Справа № 400/4028/21
Суддя: Вербицька Н.В.
Дата ухвалення: 2024-10-18 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
У Х В А Л А

18 жовтня 2024 р.м. ОдесаСправа № 400/4028/21

Перша інстанція: суддя Мельник О.М.

Колегія суддів П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді - Вербицької Н.В.,

суддів Джабурії О.В.,

- Кравченка К.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Миколаївської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Баштанської міської ради на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 22 березня 2024 року по справі за позовом ОСОБА_1 до Баштанської міської ради про визнання протиправним рішення та зобов`язання вчинити певні дії,

В С Т А Н О В И Л А :

03 червня 2021 року ОСОБА_1 звернулась до Миколаївського окружного адміністративного суду з позовною заявою, в якій просила:

- визнати протиправним та, як наслідок, скасувати рішення сесії восьмого скликання Баштанської міської ради Баштанського району Миколаївської області від 29 квітня 2021 року № 46 в частині відмови їй у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства площею до 2,00 га, в. межах Явкинського Старостицського округу, Баштанського району, Миколаївської області;

- зобов`язати Баштанську міську раду прийняти рішення, яким надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність (безоплатно) земельної ділянки орієнтовною площею 2,00 га на території Баштанської міської ради для ведення особистого селянського господарства (із земельної ділянки з кадастровим номером :03:000:0936, згідно поданих графічних матеріалів) громадянці України ОСОБА_1 .

В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначила, що в квітні 2021 року звернулась до відповідача з клопотаннями про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки площею 2 га для ведення особистого селянського господарства. Рішенням сесії міської ради від 29.04.2021 №46 відповідач відмовив їй у наданні відповідного дозволу з підстав надання дозволу на розробку проекту землеустрою цієї ділянки іншим особам, що позивач вважала протиправним.

Відповідач заперечував проти задоволення позову, зазначаючи, що на виконання постанови Уряду №18 від 17.01.2018 «Про внесення змін до Стратегії удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними» рішенням Баштанської міської ради №44 від 29.04.2021 року надано дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства учасникам бойових дій на земельній ділянці з кадастровим номером :03:000:0936 загальною площею 9,6699 га, а саме громадянам ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 - по 1,94 га та громадянину ОСОБА_6 - 1,9099 га.

Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 22 березня 2024 року позовну заяву ОСОБА_1 задоволено в повному обсязі.

Ухвалою Миколаївського окружного адміністративного суду від 17 липня 2024 року задоволено заяву відповідача про відстрочення виконання рішення. Відстрочено виконання рішення суду від 22.03.2024 року по справі № 400/4028/21 до завершення воєнного стану.

Не погодившись з прийнятим рішенням, 05.07.2024 року через систему «Електронний суд» Миколаївська обласна прокуратура в інтересах держави в особі Баштанської міської ради подала апеляційну скаргу, в якій посилаючись на невірне застосування судом норм матеріального права, невідповідність висновків суду обставинам справи, просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове, яким відмовити в задоволенні позовних вимог. Зокрема, апелянт зазначає, що висновки суду першої інстанції про наявність підстав для задоволення позову в частині зобов`язання відповідача прийняти рішення про надання позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки суперечать нормам матеріального права, зокрема пп. 5 п. 27 Перехідних положень ЗК України. Зобов`язавши міську раду прийняти рішення про надання повивачу дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, судом першої інстанції порушено вимоги законодавства, спрямовані на збереження земельних ресурсів країни під час воєнного стану, які на час ухвалення рішення вже діяли протягом двох років. Так, посилаючись на сталу правову позицію, викладену Верховним Судом, зокрема, в постанові по справі № 300/3771/22 від 03.08.2023 року (справи №№ 580/1678/23, 200/870/23, 580/1669/22 та інші), апелянт наголосив, що Законом України від 24.03.2022 № 2145-XI «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо створення умов для забезпечення продовольчої безпеки в умовах воєнного стану», який набрав чинності 07.04.2022, внесені зміни до Земельного кодексу України. Вказаним законом зокрема розділ X «Перехідні положення» Земельного кодексу України доповнено пунктом 27, підпунктом 5 якого безоплатна передача земель державної, комунальної власності у приватну власність, надання дозволів на розроблення документації із землеустрою з метою такої безоплатної передачі, розроблення такої документації забороняється на час дій воєнного стану.

