Справа № 160/10264/23
Суддя: Рянська Вікторія В'ячеславівна
Дата ухвалення: 2024-10-04 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД РІШЕННЯ ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
Дніпропетровський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого судді Рянської В.В.,
за участю секретаря судового засідання Любої Н.Р.,
прокурора Волкогон Т.В.,
представника відповідача Стребіжа М.О. (у режимі відеоконференції),
представника третьої особи-1 Буденкової Н.В. (у режимі відеоконференції),
представника третьої особи-2 - Дудника О.С.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Дніпрі у порядку загального позовного провадження в режимі відеоконференції із Заводським районним судом м. Дніпродзержинська адміністративну справу за позовом керівника Кам`янської окружної прокуратури Дніпропетровської області до Кам`янської міської ради, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: Комунального підприємства Кам`янської міської ради «Благоустрій», департаменту муніципальних послуг та регуляторної політики Кам`янської міської ради, про визнання протиправним та нечинним рішення,
15.05.2023 до Дніпропетровського окружного адміністративного суду надійшла позовна заява керівника Кам`янської окружної прокуратури Дніпропетровської області до Кам`янської міської ради про визнання протиправним та нечинним рішення ХХІ сесії VІІ скликання Кам`янської міської ради № 952-21/VII від 22.12.2017 «Про деякі питання утримання об`єктів (елементів) благоустрою на території м. Кам`янського».
Позовні вимоги обґрунтовано тим, що оскаржуване рішення не відповідає вимогам чинного законодавства, зокрема, Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Закону України «Про благоустрій населених пунктів», якими не надано органам місцевого самоврядування повноважень на визначення порядку контролю за станом здійснення благоустрою, а також виокремлення тієї чи іншої сфери ринку з метою її контролю. Крім того, додатком 1 до оскаржуваного рішення визначено, що контроль за додержаннями суб`єктами сфери споживчого ринку, відпочинку та послуг здійснює Комунальне підприємство Кам`янської міської ради «Благоустрій» у межах наданих повноважень. Проте, відповідно до чинного законодавства комунальне підприємство не може здійснювати контроль щодо інших суб`єктів господарювання. Крім того, оскаржуваним рішенням наділено зазначене комунальне підприємство повноваженнями виконавчого органу міської ради. Додаток 2 рішення суперечить принципам державної регуляторної політики, визначеним Законом України «Про засади держвної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». Кам`янська міська рада не наділена повноваженнями щодо прийняття та затвердження регуляторного акта щодо розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності. Позивач вважає, що відповідачем при прийнятті оскаржуваного рішення, яке стосується неперсоніфікованих осіб, має необмежений термін дії та зумовлює настання правових наслідків для необмеженого кола осіб, тобто відповідає ознакам нормативно-правового (регуляторного) акта, не дотримано процедуру прийняття нормативно-правового акта, визначену Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» щодо внесення проекту рішення до плану діяльності з підготовки проектів регуляторних актів на 2017 рік. Проект вказаного регуляторного акта було додатково внесено до плану відповідно до рішення Кам`янської міської ради від 29.09.2017 № 832-19/VII, без урахування висновків Державної регуляторної служби України. Недотримання встановленої процедури прийняття рішення призводить до порушення прав та законних інтересів мешканців міста, членів територіальної громади, які фактично позбавляються права на участь в обговореннях та громадському контролі, внесення пропозицій та зауважень. Прокурор зазначив, що захисту підлягають інтереси держави у сфері законодавчого регулювання благоустрою населених пунктів з урахуванням містобудівних норм та обмежень, зокрема, у зв`язку з порушенням Кам`янською міською радою встановленого законом порядку прийняття регуляторного акта, що регулює порядок розміщення та знесення об`єктів благоустрою на територіях, не передбачених для цього, а також наділення функціями контролю у сфері благоустрою комунального підприємства, що суперечить вимогам статті 40 Закону України «Про благоустрій населених пунктів». Прокурор наголошував на порушенні інтересів територіальної громади м. Кам`янське у зв`язку з прийняттям регуляторного акта, що змінює порядок розміщення об`єктів благоустрою, виділяє їх в окрему, не передбачену законодавством групу, та дозволяє їх розміщення без паспорта прив`язки, що не відповідає вимогам наказу Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 21 листопада 2011 року № 244 «Про затвердження порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності». У позовній заяві прокурор також стверджував про відсутність органу, до повноважень якого належить здійснення контролю за дотриманням вимог законодавства щодо регулювання діяльності органу місцевого самоврядування з питань благоустрою населеного пункту.
Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 15.05.2023 зазначену справу передано на розгляд судді Букіній Л.Є.
У вказаній постанові Верховний Суд, враховуючи, що прокурор у позовній заяві навів підставу для представництва інтересів держави, обґрунтував, у чому полягає порушення цих інтересів, визначив Кам`янську міську раду відповідачем у справі та заявив вимогу про визнання протиправним та нечинним рішення ХХІ сесії VІІ скликання Кам`янської міської ради № 952 від 22 грудня 2017 року «Про деякі питання утримання об`єктів (елементів) благоустрою на території м. Кам`янського», що стосується визначення правил благоустрою населеного пункту, зазначив, що помилковим є висновок судів попередніх інстанцій про неможливість захисту прокурором інтересів держави за вимогами, які він заявив. Звернення прокурора до суду у порядку адміністративного судочинства у цій справі слугує меті захисту суспільного інтересу, а тому за відсутності державного органу, уповноваженого на звернення з відповідним позовом до суду, прокурор, звертаючись до суду з цим позовом, діяв відповідно до вимог статті 53 КАС України та частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру».
15.03.2024 зазначена справа надійшла до Дніпропетровського окружного адміністративного суду, було складено протокол передачі судової справи раніше визначеному складу суду.
Ухвалою суду від 20.03.2024 позовну заяву було залишено без руху та встановлено строк для усунення недоліків позовної заяви.
05.04.2024 у встановлений строк в порядку усунення недоліків надійшло клопотання керівника Кам`янської окружної прокуратури Дніпропетровської області з доданими до нього документами, у тому числі документом про сплату судового збору.
03.05.2024 надійшло клопотання Кам`янської міської ради про надання додаткового строку для подання відзиву та відкладення розгляду справи.
09.05.2024 надійшла заява відповідача в порядку виконання ухвали від 10.04.2024 з доказами публікації оголошення про розгляд справи у газеті «Любиме місто» № 19 (426) від 08.05.2024.
Ухвалою від 10.05.2024 відмовлено у задоволенні клопотання Кам`янської міської ради про надання додаткового строку для подання відзиву.
Також 10.05.2024 постановлено ухвалу про відкладення підготовчого засідання до 31.05.2024 та повторне зобов`язання відповідача не пізніш як за сім днів до підготовчого засідання опублікувати оголошення про розгляд цієї справи у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений, та надати суду докази публікації оголошення до початку підготовчого засідання.
