Справа № 320/537/24
Суддя: Колеснікова І.С.
Дата ухвалення: 2024-10-09 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

09 жовтня 2024 року 320/537/24

Київський окружний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуюча суддя Колеснікова І.С., суддів Головенка О.Д. та Перепелиці А.М., розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України, про визнання протиправною та нечинною постанови, -

В С Т А Н О В И В:

До Київського окружного адміністративного суду звернувся ОСОБА_1 (далі також ОСОБА_1 , позивач) з адміністративним позовом до Кабінету Міністрів України (далі Уряд, КМУ, відповідач), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України, в якому просить суд визнати протиправною та нечинною постанову Кабінету Міністрів України №703 від 11.07.2023 «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 08.10.2012 №963».

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 16.01.2024 відкрито провадження та вирішено розглядати справу за правилами загального позовного провадження.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає про перевищення відповідачем наданих йому законом повноважень при прийнятті оскаржуваного нормативно-правового акта. Крім того, наголошує на порушенні порядку прийняття оскаржуваної постанови Уряду.

Відповідачем надано відзив на позовну заяву, в якому він просить відмовити в задоволенні позовних вимог, оскільки у межах спірних правовідносин він діяв у чіткій відповідності до вимог закону.

Такі доводи були заперечені позивачем у наданій суду відповіді на відзив.

Відповідачем надані суду заперечення на відповідь на відзив, в яких він висловив незгоду з позицією позивача.

Заслухавши у судовому засіданні 29.05.2024 позиції присутніх представників учасників справи (позивача, відповідача та третьої особи), дослідивши наявні у справі докази, судом, за згодою учасників справи, вирішено здійснювати подальший розгляд справи у порядку письмового провадження.

Розглянувши подані учасниками справи документи і матеріали, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, колегією суддів встановлено таке.

Як вбачається з матеріалів справи, 11.07.2023 відповідачем прийнято постанову № 703 «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 08.10.2012 №963», якою, зокрема, врегульовано питання державного обліку артезіанських свердловин, облаштування їх засобами вимірювальної техніки об`єму видобутих підземних вод.

Оцінюючи подані сторонами докази за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному і об`єктивному розгляді всіх обставин справи в їх сукупності, суд дійшов висновку про необґрунтованість позовних вимог виходячи з такого.

Відповідно до статті 1 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» Уряд є вищим органом у системі органів виконавчої влади. Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації, спрямовує, координує та контролює діяльність цих органів.

Згідно з положеннями статті 19 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» діяльність Кабінету Міністрів України спрямовується на забезпечення інтересів Українського народу шляхом виконання Конституції та законів України, актів Президента України, а також Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України, вирішення питань державного управління у сфері економіки та фінансів, соціальної політики, праці та зайнятості, охорони здоров`я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони навколишнього природного середовища, екологічної безпеки, природокористування, правової політики, законності, забезпечення прав і свобод людини та громадянина, запобігання і протидії корупції, розв`язання інших завдань внутрішньої і зовнішньої політики, цивільного захисту, національної безпеки та обороноздатності.

Частиною 2 статті 3 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» визначено, що Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини 1, 3 статті 4 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією України, цим Законом, іншими законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

Згідно з частиною 1 статті 117 Конституції України Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов`язковими до виконання.

Відповідно до частин 2, 3 статті 49 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України. Акти Кабінету Міністрів України з організаційно-розпорядчих та інших поточних питань видаються у формі розпоряджень Кабінету Міністрів України.

Згідно вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності»:

- стосовно кожного проекту регуляторного акта його розробником готується аналіз регуляторного впливу. Аналіз регуляторного впливу готується до оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень та пропозицій (частини 1 - 2 статті 8 Закону)

- кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань. Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону. У випадках, встановлених цим Законом, може здійснюватися повторне оприлюднення проекту регуляторного акта (частини 1 - 3 статті 9 Закону)

- регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом виконавчої влади або його посадовою особою, якщо наявна хоча б одна з таких обставин:

відсутній аналіз регуляторного впливу;

проект регуляторного акта не був оприлюднений;

проект регуляторного акта не був поданий на погодження із уповноваженим органом;

щодо проекту регуляторного акта уповноваженим органом було прийнято рішення про відмову в його погодженні (частина 1 статті 25 Закону).

Інформація щодо проекту Постанови № 703 як регуляторного акту міститься на офіційному сайті головного розробника - Державної служби геології та надр України на сторінці за адресою: https://www.geo.gov.ua/diyalnist/regulyatorna-diyalnist/oprylyudnennya-proyektiv-regulyatornyh-aktiv/.