Крім того, апелянт зазначив, що на час ухвалення рішення судом першої інстанції, земельну ділянку з кадастровим номером :03:000:0936 поділено на інші ділянки, скасовано її кадастровий номер, а отже на час ухвалення оскаржуваного рішення суду така ділянка не існувала як об`єкт цивільних прав, урозумінні ст. 79-1 ЗК України.

Згідно відомостей Державного реєстру речових прав на нерухоме майно апелянтом установлено, що на земельні ділянки, сформовані за рахунок вказаної ділянки, зареєстровано право приватної власності за громадянами:

- на земельну ділянку з кадастровим номером :03:000:0954 площею 1,8500 га - 07.02.2022 за ОСОБА_7 ;

- на земельну ділянку з кадастровим номером :03:000:0955 площею 1,8500 га - 07.02.2022 за ОСОБА_8 ;

- на земельну ділянку з кадастровим номером :03:000:0956 площею 1,8500 га - 07.02.2022 за ОСОБА_9 ;

- на земельну ділянку з кадастровим номером :03:000:0011 площею 1,9100 га - 04.11.2021 за ОСОБА_10 ;

- на земельну ділянку з кадастровим номером :03:000:0935 площею 2,00 га - 11.09.2020 за ОСОБА_11 .

Арифметичне складання площ земельних ділянок, які перебувають у приватній власності цих осіб, свідчить про те, що первісна ділянка поділена у повному обсязі. Вільних земельних ділянок, утворених внаслідок поділу первісної ділянки, відповідно не лишилось.

Відповідач надав відзив на апеляційну скаргу, в якому зазначив про підтримку позиції Миколаївської обласної прокуратури щодо скасування рішення суду першої інстанції. Відповідач зазначив, що станом на день винесення рішення суду першої інстанції, земельної ділянки з кадастровим номером :03:000:0936 не існувало. Вказане підтверджується тим, що органом місцевого самоврядування винесено рішення №29 від 07.10.2021 року та №40 від 23.12.2021 року «Про затвердження проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства», якими передано у власність громадянам земельні ділянки в межах Явкинського Старостинського округу. На запит органу місцевого самоврядування листом №14- 0.110-2041/2-24 від 01.05.2024 року Головним управлінням Держгеокадастру у Миколаївській області надано інформацію що земельна ділянка сільськогосподарського призначення межах території Баштанської міської ради Баштанського району Миколаївської області площею 9,6699 га з кадастровим номером :03:000:0936 перенесена до архіву Державного земельного кадастру за результатами її поділу, а її державна реєстрація скасована.

Відповідно до п.3 ч.1 ст.311 КАС України справа розглядається в порядку письмового провадження.

Заслухавши доповідача, дослідивши доводи апеляційних скарг, матеріали справи, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин у справі, колегія суддів зазначає наступне.

Судом першої інстанції встановлено та з матеріалів справи вбачається, що ОСОБА_1 в квітні 2021 року звернулась до Баштанської міської ради з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність (безоплатно) земельної ділянки орієнтовною площею 2,00 та на території Баштанської міської ради для ведення особистого селянського господарства (із земельної ділянки з кадастровим номером :03:000:0936). До клопотання позивачем додано: копію паспорта позивача, копію ідентифікаційного коду, графічні матеріали з бажаним місцем розташування земельної ділянки.

Рішення сесії 8 скликання Баштанської міської ради Миколаївської області від 29.04.2021 року №44 ОСОБА_1 відмовлено в частині надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства площею 2,00га в межах Явкинського Старостинського округу Баштанського району Миколаївської області у зв`язку з наданням дозволу іншій особі.

Не погодившись з відмовою відповідача у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, позивач звернулась до суду з даним позовом.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що відповідно до витягу з рішення сесії Баштанської міської ради від 29.04.2021 № 46 відповідачем відмовлено ОСОБА_1 в частині надання відповідного дозволу в зв`язку з надання дозволу іншій особі. Разом з тим, серед підстав для відмови в наданні відповідного дозволу, визначених у частині сьомій статті 118 КАС України, така підстава як надання дозволу іншій особі для відмови - не передбачена.

