Справа № 380/22407/23
Суддя: Москаль Ростислав Миколайович
Дата ухвалення: 2024-10-08 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ЛЬВІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

08 жовтня 2024 рокусправа № 380/22407/23
Львівський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Москаля Р.М., за участі секретаря судового засідання Нарок Т.Р., представників позивача Сурової С.В., відповідача ОСОБА_1 , Назарко В,Г., третьої особи ОСОБА_2 , розглянув у відкритому судовому засіданні в місті Львові адміністративну справу за позовом Пустомитівської міської ради Львівської області, за участі третіх осіб на стороні позивача, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору Пустомитівського міського житлово-комунального підприємства та Головного управління ДПС у Львівській області, до Західного офісу Держаудитслужби про визнання протиправною та скасування вимоги,

ВСТАНОВИВ:

Пустомитівська міська рада Львівської області (далі Пустомитівська міська рада, позивач) звернулася до Львівського окружного адміністративного суду з позовом до Західного офісу Держаудитслужби (далі - відповідач) з такими вимогами:

- визнати протиправною та скасувати вимогу Західного офісу Держаудитслужби №131320-13/5577-2023 від 27.07.2023 щодо усунення порушень законодавства в частині фінансування завдань із заходів бюджетної програми КПКВК 0106030 «Організація благоустрою населених пунктів» за КЕКВ 2610 «Субсидії та поточні трансферти підприємствам (установам, організаціям)», а саме: - зобов`язання вжити заходів для усунення фінансових порушень щодо завищення потреб у бюджетних коштах одержувача Пустомитівського міського житлово-комунального підприємства на оплату податку на додану вартість на загальну суму 3370676,03 грн. та створення рентабельності (прибутку в розмірі 5%) в розмірі 983627,62 грн. всупереч напрямків використання коштів визначених відповідними місцевими програмами.

Позивач не погоджується з вимогою Західного офісу Держаудитслужби №131320-13/5577-2023 від 27.07.2023 щодо усунення порушень законодавства в частині фінансування завдань із заходів бюджетної програми КПКВК 0106030 Організація благоустрою населених пунктів за КЕКВ 2610 «Субсидії та поточні трансферти підприємствам (установам, організаціям)». Посилається на те, що Пустомитівською міською радою щорічно затверджується фінансовий план Пустомитівського міського житлово - комунального підприємства і останнє здійснює свою господарську діяльність відповідно до виробничих завдань органу, до сфери управління якого воно входить, а саме - виконання робіт (надання послуг) з благоустрою на території Пустомитівської територіальної громади. Правове обґрунтування позовних вимог викладено в позовній заяві та відповіді на відзив.

Відповідач позов не визнає з підстав, наведених у відзиві на позовну заяву та заперечення на відповідь, просить суд відмовити в задоволенні позову Пустомитівської міської ради в повному обсязі. Підставність визначення органом Держаудитслужби у встановленому законом порядку збитків та інших сум, що підлягають стягненню, їх наявність чи відсутність, підтвердження чи спростування відповідними і належними первинними бухгалтерськими (фінансовими) чи іншими документами, правильність трактування порушення, яким завдано збитків та встановлення розміру збитків є доводами щодо суті порушень, виявлених підчас проведення ревізії, а тому можуть бути перевірені в межах доказування у цій справі, а повинні перевірятися судом, який розглядає позов Держаудитслужби про відшкодування (шляхом повернення, стягнення) таких збитків. По суті виявлених порушень повідомляє, що бюджетне законодавство передбачає використання бюджетних коштів виключно на цілі обумовлені планом їх використання, отже відносини, які виникають між розпорядником бюджетних коштів та одержувачем бюджетних коштів є бюджетними, а не цивільно-правовими та відповідно не можуть визначатися як операції з постачання товарів або послуг. Таким чином, надання субсидій не пов`язане з компенсацією вартості товарів і послуг, в обмін на проведені платежі, тобто не є операцією з оплати товарів/послуг, а тому не є об`єктом оподаткування податком на додану вартість. Крім цього, на суму витрат, пов`язаних з оплатою праці на утримання об`єктів благоустрою протягом 2020-2022 років Пустомитівським МЖКП безпідставно нараховано рентабельність (прибуток) у розмірі 5 % на суму 983730 грн, з них у 2020 році - 233650 грн, у 2021 році - 328912 грн, у 2022 році - 421168 гривень. Оскільки роботи здійснюються на об`єктах балансоутримувачем яких є Пустомитівське МЖКП, не реалізуються на ринку, здійснюються за рахунок коштів бюджету, а відтак фінансування Пустомитівського МЖКП повинно спрямовуватися лише на покриття витрат підприємства, пов`язаних із утриманням об`єктів благоустрою.