Зокрема, за посиланням від 25.07.2022 знаходяться посилання на такі документи:

Проект постанови Кабінету Міністрів України «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 8 жовтня 2012 р. № 963»;

Проект постанови Кабінету Міністрів України «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 08 жовтня 2012 р. № 963» додаток (доопрацьований 30.08.2022);

Порівняльна таблиця до проекту постанови Кабінету Міністрів України «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 08 жовтня 2012 р. № 963»;

Порівняльна таблиця до проекту постанови Кабінету Міністрів України «Пpo внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 08 жовтня 2012 р. № 963» (доопрацьована 30.08.2022);

Аналіз регуляторного впливу до проекту постанови Кабінету Міністрів України «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 8 жовтня 2012 р. № 963»;

Аналіз регуляторного впливу до проекту постанови Кабінету Міністрів України «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 8 жовтня 2012 р. № 963» (доопрацьований 30.08.2022);

Повідомлення про оприлюднення проекту постанови Кабінету Міністрів України «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 8 жовтня 2012 № 963».

Таким чином, доводи позивача про не оприлюднення проекту Постанови № 703 та відсутність аналізу регуляторного впливу, є такими, що не відповідають дійсності.

Відповідно до інформації з офіційного сайту Державної регуляторної служби України (https://www.drs.gov.ua/wp-content/uploads/2022/08/4122.pdf), рішенням від 01.09.2022 № 318 Державна регуляторна служба України погодила проект постанови Кабінету Міністрів України «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 08.10.2012 № 963», який був наданий Державною службою геології та надр України листами від 01.08.2022 № 813/05/2-22 та від 31.08.2022 № 1082/05/2-22.

У даному контексті суд звертає увагу на висновок Верховного Суду, зроблений у постанові від 29.07.2020 під час розгляду справи № 640/7583/19.

У справі, що розглядається, підставами позову визначено те, що оскаржувана постанова прийнята в редакції, яка не була повторно погоджена з Державною регуляторною службою України.

Верховний Суд наголосив на необхідності дотримання установленої законом процедури прийняття відповідного акта, проте, звернув увагу, що саме по собі порушення такої процедури може бути підставою для скасування рішення суб`єкта владних повноважень лише за тієї умови, що таке порушення вплинуло або могло вплинути на правильність оскаржуваного рішення.

При цьому Верховний Суд зауважив, що певні дефекти адміністративного акта можуть не пов`язуватись з його змістом, а стосуватися процедури його ухвалення. У такому разі можливі дві ситуації: внаслідок процедурного порушення такий акт суперечитиме закону (тоді акт є нікчемним), або допущене порушення не вплинуло на зміст акта (тоді наслідків для його дійсності не повинно наставати взагалі).

Отже, саме по собі порушення процедури прийняття акта не повинно породжувати правових наслідків для його дійсності, крім випадків, прямо передбачених законом.

Верховний Суд зазначив, що прийняттю регуляторного акта передує відповідна законодавчо визначена процедура, яка включає в себе, з-поміж іншого, погодження проекту такого регуляторного акта з повноваженим органом, яким і є Державна регуляторна служба.

Державна регуляторна служба здійснює аналіз проектів регуляторних актів, що додаються на погодження, та відповідних аналізів регуляторного впливу на відповідність вимогам статей 4, 5, 8 і 9 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» та прийняття рішень про погодження цих проектів або про відмову в їх погодженні.

Виходячи зі змісту частини 4 статті 21 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» за наслідком розгляду регуляторного акта та документів, що додаються до нього, Державна регуляторна служба може прийняти або рішення про погодження цього проекту, або рішення про відмову в його погодженні.

Якщо Державна регуляторна служба приймає рішення про відмову в погодженні проекту регуляторного акта, то воно повинно містити обґрунтовані зауваження та пропозиції щодо цього проекту та/або щодо відповідного аналізу регуляторного впливу (частина 5 статті 21 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності»).

Рішення про відмову в погодженні проекту регуляторного акта не пізніше наступного робочого дня з дня його прийняття подається до органу, який розробив проект регуляторного акта, і є підставою для доопрацювання проекту регуляторного акта та/або відповідного аналізу регуляторного впливу з урахуванням наданих повноваженим органом зауважень та пропозицій.

Після доопрацювання проекту регуляторного акта та/або відповідного аналізу регуляторного впливу з урахуванням наданих зауважень та пропозицій цей проект надається у встановленому цим Законом порядку на повторне погодження до повноваженого органу (частина 6 статті 21 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності»).

Отже, Верховний Суд, виходячи із системного тлумачення положень частин 4 - 7 статті 21 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», дійшов висновку, що повторне погодження проекту регуляторного акта з Державною регуляторною службою законодавчо передбачено лише у випадку прийняття цим органом рішення про відмову у погодженні такого проекту та після врахування розробником зауважень на пропозицій, які стали підставою для такої відмови.

Відповідно, якщо в процесі підготовки проекту регуляторного акта розробник такого акта дійде до висновку щодо необхідності внесення певних змін в текст, який вже пройшов погодження з Державною регуляторною службою, то повторне погодження відповідно до Закону не вимагається, що і мало місце у межах спірних правовідносин.

Щодо правового визначення оскаржуваною Постановою № 703 терміну «артезіанська свердловина», про неправомірність якого зазначає позивач, суд зазначає таке.