14.05.2024 надійшов відзив, у якому відповідач просив відмовити взадоволенні позову. Обґрунтовуючи заперечення проти позовних вимог, зазначив, що оскаржуване рішення прийняте в межах повноважень Кам`янської міської ради та не суперечить вимогам Закону України «Про благоустрій населених пунктів», зокрема, в частині повноважень органу місцевого самоврядування утворювати підприємства для утримання об`єктів благоустрою державної та комунальної власності, інспекції з благоустрою населених пунктів для здійснення самоврядного контролю за станом благоустрою населених пунктів, виконанням Правил благоустрою території населеного пункту. Крім того, рішенням не заборонено діяльність або утворення інших інспекцій з благоустрою на території міста. Чинним законодавством не заборонено органам місцевого самоврядування визначати певну сферу діяльності інспекцій з благоустрою. Рішення № 952-21/VІІ від 22.12.2017 передбачає договірні відносини та надає суб`єктам господарювання право на визначений термін реалізовувати проекти розвитку шляхом тимчасового використання об`єктів (елементів) благоустрою не за цільовим призначенням при реалізації потреб об`єктів сфери споживчого ринку, відпочинку та послуг. Оскаржуване рішення було прийнято відповідно до вимог чинного законодавства, з урахуванням факторів та умов, які можуть спричинити порушення правил благоустрою території міста. Типові правила благоустрою населеного пункту застосовуються у разі, якщо відповідною сільською, селищною, міською радою не прийнято рішення про затвердження правил благоустрою населеного пункту. Рішення № 952-21/VІІ від 22.12.2017 прийнято з дотриманням встановленої процедури. У Кам`янської міської ради не було підстав для неприйняття або несхвалення зазначеного регуляторного акта, передбачених статтею 36 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». Зауваження та пропозиції Державної регуляторної служби України до проекту було опрацьовано. Законодавством не встановлено вимог щодо обов`язкового врахування пропозицій Державної регуляторної служби України щодо удосконалення проекту відповідно до принципів державної регуляторної політики та повідомлення про це зазначеного уповноваженого органу. Такі пропозиції мають виключно рекомендаційний характер, тому вирішення питання про їх урахування належить до компетенції органів місцевого самоврядування. Відповідач вважає, що позивачем не обґрунтовано порушення оскаржуваним рішенням прав або законних інтересів мешканців міста та членів територіальної громади.
Одночасно з відзивом подано заяву про поновлення строку для його подання, у задоволенні якої відмовлено ухвалою від 31.05.2024.
16.05.2024 відповідачем подано клопотання про залучення до участі у справі як третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача департаменту муніципальних послуг та регуляторної політики Кам`янської міської ради.
22.05.2024 надійшла заява відповідача в порядку виконання ухвали від 10.05.2024 з доказами публікації оголошення про розгляд справи у газеті «Любиме місто» № 21 (428) від 22.05.2024.
Ухвалою від 31.05.2024 залучено до участі у справі як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача департамент муніципальних послуг та регуляторної політики Кам`янської міської ради, встановлено строки для подання письмових пояснень третьою особою та відповіді на пояснення іншими учасниками справи.
31.05.2024 підготовче засідання було відкладено до 14.06.2024 у зв`язку із залученням третьої особи та повідомленням прокурора про намір подати відповідь на відзив. Судом без виходу до нарадчої кімнати постановлено ухвалу про продовження строку підготовчого провадження на тридцять днів.
06.06.2024 до суду надійшло клопотання прокурора, яке за змістом є відповіддю на відзив та містить клопотання про поновлення строку для її подання. У відповіді на відзив прокурор навів обставини, якими обґрунтовано позовні вимоги. Зазначив, що благоустрій населених пунктів та самоврядний контроль у сфері благоустрою можуть здійснювати виключно юридичні особи публічного права органи місцевого самоврядування та створені ними виконавчі органи. Покладення функцій щодо самоврядного контролю у сфері благоустрою на юридичну особу приватного права - Комунальне підприємство Кам`янської міської ради «Благоустрій» суперечить вимогам законодавства. Повноваження у сфері благоустрою, які можуть здійснюватися виконавчим органом міської ради, як і обов`язки підприємств у сфері благоустрою, визначені Законом України «Про благоустрій населених пунктів». Комунальне підприємство Кам`янської міської ради «Благоустрій» не може виконувати функції, не передбачені законом. Оскаржуване рішення в частині розміщення тимчасових споруд для комерційної діяльності на підставі договору з Комунальним підприємством Кам`янської міської ради «Благоустрій» суперечить вимогам ст. 28 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». Укладення зазначеним комунальним підприємством численних договорів на розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності (торгівлі тютюновими та алкогольними виробами) без паспорту прив`язки на річний строк з подальшою пролонгацією свідчить про використання об`єктів благоустрою на території м. Кам`янське на постійній основі не за цільовим призначенням, що порушує права мешканців міста на безпечне довкілля.
10.06.2024 надішли письмові пояснення Комунального підприємства Кам`янської міської ради «Благоустрій», у яких третя особа-1 просила відмовити у задоволенні позову. Зазначила, що Кам`янська міська рада має повноваження на розпорядження належним їй на праві комунальної власності майном шляхом його надання у користування юридичним або фізичним особам, реалізує таке право шляхом прийняття рішень, які регулюють відповідні правовідносини. Засновником Комунального підприємства Кам`янської міської ради «Благоустрій» є Дніпродзержинська (Кам`янська) рада, власником його майна є територіальна громада в особі міської ради. Рішення № 952-21/VІІ від 22.12.2017 не суперечить вимогам Закону України «Про благоустрій населених пунктів». Крім того, рішенням не заборонено діяльність або утворення інших інспекцій з благоустрою на території міста. Чинним законодавством не заборонено органам місцевого самоврядування визначати певну сферу діяльності інспекцій з благоустрою. Рішення № 952-21/VІІ від 22.12.2017 передбачає договірні відносини та надає суб`єктам господарювання право на визначений термін реалізовувати проекти розвитку шляхом тимчасового використання об`єктів (елементів) благоустрою не за цільовим призначенням при реалізації потреб об`єктів сфери споживчого ринку, відпочинку та послуг. Оскаржуване рішення було прийнято відповідно до вимог чинного законодавства, з урахуванням факторів та умов, які можуть спричинити порушення правил благоустрою території міста. Типові правила благоустрою населеного пункту застосовуються у разі, якщо відповідною сільською, селищною, міською радою не прийнято рішення про затвердження правил благоустрою населеного пункту. Рішення № 952-21/VІІ від 22.12.2017 прийнято з дотриманням встановленої процедури. У Кам`янської міської ради не було підстав для неприйняття або несхвалення зазначеного регуляторного акта, передбачених статтею 36 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». Законодавством не встановлено вимог щодо обов`язкового врахування пропозицій Державної регуляторної служби України щодо удосконалення проекту відповідно до принципів державної регуляторної політики та повідомлення про це зазначеного уповноваженого органу. Такі пропозиції мають виключно рекомендаційний характер, тому вирішення питання про їх урахування належить до компетенції органів місцевого самоврядування. Позивачем не обґрунтовано порушення оскаржуваним рішенням прав або законних інтересів мешканців міста та членів територіальної громади.
12.06.2024 надійшло заперечення, у якому відповідач просив відмовити в задоволенні позову з підстав, наведених у відзиві. Зазначив, що пропозиції Державної регуляторної служби України не містили зауважень щодо недотримання процедури прийняття проекту регуляторного акта. Проект регуляторного акта було внесено до плану діяльності міської ради з підготовки проектів регуляторних актів на 2017 рік з дотриманням встановлених вимог. Розробником було підготовлено аналіз регуляторного вливу, оприлюднено проект регуляторного акта на офіційній веб-сторінці Кам`янської міської ради в мережі «Інтернет», про що розміщено повідомлення у газеті «Відомості» від 15.11.2017. У позовній заяві позивач не зазначав про порушення прав мешканців міста на безпечне довкілля внаслідок укладення договорів із Комунальним підприємством Кам`янської міської ради «Благоустрій» на розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності без паспортів прив`язки. Доведення порушення таких прав внаслідок прийняття оскаржуваного рішення покладається на позивача. У матеріалах справи відсутні висновки Державної екологічної експертизи щодо оцінки впливу на навколишнє середовище.
