Справа № 990/331/24
Суддя: Загороднюк А.Г.
Дата ухвалення: 2024-10-21 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

УХВАЛА

21 жовтня 2024 року

м. Київ

справа №990/331/24

адміністративне провадження № П/990/331/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду Загороднюка А.Г., Білак М.В., Губської О.А., Мацедонської В.Е., Соколова В.М., перевіривши матеріали позовної заяви ОСОБА_1 до Верховної Ради України та Президента України Зеленського Володимира Олександровича про визнання протиправним прийняття Закону України «Про захист конституційного ладу у сфері діяльності релігійних організацій» та його підписання,

УСТАНОВИВ:

17 жовтня 2024 року до Верховного Суду, як суду першої інстанції, надійшла позовна заява ОСОБА_1 , у якій він просив суд:

- визнати прийняття Верховною Радою України Закону України «Про захист конституційного ладу у сфері діяльності релігійних організацій» протиправним;

- визнати підписання Президентом України Закону України «Про захист конституційного ладу у сфері діяльності релігійних організацій» протиправним.

Свої доводи позивач мотивував тим, що, на його переконання, Закон України «Про захист конституційного ладу у сфері діяльності релігійних організацій» не відповідає Конституції України, тому його внесення до Верховної Ради України, прийняття Верховною Радою України, а також підписання Президентом України вважає протиправним та таким, що порушує його право на свободу віросповідання діяльності релігійних організацій.

Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 17 жовтня 2024 року для розгляду цієї справи визначено склад колегії суддів у складі: головуючого судді Загороднюка А.Г., суддів: Білак М.В., Губської О.А., Мацедонської В.Е., Соколова В.М.

Пунктом 4 частини першої статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) передбачено, що суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, чи належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності.

Обговоривши питання щодо можливості розгляду цього позову за правилами адміністративного судочинства, колегія суддів дійшла таких висновків.

Відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.

Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України).

На підставі положень пунктів 1 та 2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, у тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

Згідно із частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.

За змістом частини четвертої статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, рішень, дій чи бездіяльності органів, які обирають (призначають), звільняють членів Вищої ради правосуддя, щодо питань обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя, звільнення їх з таких посад, оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів призначення суддів Конституційного Суду України у процесі конкурсного відбору кандидатів на посаду судді Конституційного Суду України, а також Дорадчої групи експертів щодо оцінювання таких кандидатів на посаду судді Конституційного Суду України, бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо невнесення до Верховної Ради України законопроекту на виконання (реалізацію) рішення Українського народу про підтримку питання загальнодержавного значення на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою.

Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, бездіяльності Кабінету Міністрів України визначені у статті 266 КАС України. Згідно з пунктами 1, 2 частини першої цієї статті її правила поширюються, зокрема, на розгляд адміністративних справ щодо законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента України; законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України.

Перелік публічно-правових справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, визначено в частині другій статті 19 КАС України. За цією нормою такими є справи: 1) що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; 2) що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства; 3) про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених цим Кодексом; 4) щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об`єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених пунктами 9, 10 частини першої цієї статті.

Отже, КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.

Разом із цим Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція), не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення ЄСПЛ від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України», пункт 53 рішення ЄСПЛ від 08 квітня 2010 року у справі «Меньшакова проти України»).

У своїх рішеннях від 05 квітня 2018 року у справі «Зубац проти Хорватії» (пункт 78) та від 09 жовтня 2018 року у справі «Азюковська проти України» (пункт 20) ЄСПЛ також зауважив, що право на доступ до суду не є абсолютним і може підлягати обмеженням, які дозволяються опосередковано, оскільки право на доступ до суду за своєю природою потребує регулювання державою і таке регулювання може змінюватися у часі та місці відповідно до потреб та ресурсів суспільства та окремих осіб.

За статтею 75 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України.

Відповідно до частини п`ятої статті 83 Конституції України порядок роботи Верховної Ради України встановлюється Конституцією України та Регламентом.

Згідно із пунктом 3 частини першої статті 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради України належить прийняття законів.

Частиною другою статті 1 Регламенту Верховної Ради України, затвердженого Законом України від 10 лютого 2010 року №1861-VI (далі - Регламент) передбачено, що цей Регламент встановлює порядок підготовки і проведення сесій Верховної Ради, її засідань, формування державних органів, визначає законодавчу процедуру, процедуру розгляду інших питань, віднесених до її повноважень, та порядок здійснення контрольних функцій Верховної Ради. Особливості здійснення контрольних функцій Верховної Ради у сферах національної безпеки і оборони визначаються Законом України «Про національну безпеку України».

