держави, натомість, звернення прокурора з цим позовом є безпідставним, позаяк належними доказами не доведене нездійснення або неналежне здійснення ДІАМ захисту інтересів держави у сфері містобудівної діяльності. Оскільки Державна інспекція архітектури та містобудування України не підтвердила встановлення нею будь - яких порушень вимог закону, допущених відповідачем під час прийняття спірного наказу або видачі містобудівних умов та обмежень, звернення органу прокуратури щодо порушень, існування яких ним лише припускається, є необґрунтованим.

ПОЗИЦІЯ СУДУ АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ ЩОДО ОБСТАВИН, ЯКІ ПІДЛЯГАЮТЬ ВСТАНОВЛЕННЮ.

Як вбачається зі змісту постанови Сьомого апеляційного адміністративного суду від 14.05.2024, «лише у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності за наслідками перевірок, у центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду виникає право на звернення до суду з позовом про скасування рішень, прийнятих об`єктами нагляду.

У справі, яка розглядається, відсутні відомості про виявлені компетентними органами вчинені об`єктом нагляду порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності щодо об`єкта будівництва "Нове будівництво комплексу по зберіганню нафтопродуктів, скрапленого вуглеводневого газу з влаштуванням АЗС по вул. Геологів, 3/5 А в м. Хмельницькому, Хмельницької області" як за наслідками державного архітектурно-будівельного контролю так і державного архітектурно-будівельного нагляду, а тому у ДІАМ України не виникло право на звернення до суду із позовом про скасування наказу Управління архітектури та містобудування Хмельницької міської ради №26 від 21.02.2022 про затвердження містобудівних умов та обмежень.

Колегія суддів звертає увагу, що одним з ключових питань у цій справі є питання щодо наявності у прокурора права звернутись до суду з цим позовом в інтересах держави і з`ясування цього питання передує з`ясуванню інших процесуальних питань, які вирішує суд при прийнятті позовної заяви.

З огляду на вказане, колегія суддів вважає, що у цій справі суд першої інстанції першочергово має перевірити наявність підстав для здійснення представництва інтересів держави прокурором у суді, визначених частиною третьою статті 23 Закону 1697-VII».

ПОЗИЦІЯ СТОРІН ТА ТРЕТЬОЇ ОСОБИ БЕЗ САМОСТІЙНИХ ВИМОГ ПІД ЧАС СУДОВОГО РОЗГЛЯДУ. ІНШІ ПИТАННЯ РУХУ СПРАВИ.

Під час судових засідань учасники справи покликались на доводи та заперечення, викладені ними раніше у поданих суду заявах.

Представник органу прокуратури позов підтримує, зазначаючи про те, що оскільки уповноважений орган (ДІАМ) не відреагував на звернення прокурора щодо виявлених ознак порушень вимог чинного законодавства при прийнятті спірного наказу, і не звернувся самостійно з позовом на захист інтересів держави, орган прокуратури відповідно до процедури, встановленої ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», змушений був ініціювати цей судовий розгляд. Зазначає також, що у зв`язку з недотриманням вимог містобудівного законодавства під час прийняття Управлінням архітектури та містобудування Хмельницької міської ради спірного наказу, були порушені інтереси держави у сфері містобудування, а саме правові та організаційні основи містобудівної діяльності в цілому, які повинні бути спрямовані на забезпечення сталого розвитку територій.

Представник Державної інспекції архітектури та містобудування України в судові засідання не з`являвся з невідомих суду причин, з огляду на що ухвалою від 09.10.2024 суд визнав обов`язковою явку представника ДІАМ в судове засідання, призначене на 17.10.2024.

Під час розгляду справи представник відповідача позов не визнав, зазначивши про правомірність спірного наказу та затверджених ним містобудівних умов та обмежень ( далі також МУО), що також фактично підтверджується тим, що Державною інспекцією архітектури та містобудування України у подальшому було прийняте рішення про надання замовникові будівництва дозволу на початок виконання будівельних робіт, який на цей час є чинним. Крім того, відповідність намірів забудови конкретної земельної ділянки містобудівній документації на місцевому рівні під час прийняття рішення про надання або про відмову у наданні містобудівних умов та обмежень уповноважений орган визначає виходячи з відомостей, наявних у Генеральному плані, що і було зроблено Управлінням.

