Справа № 140/30034/23
Суддя: Шинкар Тетяна Ігорівна
Дата ухвалення: 2024-10-14 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 жовтня 2024 рокуЛьвівСправа № 140/30034/23 пров. № А/857/8259/24

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі:

судді-доповідача Шинкар Т.І.,

суддів Іщук Л.П.,

Обрізка І.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження в м.Львові апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Волинського окружного адміністративного суду (головуючий суддя Дмитрук В.В.), ухвалене у відкритому судовому засіданні м.Луцьк 05 березня 2024 року, у справі №140/30034/23 за позовом ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Луцької міської ради про визнання протиправними та недійсними рішень, зобов`язання вчинити дії та стягнення моральної шкоди,

В С Т А Н О В И В :

21.09.2023 ОСОБА_1 звернувся в суд з позовом до Виконавчого комітету Луцької міської ради, просив (з урахуванням заяви про зміну позовних вимог від 05.12.2023): 1. Визнати протиправним положення пункту 2.2 Порядку отримання, актуалізації та блокування електронних квитків, затвердженого рішенням Виконавчого комітету Луцької міської ради від 06.07.2020 №325-1 (далі Порядок №325-1) щодо необхідності перебування на обліку в Реєстрі за місцем проживання в Луцькій міській територіальній громаді. 2. Визнати недійсним положення пункту 2.7 Порядку №325-1 в частині необхідності оплати за повторну видачу електронного квитка у випадку втрати, механічного пошкодження тощо. 3. Визнати протиправним положення пункту 2.8 Порядку №325-1 (у редакції рішення Виконавчого комітету Луцької міської ради від 14.09.2022 №461-1) щодо необхідності надання інформації з Реєстру Луцької міської територіальної громади про задеклароване/зареєстроване місце проживання або витяг з Реєстру територіальної громади. 4. Визнати недійсним повністю пункт 3.1 Порядку №325-1 щодо необхідності щорічної актуалізації пільгового електронного квитка. 5. Визнати недійсним повністю пункт 3.6. Порядку №325-1 щодо переліку документів для актуалізації пільгового електронного квитка. 6. Визнати недійсним пункт 4.1 Порядку №325-1 в частині блокування пільгового електронного квитка. 7. Зобов`язати Виконавчий комітет Луцької міської ради внести відповідні зміни до рішення Виконавчого комітету Луцької міської ради від 06.07.2020 №325-1, а саме: 7.1 Виключити положення пункту 2.2 Порядку №325-1. 7.2 Положення пункту 2.7 Порядку №325-1, викласти в наступній редакції: «Електронний квиток у випадку його втрати, механічного пошкодження, згуби видається повторно на платній основі за винятком пільгових електронних квитків, які видаються безкоштовно при повторній видачі незалежно від кількості повторних видач». 7.3 Виключити повністю пункт 3.1 Порядку №325-1. 7.4 Виключити із пункту 3.6 Порядку №325-1 слова «документи, що дають право на пільговий проїзд». 7.5 Доповнити пункт 3.6 Порядку №325-1 словами: «Пільгові електронні квитки, видані на підставі посвідчень, для яких не встановлений термін їх дії або видані довічно, актуалізації не підлягають». 8. Визнати недійсним повністю рішення Виконавчого комітету Луцької міської ради від 06.07.2020 №325-1. 9. Визнати недійсним повністю рішення Виконавчого комітету Луцької міської ради від 15.11.2019 №712-1. 10. Стягнути з Виконавчого комітету Луцької міської ради кошти для відшкодування завданої моральної шкоди в розмірі 195650,00 грн.

Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 05 березня 2024 року в задоволенні позову відмовлено.

Відмовляючи в позові, суд першої інстанції виходив з того, що рішення виконавчого комітету Луцької міської ради від 15.11.2019 №712-1 та від 06.07.2020 №325-1 не є регуляторними актами в розумінні статті 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», оскільки стосується громадян - фізичних осіб, а не суб`єктів господарювання, а відносини з приводу процедури отримання, актуалізації та блокування електронних квитків, що використовуються для оплати/реєстрації проїзду в громадському транспорті (автобус, тролейбус) міста Луцька, очевидно не є господарськими чи адміністративними між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання.

Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу, просить скасувати рішення Волинського окружного адміністративного суду від 05 березня 2024 року та прийняти рішення, яким задовольнити позов у повному обсязі. Апеляційну скаргу мотивовано тим, що у рішенні відсутні і відповідачем не наведено положення законів України, у яких було б визначено поняття актуалізації електронного квитка та порядку його проведення. Вважає, що оскаржувані рішення обмежують його права. Зазначає, що суд безпідставно залишив поза увагою той факт, що реалізація права позивача на користування пільговим проїзним документом потребує вчинення ним необхідних дій, передбачених Порядком отримання, актуалізації та блокування електронних квитків, затверджених рішенням виконавчого комітету Луцької міської пади від 06.07.2020 №325-1. Також зазначає, що встановлення додаткових умов для реалізації прав людини, які не передбачені законами є перешкодою для реалізації цих прав. Вважає помилковим твердження суду про те, що рішення виконавчого комітету Луцької міської ради від 15.11.2019 №712-1 та від 06.07.2020 №325-1 не є регуляторними актами, оскільки актуалізація електронного квитка здійснюється оператором системи оплати проїзду ТОВ «Сіті кард систем», тобто оскаржувані рішення стосуються господарських відносин. Крім того, безпосереднім учасником цих відносин є також перевізники. Більше того, листом від 17.09.2023 № 1-8/314/2023 відповідач підтвердив, що оскаржувані рішення начебто пройшли регуляторну процедуру.

Відповідачем подано відзив на апеляційну скаргу в якому зазначає, що суд першої інстанції, приймаючи рішення, правильно встановив обставини справи та правильно застосував норми права до спірних правовідносин.

Враховуючи положення статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), суд апеляційної інстанції дійшов висновку щодо можливості розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, на підставі наявних у ній доказів.

Згідно з ст.242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

Суд апеляційної інстанції, переглядаючи справу за наявними у ній доказами та перевіряючи законність і обґрунтованість оскаржуваного рішення суду першої, в межах доводів та вимог апеляційної скарги, дослідивши докази, що стосуються фактів, на які посилаються учасники справи, приходить до переконання, що оскаржуване рішення суду першої інстанції вимогам статті 242 КАС України не відповідає.

З матеріалів справи судом першої інстанції встановлено, що ОСОБА_1 є особою з інвалідністю ІІ групи загального захворювання якому видано пільговий електронний квиток для оплати реєстрації проїзду в громадському транспорті міста Луцька, про що свідчать копії відповідного пенсійного посвідчення та електронного квитка.

15.11.2019 Виконавчим комітетом Луцької міської ради прийнято рішення №712-1 «Про впровадження автоматизованої системи обліку оплати проїзду в міському пасажирському транспорті та визначення особи, уповноваженої здійснювати справляння плати за транспортні послуги у м. Луцьку».

06.07.2020 Виконавчим комітетом Луцької міської ради прийнято рішення №325-1 «Про Порядок отримання, актуалізації та блокування електронних квитків», пунктом 1 якого затверджено Порядок отримання, актуалізації та блокування електронних квитків згідно з додатком.

Як стверджує ОСОБА_1 , звуження змісту та обсягу права осіб з інвалідністю на пільговий проїзд транспортом не допускається, рішення відповідача про необхідність актуалізації електронного квитка, надання права Оператору АСООП встановлювати обмежений термін дії пільгового квитка, блокувати квиток, стягувати оплату за повторну його видачу не ґрунтується на законодавстві України, незаконно звужують зміст та обсяг прав на безкоштовний проїзд, а тому є протиправними і підлягають скасуванню.

Перевіряючи законність та обґрунтованість оскаржуваного рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції виходить з наступного.

Враховуючи вимоги частини 2 статті 19 Конституції України та частини 2 статті 2 КАС України, законодавцем визначено критерії для оцінювання рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень, які одночасно є принципами адміністративної процедури, що вироблені у практиці європейських країн.

Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.