Суд залучив до участі у справі в якості третіх осіб на стороні позивача, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, Пустомитівське міське житлово-комунальне підприємство та Головне управління ДПС у Львівській області. Третя особа вважає такий обґрунтованим, вказує, що нарахуванням сум ПДВ на послуги комунального підприємства було зумовлене роз`ясненнями на наданням органом ДПС індивідуальної податкової консультації. Третя особа аргументує, що спірні правовідносини виникли внаслідок того, що Державна податкова служба та Держаудитслужба як державні органи здійснюють неузгоджену політику у сфері нарахування та сплати податків, оскільки Державна податкова служба вимагає нарахування податку на додану вартість на послуги, що надаються підприємствами за бюджетними програмами, а Держаудитслужба вважає таке нарахування невірними, та таким, що здійснене з порушенням законодавчих вимог. Третя особа, ГУ ДПС у Львівській області позовні вимоги підтримує повністю, вважає їх обґрунтованими, оскільки обєкт контролю оплачував ПДВ на підставі належно оформлених та зареєстрованих в ЄРПН податкових накладних, виписаних підприємством на підставі актів наданих послуг по благоустрою території.

Суд вивчив аргументи учасників справи, викладені в заявах по суті спору, дослідив долучені до матеріалів справи письмові докази, оцінив їх в сукупності і встановив такі фактичні обставини справи і відповідні їм спірні правовідносини:

Західний офіс Держаудитслужби провів ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Пустомитівської міської ради Львівської області за період з 01.01.2020 по 31.12.2022, за наслідками якої складений акт ревізії №131320-22/5 від 07.07.2023 (далі акт ревізії).

Пустомитівька міська рада не погодилася із частиною висновків ревізорів та 18.07.2023подала заперечення до акту ревізії щодо недотримання законодавства під час здійснення видатків на виконання завдань та заходів бюджетної програми КПКВКМБ «Організація благоустрою населених пунктів». 27 липня 2023 року Західний офіс Держаудитслужби прийняв висновок на заперечення до Акта ревізії, яким відмовив в прийнятті та врахуванні заперечень.

Західний офіс Держаудитслужби скерував Пустомитівській міській раді вимогу про усунення порушень законодавства № 131320-13/5577-2023 від 27.07.2023 року, яка (в частині, що стосується спірних правовідносин) має такий зміст:

«Зокрема, внаслідок порушення пп. 196.1.6 п. 196.1 ст.196 Податкового Кодексу, ч.6 ст.22 Бюджетного кодексу, п. 9, 20, 29 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затв. Постановою КМУ від 28 лютого 2002 р. № 228 та всупереч п.1.5 та п.1.6 розділу 1 Інструкції №333, під час фінансування завдань із заходів бюджетної програми КПКВК 0106030 «Організація благоустрою населених пунктів» за КЕКВ 2610 «Субсидії та поточні трансферти підприємствам (установам, організаціям)» завищено потребу у бюджетних коштах одержувача Пустомитівського МЖКП на оплату податку на додану вартість на загальну суму 3370676,03 грн та створення рентабельності (прибутку в розмірі 5 %) в розмірі 983627,62 грн. всупереч напрямків використання коштів визначених відповідними місцевими програмами. Вказане призвело до незаконних витрат коштів загального фонду місцевого бюджету в період з 01.01.2020 по 31.12.2022 в загальній сумі 4607767,63 гривень.

