Справа № 640/33910/21
Суддя: Мельничук Володимир Петрович
Дата ухвалення: 2024-10-10 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Суддя-доповідач - Мельничук В.П.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 жовтня 2024 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

Головуючого-судді: Мельничука В.П.

суддів: Бужак Н.П., Василенка Я.М.,

при секретарі: Руденко Д.М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду апеляційні скарги Міністерства інфраструктури України, Акціонерного товариства «Українська залізниця» на рішення Київського окружного адміністративного суду від 11 липня 2024 року у справі за адміністративним позовом Акціонерного товариства «ДТЕК Західенерго» до Міністерства інфраструктури України, Третя особа - Акціонерне товариство «Українська залізниця» про визнання протиправним та нечинним наказу, -

В С Т А Н О В И Л А:

Акціонерне товариство «ДТЕК Західенерго» звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Міністерства інфраструктури України, Третя особа - Акціонерне товариство «Українська залізниця», в якому просило визнати протиправним та нечинним наказ Міністерства інфраструктури України «Про внесення змін до Коефіцієнтів, що застосовуються до тарифів Збірника тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України та пов`язані з ними послуги» від 29.10.2021 № 586.

Обґрунтовуючи позовні вимоги Позивач вказував, що Наказ № 586 прийнятий з порушенням вимог статей 4, 8 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», зокрема при його прийнятті порушено: принцип доцільності, оскільки не наведено належного та достатнього обґрунтування необхідності чергового підвищення рівня тарифів; порушено принцип адекватності, оскільки аналіз регуляторного впливу до проекту Наказу № 586 не містить всієї необхідної інформації, передбаченої законодавством та не містить усіх прийнятних альтернативних способів досягнення цілей державного регулювання; порушено принцип ефективності та збалансованості, оскільки при прийнятті Наказу № 586 не вирахувано вплив індексації тарифів на фінансово-економічний стан інших галузей економіки України; порушено принцип передбачуваності, оскільки підвищення тарифів не передбачено затвердженим консолідованим фінансовим планом AT «Укрзалізниця» на 2021 рік, а прийняття Наказу № 586 не передбачено Планом підготовки проектів регуляторних актів у Міністерстві інфраструктури України на 2021 рік; порушено принцип прозорості та врахування громадської думки, оскільки оскаржуваний наказ направлений на погодження Державній регуляторній службі без врахування зауважень та пропозицій громадськості.

Позивач вважає, що супроводжуючі документи до проекту Наказ № 586 не містять інформації щодо собівартості перевезень окремо вугільної продукції та їх збитковості для AT «Укрзалізниця», а також перегляд тарифів здійснено без внесення змін до інвестиційної програми.

Позивачем також зазначено, що при прийнятті Наказу № 586 порушено законодавство про захист економічної конкуренції, оскільки AT «Укрзалізниця» займає монопольне становище на ринку надання послуг магістральних вантажних локомотивів у межах України, а тому Наказ № 586 мав бути погоджений з Антимонопольним комітетом України.

Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 11 липня 2024 року адміністративний позов задоволено.

Визнано протиправним та нечинним Наказ Міністерства інфраструктури України від 29.10.2021 № 586 «Про внесення змін до Коефіцієнтів, що застосовуються до тарифів Збірника тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України та пов`язані з ними послуги».

Не погоджуючись з таким судовим рішенням, Міністерство інфраструктури України подало апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове, яким у задоволенні позовної заяви відмовлено повністю.

Також, не погоджуючись з таким судовим рішенням, Акціонерне товариство «Українська залізниця» подало апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове, яким у задоволенні позову відмовити.

В апеляційних скаргах Міністерство інфраструктури України, Акціонерне товариство «Українська залізниця» посилаються на порушення судом першої інстанції норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи по суті.

Апеляційна скарга Міністерства інфраструктури України мотивована тим, що Наказ № 586 є нормативно - правовим актом, виданим Міністерством інфраструктури України у межах наданих йому повноважень та у спосіб, що передбачений законом. Акти законодавства, на підставі яких видано Наказ № 586, є чинними та він відповідає актам вищої юридичної сили, що підтверджується рішенням Міністерства юстиції України про його державну реєстрацію. Відповідач вказує на відсутність факту порушення принципу доцільності, оскільки обґрунтування необхідності прийняття Наказу № 586 викладено в пункті 2 пояснювальної записки до нього. Збільшення рівня тарифів на перевезення вантажів 1-го тарифного класу дозволить скоротити різницю між середнім рівнем тарифів та вантажами 1-го тарифного класу, а також дозволить здійснювати перевезення цих вантажів за рентабельними тарифами. Обґрунтовуючи відсутність порушення принципу адекватності Відповідач зазначає, що при підготовці аналізу регуляторного впливу до Наказу № 586 наведено три можливих способи розв`язування проблеми та обрано найбільш оптимальний альтернативний спосіб досягнення цілі прийняття оскаржуваного наказу.

Зазначаючи про відсутність порушення принципів ефективності та збалансованості Відповідач посилається на інформацію про влив реалізації оскаржуваного наказу на інтереси заінтересованих сторін викладено у Додатку до пояснювальної записки до оскаржуваного наказу (пункт 8). Відповідач зазначає про те, що Наказ № 586 узгоджується із консолідованим фінансовим планом AT «Укрзалізниця» на 2022 рік та Планом підготовки проектів регуляторних актів у Мінінфраструктури на 2021 рік.

Посилаючись на відсутність порушення принципу прозорості та врахування громадської думки Відповідач вказав, що усі пропозиції та зауваження до проекту регуляторного акту було розглянуто. Також, Відповідачем наголошено, що він не погоджує з Антимонопольним комітетом України рішення щодо встановлення рівня конкретних цін і тарифів, оскільки такому погодженню підлягають лише рішення з питань установлення порядку визначення цін і тарифів. Відповідач зазначив, що Позивач не звертався до Антимонопольного комітету України щодо порушення законодавства про захист економічної конкуренції, а проект Наказу № 586 погоджено з Міністерством економіки України.

Апеляційна скарга Акціонерного товариства «Українська залізниця» обґрунтована тим, що Наказ № 586 погоджено з Міністерством фінансів України та Міністерством економіки України. При прийнятті Наказу № 586 дотримано порядок оприлюднення проектів регуляторних актів з метою одержання зауважень і пропозицій, а саме лише отримання зауважень та/або пропозицій заінтересованих суб`єктів не створює для розробника нормативно-правового акту безумовного та імперативного обов`язку їх врахувати.

Зазначено, що Наказ № 586 прийнято з неухильним дотриманням принципу прозорості та врахування громадської думки, адекватності, ефективності, збалансованості.

Вказує, що Позивач не обґрунтував в чому полягає порушення його прав, свобод або законних інтересів та які саме права, свободи або законні інтереси порушено Наказом № 586.