13.06.2024 надійшли письмові пояснення департаменту муніципальних послуг та регуляторної політики Кам`янської міської ради, у яких третя особа-2 просила відмовити у задоволенні позову, зазначила, що прокурор не обґрунтував підстав для представництва в суді інтересів держави в особі членів територіальної громади м. Кам`янське. Оскаржуване рішення прийнято з дотриманням процедури, встановленої Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», та у межах повноважень Кам`янської міської ради. Пропозиції Державної регуляторної служби України не містили зауважень щодо недотримання процедури прийняття проекту регуляторного акта. Під час здійснення регуляторної процедури на адресу розробника протягом місяця з моменту оприлюднення проекту були надані пропозиції від профспілкової організації малого та середнього бізнесу «Єднання», які у подальшому було враховано та включено до проекту регуляторного акта. Результати обговорення проекту регуляторного акта оприлюднені на офіційному веб-сайті Кам`янської міської ради. У Кам`янської міської ради не було підстав для неприйняття або несхвалення зазначеного регуляторного акта, передбачених статтею 36 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». Пропозиції Державної регуляторної служби України щодо удосконалення проекту рішення не були надані розробнику у строк, передбачений постановою Кабінету Міністрів України № 634 від 23.09.2014. Законодавством не встановлено вимог щодо обов`язкового врахування пропозицій Державної регуляторної служби України щодо удосконалення проекту відповідно до принципів державної регуляторної політики. Третя особа-2 не погоджується з твердженням позивача про те, що Комунальне підприємство Кам`янської міської ради «Благоустрій» є юридичною особою приватного права, оскільки його створено рішенням Дніпродзержинської міської ради від 29.05.2015 № 1320-63/VI. У результаті використання об`єктів (елементів) благоустрою не за цільовим призначенням на території міста у суб`єктів господарювання не виникають земельні правовідносини з органом місцевого самоврядування. Затверджений оскаржуваним рішенням Порядок передачі об`єктів (елементів) благоустрою не за цільовим призначенням на території міста Кам`янського у тимчасове використання не перешкоджає мешканцям територіальної громади звернутися за оформленням паспорта прив`язки тимчасової споруди для провадження підприємницької діяльності. Оскаржуване рішення є додатковою гарантією від свавільного розташування та використання об`єктів благоустрою шляхом встановлення додаткових механізмів такого використання, а також відшкодування та відновлення попереднього стану об`єктів при їх пошкодженні або знищенні.
Ухвалою від 14.06.2024 відмовлено у задоволенні клопотання прокурора про поновлення строку для подання відповіді на відзив.
14.06.2024 надійшло клопотання прокурора про поновлення строку для подання доказів та долучення їх до матеріалів справи.
Підготовче засідання 14.06.2024 відкладено до 03.07.2024 для ознайомлення представників відповідача і третіх осіб з вказаним клопотанням прокурора.
14.06.2024 надійшло клопотання третьої особи-2 про долучення доказів до матеріалів справи.
18.06.2024 надійшла заява третьої особи-1, та 24.06.2024 заява відповідача про відмову у задоволенні клопотання прокурора про поновлення строку для подання доказів.
Ухвалою від 03.07.2024 задоволено клопотання прокурора про поновлення строку для подання доказів.
Підготовче судове засідання, призначене на 03.07.2024, було відкладено до 08.07.2024 у зв`язку з неявкою в судове засідання представників відповідача і третьої особи - Комунального підприємства Кам`янської міської ради «Благоустрій».
Підготовче засідання 08.07.2024 було відкладено до 19.07.2024 у зв`язку з тривалою повітряною тривогою у м. Дніпрі.
Підготовче судове засідання, призначене на 19.07.2024, не відбулося у зв`язку з відсутністю електропостачання у приміщенні суду. Наступне підготовче судове засідання призначено на 26.07.2024.
У підготовчому засіданні 26.07.2024 без виходу до нарадчої кімнати ухвалено задовольнити клопотання третьої особи-2 про долучення доказів до матеріалів справи.
Ухвалою від 26.07.2024 закрито підготовче провадження у справі та призначено справу до судового розгляду по суті на 09.08.2024.
Судове засідання 09.08.2024 у зв`язку з неявкою представника відповідача було відкладено до 06.09.2024.
Судове засідання 06.09.2024 не відбулося у зв`язку з перебуванням судді на лікарняному. Наступне судове засідання призначено на 23.09.2024.
У судовому засіданні 23.09.2024 було оголошено перерву до 04.10.2024 у зв`язку із закінченням часу роботи суду.
В судовому засіданні прокурор підтримала позовні вимоги з підстав, наведених у позовній заяві та відповіді на відзив.
Представник відповідача заперечував проти позовних вимог з підстав, наведених у відзиві та запереченні.
Представники третіх осіб заперечували проти задоволення позову з підстав, наведених у письмових поясненнях.
Заслухавши прокурора, представників відповідача і третіх осіб, дослідивши матеріали справи та надані докази, проаналізувавши зміст норм матеріального права, що регулюють спірні правовідносини, з`ясувавши всі обставини справи, оцінивши докази у справі за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні, суд дійшов таких висновків.
Судом встановлено, що рішенням Кам`янської міської ради 21 сесії VІІ скликання № 952-21/VІІ від 22.12.2017 «Про деякі питання утримання об`єктів (елементів) благоустрою на території м. Кам`янського» внесено зміни до додатку до рішення міської ради від 29.02.2012 № 406-20/VI «Про затвердження Правил благоустрою міста Дніпродзержинськ» (зі змінами), доповнено його розділом 22 «Порядок здійснення благоустрою та контролю за його станом при реалізації потреб для об`єктів сфери споживчого ринку, відпочинку та послуг», що додається (додаток 1). Затверджено: Порядок передачі об`єктів (елементів) благоустрою на території м. Кам`янського в тимчасове використання не за цільовим призначенням при реалізації потреб для об`єктів сфери споживчого ринку, відпочинку та послуг (додаток 2); Порядок звільнення об`єктів (елементів) благоустрою м. Кам`янського від безхазяйного майна, самовільно розміщених об`єктів, тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності, малих архітектурних форм, покинутих будівельних матеріалів і конструкцій, транспортних засобів, механізмів (додаток 3). Внесено зміни до рішення міської ради від 29.09.2017 № 833-19/VII «Про затвердження порядку розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності у місті Кам`янське», виключено додаток 3 «Порядок звільнення території міста Кам`янське від самовільно встановлених тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності» та додаток 4 «Положення про комісію з питань звільнення території міста Кам`янське від самовільно встановлених тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності» до рішення.
У рішенні зазначено, що його прийнято з метою забезпечення належного стану благоустрою міста на територіях, що належать до об`єктів сфери споживчого ринку, відпочинку та послуг, створення умов для ефективного використання об`єктів (елементів) благоустрою, враховуючи службову записку директора комунального підприємства Кам`янської міської ради «Благоустрій» ОСОБА_1 від 15.09.2017 № 550/01-04, відповідно до ст.15 Закону України «Про благоустрій населених пунктів», керуючись ч. 1 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».
Пунктом 22.1 Порядку здійснення благоустрою та контролю за його станом при реалізації потреб для об`єктів сфери споживчого ринку, відпочинку та послуг (додатку 1) визначено перелік об`єктів сфери споживчого ринку, відпочинку та послуг.
Згідно з пунктом 22.4 цього Порядку (додатку 1) тимчасове використання об`єктів (елементів) благоустрою міста не за їх функціональним призначенням при реалізації потреб для об`єктів сфери споживчого ринку, відпочинку та послуг здійснюється на підставі договірних відносин між уповноваженим представником власника об`єктів (елементів) благоустрою міста та суб`єктом господарювання, фізичною та/або юридичною особою, яка має намір такого використання.
Відповідно до пункту 22.7 Порядку (додатку 1) контроль за додержанням суб`єктами сфери споживчого ринку, відпочинку та сфери послуг вимог цих Правил здійснює комунальне підприємство Кам`янської міської ради «Благоустрій» у межах наданих повноважень.
Функції інспекції з благоустрою міста Кам`янське виконує комунальне підприємство Кам`янської міської ради «Благоустрій» у відповідності до повноважень, наданих у цій сфері власником об`єктів благоустрою міста Кам`янське. Міська рада може також утворювати інші органи (інспекції) для здійснення контролю в окремих спеціалізованих питаннях благоустрою території міста (п. 22.8 Порядку (додатку 1)).
Відповідно до п. 1.2 Порядку передачі об`єктів (елементів) благоустрою на території м. Кам`янського в тимчасове використання не за цільовим призначенням при реалізації потреб для об`єктів сфери споживчого ринку, відпочинку та послуг (додатку 2) цей порядок є регуляторним актом, застосування та виконання якого є обов`язковим суб`єктами господарювання усіх форм власності, підприємствами, установами, організаціями, закладами та фізичними особами при проведенні на території м. Кам`янського та об`єктах загального користування, віднесених до сфери відпочинку, розваг, споживчого ринку та послуг, робіт (здійсненні заходів), зазначених у п. 1.5 Порядку.