Представник третьої особи без самостійних вимог на стороні відповідача ТОВ «Проскурів Ойл» щодо позову заперечує, покликаючись на недотримання органом прокуратури процедури, визначеної законом для можливості подачі позову з метою захисту інтересів держави у випадках нездійснення або неналежного здійснення уповноваженим органом державного нагляду своїх функцій. Зазначає, що ані позивач ані орган прокуратури не встановили будь-які порушення під час прийняття спірного наказу та містобудівних умов та обмежень, що взагалі ставить під сумнів наявність у останнього права на звернення до суду з цим позовом.

З метою перевірки обґрунтованості підстав для пред`явлення органом прокуратури позову в інтересах держави за наявності органу, уповноваженого виконувати відповідні функції, судом витребувані додаткові докази та пояснення від усіх учасників справи.

16.10.2024 на адресу суду надійшла заява Державної інспекції архітектури та містобудування України про відмову від позову, пред`явленого Заступником керівника Окружної прокуратури міста Хмельницького. Заява обґрунтована тим, що встановлення наявності чи відсутності порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об`єктами нагляду під час провадження ними містобудівної діяльності, а також у разі виявлення порушень, звернення до суду з позовом про скасування рішень, прийнятих об`єктами нагляду, можливо лише за результатами проведення заходів державного архітектурно-будівельного нагляду з підстав, визначених чинним законодавством. Водночас, з урахуванням наявних у справі документів встановити наявність порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності Управлінням архітектури та містобудування Хмельницької міської ради під час видачі містобудівних умов та обмежень, достатніх та належних підстав для скасування наказу №26 від 21.02.2022 не є можливим. Зважаючи на це, ДІАМ не вбачає підстав для підтримання позову, поданого органом прокуратури.

В судовому засіданні 17.10.2024 представник ДІАМ заяву про відмову від позову підтримав.

Прокурор зазначив про намір продовжувати підтримувати вимоги позову з метою захисту інтересів держави. Представник відповідача вказав на відсутність підстав для звернення органу прокуратури з цим позовом. Представник третьої особи без самостійних вимог щодо задоволення заяви позивача не заперечував.

Оскільки учасниками розгляду не були надані належні докази того, що відмова Державної інспекції архітектури та містобудування від позову суперечить вимогам закону або порушує будь-чиї права або інтереси, суд ухвалою від 17.10.2024 заяву останньої задоволив та прийняв відмову позивача від позову.

ЗАКОНОДАВЧІ ТА ІНШІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА СТОСОВНО ПИТАННЯ ПІДТВЕРДЖЕННЯ ПРАВА ПРОКУРОРА НА ЗВЕРНЕННЯ ДО СУДУ З ПОЗОВОМ В ІНТЕРЕСАХ ДЕРЖАВИ.

Стаття 131-1 Конституції України встановлює, що в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і у порядку, що визначені законом.

У Рішенні від 5 червня 2019 № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав на те, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначений характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування.

Законом України «Про прокуратуру» передбачений вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді у некримінальних провадженнях. Таке представництво відповідно до ч. 3 ст. 23 цього Закону здійснюється у випадках порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо:

1) захист інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження,

2) відсутній компетентний орган.

Здійснюючи тлумачення ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» у системному зв`язку з положеннями процесуального законодавства, суд приходить до висновку, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення її інтересів у таких випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо відсутній орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

Водночас, бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення відповідних інтересів держави, але не звертався до суду з позовом у розумний строк.

Згідно з ч. 4 ст. 23 цього Закону наявність підстав для представництва повинна бути обґрунтована прокурором в суді; прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва; у разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу.

Частина 4 ст. 23 Закону також передбачає, що прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень.

На думку Верховного Суду, звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджене порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Відтак, законодавством України передбачене право прокурора звертатись з позовом до суду, однак підстави та умови такого звернення чітко регламентовані та не можуть тлумачитись розширено, оскільки у протилежному випадку це суперечитиме принципу рівності учасників судового процесу перед законом і судом та принципу змагальності сторін.