Також Акціонерним товариством «Українська залізниця» подано Клопотання про доповнення або зміну апеляційної скарги, в якому зазначено, що поступове підвищення рівня тарифів Наказами Мінінфраструктури протягом 2021-2022 років обумовлено, серед іншого, критичним недоотримання доходів в 2021-2023 роках, у зв`язку із стрімким падінням обсягів перевезень, в тому числі повною втратою транзитних перевезень з 2022 року.

Крім того, мали місце (та продовжуються) тенденції, які не залежать від Товариства, а саме, зростання інфляції та курсу долара США, зростання рівня інфляції, які напряму впливають на собівартість перевезень, зростанням мінімальної заробітної плати та необхідністю забезпечення підвищення заробітних плат працівників Товариства, які забезпечують здійснення вантажних перевезень та всієї операційної діяльності Третьої особи.

Враховуючи зазначене вище, проведене підвищення тарифів у 2022 році повністю відповідало критичній ситуації в галузі залізничного транспорту, пов`язаній із подвійним скороченням обсягів вантажних перевезень.

Разом з тим, прогноз фінансового результату за умови відсутності індексації тарифів на вантажні перевезення у 2021-2022 роках становив би, зокрема:

- 2021 рік - збиток (-) 1,7 млрд грн;

- 2022 рік - збиток (-) 29 млрд грн;

- 2023 рік - збиток (-) 26,1 млрд грн.

Також наголошено, що Укрзалізниця є одним із найбільших та найсумлінніших платників податків у державі, який, незважаючи на періоди турбулентності в економіці, повністю виконує свої податкові зобов`язання.

Фактично по АТ «Укрзалізниця» нараховано ПДВ: у 2021 році - 6 602,5 млн грн; у 2022 році - 4 595,1 млн грн; у 2023 році - 4 837,4 млн грн; у І півріччі 2024 року - 3 296,4 млн грн.

Разом з тим, у випадку залишення розміру тарифів на попередньому рівні АТ «Укрзалізниця» сплатила б менше:

- ПДВ у 2021 році на 62,3 млн грн, у 2022 році на 175,7 млн грн, у 2023 році на 183 млн грн, у І півріччі 2024 року на 85,8 млн грн;

- податку на прибуток підприємств у 2021 та у 2022 роках зменшення не було б, оскільки за ці роки було від`ємне значення об`єкта оподаткування, а у 2023 році зменшення склало б 28 млн грн та у І півріччі 2024 року - 56 млн грн.

Крім того, АТ «Укрзалізниця» фактично за підсумками 2021 року отримано чистий прибуток у сумі 427,7 млн грн та сплатило за 2021 рік дивіденди в сумі 128,3 млн грн. Таким чином, у випадку залишення рівня тарифів на попередньому рівні, АТ «Укрзалізниця» фактично отримало б збитковий фінансовий результат і, відповідно, не мало можливості сплати до Державного бюджету дивідендів в сумі 128,3 млн грн.

Також АТ «Укрзалізниця» звернуто увагу, що Позивачем не обґрунтовано в чому полягає порушення його прав, свобод або законних інтересів та які саме права, свободи або законні інтереси порушено прийняттям оскаржуваного Наказу.

Позивачем подано відзив на апеляційні скарги Міністерства інфраструктури України, Акціонерного товариства «Українська залізниця», в якому він просить відмовити в задоволенні апеляційних скарг, а рішення суду першої інстанції залишити без змін з посиланням на те, що оскаржуване судове рішення відповідає нормам чинного законодавства.

Представницею Третьої особи - АТ «Укрзалізниця» - адвокатом Шукліною Олександрою Володимирівною подано клопотання про відкладення (перенесення) розгляду справи, в якому просить, з урахуванням приймання нею участі у справі № 910/5099/24, яка розглядається Господарським судом міста Києва 10 жовтня 2024 року о 14 год. 00 хв., відкласти судове засідання у справі № 640/33910/21 на іншу дату.

Колегія суддів розглянувши дане клопотання не вбачає підстав для відкладення (перенесення) розгляду справи, з огляду на наступне.

Згідно з пунктом 1 частини 2 статті 129 Конституції України, основними засадами судочинства є рівність усіх учасників судового процесу перед законом і судом.

За змістом частини 1 статті 8 КАС України, всі учасники судового процесу є рівними перед законом і судом.

Відповідно до частини 1 статті 44 КАС України учасники справи мають рівні процесуальні права та обов`язки.

Згідно з частиною 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.

Європейський суд з прав людини в рішенні від 07 липня 1989 року у справі «Юніон Аліментаріа Сандерс С.А. проти Іспанії» зазначив, що Заявник зобов`язаний демонструвати готовність брати участь на всіх етапах розгляду, що стосуються безпосередньо його, утримуватися від використання прийомів, які пов`язані із зволіканням у розгляді справи, а також максимально використовувати всі засоби внутрішнього законодавства для прискорення процедури слухання.

Представниця Третьої особи - АТ «Укрзалізниця» - адвокат Шукліна Олександра Володимирівна у зазначеному клопотанні вказала, що дана адміністративна справа № 640/33910/21 та її належне представництво має надважливе значення для АТ «Укрзалізниця» і Товариство, інтереси якого вона представляє повідомляє про свій намір взяти участь у судовому засіданні під час розгляду власної апеляційної скарги, висловити власні доводи щодо оскаржуваного Товариством рішення, а також надати усні пояснення щодо вимог та доводів апеляційної скарги Третьої особи - АТ «Укрзалізниця».

Разом з тим, колегія суддів звертає увагу, що представниця Третьої особи - АТ «Укрзалізниця» - адвокат Шукліна Олександра Володимирівна могла звернутись з клопотанням про участь у судовому засіданні в режимі відеоконференції поза межами приміщення суду з використанням власних технічних засобів та взяти участь у розгляді даної адміністративної справи № 640/33910/21 в режимі відеоконференції, тому як справа № 910/5099/24 розглядалася Господарським судом міста Києва 10 жовтня 2024 року о 14 год. 00 хв., а ця справа була призначена на 10 жовтня 2024 року о 15 год. 45 хв.

Крім того, якщо представниця Третьої особи - АТ «Укрзалізниця» - адвокат Шукліна Олександра Володимирівна вважала, що її належне представництво у даній адміністративній справі має надважливе значення для АТ «Укрзалізниця», вона могла скористатись правом та подати клопотання про відкладення справи № 910/5099/24, що розглядалася в іншому суді, а не у цій адміністративній справі.

Також, як вбачається з поданих до суду апеляційної інстанції документів, адвокат Шукліна Олександра Володимирівна представляє інтереси Третьої особи - АТ «Укрзалізниця» в порядку передоручення від представника АТ «Укрзалізниця» - Мельника Миколи Андрійовича.

Крім того, колегія суддів зазначає, що явка сторін та інших учасників справи в судове засідання обов`язковою не визнавалась, тому в силу приписів ч. 2 ст. 313 КАС України, неявка сторін або інших учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце розгляду справи, не перешкоджає розгляду справи.