За змістом статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

В силу вимог частини 10 статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Згідно з частиною 3 статті 5 Закону України «Про автомобільний транспорт» державне регулювання та контроль у сфері автомобільного транспорту реалізується шляхом проведення центральними та місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування економічної, тарифної, науково-технічної та соціальної політики, ліцензування, стандартизації та сертифікації на автомобільному транспорті, задоволення потреб автомобільного транспорту в паливно-енергетичних і матеріально-технічних ресурсах і транспортних засобах.

Відповідно до підпункту 2 пункту «а» частини 1 статті 28 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», до відання виконавчих органів міських рад належить встановлення в порядку і межах, визначених законодавством, тарифів на побутові, комунальні (крім тарифів на теплову енергію, централізоване водопостачання та централізоване водовідведення, послуги з постачання гарячої води, які встановлюються Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг), транспортні та інші послуги.

За підпунктом 12 пункту «а» частини 1 статті 30 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів міських рад в галузі житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, громадського харчування, транспорту і зв`язку належить залучення на договірних засадах підприємств, установ та організацій, що не належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, до участі в обслуговуванні населення засобами транспорту і зв`язку.

Приписами статті 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» встановлено:

- регуляторний акт - це:

- прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання;

- прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

- регуляторний орган - Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, інший державний орган, центральний орган виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцевий орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, а також посадова особа будь-якого із зазначених органів, якщо відповідно до законодавства ця особа має повноваження одноособово приймати регуляторні акти. До регуляторних органів також належать територіальні органи центральних органів виконавчої влади, державні спеціалізовані установи та організації, некомерційні самоврядні організації, які здійснюють керівництво та управління окремими видами загальнообов`язкового державного соціального страхування, якщо ці органи, установи та організації відповідно до своїх повноважень приймають регуляторні акти.

Так, законодавчо чітко закріплено як визначення регуляторного акта, так і обов`язкові його ознаки, які визначені статтею 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Визначальним є те, що такий акт:

- приймається спеціально визначеним суб`єктом;

- встановлює, змінює чи скасовує норми права;

- застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб;

-врегульовує господарські відносин, а також адміністративні відносини між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

Так, визначальною умовою, що слугує критерієм загальності чи персоніфікованості суб`єктів впливу - є їх коло, оскільки кількість, як величина, має відносний характер, та може змінюватись і не є сталим показником регулятивного впливу юридичних актів. Під час визначення кола суб`єктів, правовий статус яких регламентує правовий акт, необхідно зважати лише на ті із них (фізична чи юридична особа, орган, організація, спільність людей тощо), для яких правовим актом установлюються права та обов`язки безпосередньо, щодо яких праворегуляторний вплив є прямим (а не усіх суб`єктів, для яких він може мати якесь юридичне значення).

Отже, здатність правового акта поширювати свою чинність хоч і на певне коло, однак неперсоніфікованих осіб - є ознакою нормативності.

Так, спірні рішення, визначеним у них суб`єктам господарювання, впроваджують автоматизовану систему обліку оплати проїзду в міському пасажирському транспорті, визначають особу, уповноважену здійснювати справляння плати за транспортні послуги у м. Луцьку та затверджують порядок отримання, актуалізації та блокування електронних квитків, тобто за своєю правовою природою націлені на регулювання господарських відносин, застосовуються неодноразово та щодо невизначеного кола осіб, якими є кінцеві споживачі послуг підприємств-перевізників - мешканці м. Луцьк.

А відтак, оскаржувані рішення Виконавчого комітету Луцької міської ради є нормативно-правовими актами.

Варто також зазначити, що питання дослідження правової природи рішень виконавчих комітетів органів місцевого самоврядування про встановлення порядку та підстав надання послуг з перевезення, неодноразово було предметом розгляду Верховного Суду.

Так, у постановах від 31.01.2018 (справа №490/2099/15), 08.05.2018 (справа №405/5819/14, 21.12.2018 (справа №591/1335/15), 20.02.2019 (справа №812/1177/18), 22.08.2019 (справа №236/543/17) Верховний Суд дійшов висновку, що рішення органів місцевого самоврядування про встановлення порядку та підстав надання послуг з перевезення є регуляторним актом, які змінюють норми права, оскільки розраховані на неодноразове застосування і щодо невизначеного кола осіб, з метою встановлення порядку та підстав надання послуг з перевезення населення.