З метою усунення даного порушення вимагаємо забезпечити відшкодування (повернення, стягнення) зайво використаних коштів з урахуванням вимог ст.ст. 1166, 1212 Цивільного кодексу України».

При прийнятті рішення суд керується такими нормами права та мотивами щодо оцінки спірних правовідносин:

правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю регламентовано Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 №2939-XII (далі Закон №2939-XII).

Відповідно до приписів статті 1 Закону №2939-XII здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі орган державного фінансового контролю) (частина 1). Орган державного фінансового контролю у своїй діяльності керується Конституцією України, Бюджетним кодексом України, цим Законом, іншими законодавчими актами, актами Президента України та Кабінету Міністрів України (частина 2). Орган державного фінансового контролю координує свою діяльність з органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади, фінансовими органами, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну податкову політику, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну митну політику, іншими контролюючими органами, органами прокуратури, Національної поліції України, Служби безпеки України, Бюро економічної безпеки України (частина 1 статті 7 Закону №2939-XII).

Відповідно до частини першої статті 10 Закону №2939-XII органу державного фінансового контролю, серед іншого, надається право:

- перевіряти в ході державного фінансового контролю грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, документи щодо проведення закупівель, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (коштів, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо) (пункт 1);

- пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства (пункт 7);

- порушувати перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства, у судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, отримані підконтрольними установами за незаконними договорами, без установлених законом підстав та з порушенням законодавства (пункт 8).

Частиною 4 статті 11 Закону №2939-XII передбачено, що проведення планових виїзних ревізій здійснюється органами державного фінансового контролю одночасно з іншими органами виконавчої влади, уповноваженими здійснювати контроль за нарахуванням і сплатою податків та зборів. Порядок координації проведення планових виїзних перевірок органами виконавчої влади, уповноваженими здійснювати контроль за нарахуванням і сплатою податків та зборів, визначається Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до частини 3 статті 2 Закону №2939-XII порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування установлюється Кабінетом Міністрів України.

Порядок проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 №550 (далі Порядок №550).

Відповідно до приписів Порядку №550 у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи органу державного фінансового контролю, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об`єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому (пункт 45). Якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, та у разі надходження заперечень до нього - не пізніше ніж 10 робочих днів після надсилання висновків на такі заперечення об`єкту контролю надсилається вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування (пункт 46).

Пунктом 35 Порядку №550 визначено, що акт ревізії містить констатуючу частину, в якій наведено інформацію про результати ревізії в розрізі кожного питання програми із зазначенням, за який період, яким способом (вибірковим, суцільним) та за якими документами перевірено ці питання, висновок про наявність або відсутність порушень законодавства, визначений у разі наявності в установленому законодавством порядку розмір збитків, завданих державі чи об`єкту контролю внаслідок таких порушень.

Відповідно до Пункту 1.3 Порядку взаємодії органів державної контроль-ревізійної служби, органів прокуратури, внутрішніх справ, Служби безпеки України, затвердженого спільним наказом від 19.10.2006 №346/1025/685/53, матеріальна шкода (збитки) втрата активів чи недоотримання належних доходів об`єктом контролю та/або державою, що сталися внаслідок порушення законодавства об`єктом контролю шляхом дій або бездіяльності його посадових (службових) осіб; - втрата активів безповоротне зменшення активів через: перерахування (сплату) коштів; відчуження, недостачу, знищення (псування) чи придбання неліквідного (зіпсованого) майна; втрату боржника у зобов`язанні; зменшення частки державної (комунальної) власності у статутному фонді господарського товариства; - розмір матеріальної шкоди (збитків) вартість втрачених активів або недоотриманих доходів, яка визначається за даними бухгалтерського обліку і фінансової звітності об`єкта контролю або експертною оцінкою та іншими визначеними законодавством способами.