Водночас, сторони та інші учасники (треті особи) мають можливість надати письмові пояснення, відзив або заперечення до апеляційної скарги у встановленому порядку.

Отже, на переконання колегії суддів, апеляційний розгляд справи може відбутись і за відсутності представниці Третьої особи - АТ «Укрзалізниця» - адвокатки Шукліної Олександри Володимирівни, а правову позицію, викладену в апеляційній скарзі та доповненнях до неї буде прийнято колегією суддів до уваги.

З огляду на викладені обставини, колегія суддів приходить до висновку про відсутність підстав для задоволення клопотання представниці Третьої особи - АТ «Укрзалізниця» - адвокатки Шукліної Олександри Володимирівни про відкладення (перенесення) розгляду даної адміністративної справи.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Заслухавши суддю-доповідача, представників Сторін, дослідивши доводи апеляційних скарг та, перевіривши матеріали справи, колегія суддів вважає, що апеляційні скарги є необґрунтованими та не підлягають задоволенню, з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджується матеріалами справи, що Акціонерне товариство «Укрзалізниця» листом від 03.09.2021 № Ц-3-88/4479-21 надіслало до Міністерства інфраструктури України на розгляд та погодження проект наказу Мінінфраструктури «Про внесення змін до Коефіціентів, що застосовуються до Збірника тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України та пов`язані з ними послуги» і пакет документів до нього на 50 аркушах. Відповідно до вказаного листа, зазначеним проектом наказу передбачено зміни з 01.01.2022 державних регульованих тарифів на перевезення вантажів 1-го тарифного класу шляхом встановлення коефіцієнта до тарифів Збірника тарифів у розмірі 2,402, що дозволить одержати додаткові доходи АТ «Укрзалізниця» від перевезень у 2022 році в сумі 2,308 млрд. грн та збільшити фінансову можливість для забезпечення ремонту основних засобів, що використовуються в реалізації послуг з вантажних перевезень, та інфраструктури, а також направити кошти на освоєння капітальних інвестицій для забезпечення безпеки руху поїздів.

Міністерством інфраструктури України 09.09.2021 на офіційному веб-сайті розміщено повідомлення про оприлюднення проекту наказу Міністерства інфраструктури України «Про внесення змін до Коефіцієнтів, що застосовуються до тарифів Збірника тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України та пов`язані з ними послуги» (проект оскаржуваного Наказу) для отримання зауважень та пропозицій, відповідно до якого Відповідачем окрім проекту Наказу № 586 оприлюднено наступні документи: пояснювальна записка; додаток до пояснювальної записки; порівняльна таблиця; аналіз регуляторного впливу; додаток до аналізу регуляторного впливу.

Міністерством інфраструктури України 29.10.2021 прийнято наказ № 586 «Про внесення зміни до Коефіцієнтів, що застосовуються до тарифів Збірника тарифів та перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України та пов`язані з ними послуги», який зареєстровано в Міністерстві юстиції України 02.11.2021 за № 1408/37030. Зміст Наказу № 586 повністю відтворює зміст його проекту.

Пунктом 1 Наказу № 586 внесено зміни до Коефіцієнтів, що застосовуються до тарифів Збірника тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України та пов`язані з ними послуги, затверджених наказом Міністерства транспорту та зв`язку України від 26.03.2009 № 317, зареєстрованих у Міністерстві юстиції України 15.04.2009 за № 341/16357 (зі змінами), яким змінено примітку до пункту 1 «Вантажі 1-го тарифного класу». Зокрема, примітку «** з 01 січня 2022 року застосовується коефіцієнт 2,204;» викладено у новій редакції: «** з 01 січня 2022 року застосовується коефіцієнт 2,402;».

Таким чином, з урахуванням прийнятого Наказу № 586, починаючи з 01.01.2022 коефіцієнт для вантажів 1-го тарифного класу було збільшено до 2,402.

Вважаючи Наказ від 29.10.2021 № 586 протиправним, Позивач звернувся до адміністративного суду з даним адміністративним позовом.

Задовольняючи адміністративний позов суд першої інстанції виходив з того, що на момент підготовки оскаржуваного наказу діяв наказ Міністерства інфраструктури України від 11.08.2021 № 418, яким з 17.08.2021 року істотно збільшені Коефіцієнти, що застосовуються до тарифів. Так, 17.08.2021 наказом Міністерства інфраструктури України від 11.08.2021 № 418 наведений коефіцієнт було встановлено у розмірі 1,831, а з 01.01.2022. - 2,204. При цьому до 17.08.2021 цей коефіцієнт складав 1,695. Таким чином, з 17.08.2021 тарифи на перевезення вугілля зросли на 8%.

Судом першої інстанції враховано, що повторну зміну тарифів на перевезення вантажів було ініційовано менш ніж через місяць після попередніх змін у державно регульованих тарифах, а також вибірково - лише для І-го класу вантажів.

При цьому, під час підготовки оскаржуваного наказу не було обґрунтовано, що розмір тарифів, які запроваджені попереднім наказом від 11.08.2021 року № 418 є недостатнім, що свідчить про необґрунтованість економічної доцільності прийняття оскаржуваного наказу.

Також, судом першої інстанції зазначено, що Відповідачем недоведено наявність передбачених законодавством підстав для перегляду тарифів, а також те, що ним під час встановлення державних регульованих цін на товари до складу таких цін включено розмір їх інвестиційної складової частини, а також те, що нові ціни є економічно обґрунтованими.

Крім того, при визначенні альтернативних способів вирішення проблеми розробником не запропоновано та не проаналізовано варіант відмови від розподілу вантажів на класи. Тариф на перевезення вантажів одного класу не можуть збільшуватися через зменшення обсягу перевезення вантажів іншого класу, це суперечить принципу доцільності.

В Наказі № 586 передбачено підвищення тарифів для одних тарифних класів однак залишено на поточному рівні тарифи для інших тарифних класів, що є дискримінаційним та має ознаки зловживанням монопольним становищем.

Колегія суддів погоджується з таким висновком суду першої інстанції та вважає його обґрунтованим з огляду на наступне.

За змістом ч. 2 ст. 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Згідно з ч. 1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до п. 18 ч. 1 ст. 4 КАС України нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

Згідно з ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

Так, особливості оскарження нормативно-правових актів передбачені статтею 264 КАС України.

Відповідно до ч. 1 ст. 264 КАС України правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо:

1) законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України (крім рішень Кабінету Міністрів України, визначених частиною першою статті 266-1 цього Кодексу), постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим;

2) законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень.

Частиною 2 ст. 264 КАС України встановлено, що право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Як зазначено Верховним Судом у постанові від 14 листопада 2018 року у справі № 826/24498/15, поняття «юридичного спору» має розглядатися не суто технічно, йому слід надавати сутнісного, а не формального значення.