Як вбачається зі змісту сталої судової практики з вказаного питання, захищати інтереси держави повинні, насамперед, відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 06.07.2021 у справі № 911/2169/20 зазначила, що прокурор не повинен вважатись альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави. Прокурор виконує субсидіарну роль і замінює в судовому провадженні відповідний компетентний орган, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Верховний Суд у постанові від 07.08.2023 у справі №120/2940/23 зазначає, що перевірка права прокурора на звернення до адміністративного суду передує розгляду питання щодо правомірності дій (бездіяльності) відповідача, що оскаржуються (розгляду справи по суті). Встановлення обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, є перешкодою для розгляду справи по суті.

Отже, у кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити причини, які перешкоджали захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які підстави для звернення прокурора до суду. Необхідність обґрунтування прокурором наявності підстав для представництва інтересів держави в суді, зокрема, шляхом зазначення та доведення відсутності органу, уповноваженого здійснювати захист інтересів держави у відповідній сфері, або невиконання /неналежного виконання таким органом своїх повноважень, є обов`язковою умовою для виникнення у прокурора права на звернення до суду в інтересах держави.

Що стосується такої підстави для звернення прокурора до суду, як факт порушення або існування загрози порушенню інтересів держави, Верховним Судом здебільшого застосовується широкий підхід до тлумачення поняття «державний інтерес», в основі якого, як правило, знаходяться суспільні (публічні) інтереси, що охоплюють собою певну сукупність приватних інтересів або важливі для значної кількості фізичних і юридичних осіб потреби, які відповідно до законодавчо встановленої компетенції забезпечуються суб`єктами публічної адміністрації. У постанові від 5 листопада 2019 у справі №804/4585/18 Верховний Суд прийшов до висновку, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, що охоплює широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом.

У справах за позовами прокурора в інтересах держави важливим є врахування та застосування судом принципу пропорційності як універсального загальноправового принципу, спрямованого на забезпечення у правовому регулюванні розумного балансу приватних і суспільних (публічних) інтересів, відповідно до якого цілі обмежень прав повинні бути істотними, а засоби їх досягнення обґрунтованими і мінімально обтяжливими для осіб, чиї права обмежуються. Використання цього принципу дозволяє досягти розумного співвідношення між метою впливу з боку держави в особі органів прокуратури та засобами їх досягнення. Принцип пропорційності вимагає справедливого, прозорого та раціонального ініціювання прокурором судового процесу для захисту суспільних (публічних) інтересів.

Європейський суд з прав людини у рішенні по справі Ф.В. проти Франції» (F.W. VS FRANCE) від 31.03.2005 звернув увагу на те, що участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін може впливати на дотримання принципу рівності сторін, оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, а його участь може викликати у протилежної зі сторін відчуття нерівності. У справі «Менчинська проти Російської Федерації» ЄСПЛ зазначив про те, що підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін по справі, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави.

ОЦІНКА ОБГРУНТОВАНОСТІ ПІДСТАВ ЗВЕРНЕННЯ ПРОКУРОРА ДО СУДУ З ЦИМ ПОЗОВОМ

Зі змісту позову та наданих органом прокуратури документів судом встановлено, що вивчення питання наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у зв`язку з існуванням містобудівних умов та обмежень для будівництва об`єкта по АДРЕСА_1 , розпочалось зі скерування запиту від 21.12.2022 №55-6917вих22 на ім`я виконувача обов`язків начальника Управління архітектури та містобудування Хмельницької міської ради.

Орган прокуратури на вимогу суду повідомив, що підставою для початку вивчення питання щодо містобудівних умов та обмежень, відтак для направлення Окружною прокуратурою запиту від 21.12.2022, стало вивчення даних з відкритих джерел земельного кадастру, а саме з сайту https://kadastr.live, який є аналогом публічної кадастрової карти України, доступ до якої обмежено під час воєнного стану, і який містить інформацію щодо земельних ділянок.

Судом у присутності учасників справи досліджений зміст листа Заступника керівника Окружної прокуратури міста Хмельницького від 13.01.2023 №55-252вих23 на адресу Державної інспекції архітектури та містобудування України. Встановлено, що у ньому наводяться загальні відомості, які стосуються наказу №26 від 21.02.2022, поняття плану зонування, функціонального призначення згаданої вище земельної ділянки, а також відповідних видів забудови.