Отже, спірні рішення є регуляторними актами виходячи з викладених приписів законодавчих норм, та потребують проходження регуляторної процедури, визначеної Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Проте суд апеляційної інстанції констатує, що матеріали справи не містять жодних доказів які б підтверджували те, що оскаржувані рішення відповідача, як регуляторні акти, прийняті з належним аналізом регуляторного впливу, а проекти регуляторних актів оприлюднені у відповідних друкованих засобах масової інформації.

Відповідачем зазначені обставини належними доказами не підтверджено, ба навіть, заперечено сам факт регуляторності таких актів. Так, відповідач у відзиві на позовну заяву та на апеляційну скаргу стверджує, що рішення виконавчого комітету Луцької міської ради від 15.11.2019 №712-1 та від 06.07.2020 №325-1 не є регуляторними актами, ці рішення прийняті із дотриманням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». Також зазначає, що на сайті Луцької міської ради, є Реєстр регуляторних актів (загальнодоступний за посиланням: https://www.lutskrada.gov.ua/pages/reiestr-rehuliatornykh-aktiv), і вказаних рішень у ньому немає.

Отже, суд апеляційної інстанції констатує, що при прийняті оскаржуваних рішень були порушені права громадян на участь у самоврядуванні, оскільки в порушення частини 3 статті 13 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» пропозиції за результатами громадських слухань не розглядалися відповідачем; відсутня інформація щодо проведення громадських слухань стосовно проекту вказаних рішень.

Згідно з статтею 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Відповідно до частини 1 статті 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.

Враховуючи наведене, оскільки рішення виконавчого комітету Луцької міської ради від 15.11.2019 №712-1 та від 06.07.2020 №325-1 не пройшли регуляторної процедури, визначеної Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», а тому такі підлягають скасуванню в повному обсязі, що має наслідком відмови в позові в частині вимог про скасування окремих пунктів таких рішень виконавчого комітету Луцької міської ради, зазначених позивачем в уточнених позовних вимогах.

Щодо ж вимоги позивача про стягнення з Виконавчого комітету Луцької міської ради коштів для відшкодування завданої йому моральної шкоди в розмірі 195 650,00 грн, то така задоволенню не підлягає, оскільки позивачем не надано суду жодних обґрунтувань зазначеної суми та доказів понесення ним фізичного болю, душевних страждань чи принижень.

Враховуючи вищенаведене, положення ст. 5, 245 КАС України, суд апеляційної інстанції констатує, що порушене право позивача підлягає поновленню шляхом визнання протиправними та нечинними рішень Виконавчого комітету Луцької міської ради від 06.07.2020 №325-1 та від 15.11.2019 №712-1.

Згідно з частиною 2 статті 6 КАС України та статтею 17 Закону України «Про виконання рішень і застосування практики Європейського Суду з прав людини» передбачено застосування судами Конвенції та практики ЄСПЛ як джерела права.

У пункті 58 Рішення Європейського суду з прав людини у справі «Серявін та інші проти України» від 10 лютого 2010 року Суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення. Хоча національний суд має певну свободу розсуду щодо вибору аргументів у тій чи іншій справі та прийняття доказів на підтвердження позицій сторін, орган влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень.

З огляду на викладене, враховуючи положення статті 317 КАС України, прецеденту практику ЄСПЛ, суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що суд першої інстанції при винесені оскаржуваного рішення неповно з`ясував обставини, що мають значення для справи, висновки суду першої інстанції обставинам справи не відповідають, що має наслідком скасування рішення суду першої інстанції та ухвалення нового, яким позов слід задовольнити частково.

Керуючись статтями 241, 243, 245, 308, 311, 317, 321, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Рішення Волинського окружного адміністративного суду від 05 березня 2024 року скасувати та прийняти постанову, якою позов задовольнити частково.

Визнати протиправним та нечинним рішення Виконавчого комітету Луцької міської ради від 15 листопада 2019 року №712-1.

Визнати протиправним та нечинним рішення Виконавчого комітету Луцької міської ради від 06 липня 2020 року №325-1.

В решті позову відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків встановлених ст.328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий суддя Т. І. Шинкар
судді Л. П. Іщук
І. М. Обрізко