Справа № 807/1314/17
Суддя: Стрелець Т.Г.
Дата ухвалення: 2024-10-09 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 жовтня 2024 року

м. Київ

справа № 807/1314/17

адміністративне провадження № К/990/2081/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Стрелець Т.Г.,

суддів: Тацій Л.В., Стеценка С.Г.,

за участю:

секретаря судового засідання - Приходько Н.І.,

представник позивачів - ОСОБА_1 , ОСОБА_2 та третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивачів Міжнародної благодійної організації «Екологія-Право-Людина» - не з`явився,

представника позивача ОСОБА_3 - Войченко С.В.,

представника відповідачів Тячівської районної державної адміністрації, Рахівської районної державної адміністрації та третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідачів Ясінянської селищної ради - Іванової Я.О.,

представника Ясінянської селищної ради - Делятинчука А.І.,

представника Усть-Чорнянської селищної ради - Костяка П.П.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу № 807/1314/17

за позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_3 , ОСОБА_2 до Тячівської районної державної адміністрації та Рахівської районної державної адміністрації, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивачів: Карпатський біосферний заповідник, Міжнародна благодійна організація «Екологія-Право-Людина», Лопухівська сільська рада; треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідачів: Ясінянська селищна рада, Усть-Чорнянська селищна рада, про визнання незаконними та скасування розпоряджень, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , Міжнародної благодійної організації «Екологія-Право-Людина» на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 15 грудня 2022 року (прийняту у складі колегії суддів: судді-доповідача Шевчук С.М., суддів: Кухтея Р.В., Носа С.П.)

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У жовтні 2017 року ОСОБА_1 (далі по тексту - позивач-1, ОСОБА_1 ), ОСОБА_3 (далі по тексту - позивач-2, ОСОБА_3 ), ОСОБА_2 (далі по тексту - позивач-3, ОСОБА_2 ) звернулися до Закарпатського окружного адміністративного суду з позовом до 1) Тячівської районної державної адміністрації (далі по тексту - відповідач-1, Тячівська РДА), 2) Рахівської районної державної адміністрації (далі по тексту - відповідач-2, Рахівська РДА), треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивачів: Карпатський біосферний заповідник (далі по тексту - третя особа-1, Заповідник), Міжнародна благодійна організація «Екологія-Право-Людина» (далі по тексту - третя особа-2, МБО «Екологія-Право-Людина»), Лопухівська сільська рада (далі по тексту - третя особа-3), треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідачів: Ясінянська селищна рада (далі по тексту - третя особа-4), Усть-Чорнянська селищна рада (далі по тексту - третя особа-5), про визнання незаконними та скасування розпоряджень:

- голови Тячівської РДА № 214 від 31 травня 2017 року «Про затвердження детального плану території»;

- голови Рахівської РДА № 135 від 15 травня 2017 року «Про затвердження детального плану території туристично-рекреаційного комплексу «Свидовець» за межами населених пунктів».

2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що затверджені оскаржуваними розпорядженнями детальні плани територій (далі по тексту - ДПТ) не відповідають законодавчо визначеним підставам та не посилаються на схеми планування області, не відображають ні державних, ні регіональних інтересів. Всупереч нормам статті 19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» детальний план територій не містить текстової та графічної частини, а отже, на час його затвердження, фактично не був виготовлений.

Позивачі наголошують, що попри вимоги статті 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проєктів містобудівної документації на місцевому рівні, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 травня 2011 року № 555 (далі за текстом - Порядок № 555), відповідачі не забезпечили проведення громадських слухань в установлених порядку і спосіб, чим порушили їх права на участь у прийнятті рішень.

Зауважують, що відповідачі не врахували та проігнорували відсутність стратегічної екологічної оцінки ДПТ, що свідчить про порушення ст. 4, 5 Протоколу про стратегічну екологічну оцінку до Конвенції про оцінку впливу на навколишнє середовище в транскордонному контексті, який ратифіковано Законом України № 562-VIII від 01 липня 2015 року. Стратегічна екологічна оцінка повинна здійснюватися у процесі розроблення ДПТ і до подання його на затвердження.

Окрім зазначеного позивачі стверджують, що відповідачі залишили поза увагою, що територія, яка охоплюється ДПТ, входить до території гірських Карпат, оголошена територією Смарагдової мережі, та з 2016 року перебуває під охороною Бернської Конвенції «Про охорону дикої флори та фауни і природних середовищ існування в Європі» та рамкової конвенції «Про охорону та сталий розвиток Карпат». Відповідно до цих актів територія Східного Свидовця входить до мережі особливо цінних з точки зору біорізноманіття територій.

Розташування центральної частини курорту в межах природоохоронної території нанесе значну шкоду її природним комплексам. При цьому, з огляду на цінність екосистем територій, на якій заплановано будівництво туристично-рекреаційного комплексу «Свидовець», відсутність належної оцінки впливу на них такого будівництва також робить неможливим висновок суду про правомірність оскаржуваного ДПТ.

Поряд з викладеним позивачі підкреслюють, що відповідачі при прийнятті спірних розпоряджень перевищили повноваження та не врахували державні інтереси під час планування розвитку території гірських Карпат та їх особливу цінність, позаяк статтею 12 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» встановлено, що схеми планування окремих частин території України, зокрема, гірських територій Карпат, розробляються за рішенням Кабінету Міністрів України. Отже, на переконання позивачів, Закарпатська обласна та районні державні адміністрації не мають права планувати документи регіонального рівня за відсутності відповідного рішення Уряду України.

Короткий зміст судових рішень

3. Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 10 січня 2018 року адміністративний позов задоволено повністю.

Визнано протиправним та скасовано Розпорядження Тячівської районної державної адміністрації від 31 травня 2017 року № 214 «Про затвердження детального плану території».

Визнано протиправним та скасовано Розпорядження Рахівської районної державної адміністрації від 15 травня 2017 року № 135 «Про затвердження детального плану території».

4. Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 04 травня 2018 року апеляційні скарги Рахівської районної державної адміністрації та Тячівської районної державної адміністрації задоволено.

Рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 10 січня 2018 року у справі № 807/1314/17 скасовано та прийнято нове, яким в задоволенні позову відмовлено.

5. Постановою Верховного Суду від 29 вересня 2021 року касаційні скарги МБО «Екологія-Право-Людина» та Войченка С.В. задоволено частково.

Рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 10 січня 2018 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 04 травня 2018 року у справі № 807/1314/17 скасовано.

Справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.

6. Верховний Суд зауважив, що суди нижчих інстанцій не врахували, що оскаржувані розпорядження Рахівської РДА № 135 від 15 травня 2017 року «Про затвердження детального плану території» та Тячівської РДА № 214 від 31 травня 2017 року «Про затвердження детального плану території» є нормативно-правовими актами. Справу розглянуто без дотримання правил статті 264 КАС України.

Недотримання встановленого законом спеціального порядку розгляду спорів щодо оскарження нормативно-правого акта є істотним порушенням процесуального права, який впливає на права та інтереси інших осіб, на яких поширюється дія нормативно-правового акта, та є безумовною підставою для скасування судових рішень.

Відповідно до норм частини четвертої статті 353 КАС України справа підлягає направленню до суду першої інстанції на новий розгляд.

Під час нового розгляду суди мають взяти до уваги викладені у цій постанові висновки, розглянути справу за правилами, визначеними статтею 264 КАС України, надати правову оцінку оскаржуваному рішенню та перевірити його на відповідність критеріям, визначеним частиною третьою статті 2 КАС України, та прийняти законне та обґрунтоване рішення, яке відповідає засадам ефективності судового захисту.

7. При новому розгляді справи рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 19 липня 2022 року позов задоволено.

Визнано протиправними та скасувано:

- розпорядження Голови Тячівської РДА від 31 травня 2017 року № 214 «Про затвердження детального плану території»;

- розпорядження голови Рахівської районної державної адміністрації Закарпатської області від 15 травня 2017 року № 135 «Про затвердження детального плану території туристично-рекреаційного комплексу "Свидовець" за межами населених пунктів».