Водночас, у ДІАМ запитується, чи допущено порушення вимог чинного законодавства при затвердженні наказом Управління архітектури та містобудування Хмельницької міської ради №26 від 21.02.2022 містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва "Нове будівництво комплексу по зберіганню нафтопродуктів, скрапленого вуглеводневого газу з влаштуванням АЗС по вул. Геологів, 3/5 А в м. Хмельницькому, Хмельницької області" з урахуванням плану зонування території міста Хмельницького. Зазначається також: "За наявності підстав провести відповідну перевірку"

Суд звертає увагу на те, що у цьому листі орган прокуратури чітко не зазначає про будь-які наявні, на його думку, конкретні порушення вимог законодавства, виявлені ним під час вивчення містобудівних умов та обмежень, спірного наказу або інших документів, зокрема, про невідповідність намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

На цей запит Державна інспекція архітектури та містобудування України повідомила про те, що відповідно до постанови Кабінету Міністрів України № 303 від 13.03.2022 протягом дії воєнного стану припинено проведення планових та позапланових заходів державного нагляду ( контролю)

Як вбачається зі змісту наступного листа Заступника керівника Окружної прокуратури міста Хмельницького від 06.02.2023 №55-713вих23, скерованого на адресу Державної інспекції архітектури та містобудування України, у ньому орган прокуратури також не зазначає про будь-які наявні, на його думку, конкретні порушення вимог законодавства, виявлені під час вивчення містобудівних умов та обмежень, спірного наказу або інших документів, зокрема, про невідповідність намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

У останньому абзаці на сторінці 2 листа прокурор просить повідомити «чи вживались заходи реагування за фактами порушення вимог чинного законодавства при затвердженні наказом Управління архітектури та містобудування Хмельницької міської ради №26 від 21.02.2022 містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва "Нове будівництво комплексу по зберіганню нафтопродуктів, скрапленого вуглеводневого газу з влаштуванням АЗС по вул. Геологів, 3/5 А в м. Хмельницькому, Хмельницької області" з урахуванням плану зонування території міста Хмельницького, якщо так то які, чи вживатимуться заходи реагування, в разі невжиття заходів реагування повідомити причини».

Водночас, зміст зазначених положень запиту від 06.02.2023 позбавлений внутрішньої логіки, адже орган прокуратури самостійно не встановлював і не повідомляв ДІАМ про будь-які конкретні виявлені ним порушення вимог закону під час затвердження згаданої вище містобудівної документації, які б давали підстави для подальшого реагування, не отримував таку інформацію від ДІАМ або від інших органів або осіб.

Зважаючи на це є незрозумілим, про які конкретні факти порушення вимог чинного законодавства йде мова, і на якій підставі органом державного архітектурно-будівельного нагляду повинні були вживатись ті чи інші заходи реагування.

На вказаний запит Державна інспекція архітектури та містобудування України повідомила листом від 10.02.2023 №945/03/13-23 про те, що головними інспекторами будівельного нагляду ДІАМ не здійснювалась перевірка дотримання Управлінням архітектури та містобудування Хмельницької міської ради вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності щодо видачі містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва. Відповідь надійшла до Окружної прокуратури міста Хмельницького 13.02.2023.

Як зазначили представники прокуратури під час судових засідань, порушення вимог законодавства при видачі містобудівних умов та обмежень та прийнятті спірного наказу встановлювались на цьому етапі вивчення матеріалів виходячи з дослідження та порівняння інформації щодо цільового призначення земельної ділянки, яка містилась у містобудівних умовах та обмеженнях, з інформацією щодо її функціонального призначення відповідно до плану зонування м. Хмельницького.

17.02.2023 орган прокуратури звернувся до Управління архітектури та містобудування Хмельницької міської ради з метою отримання документів, на підставі яких був прийнятий наказ №26 від 21.02.2022 про затвердження містобудівних умов та обмежень (договір оренди землі №486/01 від 21.12.2021, витяг з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, викопіювання з топографо-геодезичного плану м. Хмельницького, містобудівний розрахунок) 23.02.2023 орган прокуратури направив запит Департаменту природних ресурсів та екології Хмельницької обласної державної адміністрації, отримавши після 27.02.2023 від останнього повідомлення про плановану діяльність, звіт з оцінки впливу на довкілля, висновок з оцінки впливу на довкілля та інші документи, які є у матеріалах справи.