Конституційний Суд України в пп. 3.6 п. 3 рішення від 01.12.2004 № 18-рп/2004 (у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення окремих положень частини першої статті 4 Цивільного процесуального кодексу України (справа про охоронюваний законом інтерес)) зазначив, що системний аналіз, який провів Конституційний Суд України, свідчить, що поняття «охоронюваний законом інтерес» у всіх випадках вживання його у законах України у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «права» має один і той же зміст.

В даній адміністративній справі Третьою особою - Акціонерним товариством «Українська залізниця» зазначено, що Позивачем не обґрунтовано в чому полягає порушення його прав, свобод або законних інтересів та які саме права, свободи або законні інтереси порушено прийняттям оскаржуваного Наказу.

Разом з тим, Позивачем до матеріалів справи долучено докази укладення Договорів про надання послуг з організації перевезення вантажів залізничним транспортом та Повідомлення про укладення Договорів про надання послуг з організації перевезення вантажів залізничним транспортом, накладні на перевезення вугілля залізничними вагонами за підвищеним тарифом в період дії Наказу № 586, де платником є Позивач.

За таких обставин, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що Позивач, в силу приписів частини 2 статті 264 КАС України, є суб`єктом правовідносин, у яких буде, або може бути застосовано оскаржувані пункти Наказу від 29.10.2021 № 586.

Щодо правомірності/протиправності прийняття оскаржуваного Позивачем Наказу від 29.10.2021 № 586, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Організацію, повноваження та порядок діяльності центральних органів виконавчої влади України визначено Законом України «Про центральні органи виконавчої влади» від 17.03.2011 № 3166-VI (далі - Закон № 3166-VI).

Статтею 2 Закону № 3166-VI передбачено, що діяльність міністерств та інших центральних органів виконавчої влади ґрунтується, зокрема, на принципах верховенства права та законності.

Згідно зі статтею 3 Закону № 3166-VI міністерства, інші центральні органи виконавчої влади у своїй діяльності керуються Конституцією України, цим та іншими законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства України.

Основні правові, економічні та організаційні засади діяльності залізничного транспорту загального користування, його роль в економіці і соціальній сфері України, регламентує його відносини з органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, іншими видами транспорту, пасажирами, відправниками та одержувачами вантажів, багажу, вантажобагажу і пошти з урахуванням специфіки функціонування цього виду транспорту як єдиного виробничо-технологічного комплексу визначено Законом України «Про залізничний транспорт» від 04.07.1996 № 273/96-ВР (далі - Закон № 273/96-ВР).

Відповідно до статті 4 Закону № 273/96-ВР з метою забезпечення державних і суспільних інтересів, свободи підприємництва і формування ринку транспортних послуг, безпеки перевезень, захисту навколишнього природного середовища Кабінет Міністрів України визначає умови і порядок організації діяльності залізничного транспорту загального користування, сприяє його пріоритетному розвитку, надає підтримку в задоволенні потреб залізничного транспорту у рухомому складі, матеріально-технічних і паливно-енергетичних ресурсах.

Управління процесом перевезень у внутрішньому і міжнародному сполученнях здійснюється централізовано і належить до виключної компетенції АТ «Укрзалізниця».

Згідно зі статтею 9 Закону № 273/96-ВР встановлення тарифів на перевезення вантажу залізничним транспортом у межах України здійснюється на підставі бюджетної, цінової та тарифної політики у порядку, що визначає Кабінет Міністрів України з урахуванням інвестиційної складової частини.

Відповідно до пункту 2 частини 1 статті 5 Закону України «Про ціни та ціноутворення» Кабінет Міністрів України здійснює державне регулювання цін, визначає повноваження органів виконавчої влади щодо формування, встановлення та застосування цін, якщо інше не визначено законом або міжнародним договором України, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України.

Згідно з пунктом 6 Статуту залізниць України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 06.04.1998 № 457 (далі - Статут Залізниць № 457), тарифи на перевезення вантажу - це система цінових ставок та правил їх застосування, за якими провадяться розрахунки за перевезення залізницями.

Пунктом 57 Статуту Залізниць № 457 визначено, що тарифи на перевезення вантажів, пасажирів, багажу, вантажобагажу залізничним транспортом (за винятком приміських пасажирських перевезень) встановлюються у порядку, що визначає Кабінет Міністрів України.

Відповідно до абзацу 1 пункту 2 додатку до постанови Кабінету Міністрів України «Про встановлення повноважень органів виконавчої влади та виконавчих органів міських рад щодо регулювання цін (тарифів)» від 25.12.1996 № 1548 Мінінфраструктури за погодженням з Міністерством економічного розвитку України і Міністерством фінансів України встановлює, зокрема тарифи на перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України та пов`язані з ними послуги.

Відповідно до пункту 1 Положення про Мінінфраструктури, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2015 № 460 (в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин) (далі - Положення № 460), Мінінфраструктури є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізацію державну політику у сфері автомобільного, залізничного, морського та річкового транспорту, надання послуг поштового, а також забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері авіаційного транспорту та використання повітряного простору України, дорожнього господарства навігаційно - гідрографічного забезпечення судноплавства, торговельного мореплавства, з питань безпеки на автомобільному транспорті загального користування, міському електричному, залізничному, морському та річковому транспорті, а також державного нагляду (контролю) за безпекою на автомобільному транспорті загального користування, міському електричному, залізничному, морському та річковому транспорті (крім сфери безпеки мореплавства суден флоту рибного мореплавства).

Згідно змісту п. п. 33 п. 4 Положення № 460, Мінінфраструктури відповідно до покладених на нього завдань у сфері тарифної політики, зокрема, затверджує тарифи на перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України і пов`язані з ним послуги.

В якості системи вантажних тарифів на внутрішні та експортно-імпортні перевезення діє Збірник тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України та пов`язані з ними послуги, затверджений наказом Міністерства транспорту та зв`язку України від 26.03.2009 № 317, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 15.04.2009 за № 340/16356, та введений в дію з 01.05.2009 (далі - Збірник тарифів) із застосуванням коефіцієнтів, що враховують диференціацію по тарифних класах вантажів.

Коефіцієнти, що застосовуються до тарифів Збірника тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України та пов`язані з ними послуги, затверджені наказом Мінінфраструктури від 29.03.2009 № 317, зареєстровані в Міністерстві юстиції України 15 квітня 2009 року за № 341/16357.

Відповідно до Постанови № 1548 Мінінфраструктури прийнято оскаржуваний наказ «Про внесення зміни до Коефіцієнтів, що застосовуються до тарифів Збірника тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України та пов`язані з ними послуги» від 29.10.2021 № 586 (далі - Наказ № 586).

Згідно з пунктом 18 частини 1 статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

Наказ від 29.10.2021 № 586 є нормативно-правовим актом, виданим Мінінфраструктури.