8. Рішення суду першої інстанції мотивовано тим, що територія, на якій планується розміщення туристично-рекреаційного комплексу «Свидовець», розміщується в гірських районах, у зв`язку з чим схема планування цієї частини території з урахуванням вимог статті 12 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» має здійснюватися на підставі рішення Кабінету Міністрів України.

Оголошення, які були подані відповідачами в місцеві газети про обговорення процедури розгляду та врахування пропозицій громадськості щодо затвердження детального плану розвитку території, не відповідали вимогам щодо їх змісту, встановленим Порядком № 555. До того ж для ознайомлення громадськості не були надані усі графічні матеріали містобудівної документації.

Водночас ні стаття 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», ні приписи Порядку № 555 взагалі не є застосовними до спірних правовідносин, оскільки регулюють порядок громадського обговорення рішень, які прийняті органом місцевого самоврядування, а не місцевими державними адміністраціями.

Поряд з цим, із огляду на приписи статті 6 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», проєкти нормативно-правових актів місцевих державних адміністрацій виносяться на громадське обговорення шляхом оприлюднення в порядку, передбаченому Законом України «Про доступ до публічної інформації», що також не було дотримано відповідачами.

Також при прийнятті оскаржуваних розпоряджень відповідачі безпідставно посилалися на схему планування території Закарпатської області, що можливо тільки при відсутності адміністративного району, а не на схему планування території району.

Вирішуючи питання про наявність у позивачів права на звернення до суду із цим позовом, суд першої інстанції, з посиланням на положення Орхуської конвенції Європейської Економічної Комісії ООН про доступ до інформації, участь громадськості у процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля, яка ратифікована Законом України № 832-ХІV від 06 липня 1999 року (далі по тексту - Орхуська конвенція), прийшов до висновку, що оскільки вказані розпорядження стосуються затвердження плану території, де планується будівництво туристично-рекреаційного комплексу, розміщеного у двох гірських районах одночасно, в одному з яких мешкають позивачі, то оскаржувані рішення безпосередньо зачіпають їх права та інтереси як мешканців цієї місцевості, оскільки вони, як представники відповідної громади, мають право брати участь в обговоренні та внесенні пропозицій до нормативно-правових актів щодо розміщення, будівництва, інших робіт, які будуть мати вплив на їх життя, здоров`я, умови проживання та навколишнє природне середовище.

9. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 15 грудня 2022 року апеляційні скарги Тячівської районної державної адміністрації та Рахівської районної державної адміністрації Закарпатської області задоволено.

Рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 19 липня 2022 року у справі № 807/1314/17 скасовано.

Ухвалено постанову, якою у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 , ОСОБА_3 , ОСОБА_2 до Тячівської РДА, Рахівської РДА про визнання незаконним та скасування розпоряджень:

- голови Тячівської РДА № 214 від 31 травня 2017 року «Про затвердження детального плану території»;

- голови Рахівської РДА Закарпатської області № 135 від 15 травня 2017 року «Про затвердження детального плану території туристично-рекреаційного комплексу "Свидовець" за межами населених пунктів, відмовлено».

10. Постанова суду апеляційної інстанції мотивована тим, що на момент виникнення спірних правовідносин було передбачено експертизу лише містобудівної документації на державному рівні. Крім того, на час прийняття оскаржуваних розпоряджень, норма статті 16 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» не містила вимог щодо проведення експертизи при розробці детального плану територій поза межами населених пунктів.

Окрім того, суд апеляційної інстанції звернув увагу на те, що чинне законодавство не передбачало екологічних експертиз на стадії розробки детального плану, а лише на стадії будівництва, а отже права позивачів, які стосуються ймовірного негативного впливу на довкілля території не було та не могло бути порушено на час ухвалення оскаржуваних розпоряджень.

За висновком суду апеляційної інстанції, законодавець передбачив можливість розроблення детального плану території за межами населених пунктів певного адміністративного району відповідно до розпорядження районної державної адміністрації на підставі схеми планування відповідної області, водночас із обов`язковим урахуванням державних і регіональних інтересів. Дотримання відповідачами таких вимог підтверджується змістом описової частини спірного ДПТ.

Суд апеляційної інстанції також зазначив, що, всупереч доводів позивачів, детальний план території, на виконання вимог статті 19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», поряд з описовою містить графічну частину, яка була дослідження під час апеляційного розгляду справи.

Визнаючи необґрунтованим висновок суду першої інстанції про необхідність розроблення схеми планування гірських територій Карпат виключно за рішенням Кабінету Міністрів України, суд апеляційної інстанції зазначив, що норма статті 12 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» не дає підстав стверджувати, що такі повноваження Уряду України стосуються всіх без винятку гірських територій Карпат. Чинне законодавство не визначає, щодо якої частини гірських територій Карпат розроблення схеми планування має здійснюватися за розпорядженням Кабінету Міністрів України. Крім того, на час прийняття оскаржуваних розпоряджень на нормативному рівні взагалі не було визначено, які території Карпат належать до гірських.

Водночас суд апеляційної інстанції підкреслив, що учасники справи не заперечують, що оскаржуваний детальний план територій відповідає Схемі планування Закарпатської області, яка, у свою чергу, відповідає Генеральній схемі планування території України. До того ж положення ДПТ узгоджуються із стратегією розвитку регіону до 2031 року.

Восьмий апеляційний адміністративний суд вказав на те, що відповідачами було дотримано вимоги щодо проведення громадських слухань, доступ до проєкту детального плану територій та його графічної частини було забезпечено всім бажаючим у приміщеннях відповідних місцевих рад. Водночас, за висновками суду апеляційної інстанції, окремі недоліки оголошень не можуть мати безумовним наслідком скасування оскаржуваних розпоряджень із огляду на встановлення обставин забезпечення у цілому права громадськості на ознайомлення та обговорення проєкту детального плану територій.

Відхиляючи аргументи позивачів і третіх осіб про те, що затверджений оскаржуваними розпорядженнями «Детальний план» містить негативний вплив на довкілля території, на яку він поширюється, суд апеляційної інстанції визнав їх передчасними і такими, що не дають підстав уважати спірні розпорядження відповідачів незаконними, адже детальний план територій не є документом щодо фактичного проєктування будівництва і не є початком такого. Детальний план територій - це лише намір раціонального використання території згідно схеми планування.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

11. 17 січня 2023 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 , ОСОБА_5 , МБО «Екологія-Право-Людина».

У касаційній скарзі скаржники просять скасувати постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 15 грудня 2022 року у справі № 817/1314/17, а рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 19 липня 2022 року залишити без змін.

Касаційна скарга обґрунтована тим, що, на відміну від суду першої інстанції, судом апеляційної інстанції неправильно застосовано норми статті 12 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», якою прямо, без винятків, передбачено необхідність розроблення схеми планування гірських територій Карпат як окремої частини території України за рішенням Кабінету Міністрів України. Отже, на переконання скаржників, висновки суду апеляційної інстанції про те, що існування такої схеми планування не перешкоджає затвердженню детального плану територій, є безпідставними.

Заявники стверджують, що суд апеляційної інстанції фактично вийшов за межі предмета спору, оскільки досліджував відповідність спірного ДПТ на предмет відповідності містобудівній документації вищого рівня, а не дотримання порядку та процедури його прийняття взагалі.

Також позивач -1, позивач - 3 і третя особа -2 наголосили, що всупереч висновків суду апеляційної інстанції доказів оприлюднення проєкту ДПТ в установленому законодавством порядку відповідачі не надали, а в опублікованих оголошеннях немає вказівки на місце можливого ознайомлення з проєктом містобудівної документації. У свою чергу незабезпечення оприлюднення такого проєкту чи доступу до нього нівелює мету громадського обговорення. Указані порушення, на переконання скаржників, не можуть вважатися формальними, як безпідставно зазначив суд апеляційної інстанції.

Окрім наведеного скаржники зазначають про неправильне та відмінне від висновку Верховного Суду, викладеного у постанові від 06 жовтня 2022 року у справі № 806/1243/17, застосування судом апеляційної інстанції положень статті 6 Орхуської конвенції у площині участі громадськості при розробленні містобудівної документації - детального плану територій, на яких можливе будівництво туристично-рекреаційного комплексу.