Відповідно до статті 28 Водного кодексу України Державний водний кадастр ведеться центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері розвитку водного господарства, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері гідрометеорологічної діяльності в порядку, що визначається Кабінетом Міністрів України.

Пункт 4 Порядку ведення державного водного кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08.04.1996 № 413, передбачає, що Державний водний кадастр включає дані державного обліку поверхневих і підземних вод, державного обліку артезіанських свердловин та державного обліку водокористування, які систематизуються за гідрографічним та водогосподарським районуванням, басейнами підземних вод, видами економічної діяльності, адміністративно-територіальними одиницями і в цілому в Україні.

Відповідно до пункту 2 Порядку державного обліку артезіанських свердловин, облаштування їх засобами вимірювальної техніки об`єму видобутих підземних вод, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08.10.2012 № 963, Державний облік артезіанських свердловин здійснюється Держгеонадрами шляхом ведення державного реєстру артезіанських свердловин.

Закон України «Про публічні електронні реєстри» визначає повноваження Кабінету Міністрів України у сфері реєстрів (стаття 10 Закону). Зокрема, Кабінет Міністрів України:

1) забезпечує підготовку проектів законів, нормативно-правових актів у сфері реєстрів;

2) визначає перелік класифікаторів, обов`язкових до використання при веденні реєстрів;

3) створює та організовує роботу дорадчого органу з питань функціонування та взаємодії реєстрів;

4) здійснює інші повноваження, передбачені законом.

Відповідно, затверджуючи Порядок державного обліку артезіанських свердловин, облаштування їх засобами вимірювальної техніки об`єму видобутих підземних вод, Уряд визначає сам об`єкт обліку - артезіанські свердловини.

Позивач обґрунтовано зазначає, що до моменту прийняття Постанови № 703 було відсутнє нормативне визначення терміну «артезіанська свердловина».

В свою чергу, Уряд визначаючи в оскаржуваному рішенні артезіанську свердловину як «інженерну водозабірну споруду, яка є вертикальною гірничою виробкою з невеликим розміром поперечного перерізу, що призначена для забору підземних вод з різних водоносних горизонтів», по-перше, діяв в межах визначених законом повноважень відносно визначення самого об`єкта, який підлягає обліку в державному реєстрі, а по-друге, таке визначення не протирічить іншому легальному тлумаченні, яке визначається в законі, як правовому акті вищої юридичної сили.

Беручи до уваги наведене, суд не вбачає правових підстав для задоволення позовних вимог.

Суд зазначає, що у викладі підстав для прийняття рішення суду необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Аналізуючи питання обсягу дослідження доводів учасників справи та їх відображення у судовому рішенні, суд першої інстанції спирається на висновки, що зробив Європейський суд з прав людини від 18 липня 2006 року у справі «Проніна проти України», в якому Європейський суд з прав людини зазначив, що п. 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди давати обґрунтування своїх рішень, але це не може сприйматись як вимога надавати детальну відповідь на кожен аргумент. Межі цього обов`язку можуть бути різними в залежності від характеру рішення. Крім того, необхідно брати до уваги різноманітність аргументів, які сторона може представити в суд, та відмінності, які існують у державах-учасницях, з огляду на положення законодавства, традиції, юридичні висновки, викладення та формулювання рішень.

У рішенні Європейського суду з прав людини «Серявін та інші проти України» вказано, що усталеною практикою Європейського суду з прав людини, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пунктом 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (RuizTorija v. Spain) від 09 грудня 1994 року, серія A, N 303-A, п. 29).

З огляду на встановлені фактичні обставини справи, суд зазначає, що решта доводів та тверджень учасників справи, у контексті наведених правових вимог, не впливають на висновки суду за наслідком розгляду даної справи.

Відповідно до статті 244 КАС України під час ухвалення рішення суд вирішує, зокрема:

1) чи мали місце обставини (факти), якими обґрунтовувалися вимоги та заперечення, та якими доказами вони підтверджуються;

2) чи є інші фактичні дані, які мають значення для вирішення справи, та докази на їх підтвердження.

Відповідно до положень частин 1 та 2 статті 72 КАС України доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються такими засобами: письмовими, речовими і електронними доказами; висновками експертів; показаннями свідків.

Згідно положень статті 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності.

На підставі викладеного, керуючись статтями 2, 5-11, 19, 72-77, 90, 241-246, 250, 263 КАС України суд, -

В И Р І Ш И В:

У задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 ; РНОКПП НОМЕР_1 ) до Кабінету Міністрів України (01008, місто Київ, вулиця Грушевського, будинок 12/2), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України (03035, місто Київ, вулиця Митрополита В. Липіківського, будинок 35; ), про визнання протиправною та нечинною постанови відмовити.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення суду подається до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня його проголошення.

У разі оголошення судом лише вступної та резолютивної частини рішення, або розгляду справи в порядку письмового провадження, апеляційна скарга подається протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту рішення.

Головуючий - суддя Колеснікова І.С.

Судді: Головенко О.Д.

Перепелиця А.М.