У пункті 1.4 Порядку (додатку 2), зокрема, наведено перелік об`єктів сфери споживчого ринку, відпочинку та послуг, значення терміну «орган контролю», який вживається у цьому Порядку, комунальне підприємство Кам`янської міської ради «Благоустрій», «використання об`єктів благоустрою не за цільовим призначенням» вчинення дій стосовно об`єкта благоустрою, які викликають зміну складу елементів об`єкта благоустрою, встановлення не передбачених або не властивих об`єкту благоустрою елементів, інші зміни складу елементів об`єкта благоустрою, що існував, руйнування, деформацію, знищення, погіршення стану, видалення, переміщення об`єкта благоустрою або його елементів, створення перешкод у користуванні та обмеження доступу до об`єкта благоустрою або його елементів.
Пункт 1.5 Порядку (додатку 2) містить перелік випадків проведення робіт (здійснення заходів) на територіях загального користування м. Кам`янського з нецільовим використанням об`єктів благоустрою, віднесених до сфери контролю, у яких застосовується цей Порядок.
За змістом пункту 1.6 цього Порядку (додатку 2) відносини, що виникають між власником об`єкта благоустрою та суб`єктами господарювання, фізичними особами та юридичними особами всіх форм власності, у зв`язку з використанням об`єктів благоустрою не за їх цільовим призначенням, що має тимчасовий характер, будуються згідно зі ст.18 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» на договірній основі та засадах підконтрольності у межах повноважень, наданих органам місцевого самоврядування Законом.
Відповідно до пункту 1.7 Порядку (додатку 2) у контексті Порядку термін «Договір» застосовується в такому значенні це письмова домовленість між власником об`єкта благоустрою в особі органу контролю та суб`єктом господарювання, фізичною особою та/або юридичною особою всіх форм власності, спрямована на встановлення, зміну або припинення цивільних прав та обов`язків у зв`язку з використанням об`єктів (елементів) благоустрою сфери контролю не за їх цільовим призначенням. Договір є відплатним. На підставі договору права та обов`язки виникають в обох сторін.
Пунктом 2.1 Порядку (додатку 2) визначено завдання та функції органу контролю, у тому числі: виконує функції інспекції з питань благоустрою на міській території загального користування, нецільового використання об`єктів благоустрою сфери контролю відповідно до ст. 40 Закону України «Про благоустрій населених пунктів»; здійснює контроль за станом благоустрою міста Кам`янське у сфері споживчого ринку, відпочинку та послуг; здійснює контроль за дотриманням та здійсненням заходів, спрямованих на виконання вимог та правил благоустрою території міста Кам`янське на територіях і об`єктах, віднесених до сфери контролю; укладає Договори від власного імені із суб`єктами господарювання, фізичними особами та юридичними особами всіх форм власності про використання останніми об`єктів та елементів благоустрою на територіях, які віднесено до сфери контролю, не за їх цільовим призначенням відповідно до Порядку.
Згідно з пунктом 1.2 Порядку звільнення об`єктів (елементів) благоустрою м. Кам`янського від безхазяйного майна, самовільно розміщених об`єктів, тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності, малих архітектурних форм, покинутих будівельних матеріалів і конструкцій, транспортних засобів, механізмів (додатку 3) положення даного порядку розповсюджуються на випадки виявлення безхазяйного майна, самовільного розміщення об`єктів, споруд, об`єктів незавершеного будівництва, тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності, малих архітектурних форм, кіосків, павільйонів, лотків, палаток, конструкцій, іншого типу, виду, іншого майна, покинутих будівельних матеріалів і конструкцій (у тому числі рекламних), транспортних засобів, механізмів, тощо.
Відповідно до п. 2.2 цього Порядку (додатку 3) виявлення безхазяйного майна, випадків самовільного розміщення, зазначених в п. 1.2. цього порядку об`єктів, здійснюється комунальним підприємством Кам`янської міської ради «Благоустрій», у тому числі на підставі інформації від виконавчих органів Кам`янської міської ради, посадових осіб, підприємств, установ, організацій, незалежно від форм власності та господарювання, фізичних осіб, з наданням фото об`єкта та схеми розміщення.
Пунктом 2.3 Порядку (додатку 3) визначено, що при виявленні безхазяйного майна, випадків самовільного розміщення зазначених у п. 1.2. цього порядку об`єктів, на підставі інформації, отриманої від органів, зазначених у п. 2.2 та інших органів, уповноваженими особами комунального підприємства Кам`янської міської ради «Благоустрій» складається акт.
За змістом пункту 2.6 Порядку (додатку 3) на підставі акта комунального підприємства Кам`янської міської ради «Благоустрій» власнику об`єкта, якщо встановлено особу, що здійснила розміщення (будівництво) майна (об`єкта), від якого звільняється територія міста Кам`янське, надається повідомлення (припис) у двох примірниках про усунення порушень шляхом самостійного проведення демонтажу об`єкта у триденний термін. Один з примірників повідомлення (припису) повинен містити відмітку про його отримання (відмову отримання) особою, якою розміщено майно (об`єкт).
Згідно з п. 2.13 Порядку (додатку 3) звільнення території міста від зазначених у п. 1.2 цього порядку об`єктів здійснюється комунальним підприємством Кам`янської міської ради «Благоустрій». До виконання заходів зі звільнення території можуть залучатися інші підприємства та організації, визначені рішенням виконавчого комітету Кам`янської міської ради про звільнення території від зазначених у п. 1.2 цього порядку об`єктів.
Правомірність оскаржуваного рішення Кам`янської міської ради 21 сесії VІІ скликання № 952-21/VІІ від 22.12.2017 «Про деякі питання утримання об`єктів (елементів) благоустрою на території м. Кам`янського» є предметом доказування у даній справі.
Судом встановлено, що План діяльності Кам`янської міської ради з підготовки проектів регуляторних актів на 2017 рік було затверджено рішенням міської ради від 16.12.2016 № 566-12/VII.
Проект регуляторного акта «Про деякі питання утримання об`єктів (елементів) благоустрою на території м. Кам`янського» був включений до плану діяльності міської ради з підготовки проектів регуляторних актів на 2017 рік (строки підготовки IV квартал) рішенням Кам`янської міської ради від 29.09.2017 № 832-19/VII «Про внесення доповнень до рішення міської ради від 16.12.2016 № 566-12/VII (зі змінами)».
Розробником проекту регуляторного акта департаментом муніципальних послуг та регуляторної політики Кам`янської міської ради було здійснено підготовку аналізу регуляторного впливу до проекту рішення «Про деякі питання утримання об`єктів (елементів) благоустрою на території м. Кам`янського».
15.11.2017 у газеті «Відомості» опубліковано повідомлення департаменту муніципальних послуг та регуляторної політики Кам`янської міської ради про оприлюднення 16.11.2017 проекту регуляторного акта рішення Кам`янської міської ради «Про деякі питання утримання об`єктів (елементів) благоустрою на території м. Кам`янського» та аналізу регуляторного вливу до нього на офіційному веб-сайті міської ради. У повідомленні зазначено про прийняття зауважень та пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань протягом місяця з дня оприлюднення проекту.
14.12.2017 на розгляд департаменту муніципальних послуг та регуляторної політики Кам`янської міської ради надійшли пропозиції профспілкової організації малого та середнього бізнесу «Єднання» до проекту регуляторного акта «Про деякі питання утримання об`єктів (елементів) благоустрою на території м. Кам`янського».
За результатами розгляду проекту регуляторного акта рішення «Про деякі питання утримання об`єктів (елементів) благоустрою на території м. Кам`янського» постійною комісією Кам`янської міської ради VII скликання з питань законності, правової, регуляторної та антикорупційної політики, розвитку підприємництва, депутатської діяльності та етики надано висновок про відповідність проекту регуляторного акта вимогам статей 4, 8 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» та можливість його внесення на розгляд Кам`янської міської ради.
Рішення Кам`янської міської ради 21 сесії VІІ скликання № 952-21/VІІ від 22.12.2017 «Про деякі питання утримання об`єктів (елементів) благоустрою на території м. Кам`янського» було оприлюднено в газеті «Любимый город» від 10.01.2018 № 2 (137) із зазначенням про можливість ознайомлення з додатками рішення на офіційному сайті міської ради.