Після цього 07.03.2023 органом прокуратури оформлене Повідомлення від 07.03.2023 №55-1343 вих23 Державній інспекції архітектури та містобудування України про встановлення підстав та намір здійснювати представництво інтересів держави, у якому на сторінках 3-4 міститься висновок про те, що «нове будівництво комплексу по зберіганню нафтопродуктів, скрапленого вуглеводневого газу з влаштуванням АЗС по вул. Геологів, 3/5 А в м. Хмельницькому, Хмельницької області" у відповідності до затверджених містобудівних умов та обмежень суперечить плану зонування території»

Орган прокуратури у позові та під час розгляду справи наголошував на тому, що саме скерування зазначеного Повідомлення на адресу Державної інспекції архітектури та містобудування України свідчить про дотримання процедури попереднього інформування, передбаченої ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" для можливості подальшого звернення до суду з позовом в інтересах держави.

Суд надає критичну оцінку змісту цього Повідомлення з огляду на таке.

Судом встановлено, що на останній сторінці Повідомлення ( передостанній абзац) зазначається про те, що у відповідь на листи Окружної прокуратури міста Хмельницького №55-352 від 13.01.2023, №55-713 від 06.02.2023 із викладом порушень та необхідності вжиття заходів Державна інспекція архітектури та містобудування України повідомила, що таких заходів вживати не буде.

Водночас, як вже було встановлено судом раніше, ані у листі №55-352 від 13.01.2023 ані у листі №55-713 від 06.02.2023 орган прокуратури не зазначав про конкретні порушення вимог законодавства, виявлені ним під час вивчення містобудівних умов та обмежень, спірного наказу або інших документів, у тому числі про невідповідність намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

Зважаючи на це, інформація, що зазначена у Повідомленні від 07.03.2023, є частково спотвореною і такою, що не відповідає дійсності.

Також у вказаному Повідомленні жодним чином не обґрунтовується те, у який спосіб та ким допущене порушення інтересів держави, яке вимагає від органу прокуратури звернення до суду з позовом.

Згідно з правовою позицією Верховного Суду, звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджене порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Проте, вже 22.03.2023 орган прокуратури звернувся до суду з цим позовом, обґрунтовуючи своє право на подачу позову бездіяльністю позивача, який відмовляється належним чином виконувати притаманну йому функцію.

У постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі №912/2385/18 наведено правову позицію, згідно з якою прокурор має право звернутись відповідно до порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру» із позовом в інтересах держави, якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання Повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави.

На думку суду, з урахуванням проміжку часу між направленням Державній інспекції архітектури та містобудування України Повідомлення від 07.03.2023 та зверненням до суду 22.03.2023, орган прокуратури не надав ДІАМ реальної можливості належним чином відреагувати на стверджене порушення, зокрема шляхом вжиття заходів державного архітектурно-будівельного нагляду, призначення перевірки з використанням окремої процедури погодження, повідомлення про намір подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність порушення.

Більше того, на запитання суду, відображене в ухвалі від 16.09.2024 про те, чи надходило від керівника/заступника керівника Окружної прокуратури міста Хмельницького Повідомлення про встановлення підстав та намірів здійснювати представництво інтересів держави в суді, Державна інспекція архітектури та містобудування України листом від 30.09.2024 за підписом голови Інспекції вказала, що Повідомлення про звернення прокуратури до суду в порядку статті 23 Закону України "Про прокуратуру" від 07.03.2023 №55-1343вих23 до ДІАМ не надходило (сторінка 2 останній абзац, том 3 а. с. 25)

У матеріалах справи також відсутні належні докази направлення на адресу Державної інспекції архітектури та містобудування України Повідомлення від 07.03.2023 про встановлення підстав та намір здійснювати представництво інтересів держави, як і докази отримання цього Повідомлення позивачем.

З огляду на це, суд не вважає встановленою та доведеною належними доказами ту обставину, що Державна інспекція архітектури та містобудування України не здійснювала захист інтересів держави у сфері містобудівної діяльності та державного архітектурно-будівельного нагляду всупереч обізнаності про відповідні порушення. Інакше кажучи, належними доказами не підтверджено те, що позивач дійсно допустив протиправну бездіяльність, хоч знав або повинен був знати про наявність відповідних порушень, що давало б підстави органу прокуратури самостійно подати позов про скасування наказу, прийнятого об`єктом нагляду.