Поряд з іншим скаржники зазначають про необхідність формування висновку Верховного Суду щодо необхідності проведення стратегічної екологічної оцінки проєктів детальних планів територій, які розроблені до набрання чинності Законом України «Про стратегічну екологічну оцінку» з огляду на норми прямої дії Протоколу про стратегічну екологічну оцінку до Конвенції про оцінку впливу на навколишнє середовище у транскордонному контексті, ратифікованого Законом України від 01 липня 2015 року № 562-VIII.

12. За результатом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 17 січня 2023 року визначено склад колегії суддів: ОСОБА_6 (головуючий суддя), Рибачук А.І., Бучик А.Ю.

13. Ухвалою Верховного Суду від 25 січня 2023 року відкрито касаційне провадження за цією касаційною скаргою.

Відповідачі подали відзив на касаційну скаргу, у якому просили залишити її без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції без змін.

27 лютого 2023 року та 10 липня 2023 року від представниці відповідачів та третьої особи Ясінянської селищної ради надійшли додаткові письмові пояснення до відзиву на касаційну скаргу.

14 червня 2023 року на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду від 13 червня 2023, у зв`язку з ухваленням Вищою радою правосуддя рішення від 08 червня 2023 року № 622/0/15-23 «Про звільнення ОСОБА_6 з посади судді Верховного Суду у зв`язку із поданням заяви про відставку», згідно з наказом Голови Верховного Суду від 08 червня 2023 року № 1723-к (№ 1723/0/5-23) «Про відрахування судді ОСОБА_6 зі штату Верховного Суду», проведено повторний автоматизований розподіл судової справи, внаслідок якого для розгляду касаційної скарги сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Стрелець Т.Г., суддів Стеценка С.Г., Тацій Л.В.

14. Верховний Суд ухвалою від 13 лютого 2024 року призначив касаційну скаргу до розгляду у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції на 14 лютого 2024 року.

15. Ухвалою від 14 лютого 2024 року Верховний Суд справу № 807/1314/17 передав на розгляд Великої Палати Верховного Суду.

16. В ухвалі від 14 березня 2024 року Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про відсутність підстав для передачі цієї справи на її розгляд та повернула справу для розгляду у відповідній колегії до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

17. Верховний Суд ухвалою від 05 червня 2024 року призначив справу до касаційного розгляду у відкритому судовому засіданні на 03 липня 2024 року о 15 год. 00 хв.

В судових засіданнях, призначених на 03 липня 2024 року, 14 серпня 2024 року та 11 вересня 2024 року представниця скаржників Мелень-Забрамна О.М. підтримала доводи касаційної скарги, просила суд скасувати постанову суду апеляційної інстанції і залишити в силі рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 17 лютого 2020 року.

До аргументів скаржників щодо обґрунтованості рішення суду першої інстанції приєднався і представник позивача 2 Войченко С.В.

Представниця відповідачів та третьої особи Ясінянської селищної ради Іванова Я.О. заперечувала проти задоволення касаційної скарги з огляду на аргументи викладені у відзиві на неї.

В судовому засіданні 09 жовтня 2024 року представники Ясінянської селищної ради та Усть-Чорнянської селищної ради заперечували проти задоволення касаційної скарги.

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

18. Суди попередніх інстанцій встановили, що 18 грудня 2012 року ДП «Укрдержбудекспертиза» затвердило експертний звіт № 00-0719-12/МД щодо розгляду містобудівної документації «Схеми планування території Закарпатської області», розрахунковий період планування якої 2031 рік.

17 травня 2013 року рішенням Закарпатської обласної ради № 731 затверджено проєкт схеми планування території Закарпатської області, розроблений ДП Українським державним НДІ «Діпромісто» на замовлення Управління регіонального розвитку, містобудування та архітектури Закарпатської ОДА, який розроблений у розвиток Генеральної схеми планування території України.

Відповідно до розділу «Перспективний розвиток оздоровчо-рекреаційної та туристичної галузі Закарпатської області» та 5.1.2 «Території переважного курортно-реакційного освоєння Схеми планування території Закарпатської області» передбачено такі напрями розвитку оздоровчо-рекреаційної, туристичної галузей області. Зокрема передбачено, що основними територіями освоєння є:

1) Рахівський район, проєктом пропонується резервування 24 500 га під освоєння 25,5 тис. місць, із них 22 тис. місць для відпочиваючих в гірських - рекреаційних комплексах у районі смт Ясіня (ГРК «Близниця») - 10 тис. місць, с.Лазерщина ГРК «Петрос» - 7 тис. місць та у місті Рахів (ГРК`Магура») - 5,0 тис. місць;

2) Тячівський район, проєктом пропонується резервування 23 700 га, з розміщенням відпочиваючих 18 000 осіб, а зокрема: смт Усть Чорна (ГРК «Свидово) - 1000 місць, с. Руська Мокра (ГРК «Пропа») - 3000 місць, смт Буштиново - 2000 місць, смт Солотвино - 500 місць, с. Красна (ГРК «Плеско») - 5000 місць.

12 жовтня 2016 року листом Закарпатської обласної адміністрації скеровано на адресу Рахівської районної державної адміністрації Державні інтереси для їх урахування при розробленні містобудівної документації Детального плану території туристично-рекреаційного комплексу "Свидовець" за межами населених пунктів смт Ясіння та с.Чорна Тиса.

Відповідно до вказаних Державних інтересів по Закарпатській області планується нове будівництво більш ніж на 94,5 тис. місць в оздоровчих та рекреаційних (туристичних) закладах. Основними територіями освоєнь є Рахівський район, проєктом пропонується під освоєння 25,5 тис. місць, з них 22 тис. місць в гірських - рекреаційних комплексах у районі смт Ясіня (ГРК «Близниця») - 10 тис. місць, с.Лазерщина ГРК «Петрос» - 7 тис. місць та у місті Рахів (ГРК`Магура») - 5,0 тис. місць. Обсяги нового будівництва по оздоровчим, реакраційним та туристичним закладам, гірсько-рекраційним комплесам смт Ясіня становить 10 000 місць.

19. 20 січня 2017 року головою Рахівської державної адміністрації винесено розпорядження № 14 «Про розроблення детального плану території туристично-рекреаційного комплексу "Свидовець" за межами населених пунктів», яке міститься на сайті Рахівської РДА серед розпоряджень 2017 року.

08 квітня 2017 року в районній народній газеті «Зоря Рахівщини» № 27-28 розміщено оголошення «Про проведення громадських слухань щодо попереднього обговорення та затвердження детального плану розвитку територій Ясінянської та Чорнотисянської сільської сільських рад за межами населених пунктів» у якому зазначено, що:

- пропозиції подаються протягом місяця від дати опублікування оголошення до Ясінянської селищної та Чорнотисянської сільської ради

- громадські слухання відбудуться 19 квітня о 10 годині за адресою с. Чорна Тиса. вул. Центральна, 170-А, актова зала будинку культури та 19 квітня - о 14-ій годині в смт Ясіня, вул. Борканюка, 7, актова зала Ясінянської селищної ради.

Згідно з листами від 10 травня 2017 року Чорнотисянського та Ясінянського сільських голів на адресу начальника відділу містобудування та архітектури Рахівської РДА головному архітектору Бондарчук О.В. повідомлялося, що під час проведення громадського обговорення пропозицій від громадськості не надходило.

13 квітня 2017 року відбулося засідання архітектурно-містобудівної ради при відділі містобудування та архітектури Рахівської РДА, де згідно з протоколом № 9 було запропоновано після врахування зауважень та доповнень Ясінянській селищній та Чорнотисянській сільській радам провести громадські слухання щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проєкту містобудівної документації.

19 квітня 2017 року складено протокол громадських слухань щодо обговорення та затвердження детального плану розвитку територій Чорнотисянської сільської ради за межами населеного пункту Рахівського району, згідно з яким вирішили затвердити детальний план для розробки знеособленого проєкту землеустрою на території Ясінянської та Чорнотисянської сільських рад за межами населених пунктів орієнтовною площею 1400 га під розташування туристичного комплексу "Свидовець" з мережею підвісних пасажирських канатних доріг, лижних трас та готельно-рекреаційною інфраструтурою. За це рішення проголосувало: за - 58 жителів села, проти -1.