Згідно з Положенням про Державну аудиторську службу України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів від 03.02.2016 №43 (далі Положення №43) Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю (пункт 1). Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи (пункт 7).

Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань, зокрема:

- здійснює контроль на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі підконтрольні установи) (підпункт 2 пункт 4);

- реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель (підпункт 3 пункт 4);

- вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (підпункт 9 пункт 4).

Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право:

- пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства (підпункт 16 пункт 6);

- у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку (підпункт 23 пункт 6).

Зазначені положення кореспондуються з нормами статті 10 Закону №2939-XII, відповідно до яких органу державного фінансового контролю надається право:

- звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (пункт 10);

- при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку (пункт 13).

Отже, за результатами ревізії відповідач може пред`явити до об`єкта контролю вимогу. Вимога Держаудитслужби є рішенням суб`єкта владних повноважень пред`являється з метою усунення виявлених ревізією порушень законодавства.

Водночас іншої вимоги як усунути виявлені порушення законодавства Держаудитслужба пред`явити не може, оскільки Законом і Порядком іншого не передбачено.

Зміст вимоги полягає у викладенні переліку та короткого опису порушень законодавства, які виявлені під час ревізії та які слід усунути. Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов`язковою до виконання. Стосовно відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Таким чином, слід зробити висновок про наявність у органу державного фінансового контролю права заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

Такий підхід суду до правозастосування узгоджується з усталеною судовою практикою Верховного Суду України (постанова від 15.04.2014 року у справі № 21-40а14, постанова від 18.09.2014 року у справі № 31-332а14, постанова від 07.10.2014 року у справі № 21-368а14, постанова від 20.01.2015 року у справі № 21-603а14). Аналогічних підходів до правозастосування притримується і Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду. Так, у постанові від 19.02.2020 у справі №826/14155/16 та від 28.02.2020 у справі №2040/6542/18 сформульовано такий висновок: «Аналіз законодавства вказує на те, що збитки та інші суми, що підлягають стягненню, відшкодовуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю і правильність їх обчислення та обґрунтованість вимог перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не суд, який розглядає адміністративний позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною». Аналогічні за змістом висновки сформулювала Велика Палата Верховного Суду у постанові від 21.11.2018 у справі №820/3534/16: «При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначити їх розмір у встановленому законодавством порядку та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів. Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, є обов`язковою до виконання. Стосовно відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги, оскільки такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.».

У цій справі Держаудитслужба висунула вимогу Пустомитівській міській раді про усунення недоліків і порушень за наслідками ревізії; оскаржена вимога вказує на виявлені збитки місцевого бюджету, їх розмір та необхідність відшкодування зайво (з порушенням бюджетного законодавства) використаних коштів в сумі 4607767,63 грн.

Зважаючи на те, що такі кошти стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає такий позов, але не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною. Отже, в задоволенні позову слід відмовити з мотивів очевидно безпідставності позовних вимог, оскільки оскаржена вимога, з огляду на її зміст та обґрунтування, не породжує для позивача обов`язків, які можна оскаржити до адміністративного суду, а наведені сторонами факти будуть оцінюватися на предмет порушення бюджетного законодавствау справі про стягнення збитків місцевого бюджету.

Вирішуючи питання про розподіл судових витрат суд враховує, що дійшов до висновку про відмову в задоволенні позову, тому понесені позивачем судові витрати покладаються судом на нього. Відповідач не надав суду доказів понесення витрат, які підлягають розподілу між сторонами.

Повне рішення складено 11 жовтня 2024 року.

Керуючись ст.ст. 19-20,22,25-26,90,139,241-246, 250-255, 295 КАС України, суд

ВИРІШИВ:

В задоволенні адміністративного позову відмовити повністю.

Понесені позивачем судові витрати покласти на нього.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду. Апеляційна скарга на рішення суду подається до суду апеляційної інстанції протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

СуддяМоскаль Ростислав Миколайович