Статтею 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» визначено, що державна регуляторна політика у сфері господарської діяльності (далі - державна регуляторна політика) - напрям державної політики, спрямований на вдосконалення правового регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, недопущення прийняття економічно недоцільних та неефективних регуляторних актів, зменшення втручання держави у діяльність суб`єктів господарювання та усунення перешкод для розвитку господарської діяльності, що здійснюється в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією та законами України.

Відповідно до статті 4 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» принципами державної регуляторної політики є, зокрема:

- доцільність - обґрунтована необхідність державного регулювання господарських відносин з метою вирішення існуючої проблеми;

- адекватність - відповідність форм та рівня державного регулювання господарських відносин потребі у вирішенні існуючої проблеми та ринковим вимогам з урахуванням усіх прийнятних альтернатив;

- ефективність - забезпечення досягнення внаслідок дії регуляторного акта максимально можливих позитивних результатів за рахунок мінімально необхідних витрат ресурсів суб`єктів господарювання, громадян та держави;

- збалансованість - забезпечення у регуляторній діяльності балансу інтересів суб`єктів господарювання, громадян та держави;

- передбачуваність - послідовність регуляторної діяльності, відповідність її цілям державної політики, а також планам з підготовки проектів регуляторних актів, що дозволяє суб`єктам господарювання здійснювати планування їхньої діяльності.

Згідно з частинами 2, 4 статті 12 Закону України «Про ціни і ціноутворення» державні регульовані ціни повинні бути економічно обґрунтованими (забезпечувати відповідність ціни на товар витратам на його виробництво, продаж (реалізацію) та прибуток від його продажу (реалізації). Кабінет Міністрів України, органи виконавчої влади, державні колегіальні органи та органи місцевого самоврядування під час встановлення державних регульованих цін на товари до складу таких цін обов`язково включають розмір їх інвестиційної складової частини.

Частиною 3 статті 9 Закону України «Про залізничний транспорт» визначено, що тарифи на залізничні перевезення встановлюються з урахуванням інвестиційної складової.

Таким чином, органи виконавчої влади під час встановлення державних регульованих цін на товари до складу таких цін обов`язково включають розмір їх інвестиційної складової частини, а також що ціни повинні бути економічно обґрунтованими.

Процедуру перегляду тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України та пов`язані з ними послуги визначено Порядком перегляду тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом, затвердженим наказом Міністерства інфраструктури України від 08.10.2013 № 782 (далі - Порядок № 782).

Вказаний Порядок № 782 застосовується у разі зміни органами виконавчої влади рівня державних регульованих тарифів на послуги суб`єктів природних монополій та суб`єктів господарювання на суміжних ринках.

Пунктом 1 розділу ІІ Порядку № 782 передбачено, що підставою для зміни рівня тарифів є зміна умов їх встановлення, що не залежать від господарської діяльності залізниць, зокрема зміна ставок податків, зборів (обов`язкових платежів), рівня заробітної плати відповідно до актів законодавства, генеральної угоди між Кабінетом Міністрів України, всеукраїнськими об`єднаннями профспілок і всеукраїнськими об`єднаннями організацій роботодавців, а також галузевої угоди між Державною адміністрацією залізничного транспорту України та Радою профспілок залізничників і транспортних будівельників на фінансування соціального розвитку, соціального захисту залізничників виробничого персоналу, цін і тарифів на паливно-енергетичні та матеріальні ресурси тощо.

Проте, в Аналізі регуляторного впливу до проекту оскаржуваного Наказу відсутнє обґрунтування про те, що підставою для зміни рівня тарифів є зміна умов їх встановлення, що не залежать від господарської діяльності залізниць.

Відповідно до пункту 2 розділу ІІ Порядку № 782 тарифи підлягають перегляду та змінюються в разі настання хоча б однієї з таких умов:

1) рівень доходів від звичайної діяльності не забезпечує відшкодування поточних витрат залізниць;

2) не вистачає коштів на здійснення капітальних інвестицій, необхідних для фінансування інвестиційної програми у прогнозному (плановому) періоді в частині перевезення вантажів.

Перегляд тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом здійснюється після внесення змін до затвердженої інвестиційної програми.

Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції згідно з розрахунку індексу змін тарифів, складених по формі Додатку 2 до Порядку № 782, наданого Третьою особою, нестача доходів як в умовах діючих тарифів та в умовах зміни тарифів відсутня.

Так, в Аналізі регуляторного впливу та в документах, що стали підставою для прийняття оскаржуваного Наказу, відсутні обґрунтовані, здійснені відповідно до Порядку № 782 розрахунки нестачі доходів для покриття поточних витрат від звичайної діяльності (досягнення загального рівня беззбитковості).

Крім того, в Аналізі регуляторного впливу відсутні відомості про те, що рівень доходів від перевезення вантажів не забезпечує відшкодування поточних витрат залізниць на їх перевезення та відсутнє посилання на пп. 1 п. 2 розділу ІІ Порядку № 782.

Таким чином, у Відповідача не було підстав для перегляду та зміни тарифів відповідно до вищенаведених положень пп. 1 п. 2 розділу ІІ Порядку № 782.

Пунктом 106 Статуту акціонерного товариства «Українська залізниця», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 02.09.2015 № 735 визначено, що до компетенції правління належить розроблення та подання наглядовій раді на погодження проектів інвестиційної програми товариства.

В підпункті 2 п. 2 розділу II Порядку № 782 наведено формулу розрахунку нестачі коштів на здійснення капітальних інвестицій.

Пунктом 7 розділу ІІ Порядку № 782 передбачено, що звіт про виконання плану освоєння капітальних інвестицій у звітному періоді та план освоєння капітальних інвестицій у прогнозному (плановому) періоді в частині перевезення вантажів складаються за формою, наведеною в додатку 7 до цього Порядку.

Проте, показники для розрахунку жодним чином не підтверджені, зокрема, до листа Третьої особи - АТ «Укрзалізниця» від 05.07.2021 № Ц-3-88/3371-21 не подано звіту про виконання плану освоєння капітальних інвестицій у звітному періоді та план освоєння капітальних інвестицій у прогнозному (плановому) періоді в частині перевезення вантажів складаються за формою, наведеною в додатку 7 до цього Порядку.

Таким чином, з урахуванням вищенаведених підстав суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку, що відсутність звіту про виконання плану освоєння капітальних інвестицій у звітному періоді та плану освоєння капітальних інвестицій у прогнозному (плановому) періоді в частині перевезення вантажів, а також відсутність внесення змін до затвердженої інвестиційної програми, свідчить про те, що доводи про недовиконання планів капітальних інвестицій в пункті 2 розділу І Аналізу регуляторного впливу є необґрунтованими.