19 квітня 2017 року складено протокол проведення громадських слухань щодо обговорення детального плану територій за межами населеного пункту смт Ясіня для розташування туристично-рекреаційного комплексу, згідно з яким вирішили затвердити детальний план території за межами населеного пункту смт Ясіня для розташування туристично-рекреаційного комплексу. За таке рішення голосувала 51 людина, «проти» - немає, «утримались» - немає.

15 травня 2017 року головою Рахівської державної адміністрації винесено розпорядження № 135 Про затвердження детального плану території туристично-рекреаційного комплексу «Свидовець» за межами населених пунктів смт Ясіння та с. Чорна Тиса орієнтовною площею земельної ділянки 1400 га відповідно до проєкту районного планування:

- згідно зі статтями 6, 39 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», статтями 16,19,21 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності»;

- на виконання пункту 4.12 Порядку розроблення містобудівної документації, затв. Мінрегіонрозвитку № 290 від 16 листопада 2011 року, розпорядження голови Рахівської державної адміністрації № 14 від 20 січня 2017 року;

- враховуючи проведені громадські слухання, лист Ясінянської селищної ради № 365 від 10 травня 2017 року, лист Чорнотисянської сільської ради.

Згідно з роздруківкою із сайту Рахівської РДА це розпорядження міститься серед «розпоряджень за 2017 рік».

20. 21 квітня 2017 року головою Тячівської РДА прийнято розпорядження № 152 «Про розроблення детального плану території туристично-рекреаційного комплексу "Свидовець" за межами населеного пункту», яке згідно з роздруківкою із сайту Тячівської РДА міститься у розділі Розпорядження голови РДА.

29 квітня 2017 року в інформаційному віснику Тячівщини «Дружба» № 47-50 опубліковано оголошення, відповідно до якого:

- розпочато процедуру розгляду та врахування пропозицій громадськості щодо попереднього обговорення щодо затвердження детального плану розвитку території Лопухівської сільської ради за межами населеного пункту. Пропозиції подаються протягом місяця від дати опублікування оголошення до Лопухівської сільської ради;

- громадські слухання відбудуться 11 травня 2017 року о 13-00 годині, за адресою: с.Лопухів, вул. Калініна,100-А у приміщенні сільської ради.

16 травня 2017 року Закарпатською обласною державною адміністрацією направлено лист № 06-32/1079 про урахування при розробленні детального плану території туристично-рекраційного комплексу «Свидовець» за межами села Лопухово, Тячівського району.

Відповідно до вказаних Державних інтересів по Закарпатській області планується нове будівництво оздоровчих та рекреаційних (туристичних) закладів. Основними територіями освоєнь є: Тячівський район, а зокрема: смт Усть Чорна - 1000 місць, с. Руська Мокра - 3000 місць, смт Буштиново - 2000 місць, смт Солотвино - 500 місць, с. Красна - 5000 місць.

11 травня 2017 року складено протокол громадських слухань щодо обговорення та затвердження детального плану розвитку території Лопухівської сільської ради за межами населеного пункту Тячівського району Закарпатської області, згідно з яким вирішили затвердити детальний план для розробки знеособленого проєкту землеустрою на території Лопухівської сільської ради за межами населеного пункту орієнтовною площею 18 га під розташування туристичного комплексу «Свидовець» з мережею підвісних пасажирських канатних доріг, лижних трас з готельно-рекреаційною інфраструктурою.

31 травня 2017 року головою Тячівської державної адміністрації винесено розпорядження № 214 «Про затвердження детального плану території» туристично-рекраційного комплексу «Свидовець» за межами населеного пункту Лопухів на території Лопухівської сільської ради Тячівського району:

- відповідно до статей 6, 39 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», статей 16, 19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»;

- на виконання пункту 4.12 Порядку розроблення містобудівної документації, затв. Мінрегіонрозвитку № 290 від 16 листопаджа 2011 року, розпорядження голови Тячівської районної державної адміністрації від 21 квітня 2017 року № 152 «Про розробку детального плану території»;

- розглянувши заяву та подані до неї матеріали ТОВ «Наша спадщина».

Дане розпорядження згідно з роздруківкою із сайту Тячівської РДА міститься у розділі «Розпорядження голови РДА».

21. З Детального плану території за межами населених пунктів смт Ясіня, с. Чорна Тиса Рахівського району та с. Лопухів Тячівського району для розташування туристично-рекреаційного комплексу «Свидовець» (далі - Детальний план) вбачається, що його розроблення здійснено на підставі Схеми планування території Закарпатської області, розробленої ДП Українським державним НДІ «Діпромісто» імені Ю.М. Білоконя, а також з урахуванням Державних інтересів розвитку Рахівського та Тячівськово районів (пункт 3 розділу, іменованого «Підстави для розроблення детального плану території», вказаного Детального плану).

Детальний план території за межами населених пунктів смт Ясіня, с. Чорна Тиса Рахівського району та с. Лопухів Тячівського району для розташування туристично-рекреаційного комплексу «Свидовець» розроблений як:

- схема інженерного обладнання території М:12000, на якому серед іншого наявні умовні позначення заказників, заповідників, водних об`єктів розташованих в зоні цієї території між витягами (графічні матеріали);

- текстові матеріали (Шифр 017-ДТ-17): з метою уточнення проєкту районного планування щодо відводу земельних ділянок для будівництва та обслуговування туристично-рекреаційного комплексу «Свидовець» за межами населених пунктів смт Ясіня, с. Чорна Тиса Рахівського району, с. Лопухово Тячівського району Закарпатської області, розроблені ТзОВ «Наша спадщина». Серед іншого зазначено, що: детальним планом території пропонується використати вільні від забудови площі, розмістивши на них квартали малоповерхової котеджної забудови, готелі, гастроінфраструктуру, комерційні об`єкти, парковки для автомобілів, усі необхідні сервіси для задоволення потреб відпочивальників і населення прилеглих територіальних громад, відповідну інженерну та комунікаційну мережу для повноцінного функціонування запроєктованого ТРК.

Згідно із завданням на проєктування та на розробку містобудівної документації замовником є Тячівська райдержадміністрація.

В розділі 4 текстової частини Детального плану зазначено, що:

- Тячівський район, як адміністративно-територіальна одиниця Закарпатської області утворений у 1946 році з центром у м. Тячів. На півдні межує з Румунією. Більшість території займають гори.

- Рахівський район складається з міста Рахів, трьох селищ міського типу та 28 сіл і є найбільшим за площею та питомою вагою унікальних природоохоронних комплексів в Закарпатській області. Селище Ясіня розташоване біля підніжжя гірських масивів Чорногори і Свидовця. Село Чорна Тиса розташоване неподалік курортів Буковель та Драгобрат.

У розділі 8 текстової частини Детального плану зазначено:

- Свидовецький хребет один із системоутворюючих елементів ландшафтів Українських Карпат, розташований на заході Рахівського району, адміністративно-територіальної одиниці Закарпатської області. Район розташований у найбільш високогірній частині Українських Карпат.

- Хребет Свидовець вважають центром Європи. Цей хребет розташований на південному сході високогірної частини Українських Карпат і межує на південному сході з місцем, де розташований Географічний центр Європи (поблизу села Ділове Рахівського району).

- адміністративно територія курорту охоплює три територіальні громади.

Відповідно до розділу 28.3 «Вплив на біорізноманіття» обумовленого Детального плану під капітальні споруди будуть проведені ландшафтні (в сенсі лісового законодавства) рубки. Площа запроєктованих ландшафтних рубок, як суцільних так і вибіркових, буде меншою за площу щорічних суцільних рубок на цій території.

Розділом 28.5 вказаного Детального плану передбачено, що наступним етапом після розробки детального плану території буде розробка комплексного проєкту оцінки впливів на навколишнє середовище і здоров`я населення. Ці напрацювання будуть реалізовані при проєктуванні кожного конкретного об`єкта комплексу. Ці проєкти будуть направлені на громадські обговорення щодо ймовірних екологічних наслідків та проведена екологічна експертиза. Що в свою чергу гарантує дотримання необхідних особливих умов використання даної території і забезпечення усіх заходів щодо збереження природних екосистем регіону.