Відповідно до Статуту Комунального підприємства Кам`янської міської ради «Благоустрій», затвердженого рішенням Кам`янської міської ради від 22.06.2018 № 1128-25/VII, зазначене підприємство є комунальним унітарним підприємством, створеним Кам`янською міською радою. Власником та засновником підприємства є територіальна громада м. Кам`янського в особі Кам`янської міської ради.

Згідно з випискою з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань видами економічної діяльності Комунального підприємства Кам`янської міської ради «Благоустрій» є: 81.29 Інші види діяльності із прибирання (основний); 43.11 Знесення; 81.10 Комплексне обслуговування об`єктів; 81.22 Інша діяльність із прибирання будинків і промислових об`єктів; 81.30 Надання ландшафтних послуг; 52.21 Допоміжне обслуговування наземного транспорту; 71.11 Діяльність у сфері архітектури; 71.12 Діяльність у сфері інжинірингу, геології та геодезії, надання послуг технічного консультування в цих сферах; 75.00 Ветеринарна діяльність; 37.00 Каналізація, відведення й очищення стічних вод; 42.11 Будівництво доріг і автострад; 42.13 Будівництво мостів і тунелів.

Рішенням виконавчого комітету Кам`янської міської ради від 18.06.2021 № 403 «Про складання протоколів про адміністративні правопорушення» уповноважено, зокрема, зазначених у додатку 1 до цього рішення посадових осіб Комунального підприємства Кам`янської міської ради «Благоустрій» на складення протоколів про адміністративні правопорушення, передбачені ст. 152 КУпАП (порушення державних стандартів, норм і правил у сфері благоустрою населених пунктів, правил благоустрою територій населених пунктів).