Стадіями законодавчої процедури є: вияв законодавчої ініціативи, реєстрація законопроекту, розгляд законопроекту, прийняття закону, його підписання і оприлюднення (розділ ІV Регламенту).

Визначення Верховної Ради України єдиним органом законодавчої влади означає, що жоден інший орган державної влади не уповноважений приймати закони. Повноваження Верховної Ради України реалізуються спільною діяльністю народних депутатів України під час сесій на її засіданнях.

При цьому, здійснюючи законотворчу діяльність, Верховна Рада України не виконує владних управлінських функцій, які можуть бути предметом оскарження.

У мотивувальній частині Рішення від 27 березня 2002 року №7-рп/2002 Конституційний Суд України вказав, що за змістом положень статей 85, 91 Конституції України ВР України приймає закони, постанови та інші правові акти. Вони є юридичною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні та відповідно до частини другої статті 147, частини першої статті 150 Конституції України є об`єктом судового конституційного контролю.

Ураховуючи викладене, Верховний Суд приходить до висновку, що положення частини першої статті 2, пункту 2 частини першої статті 4, статей 5, 19 та частини першої статті 266 КАС України слід розуміти так, що в порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть оскаржуватися тільки ті правові акти, дії чи бездіяльність, зокрема, Верховної Ради України, які прийнято/вчинено/допущено у правовідносинах, у яких парламент реалізує свої владні (управлінські) функції (повноваження).

Аналогічні висновки викладені в постановах Великої Палати Верховного Суду від 26 лютого 2019 року по справі №9901/787/18, від 11 березня 2020 року по справі №9901/11/20, від 13 травня 2020 року по справі №9901/527/19, від 20 липня 2023 року по справі №990/80/23.

У постанові від 12 вересня 2024 року в справі № 990/169/24 Велика Палата Верховного Суду зауважила також на тому, що при розмежуванні підсудності адміністративних справ про оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України визначальним є предмет спору, тобто зміст (суть) актів, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, а також правовий статус останнього у спірних правовідносинах.

Як убачається зі змісту позовної заяви, позивач у частині вимог до Верховної Ради України просить визнати протиправним прийняття нею Закону України «Про захист конституційного ладу у сфері діяльності релігійних організацій». Наведені позивачем аргументи свідчать про те, що в позові йдеться про Закон України від 20 серпня 2024 року №3894-IX.

Однак згідно з позицією Великої Палати Верховного Суду, висловленою в уже згаданій постанові від 12 вересня 2024 року в справі № 990/169/24, під час законотворення парламент не реалізовує управлінські функції, а тому пов`язані із цим дії та/або бездіяльність Верховної Ради України не можуть бути оскаржені в судовому порядку до судів адміністративної юрисдикції.

Тож оспорювані позивачем дії парламенту щодо прийняття закону не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства.

У частині вимог ОСОБА_1 до Президента України, де позивач просить суд визнати протиправним підписання Главою держави Закону України «Про захист конституційного ладу у сфері діяльності релігійних організацій», то слід зауважити, що оскаржувані позивачем дії стосуються тих самих правовідносин, пов`язаних з процесом законотворення, однак іншою його стадією.

Повноваження Президента України визначені виключно Конституцією України.

Відповідно до статті 94 Конституції України закон підписує Голова Верховної Ради України і невідкладно направляє його Президентові України.

Президент України протягом п`ятнадцяти днів після отримання закону підписує його, беручи до виконання, та офіційно оприлюднює його або повертає закон зі своїми вмотивованими і сформульованими пропозиціями до Верховної Ради України для повторного розгляду.

У разі якщо Президент України протягом встановленого строку не повернув закон для повторного розгляду, закон вважається схваленим Президентом України і має бути підписаний та офіційно оприлюднений.

Якщо під час повторного розгляду закон буде знову прийнятий Верховною Радою України не менш як двома третинами від її конституційного складу, Президент України зобов`язаний його підписати та офіційно оприлюднити протягом десяти днів. У разі якщо Президент України не підписав такий закон, він невідкладно офіційно оприлюднюється Головою Верховної Ради України і опубліковується за його підписом.

Закон набирає чинності через десять днів з дня його офіційного оприлюднення, якщо інше не передбачено самим законом, але не раніше дня його опублікування.

Пунктами 29, 30 частини першої статті 106 Конституції України встановлюються повноваження Президента України підписувати закони, прийняті Верховною Радою України, або здійснювати право вето щодо прийнятих Верховною Радою України законів (крім законів про внесення змін до Конституції України) з наступним поверненням їх на повторний розгляд Верховної Ради України.