Пунктом 37.1 розділу «Обмеження забудови з урахуванням охорони культурної спадщини» Детального Плану передбачено, що на проєктованій території немає об`єктів культурної спадщини, тому обмеження не встановлюються.

Основними природоохоронними об`єктами на території Рахівського та Тячівських районів є «Карпатський біосферний заповідник», «Апшенський» гідрологічний заповідник, «Радомирський» ботанічний заповідник, «Станіслав» ботанічний заповідник, «Чорна Тиса» іхтіологічний заповідник, «Біла та Чорна Тиса» іхтіологічний заповідник, «Радянські Карпати» лісовий заповідник. Також на прилеглих територіях розташовані заповідні урочища, пам`ятки природи загальнодержавного значення: «Скелі близнюки» ботанічна пам`ятка, «Анромеда» ботанічна пам`ятка, «Сосна гірська Жереп» ботанічна пам`ятка, «Ясен звичайний» ботанічна пам`ятка. Також, на території смт Ясіня неподалік центральної частини розташована пам`ятка архітектури національного значення «Стуківська церква та дзвіниця (дерев`яна 1824 року) та на території села Лазіщина «Петропавлівська церква та дзвіниця».

Вищеперелічні об`єкти не потрапляють в зону впливу запроєктованого туристичного комплексу «Свидовець». При розробленні туристичних маршрутів для відвідувачів комплексу зазначені об`єкти будуть включені в туристичні маршрути регіону.

Не погоджуючись з правомірністю дотримання процедури розробки і затвердження Детальних планів території, позивачі звернулися до суду з цим позовом.

ІІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

22. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

В межах розгляду цієї справи суду необхідно перевірити обставини дотримання процедури розробки та затвердження Детальних планів територій.

Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить із такого.

Відповідно до норм статті 13 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» від 09 квітня 1999 року № 586-XIV (далі - Закон № 586-XIV) (в редакції станом на час виникнення спірних правовідносин) до відання місцевих державних адміністрацій у межах і формах, визначених Конституцією і законами України, належить вирішення питань: 1) забезпечення законності, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян; 2) соціально-економічного розвитку відповідних територій; 3) бюджету, фінансів та обліку; 4) управління майном, приватизації, сприяння розвитку підприємництва та здійснення державної регуляторної політики; 5) промисловості, сільського господарства, будівництва, транспорту і зв`язку; 6) науки, освіти, культури, охорони здоров`я, фізкультури і спорту, сім`ї, жінок, молоді та дітей; 7) використання землі, природних ресурсів, охорони довкілля; 8) зовнішньоекономічної діяльності; 9) оборонної роботи та мобілізаційної підготовки; 10) соціального захисту, зайнятості населення, праці та заробітної плати. Місцеві державні адміністрації вирішують й інші питання, віднесені законами до їх повноважень.

Статтею 13 Закону України «Про основи містобудування» від 16 листопада 1992 року № 2780-XII (далі - Закон № 2780-XII) передбачено, що до компетенції місцевих державних адміністрацій у сфері містобудування належить прийняття рішень щодо: реалізації державної політики у сфері містобудування на відповідній території; планування територій на відповідному рівні; підготовки пропозицій до програм соціально-економічного розвитку відповідної території; інформування населення про плани розміщення найважливіших містобудівних, промислових, енергетичних і транспортних комплексів; забезпечення охорони культурної спадщини; моніторингу забудови та іншого використання територій.

Правові та організаційні основи містобудівної діяльності встановлює Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17 лютого 2011 року № 3038-VI (даіл - Закон № 3038-VI), який спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

Згідно зі статтею 8 Закону № 3038-VI планування територій здійснюється на державному, регіональному та місцевому рівнях відповідними органами виконавчої влади, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування.

Планування та забудова земельних ділянок здійснюється їх власниками чи користувачами в установленому законодавством порядку.

Рішення з питань планування та забудови територій приймаються сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами, районними, обласними радами, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями в межах визначених законом повноважень з урахуванням вимог містобудівної документації.

Відповідно до статті 11 Закону № 3038-VI планування територій на державному рівні здійснюється шляхом розроблення відповідно до закону Генеральної схеми планування території України, схем планування окремих частин території України, а також внесення змін до них. Містобудівна документація на державному рівні підлягає експертизі.

Отже, розроблення схем планування окремих частин території України є плануванням на державному рівні.

Частиною першою статті 16 Закону № 3038-VI передбачено, що планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

У нормах частини першої статті 1 Закону № 3038-VI даються визначення таким поняттям:

генеральна схема планування території України - містобудівна документація, що визначає концептуальні вирішення планування та використання території України;

детальний план території - одночасно містобудівна документація на місцевому рівні та землевпорядна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території;

містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій;

схеми планування території на регіональному рівні - планувальна документація, яка розробляється у розвиток Генеральної схеми планування території України та визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови, використання територій адміністративно-територіальних одиниць та їх окремих частин.

Відповідно до статті 12 Закону № 3038-VIІ за рішенням Кабінету Міністрів України розробляються схеми планування окремих частин території України: кількох областей, узбережжя Чорного та Азовського морів, гірських територій Карпат, територій, що зазнали радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, та інших територій з підвищеним техногенним навантаженням чи ризиком виникнення надзвичайних ситуацій.

Замовниками схем планування окремих частин території України є Верховна Рада Автономної Республіки Крим, відповідні обласні ради.

Схеми планування окремих частин території України затверджуються рішенням замовників таких схем.

Склад, зміст, порядок розроблення схем планування окремих частин території України визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.

Відповідно частини другої статті 19 Закону № 3038-VI детальний план території за межами населених пунктів розробляється відповідно до схеми планування території (частини території) району та/або області з урахуванням державних і регіональних інтересів.

Розроблення детального плану території за межами населених пунктів та внесення змін до нього здійснюються на підставі розпорядження відповідної районної державної адміністрації.

У цій справі предметом оскарження є рішення РДА про затвердження детального плану.

Суд першої інстанції у цій справі, надаючи оцінку правомірності оскаржуваних рішень, виходив з того, що територія, на якій планується розміщення туристично-рекреаційного комплексу «Свидовець» розміщується на території гірських Карпат, зокрема в Тячівському та Рахівському районах.

Також суд першої інстанції дійшов висновку, що у спірних правовідносинах застосуванню підлягає положення статті 12 Закону № 3038-VIІ щодо затвердження схеми планування окремої частини території гірських Карпат.

Оскаржувані рішення про затвердження детального плану території (далі також ДПТ) мали ухвалюватись на підставі відповідної схеми планування території (стаття 19 Закону № 3038-VI).

Таким чином, проаналізувавши положення статей 12, 19 Закону № 3038-VI та встановивши, що оскаржувані ДПТ затверджені РДА на підставі Схеми планування території Закарпатської області, а не окремої Схеми планування гірської території Карпат, суд першої інстанції зробіив висновок про протиправність оскаржуваних рішень РДА, якими затверджені ДПТ.

Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції, в цій частині обмежився висновками про відсутність підстав для застосування до спірних правовідносин статті 12 Закону № 3038-VI. Зазначив, що за рішенням Кабінету Міністрів України, серед іншого, розробляються схеми планування не всіх, а певно визначених окремих територій гірських Карпат. Проте на законодавчому рівні не визначено переліку окремих частин територій гірських Карпат.

Поряд із цим судами попередніх інстанцій встановлено, що Постановою Кабінету Міністрів України від 11 серпня 1995 року № 647 затверджений перелік населених пунктів, яким надається статус гірських (далі - Постанова КМУ № 647) та до якого внесені Ясінянська селищна Рада, смт Ясіня, Чорнотисянська сільська Рада, с. Чорна Тиса, Лопухівська сільська Рада, с. Лопухів.

У текстовій та картографічній частинах затвердженого Детального плану території визначено, що територія, на якій планується розміщення туристично-рекреаційного комплексу «Свидовець» розміщується в гірських районах - Тячівському та Рахівському.

Надаючи оцінку таким висновкам судів попередніх інстанцій, Верховний Суд приходить до висновку про таке.