Крім того, в примітці 2 Додатку 4 Порядку № 782 зазначено, що ціни на вантажі, що перевозяться, визначаються на підставі моніторингу цін продукції на українському та світовому товарних ринках, який проводиться відповідними інформаційно-аналітичними офіційними виданнями, проте Третьою особою та Відповідачем використано ціни на вантажі на підставі інтернет-ресурсу та даних, наданих регіональними філіями, що свідчить про недостовірність розрахунку.

Також, частка інфраструктурної складової тарифу від перевезення вантажів в кінцевій ціні продукції вказана некоректно, що підтверджується даними Звіту Укрпрозовнішекспертиза за серпень 2021 року (ст. 19 Звіту), де зазначено, що питома частка витрат на залізничні перевезення в ціні продукції в 2020 році складала 13,2%, цемент 25,3%. Разом з тим, Третя особа використовуючи інтернет-ресурси вказує - 2,7% для вугілля та 6,9% для цементу.

Крім того, в Аналізі регуляторного впливу зазначається про те, що додаткові податкові надходження у сумі 117,2 млн грн у 2022 році.

Проте, такий аналіз не враховує, що при формуванні у Третьої особи додаткових ПДВ зобов`язань від підняття тарифів, одночасно надає право на таку ж суму на податковий кредит у споживачів послуг, що жодним чином не може вплинути на додаткові надходження для бюджету України.

Навпаки, збільшення витрат Підприємств на перевезення вантажів призведе до скорочення виробництва і, як наслідок, до зменшення надходжень до бюджету від податку на прибуток цих підприємств.

Також, обґрунтовуючи перегляд тарифів Третьою особою в апеляційній скарзі вказано, що не вистачає коштів на здійснення капітальних інвестицій, необхідних для фінансування інвестиційної програми у прогнозному (плановому) періоді в частині перевезення вантажів.

В пп. 2 п. 2 розділу ІІ Порядку № 782 наведено формулу розрахунку нестачі коштів на здійснення капітальних інвестицій: ?K =IC0 -IC1, де:

IC0 - інвестиційна складова, визначена відповідно до Методики розрахунку тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом, затвердженої наказом Міністерства інфраструктури України від 20 червня 2013 року № 418, зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 27 червня 2013 року за № 1082/23614, на основі розроблених та затверджених інвестиційних програм до внесення змін до цих програм;

IC1 - інвестиційна складова, визначена відповідно до Методики розрахунку тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом, затвердженої наказом Міністерства інфраструктури України від 20 червня 2013 року № 418, зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 27 червня 2013 року за № 1082/23614, на основі розроблених та затверджених інвестиційних програм після внесення змін до цих програм.

Так, механізм формування тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України (далі - тарифи) і застосовується під час установлення Міністерством інфраструктури України за погодженням з Міністерством економічного розвитку і торгівлі України та Міністерством фінансів України тарифів на послуги суб`єктів природних монополій та суб`єктів господарювання на суміжних ринках визначено Методикою розрахунку тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом, затвердженої наказом Міністерства інфраструктури України від 20 червня 2013 року № 418, зареєстрованою в Міністерстві юстиції України 27 червня 2013 року за № 1082/23614 (далі - Методика № 418).

Пунктом 5 Розділу І Методики № 418 визначено, що розрахунок тарифів здійснюється відповідно до запланованих на рік (на підставі фактичних) обсягів перевезення вантажів, економічно обґрунтованих планованих витрат, визначених на підставі державних та галузевих нормативів витрат ресурсів, ставок податків і зборів (обов`язкових платежів) у плановому періоді. До розрахунку тарифів включається плановий прибуток, розмір якого є достатнім для забезпечення перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України (далі - перевезення вантажів) та виконання інвестиційних програм у період регулювання.

Розділом ІІ Методики № 418 передбачено Методику визначення фактичної собівартості перевезень вантажів за базовий період, в тому числі передбачено формулу собівартості перевезення вантажів рухомим складом залізниць.

Крім того, Методикою № 418 передбачено оцінку рівня собівартості перевезень вантажів у прогнозному (плановому) періоді (розділ ІІІ Методики № 418) та оцінку планового прибутку для врахування в тарифах на перевезення вантажів та розрахунок тарифу (розділ ІV Методики № 418).

Проте, Аналіз регуляторного впливу та інші документи, якими обґрунтовувалося прийняття оскаржуваного Наказу, не містять розрахунку собівартості перевезення вантажів 1-го тарифного класу, визначення рентабельності вантажних перевезень та не містять розрахунку оцінок, передбачених розділами ІІІ та ІV Методики № 418.

В апеляційній скарзі Третя особа посилається на те, що нестача коштів на здійснення капітальних інвестицій у графі 11 Додатку 2 «Розрахунок індексу зміни тарифів» здійснена з Інвестиційного плану на 2021-2023 роки, затвердженого рішенням Правління АТ «Укрзалізниця» від 09.02.2021 № Ц-56/9, шляхом плюсування трьох показників - реконструкція колій, технічне переоснащення засобів СЦБ та зв`язку, модернізація тягового рухомого складу.

Відповідачем в судовому засіданні суду апеляційної інстанції зазначено, що з урахуванням даних, наведених у Додатку 2 «Розрахунок індексу зміни тарифів» зазначаємо, що показник нестачі коштів на здійснення капітальних інвестицій (показник 11 графа 5) = Інвестиційна складова визначена на основі розроблених та затверджених інвестиційних програм до внесення змін (показник 9 графа 5) «+» Інвестиційна складова, визначена на основі розроблених та затверджених інвестиційних програм після внесення змін (показник 10 графа 5) = 8 566 755 тис грн «+» -2 325 432 тис грн = 6 241 323 тис грн.

Таким чином, нестача коштів на прогнозний період на здійснення капітальних інвестицій навіть з урахуванням зміни тарифів у розмірі, передбаченому оскаржуваним Наказом № 586, становить 6 241 323 тис грн, що свідчить про невирішення проблеми нестачі коштів на здійснення капітальних інвестицій навіть після внесення змін, передбачених Наказом № 586.

Проте, на думку колегії суддів, такий розрахунок повністю суперечить формулі розрахунку нестачі коштів на здійснення капітальних інвестицій, наведеній в пп. 2 п. 2 розділу ІІ Порядку № 782, що додатково підтверджує необґрунтованість поданих даних Третьою особою.

Крім того, Інвестиційний план Третьої особи - АТ «Укрзалізниця» на 2021-2023 роки, який наданий останнім до апеляційної скарги, не є інвестиційною програмою, а тому не може братися за основу для здійснення розрахунку інвестиційної складової. Більш того, після затвердження цього плану вже підіймалися тарифи у серпні 2021 року.

Також, колегія суддів звертає увагу, що Інвестиційний план Третьої особи - АТ «Укрзалізниця» на 2021-2023 роки не надавався до суду першої інстанції, а відповідно до частини 4 статті 308 КАС України докази, які не були подані до суду першої інстанції, приймаються судом лише у виняткових випадках, якщо учасник справи надав докази неможливості їх подання до суду першої інстанції з причин, що об`єктивно не залежали від нього.