До такого висновку суд приходить ще й тому, що у всіх своїх зверненнях до ДІАМ, включаючи Повідомлення від 07.03.2023, орган прокуратури не обґрунтовував, ким та у який спосіб порушені інтереси держави, у чому це проявляється та до яких негативних наслідків призвело або могло призвести.

Зважаючи на це, прокурор не дотримав передбачений законом порядок попереднього інформування уповноваженого органу про намір представляти інтереси держави в суді, відтак умови звернення до суду, визначені абзацом 3 частини 4 статті 23 Закону України «Про прокуратуру», дотримані не були.

Крім того, як зазначає Державна інспекція архітектури та містобудування України у заяві про відмову від позову від 16.10.2024, з урахуванням наявних у справі документів встановити наявність порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності Управлінням архітектури та містобудування Хмельницької міської ради під час видачі містобудівних умов та обмежень, достатніх та належних підстав для скасування наказу №26 від 21.02.2022 не є можливим.

На думку суду, зміст поданої прокурором позовної заяви не дозволяє погодитись з тим, що у цьому випадку звернення до суду спрямоване на захист інтересів держави або невизначеного, широкого кола осіб, наприклад членів територіальної громади, окремої групи (частини) суспільства, інших суб`єктів, інтереси яких збігаються з державними і потребують захисту саме у обраний прокурором спосіб.

У контексті цього питання суд виходить з того, що для можливості ініціювання органом прокуратури звернення до суду на підставі ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» має значення не лише доведення належними доказами нездійснення органом нагляду своїх повноважень у відповідь на обґрунтовані запити та Повідомлення прокурора, але й те, що таке нездійснення повноважень прямо впливає або впливатиме на відповідні інтереси держави.

Відтак, у цьому випадку прокурором не доведено наявності підстав для звернення до суду з цим позовом в інтересах держави.

Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 240 КАС України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позовну заяву не підписано або підписано особою, яка не має права підписувати її, або особою, посадове становище якої не вказано.

Отже, якщо суд після відкриття провадження у справі встановить, що прокурор не підтвердив підстави для представництва, позовну заяву слід вважати такою, що підписана особою, яка не мала права її підписувати, відтак виникають підстави для застосування положень п. 2 ч. 1 ст. 240 КАС України (залишення позову без розгляду).

Водночас, суд не надає оцінку законності спірного наказу по суті та не аналізує конкретні доводи сторін щодо його правомірності або протиправності. Суд не виключає можливості повторного оскарження наказу відповідача у разі дотримання встановленої законом процедури звернення. Разом з тим, на цей час Державній інспекції архітектури та містобудування України поновлені повноваження щодо проведення відповідних заходів державного архітектурно-будівельного нагляду, відтак, встановивши порушення, якщо такі матимуть місце, вона може обґрунтовано самостійно звернутись до суду з позовом щодо скасування того чи іншого спірного акту з метою забезпечення інтересів держави у сфері містобудівної діяльності.

Враховуючи досліджені та встановлені вище обставини та докази, суд приходить до висновку щодо непідтвердження підстав для звернення прокурора до суду з цим позовом на підставі положень статті 23 Закону України "Про прокуратуру", з огляду на що позов підлягає залишенню без розгляду.

Керуючись п. 2 ч. 1 статті 240, статтями 248, 256 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

УХВАЛИВ:

позовну заяву Заступника керівника Окружної прокуратури міста Хмельницького в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України до Управління архітектури та містобудування Хмельницької міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійні вимоги щодо предмета спору, на стороні відповідача ТОВ "Проскурів Ойл" про визнання протиправним та скасування наказу - залишити без розгляду.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання.

Ухвала може бути оскаржена в апеляційному порядку до Сьомого апеляційного адміністративного суду протягом п`ятнадцяти днів з дня її проголошення, а у випадку, якщо в судовому засіданні було проголошено вступну та резолютивну частини ухвали суду, - з дня складення повного судового рішення.

Повне судове рішення складене 21 жовтня 2024 року

Головуючий суддя І.С. Козачок