Колегія суддів, здійснюючи апеляційний перегляд рішення суду першої інстанції, перш за все вважає за необхідне дослідити право прокурора на звернення до суду з цією апеляційною скаргою.

Відповідно до статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

З цього приводу у Рішенні від 05.06.2019 № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.

Відповідно до частини 3 статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

У Законі України «Про прокуратуру» закріплено вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді у некримінальних провадженнях.

Відповідно до частини 3 статті 23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій.

Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999 № 3-рп/99).

Ці висновки Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене цим Судом розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, застосованого у статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

Відтак, поняття «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, від 19.09.2019 у справі № 815/724/15, від 28.01.2021 у справі № 380/3398/20, від 05.10.2021 у справі № 380/2266/21, від 02.12.2021 у справі № 320/10736/20, від 23.12.2021 у справі № 0440/6596/18, від 04.11.2022 у справі № 420/18905/21, від 01.12.2022 у справі № 360/4969/21 та від 14.02.2023 у справі № 580/1374/22.

Колегія суддів звертає увагу, що позиція європейських інституцій полягає у тому, що участь прокурора у судовому провадженні поза межами кримінального процесу є винятком; така участь можлива лише за умови спрямованості на захист суспільних або важливих державних потреб, відсутності конфлікту інтересів, гарантованої незалежності органів прокуратури, а також дотриманні права усіх сторін процесу на справедливий суд як елементу принципу верховенства права.

Так, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не повною мірою відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 4 частини 2 статті 129 Конституції України).

Аналогічний висновок міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 05.03.2019 у справі № 806/602/18, від 13.03.2019 у справі № 815/1139/18, від 15.10.2019 у справі № 810/3894/17, від 17.10.2019 у справі № 569/4123/16-а, від 05.11.2019 у справі № 804/4585/18, від 03.12.2019 у справі № 810/3164/18 та від 01.06.2022 у справі № 260/1815/21.

Згідно з частиною 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

Відповідно до частини 4 статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, у чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

У цій справі, прокурор в апеляційній скарзі зазначив, що захисту полягають інтереси держави в частині необхідністю забезпечення дотримання вимог діючого законодавства, яким чітко регламентовано права територіальної громади в особі сільської ради на розпорядження комунальними землями та необхідністю забезпечення продовольчої безпеки держави, яка набула критичного значення в умовах воєнного стану.

Апелянт зазначив, що Верховною Радою України 24.03.2022 прийнято Закон України № 2145-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо створення умов для забезпечення продовольчої безпеки в умовах воєнного стану», який набрав чинності 07.04.2022. Законом внесено зміни до Земельного кодексу України, Законів України «Про оренду землі», «Про землеустрій», «Про Державний земельний кадастр», «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень», у тому числі на час воєнного стану запроваджено мораторій на передачу земель державної, комунальної власності у приватну власність (п.п. 5 п. 27 Перехідних 10 положень Земельного кодексу України). Введений мораторій забороняє навіть надання дозволів на розроблення документації із землеустрою з метою такої безоплатної передачі та розроблення такої документації. В основу Закону покладений пріоритет суспільних (державних) інтересів над інтересами приватних осіб в умовах війни. Це означає, що Законом призупиняється дія деяких правових механізмів, які захищають приватні інтереси, що цілком зрозуміло в умовах російської агресії. Натомість законодавець на перше місце ставить інтерес суспільства у забезпеченні невідкладного використання наявних сільськогосподарських земель для виробництва продовольства. При цьому інтереси і бажання власників і користувачів земельних ділянок у окремих випадках можуть не враховуватися. Згідно пояснювальної записки до вказаного Закону та з очевидних для воєнного стану речей в умовах повномасштабного вторгнення ворога продовольча безпека держави набуває критичного значення, що вимагає як найповнішого та невідкладного використання усіх доступних сільськогосподарських угідь для проведення посівної кампанії та забезпечення інтенсивного сільськогосподарського виробництва.

Цей мораторій запроваджено законодавцем також з метою уникнення зловживань у земельній сфері на час воєнного періоду. Землі, передусім сільськогосподарського призначення, в нашій державі є найбільшою цінністю, оскільки саме вони є вихідним фактором виробництва та запорукою продовольчої безпеки. З огляду на це в умовах воєнного стану врегулювання земельних відносин відіграє неабияку роль, тому що від цього залежить безпека не лише земельної та аграрної сфер, а й усієї країни в цілому.