Наведені положення Конституції України надають Президенту як главі держави дискреційне (самостійне) право на вирішення кола питань в межах закону. Тобто, дискреційні повноваження дають можливість на власний розсуд (без узгодження) визначати зміст рішення або вибрати один із кількох варіантів рішення.

Таким чином, підписання закону є конституційно-правовою формою участі Президента України в законодавчому процесі. Підписання або повернення закону на повторний розгляд Верховної Ради України - виключне конституційне право Президента України.

Отже, спірні відносини щодо підписання закону Президентом України є частиною єдиного законотворчого процесу, який включає усі стадії - від законодавчої ініціативи до оприлюднення закону, тож дії Президента України, пов`язані з підписанням закону після його схвалення, оприлюдненням чи поверненням на реалізацію права вето прийнятого Верховною Радою України закону, не відносяться до управлінських, а тому не підпадають під контроль суду адміністративної юрисдикції.

Такий висновок відповідає позиції Великої Палати Верховного Суду, висловленій в постанові від 05 лютого 2019 року в справі №9901/638/18.

Конституційний Суд України у Рішенні від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 зазначив, що відносини, які виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.

Наведене дає підстави для висновку, що нормами КАС України регламентується порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів, а тому до підсудності Верховного Суду як суду першої інстанції віднесено лише ті спори щодо оскарження актів (дій чи бездіяльності) Верховної Ради України, Президента України, які виникають у правовідносинах, де Верховна Рада України та Президент України реалізовують свої владні повноваження (крім законодавчої діяльності).

Беручи до уваги викладене, колегія суддів вважає, що дії Верховної Ради України щодо прийняття Закону України «Про захист конституційного ладу у сфері діяльності релігійних організацій», а також дії Президента України щодо його підписання за своїм змістом не є управлінською діяльністю, яка створює безпосередньо для позивача будь-які правові наслідки, а тому ці правовідносини не можуть створювати публічно-правовий спір, який віднесено до юрисдикції адміністративного суду.

Таким чином, цей спір не є публічно-правовим у розумінні пункту 2 частини першої статті 4 КАС України та не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

З огляду на викладене, колегія суддів дійшла висновку про наявність правових підстав для відмови у відкритті провадження у цій справі.

Відповідно до частини шостої статті 170 КАС України у разі відмови у відкритті провадження в адміністративній справі з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої цієї статті, суд повинен роз`яснити заявнику, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд такої справи.

Із цього приводу колегія суддів зазначає про таке.

Як убачається зі змісту позовної заяви, підставою позову є переконання позивача у тому, що Закон України «Про захист конституційного ладу у сфері» не відповідає Конституції України.

Відповідно до статті 147 Конституції України Конституційний Суд України вирішує питання про відповідність Конституції України законів України та у передбачених цією Конституцією випадках інших актів, здійснює офіційне тлумачення Конституції України, а також інші повноваження відповідно до цієї Конституції.

Згідно зі статтею 50 Закону України від 13 липня 2017 року №2136-VIII «Про Конституційний Суд України» формами звернення до Суду є конституційне подання, конституційне звернення, конституційна скарга.

Статтею 91 цього ж Закону визначено, що закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.

Зі змісту вказаних норм слідує, що визнання законів, інших актів або їх окремих положень неконституційними, після чого вони втрачають чинність, відноситься саме до повноважень Конституційного Суду України.

Велика Палата Верховного Суду в постанові від 12 вересня 2024 року в справі № 990/169/24, де міститься посилання й на інші її рішення, зазначила, що поняття спору, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, слід тлумачити в контексті частини третьої статті 124 Конституції України в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

Враховуючи, що розгляд цього спору з огляду на його предмет і суб`єктний склад перебуває поза межами не лише юрисдикції адміністративних судів, а й взагалі не підлягає розгляду судами загальної юрисдикції, підстав для роз`яснення позивачеві, до суду якої юрисдикції належить його вирішення, немає.

Керуючись статтями 170, 248, 266, 294, 295 КАС України, Верховний Суд

УХВАЛИВ:

Відмовити у відкритті провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України та Президента України Зеленського Володимира Олександровича про визнання протиправним прийняття Закону України «Про захист конституційного ладу у сфері діяльності релігійних організацій» та його підписання.

Ухвала суду може бути оскаржена до Великої Палати Верховного Суду протягом п?ятнадцяти днів з дня її складення.

Ухвала суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги ухвала суду, якщо її не скасовано, набирає законної сили після набрання законної сили рішенням Великої Палати Верховного Суду за наслідками апеляційного перегляду.

...........................

...........................

...........................

...........................

...........................

А.Г. Загороднюк

М.В. Білак

О.А. Губська

В.Е. Мацедонська

В.М. Соколов

Судді Верховного Суду