Таким чином, колегія суддів не приймає додані до апеляційної скарги Третьої особи - АТ «Укрзалізниця» докази, оскільки не вбачає в його діях неможливості їх подання до суду першої інстанції.

З урахуванням встановлених обставин, і аналізу нормативних актів, судом першої інстанції також правомірно не прийнято до уваги посилання Третьої особи на Рентабельність перевезення вантажів 1-го тарифного класу, оскільки вона розрахована вибірково до окремих видів вантажів, собівартість перевезення наведено відповідно до програмного продукту, а не до Методики № 418.

Також, як вбачається з Розрахунку, прогноз собівартості перевезень вантажів між 2021 та 2022 роком відрізняється на 28,87% (у 2021 році 122,85 грн./т., у 2022 році 158,32 грн./т.), що значно перевищує прогнозований індекс цін виробників промислової продукції на 2022 рік.

Так, постановою Кабінету Міністрів України від 31.05.2021 № 586 затверджено основні прогнозні макропоказники економічного і соціального розвитку України на 2022 - 2024 роки, згідно з якими індекс цін виробників промислової продукції на 2022 рік складає 107,8%.

Колегія суддів звертає увагу, що додана до апеляційної скарги Третьої особи собівартість перевезення вантажів не надавалася Відповідачу під час прийняття оскаржуваного Наказу.

Крім того, прогноз собівартості перевезення для вантажів 1 тарифного класу на відстань 500 км вказано « 141,83 грн/т», а в таблиці «Рентабельність перевезень вантажів 1-го тарифного класу діюча та після зміни тарифів», яка надавалася Третьою особою до суду першої інстанції вказано « 158,32 грн/т».

Також, доказом відсутності підстав для зміни рівня тарифів є лист Мінекономіки України від 18.10.2021 року № 3821-07/50149-03 (т. 1, а.с. 186-187), в якому вказано, що згідно з основними фінансово-економічними показниками Товариства (додаток 5) рентабельність перевезення вантажів у межах України за плановими показниками на 2022 рік в умовах наказу № 418 прогнозується на рівні 17,3% (доходи 73,1 млрд грн, витрати 62,3 млрд грн, фінансовий результат 10,8 млрд грн).

При коригуванні тарифів згідно з наказом № 418 враховувались планові витрати від перевезення вантажів у межах України на 2022 рік у розмірі 67,3 млрд грн, що на 5 млрд. менше ніж передбачено розрахунковими матеріалами до оскаржуваного Наказу.

Таким чином, вказаним листом підтверджено, що доходи Третьої особи - АТ «Укрзалізниця» значно перевищують витрати, а тому необґрунтованою є необхідність зміни рівня тарифів.

Відповідачем також в апеляційній скарзі зазначено, що його наділено дискреційними повноваженнями в частині встановлення тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом, тому з метою подальшого скорочення диспропорції між рівнями тарифних класів вантажів та їх уніфікації Мінінфраструктури видано оскаржуваний Наказ № 568.

Відповідачем наголошено, що приймаючи оскаржуваний Наказ № 586 та встановлюючи тарифи ним було обрано один із трьох правомірних варіантів реалізації власних повноважень.

Відповідно до абзацу 1 пункту 2 додатку до постанови Кабінету Міністрів України «Про встановлення повноважень органів виконавчої влади та виконавчих органів міських рад щодо регулювання цін (тарифів)» від 25.12.1996 № 1548 Мінінфраструктури за погодженням з Міністерством економічного розвитку України і Міністерством фінансів України встановлює, зокрема тарифи на перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України та пов`язані з ними послуги.

Згідно змісту п.п. 33 п. 4 Положення про Мінінфраструктури, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2015 № 460 (в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин) (далі - Положення № 460) Мінінфраструктури відповідно до покладених на нього завдань у сфері тарифної політики, зокрема, затверджує тарифи на перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України і пов`язані з ним послуги.

Статтею 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» визначено, що державна регуляторна політика у сфері господарської діяльності (далі - державна регуляторна політика) - напрям державної політики, спрямований на вдосконалення правового регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, недопущення прийняття економічно недоцільних та неефективних регуляторних актів, зменшення втручання держави у діяльність суб`єктів господарювання та усунення перешкод для розвитку господарської діяльності, що здійснюється в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини 1 статті 8 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» стосовно кожного проекту регуляторного акта його розробником готується аналіз регуляторного впливу.

Згідно з частиною 3 статті 8 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» розробник проекту регуляторного акта при підготовці аналізу регуляторного впливу повинен, зокрема:

1) обґрунтувати, чому визначена проблема не може бути розв`язана за допомогою ринкових механізмів і потребує державного регулювання;

2) обґрунтувати, чому визначена проблема не може бути розв`язана за допомогою діючих регуляторних актів, та розглянути можливість внесення змін до них;

3) визначити та оцінити усі прийнятні альтернативні способи досягнення встановлених цілей, у тому числі ті з них, які не передбачають безпосереднього державного регулювання господарських відносин;

4) аргументувати переваги обраного способу досягнення встановлених цілей;

5) обґрунтовано довести, що досягнення запропонованим регуляторним актом встановлених цілей є можливим з найменшими витратами для суб`єктів господарювання, громадян та держави;

6) оцінити можливість впровадження та виконання вимог регуляторного акта залежно від ресурсів, якими розпоряджаються органи державної влади, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи, які повинні впроваджувати або виконувати ці вимоги.

Частиною 3 статті 9 Закону України «Про залізничний транспорт» визначено, що тарифи на залізничні перевезення встановлюються з урахуванням інвестиційної складової.

Таким чином, органи виконавчої влади (зокрема Відповідач) під час встановлення державних регульованих цін на товари до складу таких цін обов`язково включають розмір їх інвестиційної складової частини, а також що ціни повинні бути економічно обґрунтованими.

Відповідачем в Аналізі регуляторного впливу визначено три альтернативи, а саме - збереження чинного регулювання, а також інші дві, які спрямовані виключно на підвищення тарифів на перевезення вантажів 1-го тарифного класу.

Проте, Відповідачем не визначено та не оцінено усі прийнятні альтернативні способи досягнення встановлених цілей, у тому числі ті з них, які не передбачають безпосереднього державного регулювання господарських відносин.

Так, в Аналізі регуляторного впливу зазначено, що діюча система тарифікації утворює дисбаланс економіки, оскільки покриття збиткових видів діяльності АТ «Укрзалізниця» здійснюється за рахунок прибуткових видів діяльності.

Проте, при визначенні альтернативних способів вирішення проблеми розробником не запропоновано та не проаналізовано варіант відмови від розподілу вантажів на класи. Крім того, тариф на перевезення вантажів одного класу не можуть збільшуватися через зменшення обсягу перевезення вантажів іншого класу, оскільки це суперечить принципу доцільності.