Відповідно до п. 1.2 договору № 3606ТН про використання об`єктів (елементів) благоустрою міста не за їх цільовим призначенням від 27.12.2023, укладеного між Комунальним підприємством Кам`янської міської ради «Благоустрій» (орган контролю) та ОСОБА_2 (користувач), об`єктом благоустрою, який надається у використання, є частина території загального користування з вуличного тротуару, що складається з твердого покриття, площею 3,20 кв.м (м. Кам`янське, вул. Миколи Лисенко в районі ринку «Калінка», у межах, визначених схемою (додаток 1)). Спосіб використання об`єкта благоустрою не за цільовим призначенням улаштування тимчасової споруди для ведення підприємницької діяльності. Згідно з п. 1.3 цього договору право на використання об`єкта благоустрою не за цільовим призначенням діє з 01.01.2024 до 31.12.2024.

Згідно з п. 1.2 договору № 3621ТН про використання об`єктів (елементів) благоустрою міста не за їх цільовим призначенням від 27.12.2023, укладеного між Комунальним підприємством Кам`янської міської ради «Благоустрій» (орган контролю) та ОСОБА_2 (користувач), об`єктом благоустрою, який надається у використання, є частина території загального користування з вуличного тротуару, що складається з твердого покриття, площею 3,20 кв.м ( АДРЕСА_1 , у межах, визначених схемою (додаток 1)). Спосіб використання об`єкта благоустрою не за цільовим призначенням улаштування тимчасової споруди для ведення підприємницької діяльності. Згідно з п. 1.3 цього договору право на використання об`єкта благоустрою не за цільовим призначенням діє з 01.01.2024 до 31.12.2024.

Відповідно до п. 1.2 договору № 3622ТН про використання об`єктів (елементів) благоустрою міста не за їх цільовим призначенням від 27.12.2023, укладеного між Комунальним підприємством Кам`янської міської ради «Благоустрій» (орган контролю) та ОСОБА_2 (користувач), об`єктом благоустрою, який надається у використання, є частина території загального користування з зони зелених насаджень природного або штучного походження площею 3,20 кв.м ( АДРЕСА_2 , в районі підземного переходу залізничного вокзалу, у межах, визначених схемою (додаток 1)). Спосіб використання об`єкта благоустрою не за цільовим призначенням улаштування тимчасової споруди для ведення підприємницької діяльності. Згідно з п. 1.3 цього договору право на використання об`єкта благоустрою не за цільовим призначенням діє з 01.01.2024 до 31.12.2024.

Листом Державної регуляторної служби України від 05.01.2023 № 62/20-23 на запит Кам`янської окружної прокуратури повідомлено, що за результатами опрацювання Державною регуляторною службою України проектів рішень Кам`янської міської ради «Про затвердження Порядку розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності у місті Кам`янське» та «Про деякі питання утримання об`єктів (елементів) благоустрою на території м. Кам`янського» повідомлено розробника про відсутність у органу місцевого самоврядування повноважень щодо ухвалення відповідних актів.

Так, листом від 18.12.2017 № 11434/0/20-17 Державна регуляторна служба України поінформувала Кам`янську міську раду, що Законом України «Про благоустрій населених пунктів» не надано повноважень органам місцевого самоврядування, зокрема у Правилах благоустрою на відповідній території, визначати порядок контролю за станом здійснення суб`єктами благоустрою, а також не передбачено можливості та/або необхідності виокремлення тієї чи іншої сфери ринку з метою її контролю. Законодавством у сфері благоустрою не передбачено можливості здійснення контролю суб`єктів господарювання іншим суб`єктом господарювання, зокрема, комунальними підприємствами. Органи місцевого самоврядування не наділені повноваженнями затверджувати Порядок передачі об`єктів (елементів) благоустрою на території м. Кам`янського в тимчасове використання не за цільовим призначенням при реалізації потреб для об`єктів сфери споживчого ринку, відпочинку та послуг та Порядок звільнення об`єктів (елементів) благоустрою м. Кам`янського від безхазяйного майна, самовільно розміщених об`єктів, тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності, малих архітектурних форм, покинутих будівельних матеріалів і конструкцій, транспортних засобів, механізмів, які передбачено затвердити проектом рішення.

У листі Державної регуляторної служби України від 09.11.2021 № 7702/0/20-21 зазначено, що рішення Кам`янської міської ради від 22.12.2017 № 952-21/VІІ містить ознаки невідповідності вимогам чинного законодавства, суперечить принципам державної регуляторної політики, визначеним ст. 4 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», зокрема, принципам доцільності та адекватності. Рішення органів місцевого самоврядування, якими затверджуються правила благоустрою населених пунктів, за своїм змістовним навантаженням мають відповідати Типовим правилам благоустрою території населеного пункту, затвердженим наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 27.11.2017 № 310, який набрав чинності 06.02.2018. Правила благоустрою міста Дніпродзержинськ, затверджені рішенням від 29.02.2012 № 406-20/VI, потребують приведення у відповідність до вимог чинного законодавства. Цим листом повідомлено Кам`янську міську раду про необхідність внесення на розгляд сесії міської ради питання про втрату чинності рішенням Кам`янської міської ради від 22.12.2017 № 952-21/VІІ та приведення у відповідність до чинного законодавства рішення від 29.02.2012 № 406-20/VI.

Проекти рішень «Про внесення змін до рішення міської ради від 22.12.2017 № 952-21/VІІ» було внесено до планів діяльності міської ради з підготовки проектів регуляторних актів на 2022 рік та 2023 рік, затверджених рішеннями Кам`янської міської ради від 12.11.2021 № 335-11/VIII та від 29.11.2022 № 711-25/VIII відповідно.

Станом на час розгляду справи відсутні відомості щодо прийняття Кам`янською міською радою рішень «Про внесення змін до рішення міської ради від 22.12.2017 № 952-21/VІІ».

Надаючи оцінку спірним правовідносинам, що виникли між сторонами, суд враховує таке.

Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

Статтею 25 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року № 280/97 передбачено, що сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.