Статтею 19 Закону № 3038-VI врегульований порядок затвердження ДПТ, зокрема, за межами населених пунктів (ч. 2 ст. 19), за змітом якої детальний план території за межами населених пунктів розробляється відповідно до схеми планування. Схема планування, яка підлягає врахуванню може бути розроблена на територію (частину території) району та/або області. При цьому при затвердженні ДПТ врахуанню підлягають державні і регіональні інтереси.

Положення частини другої статті 19 Закону Закону № 3038-VI узгоджуються з вимогами статті 12 цього Закону, яка передбачає особливості розроблення та затвердження схем планування окремих частин території України.

У частині першій статті 12 Закону № 3038-VI міститься перелік окремих частин території України, схеми планування яких розробляються за рішенням Кабінету Міністрів України. Серед таких частин територій України виокремлено гірські території Карпат.

Як було зазначено вище, розроблення схем планування окремих частин території України є плануванням на державному рівні.

Тобто схема планування гірських територій Карпат, як окремої частини території України, має розроблятись за рішенням Кабінету Міністрів України. Оскільки вона входить до різних обласних територіальних громад, тому повинна розроблятись за процедурою, передбаченою статтею 12 Закону № 3038-VI за рішенням Кабінету Міністрів України та на замовлення відповідних обласних рад.

Водночас суди у справі встановили, що ДПТ розроблені на підставі Схеми планування території Закарпатської області, затвердженої рішенням Закарпатської обласної ради № 731 від 17 травня 2013 року, яка розроблена ДП Українським державним НДІ "Дніпромісто" на замовлення Управління регіонального розвитку, містобудування та архітектури Закарпатської ОДА у розвиток Генеральної схеми планування території України та з урахування Державних інтересів розвитку Рахівського та Тячівського районів, які скеровані розробнику Закарпатською обласною адміністрацією листами № 06-32/1079 від 16 травня 2017 року та від 12 жовтня 2016 року.

Отже, відповідачі, приймаючи оскаржувані рішення про затвердження ДПТ, не врахували, що території, на які затверджені Детальні плани, відносяться до окремої частини території України, планування якої здійснюється на державному рівні.

З приводу доводів відповідачів про те, що заявлена у Детальному плані територія не входить до переліку населених пунктів, яким надається статус гірських, позаяк знаходиться поза межами населених пунктів, колегія суддів зазначає таке.

Суди попередніх інстанцій врахували, що Постановою КМУ № 647 затверджений перелік населених пунктів, яким надається статус гірських. Водночас дійшли протилежних висновків щодо включення спірних територій до цього переліку.

При цьому судами попередніх інстацій не враховано, що Постанова № 647 прийнята на виконання постанови Верховної Ради України від 15 лютого 1995 року № 57 «Про порядок введення в дію Закону України "Про статус гірських населених пунктів в Україні».

Згідно з преамбулою Закону України «Про статус гірських населених пунктів в Україні» цей Закон встановлює критерії, за якими населені пункти набувають статусу гірських, визначає основні засади державної політики щодо розвитку гірських населених пунктів та гарантії соціального захисту громадян, які у них проживають, працюють або навчаються.

Отже, Постанова № 647 та затверджений цим рішенням Уряду перелік населених пунктів, яким надається статус гірських, не визначає критеріїв віднесення територій за межами населених пунктів до гірських територій Карпат.

Тому аргумент відповідачів щодо невіднесення територій, визначених у ДПТ, до населених пунктів, вказаних у переліку, затвердженому Постановою № 647, свідчить про те, що ці території не відносяться до гірських територій Карпат, є безпідставним.

Водночас, колегія суддів зазначає, що у текстовій та картографічній частинах затвердженого Детального плану території визначено, що територія, на якій планується розміщення туристично-рекреаційного комплексу "Свидовець", розміщується саме в гірських районах - Тячівському та Рахівському.

З огляду на викладене, колегія суддів КАС ВС погоджується з доводами касаційної скарги про помилковість висновку суду апеляційної інстанції, що заявлена у Детальному плані територія не відноситься до території гірських Карпат. Вважає, що на зазначену територію повинна розроблятися схема планування окремої частини території у порядку статті 12 Закону № 3038-VI.

Детальний план вказаної території має розроблятись на підставі Схеми планування даної гірської території Карпат, яка в свою чергу розроблена на підставі рішення Кабінету Міністрів України, а не на підставі Схеми планування території Закарпатської області, як це було зроблено відповідачами.

Натомість, станом на час розробки затвердженого детального плану територій немає Схеми планування зазначеної гірської території Карпат.

Таке порушення є самостійною та достатньою підставою для скасування рішень відповідачів, які є предметом оскарження у цій справі.

23. Стосовно процедури громадських слухань колегія суддів КАС ВС наголошує на тому, що вона визначена статтею 21 Закону № 3038-VI та передбачає врахування громадських інтересів у розробленні, зокрема, детальних планів територій.

Затвердження на місцевому рівні містобудівної документації без проведення громадських слухань щодо проєктів такої документації забороняється

Відповідно до частини п`ятої статті 21 вказаного Закону оприлюднення проєктів містобудівної документації на місцевому рівні є підставою для подання пропозицій громадськості до відповідного органу місцевого самоврядування.

На реалізацію положень статті 21 Закону № 3038-VI Кабінет Міністрів України прийняв постанову від 25 травня 2011 року № 555, якою затвердив Порядок проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проєктів містобудівної документації на місцевому рівні.

Порядок № 555 визначає механізм проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проєктів містобудівної документації на місцевому рівні: генеральних планів населених пунктів, планів зонування та детальних планів територій.

Згідно з пунктом 4 Порядку № 555 виконавчі органи сільських, селищних, міських рад оприлюднюють у двотижневий строк прийняті органами місцевого самоврядування рішення щодо розроблення проєктів містобудівної документації шляхом опублікування таких рішень у засобах масової інформації, що поширюються на відповідній території, а також розміщення на офіційному вебсайті відповідного органу місцевого самоврядування.

Оприлюднення розроблених в установленому законодавством порядку проєктів містобудівної документації здійснюється не пізніше як у місячний строк з дня їх подання розробником до виконавчого органу сільської, селищної, міської ради шляхом розміщення матеріалів (планшетів, макетів) у визначеному органом місцевого самоврядування місці та інформування громадян через розповсюдження брошур і повідомлень, засоби масової інформації, що поширюються на відповідній території, а також розміщення інформації на офіційному вебсайті відповідного органу місцевого самоврядування.

Пунктом 5 Порядку № 555 визначено, що повідомлення про початок процедури розгляду та врахування пропозицій громадськості у проєкті містобудівної документації має містити:

1) інформацію про мету, склад та зміст містобудівної документації, викладену у скороченій та доступній для широкої громадськості формі;

2) основні техніко-економічні показники, зокрема графічні матеріали, що відображають зміст містобудівної документації;

3) відомості про замовника та розробника проєктів містобудівної документації та підстави для їх розроблення;

4) інформацію про місце і строки ознайомлення з проєктом містобудівної документації;

5) інформацію про посадову особу органу місцевого самоврядування, відповідальну за організацію розгляду пропозицій;

6) відомості про строк подання і строк завершення розгляду пропозицій;

7) інформацію стосовно запланованих інформаційних заходів (презентація, прилюдне експонування, телевізійні програми, публічні конференції тощо).

Зі змісту наведених правових норм слідує, що будь-яка містобудівна документація повинна розроблятися саме в інтересах мешканців територіальної громади. Чинним законодавством України передбачено право будь-якого зацікавленого члена громади зареєструватись і брати участь в громадських слуханнях. Як правило, зацікавленість полягає в тому, що рішення, яке приймається, певним чином може вплинути на права і інтереси особи, покращити або погіршити її становище.

Громадські слухання є формою діалогу між мешканцями села (міста), відповідною територіальною громадою та депутатами відповідної ради, посадовими особами місцевого самоврядування, під час яких члени територіальної громади можуть вносити пропозиції щодо питань місцевого значення.