Також, згідно з Основними фінансово-економічними показниками Третьої особи - АТ «Укрзалізниця», складених по формі Додатку 5 до Порядок № 782, наданого останнім, фінансовий результат від перевезень вантажів становить 1 091 804 грн, а фінансовий результат від перевезень пасажирів становить - (мінус) 11 509 340 грн.

Отже, перевезення вантажів є прибутковим, а перевезення пасажирів є в десять раз збитковішим, ніж перевезенням вантажів.

Разом з тим, Відповідачем при визначенні альтернативних способів не проаналізовано можливість виведення пасажирських перевезень на прибутковий рівень, що свідчить про порушення останнім при прийнятті оскаржуваного акту принципів адекватності, ефективності та збалансованості.

Крім того, колегія суддів звертає увагу, що згідно з Основними фінансово-економічними показниками Третьої особи - АТ «Укрзалізниця», складеними по формі Додатку 5 до Порядок № 782, наданими ним, очікуваний фінансовий результат від вантажних перевезень при діючих тарифах на 2021 рік становитиме 12 601 144 000 грн, а в 2022 - 15 617 644 000 грн, тобто вантажні перевезення є прибутковими.

При цьому, на час підготовки оскаржуваного Наказу діяв Наказ Міністерства інфраструктури України від 11.08.2021 № 418, яким з 17.08.2021 року істотно збільшені Коефіцієнти, що застосовуються до тарифів.

Отже, менш ніж через місяць з моменту введення в дію Наказу від 11.08.2021 № 418, Третя особа ініціювала повторне підвищення тарифів, й знов вказувала про не рентабельність тарифів для 1-го класу вантажів, та в Аналізі регуляторного впливу до оскаржуваного Наказу зазначила, що за умови реалізації зазначеної ініціативи, перевезення вантажів 1-го тарифного класу буде здійснюватися за рентабельними тарифами (3,4%).

Так, 17.08.2021 Наказом Міністерства інфраструктури України від 11.08.2021 № 418 наведений коефіцієнт було встановлено у розмірі 1,831, а з 01.01.2022 - 2,204. При цьому до 17.08.2021 цей коефіцієнт складав 1,695.

До введення Наказу від 11.08.2021 № 418 збитковість перевезень вугілля (за даними AT «Укрзалізниця») складала - 5,2%, з 17.08.2021 тарифи на перевезення вугілля зросли на 8%, з 01.01.2022 підвищились ще на 20,4%. Отже, до прийняття оскаржуваного Наказу, тарифи на перевезення вугілля вже були рентабельні на рівні 23,2%.

Таким чином, менше ніж через місяць після підвищення тарифів заплановані показники рентабельності знизилися з 22,4% прибутковості до 28% від`ємних.

Колегією суддів також враховано, що повторну зміну тарифів на перевезення вантажів було ініційовано менш ніж через місяць після попередніх змін у державно регульованих тарифах, а також вибірково - лише для І-го класу вантажів.

При цьому, під час підготовки оскаржуваного Наказу не було обґрунтовано, що розмір тарифів, які запроваджені попереднім Наказом від 11.08.2021 року № 418 є недостатнім, що свідчить про необґрунтованість економічної доцільності прийняття оскаржуваного Наказу від 29.10.2021 № 586.

Таким чином, суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку, що Відповідачем не доведено наявність передбачених законодавством підстав для перегляду тарифів, а також те, що ним під час встановлення державних регульованих цін на товари до складу таких цін включено розмір їх інвестиційної складової частини, а також те, що нові ціни є економічно обґрунтованими.

З огляду на викладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що зазначене свідчить про порушення Відповідачем при прийнятті спірного Наказу від 29.10.2021 № 586 наведених вище правових вимог та, відповідно, про обгрунтованість позовних вимог.

Враховуючи вищенаведене та перевіривши всі фактичні обставини справи, суд першої інстанції дійшов до обґрунтованого висновку про визнання протиправним та нечинним Наказу Міністерства інфраструктури України від 29.10.2021 № 586 «Про внесення змін до Коефіцієнтів, що застосовуються до тарифів Збірника тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України та пов`язані з ними послуги», з чим погоджується і колегія суддів.

Відповідач в апеляційній скарзі посилається на те, що суд першої інстанції приймаючи рішення в порядку письмового провадження порушив вимоги статей 12 та 264 КАС України.

Колегія суддів звертає увагу, що відповідно до частини 1 ст. 12 КАС України адміністративне судочинство здійснюється за правилами, передбаченими цим Кодексом, у порядку позовного провадження (загального або спрощеного).

Відповідно до ч. 8 ст. 264 КАС України адміністративна справа щодо оскарження нормативно-правових актів вирішується за правилами загального позовного провадження.

Так, відповідно до вимог чинного законодавства справа розглянута за правилами загального позовного провадження.

У судовому засіданні 12.06.2024, заслухавши пояснення сторін, протокольною ухвалою суд постановив перейти до розгляду справи в порядку письмового провадження.

Перед переходом до розгляду справи в порядку письмового провадження судом першої інстанції було проведено 8 судових засідань з наданням можливості Учасникам справи надати пояснення та докази.

Таким чином, дана адміністративна справа № 640/33910/21 розглянута відповідно до вимог статей 12 та 264 КАС України в загальному позовному провадженні з неодноразовою участю Сторін та інших учасників та наданням їм можливості надати всі наявні в них докази.

Отже, з огляду на викладене, доводи апеляційних скарг не знайшли своє підтвердження під час перегляду справи судом апеляційної інстанції та не можуть бути підставою для скасування рішення суду першої інстанції.

Положеннями ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Оцінюючи інші доводи апеляційної скарги, колегія суддів зазначає, що згідно пункту 29 рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Ruiz Torija v. Spain» від 09 грудня 1994 року, статтю 6 не можна розуміти як таку, що вимагає пояснень детальної відповіді на кожний аргумент сторін. Відповідно, питання, чи дотримався суд свого обов`язку обґрунтовувати рішення може розглядатися лише в світлі обставин кожної справи.

При цьому, згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини, очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Розглянувши доводи Міністерства інфраструктури України, Акціонерного товариства «Українська залізниця», викладені в апеляційних скаргах, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм законодавства України, колегія суддів вважає, що рішення суду першої інстанції постановлено з додержанням норм матеріального та процесуального права, підстав для його скасування не вбачається, а тому апеляційні скарги слід залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.

Керуючись ст. ст. 241, 242, 243, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329, 331 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, -

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційні скарги Міністерства інфраструктури України, Акціонерного товариства «Українська залізниця» залишити без задоволення, а рішення Київського окружного адміністративного суду від 11 липня 2024 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий-суддя: В.П. Мельничук

Судді: Н.П. Бужак

Я.М. Василенко

Повний текст складено 15.10.2024 року.