Пунктом 44 частини першої статті 26 Закону № 280/97 встановлено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання: встановлення відповідно до законодавства правил з питань благоустрою території населеного пункту, забезпечення в ньому чистоти і порядку, торгівлі на ринках, додержання тиші в громадських місцях, за порушення яких передбачено адміністративну відповідальність.

Відповідно до підпункту 7 пункту «а» статті 30 цього Закону до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження: організація благоустрою населених пунктів, залучення на договірних засадах з цією метою коштів, трудових і матеріально-технічних ресурсів підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, а також населення; здійснення контролю за станом благоустрою населених пунктів, організації озеленення, охорони зелених насаджень і водойм, створення місць відпочинку громадян.

Згідно з ч. 5 ст. 60 Закону № 280/97 органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальних громад відповідно до закону здійснюють правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об`єктами права комунальної власності, в тому числі виконують усі майнові операції, можуть передавати об`єкти права комунальної власності у постійне або тимчасове користування юридичним та фізичним особам, укладати договори в рамках державно-приватного партнерства, у тому числі концесійні договори, здавати їх в оренду, продавати і купувати, використовувати як заставу, вирішувати питання їхнього відчуження, визначати в угодах та договорах умови використання та фінансування об`єктів, що приватизуються та передаються у користування і оренду.

Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 10 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» від 6 вересня 2005 року № 2807-IV до повноважень сільських, селищних і міських рад у сфері благоустрою населених пунктів належить затвердження правил благоустрою територій населених пунктів.

Згідно з пунктом 5 частини другої статті 10 цього Закону до повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить здійснення самоврядного контролю за станом благоустрою та утриманням територій населених пунктів, інженерних споруд та об`єктів, підприємств, установ та організацій, майданчиків для паркування транспортних засобів (у тому числі щодо оплати послуг з користування майданчиками для платного паркування транспортних засобів), озелененням таких територій, охороною зелених насаджень, водних об`єктів тощо.

Відповідно до статті 13 Закону № 2807-IV до об`єктів благоустрою населених пунктів належать: 1) території загального користування: а) парки (гідропарки, лугопарки, лісопарки, парки культури та відпочинку, парки - пам`ятки садово-паркового мистецтва, спортивні, дитячі, історичні, національні, меморіальні та інші), рекреаційні зони, сади, сквери та майданчики; б) пам`ятки культурної та історичної спадщини; в) майдани, площі, бульвари, проспекти; г) вулиці, дороги, провулки, узвози, проїзди, пішохідні та велосипедні доріжки; ґ) пляжі; д) кладовища; е) інші території загального користування; 2) прибудинкові території; 3) території будівель та споруд інженерного захисту територій; 4) території підприємств, установ, організацій та закріплені за ними території на умовах договору. До об`єктів благоустрою можуть належати також інші території в межах населеного пункту.

Згідно з частиною першою статті 21 цього Закону елементами (частинами) об`єктів благоустрою є: 1) покриття площ, вулиць, доріг, проїздів, алей, бульварів, тротуарів, пішохідних зон і доріжок відповідно до діючих норм; 2) зелені насадження (у тому числі снігозахисні та протиерозійні) уздовж вулиць і доріг, в парках, скверах, на алеях, бульварах, в садах, інших об`єктах благоустрою загального користування, санітарно-захисних зонах, на прибудинкових територіях; 3) будівлі та споруди системи збирання і вивезення відходів; 4) засоби та обладнання зовнішнього освітлення та зовнішньої реклами; 5) технічні засоби регулювання дорожнього руху; 6) будівлі та споруди системи інженерного захисту території; 7) комплекси та об`єкти монументального мистецтва, декоративні фонтани і басейни, штучні паркові водоспади; 8) обладнання (елементи) дитячих, спортивних та інших майданчиків; 9) малі архітектурні форми; 10) інші елементи благоустрою, визначені нормативно-правовими актами.

Статтею 14 Закону № 2807-IV визначено, що об`єкти благоустрою використовуються відповідно до їх функціонального призначення для забезпечення сприятливих умов життєдіяльності людини на засадах їх раціонального використання та охорони з урахуванням вимог правил благоустрою території населених пунктів, інших вимог, передбачених законодавством.

За змістом частини першої статті 34 цього Закону правила благоустрою території населеного пункту (далі - Правила) - нормативно-правовий акт, яким установлюються вимоги щодо благоустрою території населеного пункту. Правила розробляються на підставі Типових правил благоустрою території населеного пункту (далі - Типові правила) для всіх сіл, селищ, міст і затверджуються відповідними органами місцевого самоврядування. Типові правила розробляються та затверджуються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері житлово-комунального господарства. У разі якщо відповідною сільською, селищною, міською радою не прийнято рішення про затвердження Правил, застосовуються Типові правила.

Відповідно до частини другої цієї статті правила включають: 1) порядок здійснення благоустрою та утримання територій об`єктів благоустрою; 2) вимоги до впорядкування територій підприємств, установ, організацій; 3) вимоги до утримання зелених насаджень на об`єктах благоустрою - територіях загального користування; 4) вимоги до утримання будівель і споруд інженерного захисту території; 5) вимоги до санітарного очищення території; 6) розміри меж прилеглої до підприємств, установ та організацій території у числовому значенні; 7) порядок розміщення малих архітектурних форм; 8) порядок здійснення самоврядного контролю у сфері благоустрою населених пунктів; 9) інші вимоги, передбачені цим та іншими законами.

Відповідно до частин першої-другої статті 40 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» самоврядний контроль у сфері благоустрою населених пунктів здійснюється сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами. Для здійснення контролю за станом благоустрою населених пунктів, виконанням Правил благоустрою території населеного пункту, в тому числі організації озеленення, охорони зелених насаджень і водойм, створення місць відпочинку громадян, утримання в належному стані закріплених за підприємствами, установами, організаціями територій, сільські, селищні, міські ради можуть утворювати інспекції з благоустрою населених пунктів.

Частинами першою, другою та десятою статті 59 Закону № 280/97-ВР передбачено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Відповідно до частини дванадцятої цієї ж статті визначено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Згідно зі статтею 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» від 11 вересня 2003 року № 1160-IV регуляторний акт - це:

прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання;

прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом;

регуляторний орган - Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, інший державний орган, центральний орган виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцевий орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, а також посадова особа будь-якого із зазначених органів, якщо відповідно до законодавства ця особа має повноваження одноособово приймати регуляторні акти. До регуляторних органів також належать територіальні органи центральних органів виконавчої влади, державні спеціалізовані установи та організації, некомерційні самоврядні організації, які здійснюють керівництво та управління окремими видами загальнообов`язкового державного соціального страхування, якщо ці органи, установи та організації відповідно до своїх повноважень приймають регуляторні акти;

регуляторна діяльність - діяльність, спрямована на підготовку, прийняття, відстеження результативності та перегляд регуляторних актів, яка здійснюється регуляторними органами, фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями, територіальними громадами в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією України, цим Законом та іншими нормативно-правовими актами.