Тимчасова заборона на передачу земель всіх категорій у приватну власність вочевидь обумовлена необхідністю забезпечення продовольчої безпеки, можливістю їх використання для оборони та інших цілей, пов`язаних із збереженням держави загалом.

Реалії війни та необхідність збереження землі, як основного (базисного та невідтворюваного) ресурсу, вочевидь превалюють над інтересами окремих громадян, які у будь-який спосіб намагаються отримати землю у приватну власність, не дивлячись на встановлений для усіх громадян мораторій.

Отже, питання законності набуття земель у приватну власність під час воєнного стану вочевидь становить значний суспільний інтерес, а судовий захист не може бути використано на користь окремих громадян для обходу тимчасово встановленого державою мораторію на отримання земель у власність від держави.

В свою чергу, як зазначає сам апелянт, спірна земельні ділянка, дозвіл на розробку проекту землеустрою якої бажала отримати позивач, з 2022 року практично не існує (перенесена до архіву за результатом її поділу, державна реєстрація скасована), вона розподілена ще до ведення мораторію та на розподілені земельні ділянки зареєстровано право власності за іншими фізичними особами, що підтверджується відомостями з державного реєстру речових прав та інформації ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області.

Отже, в даному випадку колегія суддів не вбачає порушення інтересів держави, оскільки спірна земельна ділянка не перебуває у державній чи комунальній власності, а є приватною власністю, про що зазначає сам апелянт.

Щодо неналежного виконання Баштанською міською радою своїх обов`язків, судова колегія враховує, що відповідач по справі звертався до суду за роз`ясненням судового рішення та із заявою про відстрочення виконання судового рішення.

Більш того, на даний час виконання рішення по цій справі, за заявою суб`єкта владних повноважень, відстрочено до закінчення воєнного стану.

Хоча, в даному випадку, принагідно було б врахувати і позицію КЦС ВС від 27.07.2023 у справі № 392/856/22, відповідно до якої, тлумачення пункту 27, підпункту 5 розділу Х Перехідних положень Земельного Кодексу України, яким під час дії воєнного стану, зокрема, надання дозволів на розроблення документації із землеустрою з метою безоплатної передачі у власність забороняється, з урахуванням принципу розумності, свідчить, що така заборона не поширюється на випадки виконання рішення суду, яке набрало законної сили.

В свою чергу, доводи апелянта про те, що станом на день винесення рішення суду першої інстанції, земельної ділянки з кадастровим номером :03:000:0936 не існувало, оскільки вона перенесена до архіву Державного земельного кадастру за результатами її поділу, а її державна реєстрація скасована, можуть бути підставою для перегляду рішення суду першої інстанції за нововиявленими обставинами.

За результатами розгляду апеляційної скарги прокурора судова колегія наголошує про відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави у цій справі, оскільки є суб`єкт владних повноважень, який вчиняє дії з метою виконання рішення суду, що набрало законної сили, а головне відсутні порушені інтереси держави.

Встановлення обставин, які свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, є перешкодою для розгляду справи по суті.

Відповідно до ч.3 та 4 ст. 52 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Відповідно до пункту 7 частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

Однак такі процесуальні дії суд може вчиняти лише на стадії відкриття провадження.

Якщо обставини відсутності адміністративної процесуальної дієздатності виявлено після відкриття апеляційного провадження, відповідно до п.2 ч.1 ст.305 КАС України суд апеляційної інстанції закриває апеляційне провадження.

Враховуючи відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до апеляційного суду з апеляційною скаргою в інтересах Баштанської міської ради, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційне провадження на підставі п.2 ч.1 ст.305 КАС України підлягає закриттю.

Керуючись ст.ст.53, 169, 240, 308, 311, 328, 329 КАС України, судова колегія

У Х В А Л И Л А :

Апеляційне провадження за апеляційною скаргою Миколаївської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Баштанської міської ради закрити.

Ухвала апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття, але може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту судового рішення.

Головуючий: Н.В.Вербицька

Суддя: О.В.Джабурія

Суддя: К.В.Кравченко