Громадські слухання щодо проєктів містобудівної документації на місцевому рівні відбуваються шляхом: оприлюднення проєктів містобудівної документації на місцевому рівні; надання особам, які мають право на подання пропозицій до проєктів містобудівної документації на місцевому рівні, строку для подання таких пропозицій; безпосереднім поданням пропозицій громадськості до відповідного органу місцевого самоврядування; утворення погоджувальної комісії у разі необхідності та, відповідно, оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проєктів містобудівної документації.

Судами нижчих інстанцій встановлено, що інформування про громадські слухання було здійснено в місцевих засобах масової інформації, а саме в газеті «Зоря Рахівщини» № 27- 28 (8440- 8441) від 08 квітня 2017 року та в газеті «Дружба» № 47- 50 від 29 квітня 2017 року.

Як підтверджено матеріалами справи, оголошення в газеті «Дружба» було такого змісту: «Розпочато процедуру розгляду та врахування пропозицій громадськості щодо попереднього обговорення та затвердження детального плану розвитку території Лопухівської сільської ради за межами населеного пункту. Пропозиції подаються протягом місяця від дати опублікування оголошення до Лопухівської сільської ради. Громадські слухання відбудуться за адресою: с. лопухів, вул. Калініна, 100а, 11 травня 2017 року о 13-00 год у приміщенні сільської ради».

Оголошення в газеті «Зоря Рахівщини» мало такий зміст: «Оголошення про проведення громадських слухань щодо попереднього обговорення та затвердження детального плану розвитку території Ясінянської та Чорнотисянської сільських рад за межами населених пунктів. Пропозиції подаються протягом місяця від дати опублікування оголошення до Ясінянської селищної та Чорнотисянської сільської рад. Громадські слухання відбудуться: 19 квітня - о 10-ій год., за адресою: с. Чорна Тиса, вул. Центральна, 170 а, актова зала будинку культури; 19 квітня - о 14-ій год., за адресою: смт. Ясіня, вул. Борканюка, 7, актова зала Ясінянської селищної ради».

З огляду на зміст наведених повідомлень/оголошень про проведення громадських слухань колегія суддів КАС ВС погоджується з доводами касаційної скарги, що він не відповідає положенням пункту 5 Порядку № 555 та не містить всієї необхідної інформації.

Суд касаційної інстанції зауважує, що скаржниками доцільно звернуто увагу також на невідповідності в повідомленнях/оголошеннях про проведення громадських слухань точної назви Детального плану території, який виносився на обговорення. Вказане позбавляло громадськість можливості повно зрозуміти ціль та мету таких обговорень.

Суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку, що недоліки повідомлень/оголошень про проведення громадських слухань є незначними та не вплинули на реалізацію громадянами належного їм права на участь в обговоренні проєкту Детального плану території.

Відповідачами під час розгляду справи не доведено дотримання вимог пункту 4 Порядку № 555 щодо оприлюднення розроблених в установленому законодавством порядку проєктів містобудівної документації.

Крім того, колегія суддів КАС ВС наголошує й на тому, що норми чинного законодавства не містять винятків, за яких би дозволялось оприлюднювати лише частину проєкту містобудівної документації, зокрема у зв`язку із її об`ємністю.

Колегія суддів КАС ВС вважає, що суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку, що великий обсяг проєкту Детального плану території надає відповідачам право неповного висвітлення його змісту.

Таким чином, колегія судів КАС ВС погоджується з висновком суду першої інстанції про незабезпечення відповідачами належної процедури проведення громадських слухань щодо проєкту вказаного детального плану.

24. Стосовно необхідності проведення стратегічної екологічної оцінки проєктів детальних планів територій, які розроблені до набрання чинності Законом України «Про стратегічну екологічну оцінку», з огляду на норми прямої дії Протоколу про стратегічну екологічну оцінку до Конвенції про оцінку впливу на навколишнє середовище у транскордонному контексті, ратифікованого Законом України від 01 липня 2015 року № 562-VIII (далі - Протокол), суд зазначає про таке.

Відповідно до норм частини першої статті 9 Конституції України чинні міжнародні договори, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України.

Стаття 19 Закону України «Про міжнародні договори України» визначає, що чинні міжнародні договори України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства і застосовуються у порядку, передбаченому для норм національного законодавства.

Якщо міжнародним договором України, який набрав чинності в установленому порядку, встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені у відповідному акті законодавства України, то застосовуються правила міжнародного договору.

З огляду на визначені норми чинного законодавства України, Протокол про стратегічну екологічну оцінку до Конвенції про оцінку впливу на навколишнє середовище у транскордонному контексті, ратифікованого Законом України від 01 липня 2015 року № 562-VIII, є частиною законодавства України та підлягає застосуванню до відповідних правовідносин.

Згідно зі змістом Протоколу з метою забезпечення високого рівня захисту навколишнього середовища, зокрема здоров`я населення, Україна взяла на себе такі зобов`язання: сприяння розглядові питань занепокоєності стосовно екологічних проблем, зокрема пов`язаних зі здоров`ям населення, під час розробки політики й законодавства; встановлення чітких, прозорих та ефективних процедур стратегічної екологічної оцінки.

Сторони Протоколу, визнаючи важливість урахування екологічних міркувань, у тому числі пов`язаних зі здоров`ям населення, для розробки й прийняття планів і програм і, певною мірою, політики й законодавства; визнаючи, що стратегічна екологічна оцінка повинна відігравати важливу роль у розробці й прийнятті планів, програм і, певною мірою, політики й законодавства, і що ширше застосування принципів оцінки впливу на навколишнє середовище до планів, програм, політики й законодавства ще більше зміцнить систематичний аналіз їхніх важливих екологічних наслідків; підтверджуючи Конвенцію про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля, прийняту 25 червня 1998 р. в Оргусі, Данія, та враховуючи відповідні пункти Луккської декларації, прийнятої на першій нараді її сторін; усвідомлюючи, таким чином, важливість забезпечення участі громадськості в стратегічній екологічній оцінці.

Метою Протоколу є забезпечення високого рівня захисту навколишнього середовища, зокрема здоров`я населення, шляхом: a) забезпечення такого стану, коли екологічні питання, зокрема пов`язані зі здоров`ям населення, ретельно враховуються під час розробки планів і програм; b) сприяння розглядові питань занепокоєності стосовно екологічних проблем, зокрема пов`язаних зі здоров`ям населення, під час розробки політики й законодавства; c) установлення чітких, прозорих та ефективних процедур стратегічної екологічної оцінки; d) забезпечення участі громадськості в стратегічній екологічній оцінці; e) урахування за допомогою цих засобів питань занепокоєності стосовно екологічних проблем, у тому числі пов`язаних зі здоров`ям населення, під час заходів і в документах, які розробляються для забезпечення дальшого сталого розвитку (стаття 1 вказаного Закону)

Згідно п. 5 статті другої «Протоколу про стратегічну екологічну оцінку до Конвенції про оцінку впливу на навколишнє середовище у транскордонному контексті» - «Плани та програми» означає плани й програми та будь-які зміни до них, які: a) вимагаються законодавчими, регулятивними або адміністративними положеннями b) підлягають підготовці й (або) прийняттю органом або готуються органом для прийняття відповідно до офіційної процедури парламентом або урядом.

«Стратегічна екологічна оцінка» означає оцінку ймовірних екологічних наслідків, зокрема пов`язаних зі здоров`ям населення, яка поєднує визначення сфери застосування екологічної доповіді та її підготовки, забезпечення участі громадськості й консультацій, а також урахування в плані чи програмі положень екологічної доповіді та результатів участі громадськості й консультацій (пункт 6 статті другої вказаного Протоколу).

Відповідно до пункту 7 статті другої Протоколу «Екологічний наслідок, зокрема пов`язаний зі здоров`ям населення» означає будь-який наслідок для навколишнього середовища, зокрема для здоров`я населення, флори, фауни, біологічного різноманіття, ґрунту, клімату, повітря, води, ландшафту, природних об`єктів, матеріальних активів, культурної спадщини та взаємодії між цими чинниками. П. 8 «Громадськість» означає одну чи більше фізичних або юридичних осіб і, згідно з національним законодавством чи практикою, їхні об`єднання, організації або групи.

Згідно з пунктом 2 статті 4 вказаного Протоколу, стратегічна екологічна оцінка проводиться стосовно планів і програм, які готуються для сільського господарства, лісового господарства, рибальства, енергетики, промисловості, зокрема гірничодобувної, транспорту, регіонального розвитку, утилізації відходів, водного господарства, зв`язку, туризму, планування розвитку міських та сільських районів або землекористування, і тих, які встановлюють структуру для згоди стосовно майбутнього розвитку проєктів, перелічених у додатку I, та будь-яких інших проєктів, перелічених у додатку II, що згідно з національним законодавством вимагає оцінки впливу на навколишнє середовище.

Відповідно до пункту 3 статті п`ятої Протоколу передбачено, що наскільки це є можливим, кожна Сторона згідно із цією статтею намагається надати заінтересованій громадськості можливість участі в попередній оцінці планів і програм. Згідно з пунктами 1, 2 статті 8 Протоколу кожна Сторона забезпечує початкові, своєчасні та ефективні можливості участі громадськості в стратегічній екологічній оцінці планів і програм, коли відкрито всі варіанти. Кожна Сторона, користуючись електронними засобами інформації або іншими відповідними засобами, забезпечує своєчасне доведення до відома громадські проєкту плану чи програми та екологічної доповіді. Пунктом 1 статті 9 Протоколу визначено, що кожна Сторона визначає органи, з якими треба проконсультуватися, і яких в силу їхніх специфічних природоохоронних обов`язків чи обов`язків з охорони здоров`я, вірогідно можуть стосуватися екологічні наслідки реалізації плану чи програми, зокрема наслідки пов`язані зі здоров`ям населення.

Отже за змістом норм Протоколу про стратегічну екологічну оцінку до Конвенції про оцінку впливу на навколишнє середовище у транскордонному контексті детальний план території на якій планується звести туристично-рекреаційний комплекс «Свидовець» підлягає стратегічній екологічній оцінці, як документ, який визначає план та програму розвитку відповідної території в розумінні визначеного Протоколу.

Водночас, суд апеляційної інстанції, спростовуючи доводи скаржників щодо необхідності проведення стратегічної екологічної оцінки проєктів детальних планів територій, обґрунтовував це тим, що нормативно-правовим актом, який регулює такі правовідносини є Закон України «Про стратегічну екологічну оцінку» від 20 березня 2018 року № 2354-VIII (далі - Закон № 2354). Проте він набрав чинності вже після виникнення спірних правовідносин.

Колегія суддів КАС ВС звертає увагу, що відповідно до змісту статті другої Закону № 2354 він регулює відносини у сфері оцінки наслідків для довкілля, у тому числі для здоров`я населення, виконання документів державного планування та поширюється на документи державного планування, які стосуються сільського господарства, лісового господарства, рибного господарства, енергетики, промисловості, транспорту, поводження з відходами, використання водних ресурсів, охорони довкілля, телекомунікацій, туризму, містобудування або землеустрою (схеми) та виконання яких передбачатиме реалізацію видів діяльності (або які містять види діяльності та об`єкти), щодо яких законодавством передбачено здійснення процедури оцінки впливу на довкілля, або які вимагають оцінки, зважаючи на ймовірні наслідки для територій та об`єктів природно-заповідного фонду та екологічної мережі (далі - території з природоохоронним статусом), крім тих, що стосуються створення або розширення територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

За змістом п. 1 Розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 2354 цей Закон набирає чинності з дня, наступного за днем його опублікування, та вводиться в дію через шість місяців з дня набрання ним чинності. Вказаний закон прийнятий 20 березня 2018 року, набрав чинності 12 квітня 2018 року, введений в дію 12 жовтня 2018 року.

Згідно з підпунктом 5 пункту 3 Розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 2354 внесені зміни до Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», зокрема, ст. 2 доповнено частиною четвертою, відповідно до якої містобудівна документація підлягає стратегічній екологічній оцінці в порядку, встановленому Законом України «Про стратегічну екологічну оцінку». Розділ «Охорона навколишнього природного середовища», що розробляється у складі проєкту містобудівної документації, одночасно є звітом про стратегічну екологічну оцінку, який має відповідати вимогам Закону України «Про стратегічну екологічну оцінку».

Враховуючи викладене, колегія суддів КАС ВС не може погодитись з висновком суду апеляційної інстанції, оскільки 12 жовтня 2018 року не є днем з якого, зокрема детальний план території підлягає стратегічній екологічній оцінці, а є днем з якого проведення такої оцінки регулюється не лише обов`язковими нормами Протоколу про стратегічну екологічну оцінку до Конвенції про оцінку впливу на навколишнє середовище у транскордонному контексті, а ще і нормами Закону № 2354.

Разом з цим відповідачі не забезпечили проведення стратегічної екологічної оцінки спірного Детального плану території.

Враховуючи зазначене, висновок суду апеляційної інстанції про наявність підстав для скасування рішення суду першої інстанції та прийняття постанови про відмову у задоволенні позову є необґрунтованим, оскільки під час розгляду справи підтвердились доводи позивачів про порушення процедури розробки та затвердження спірного детального плану території.

25. За правилами частини першої статті 352 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

З огляду на викладене Верховний Суд дійшов висновку про наявність підстав для задоволення касаційної скарги, скасування постанови апеляційного суду та залишення в силі рішення суду першої інстанції.

26. Вирішуючи питання щодо розподілу судових витрат колегія суддів КАС ВС зазначає про таке.

Частиною першою статті 132 КАС України передбачено, що судові витрати складаються із судового збору та витрат, пов`язаних з розглядом справи.

Згідно із частиною шостою статті 139 КАС України, якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

За положеннями частини першої статті 139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

Судові витрати третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, стягуються на її користь зі сторони, визначеної відповідно до вимог цієї статті, залежно від того, заперечувала чи підтримувала така особа заявлені позовні вимоги (частина 11 статті 139 КАС України).

Колегією суддів установлено, що при зверненні до суду із касаційною скаргою, позивачі ОСОБА_1 та ОСОБА_2 , так само, як і третя особа МБО «Екологія-Право-Людина» сплатили судовий збір у розмірі 1280 грн кожний, що підтверджується відповідними квитанціями від 13 січня 2023 року № 6910-2250-3328-5519, № 7947-0419-0657-4941, № 0065-1676-9486-8382.

Оскільки за наслідками касаційного перегляду колегія суддів дійшла висновку про задоволення касаційної скарги, зазначені судові витрати, понесені у зв`язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції, підлягають пропорційному стягненню на користь позивача 1, позивача 3 та третьої особи МБО «Екологія-Право-Людина» за рахунок бюджетних асигнувань відповідачів.

Керуючись статтями 132, 139, 341, 344, 349, 352, 356, 359 КАС України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , Міжнародної благодійної організації «Екологія-Право-Людина» - задовольнити.

Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 15 грудня 2022 року скасувати.

Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 17 лютого 2020 року - залишити в силі.

Стягнути на користь ОСОБА_1 за рахунок бюджетних асигнувань Тячівської районної державної адміністрації судові витрати за сплату судового збору за подання касаційної скарги у розмірі 640 грн.

Стягнути на користь ОСОБА_1 за рахунок бюджетних асигнувань Рахівської районної державної адміністрації судові витрати за сплату судового збору за подання касаційної скарги у розмірі 640 грн.

Стягнути на користь ОСОБА_2 за рахунок бюджетних асигнувань Тячівської районної державної адміністрації судові витрати за сплату судового збору за подання касаційної скарги у розмірі 640 грн.

Стягнути на користь ОСОБА_2 за рахунок бюджетних асигнувань Рахівської районної державної адміністрації судові витрати за сплату судового збору за подання касаційної скарги у розмірі 640 грн.

Стягнути на користь Міжнародної благодійної організації «Екологія-Право-Людина» за рахунок бюджетних асигнувань Тячівської районної державної адміністрації судові витрати за сплату судового збору за подання касаційної скарги у розмірі 640 грн.

Стягнути на користь Міжнародної благодійної організації «Екологія-Право-Людина» за рахунок бюджетних асигнувань Рахівської районної державної адміністрації судові витрати за сплату судового збору за подання касаційної скарги у розмірі 640 грн.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий Стрелець Т.Г.

Судді Тацій Л.В.

Стеценко С.Г.