Статтею 4 Закону визначено принципи державної регуляторної політики, зокрема, доцільність - обґрунтована необхідність державного регулювання господарських відносин з метою вирішення існуючої проблеми, адекватність - відповідність форм та рівня державного регулювання господарських відносин потребі у вирішенні існуючої проблеми та ринковим вимогам з урахуванням усіх прийнятних альтернатив.

Згідно зі статтею 4 КАС України нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування; індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Правові висновки щодо застосування статті 4 КАС України та статті 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» в аспекті визначення ознак нормативно-правового регуляторного акта викладені у постановах Верховного Суду від 21 грудня 2019 року у справі № 826/14366/15, від 9 квітня 2020 року у справі № 807/150/16, від 9 грудня 2020 року у справі № 813/746/18, від 24 червня 2021 року у справі № 560/3160/20, від 1 лютого 2022 року у справі № 160/1936/21, від 20 травня 2022 року у справі № 160/9717/21 та від 11 вересня 2023 року у справі № 320/258/19.

Згідно з цими правовими висновками нормативно-правові акти - це акти, які встановлюють, змінюють (скасовують), припиняють загальні правила регулювання однотипних відносин; розраховані на широке коло осіб та на довгострокове неодноразове застосування; зазвичай невизначеність дії у часі; встановлюють загальні правила поведінки; регулювання однотипних відносин; ті, що визначають права і обов`язки громадян, мають бути доведені до відома населення; не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом`якшують або скасовують відповідальність особи.

Крім того, Верховний Суд у постанові від 5 липня 2023 року у справі № 160/3064/22 дійшов висновку, що лише за умови відповідності акта відповідного регуляторного органу системі визначених вимог, він вважається регуляторним та до нього мають бути застосовані положення наведеного Закону.

3окрема, регуляторним актом може визнаватись як нормативно-правовий акт, так й інший офіційний письмовий документ суб`єкта владних повноважень, який відповідає сукупності певних ознак, зокрема таких як: 1) прийняття уповноваженим на це регуляторним органом; 2) встановлення, зміна чи скасування норм права (застосування неодноразово та щодо невизначеного кола осіб). Особливу увагу при визначенні акта регуляторним слід звертати на відносини, що є предметом регулювання цього акта, та його вплив на ці відносини.

Отже, лише за сукупної наявності всіх зазначених характеристик, відповідний акт є регуляторним та при його прийнятті уповноважений регуляторний орган повинен дотримуватись процедури, що встановлена Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» від 11 вересня 2003 року № 1160-IV.

Рішення Кам`янської міської ради № 952-21/VII від 22.12.2017 «Про деякі питання утримання об`єктів (елементів) благоустрою на території м. Кам`янського» є нормативно-правовим актом регуляторного характеру, що за своїм характером може поширювати свою дію на невизначене коло осіб.

Згідно із частиною першою статті 3 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» дія цього Закону поширюється на відносини у сфері здійснення державної регуляторної політики та регуляторної діяльності.

Відповідно до статті 7 цього Закону регуляторні органи затверджують плани діяльності з підготовки ними проектів регуляторних актів на наступний календарний рік не пізніше 15 грудня поточного року, якщо інше не встановлено законом. Якщо регуляторний орган готує або розглядає проект регуляторного акта, який не внесений до затвердженого цим регуляторним органом плану діяльності з підготовки проектів регуляторних актів, цей орган повинен внести відповідні зміни до плану не пізніше десяти робочих днів з дня початку підготовки цього проекту або з дня внесення проекту на розгляд до цього регуляторного органу, але не пізніше дня оприлюднення цього проекту.

Зміни до плану діяльності Кам`янської міської ради з підготовки проектів регуляторних актів на 2017 рік, а саме включення до нього проекту регуляторного акта «Про деякі питання утримання об`єктів (елементів) благоустрою на території м. Кам`янського», було внесено рішенням міської ради від 29.09.2017 № 832-19/VII, та повідомлення департаменту муніципальних послуг та регуляторної політики Кам`янської міської ради про оприлюднення 16.11.2017 проекту цього регуляторного акта було опубліковано 15.11.2017 у газеті «Відомості», тобто відповідно до вимог статті 7 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Статтею 8 цього Закону встановлено, що стосовно кожного проекту регуляторного акта його розробником готується аналіз регуляторного впливу. Аналіз регуляторного впливу готується до оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень та пропозицій.

Частинами першою-четвертою статті 9 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» передбачено, що кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань. Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону. У випадках, встановлених цим Законом, може здійснюватися повторне оприлюднення проекту регуляторного акта. Проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніше п`яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта.

Згідно із частиною другою статті 13 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій, проект регуляторного акта та відповідний аналіз регуляторного впливу оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації розробника цього проекту, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених розробником цього проекту, та/або шляхом розміщення на офіційній сторінці розробника проекту регуляторного акта в мережі Інтернет.

Відповідно до статті 30 цього Закону до повноважень уповноваженого органу щодо здійснення державної регуляторної політики належать, зокрема, проведення експертиз проектів законів України, інших нормативно-правових актів, які регулюють господарські відносини та адміністративні відносини між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, надання розробникам цих проектів пропозицій про їх вдосконалення відповідно до принципів державної регуляторної політики.

Статтею 36 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» передбачено, що регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом чи посадовою особою місцевого самоврядування, якщо наявна хоча б одна з таких обставин: відсутній аналіз регуляторного впливу; проект регуляторного акта не був оприлюднений. У разі виявлення будь-якої з цих обставин орган чи посадова особа місцевого самоврядування має право вжити передбачених законодавством заходів для припинення виявлених порушень, у тому числі відповідно до закону скасувати або зупинити дію регуляторного акта, прийнятого з порушеннями.

Відповідачем надано докази оприлюднення у визначені законодавством строки проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій, та аналізу регуляторного впливу відповідно до статті 13 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Однак при прийнятті оскаржуваного рішення відповідачем не дотримано вимог Закону України «Про благоустрій населених пунктів». Самоврядний контроль у сфері благоустрою населених пунктів здійснюється, зокрема, міськими радами або їх виконавчими органами. Комунальне підприємство Кам`янської міської ради «Благоустрій» не є виконавчим органом Кам`янської міської ради. Відомості про утворення Кам`янською міською радою інспекції з благоустрою населених пунктів у матеріалах справи відсутні. Водночас оскаржуваним рішенням надано Комунальному підприємству Кам`янської міської ради «Благоустрій» повноваження, якими може бути наділений орган місцевого самоврядування або його виконавчий орган. Фактично відповідачем покладено на зазначене комунальне підприємство виконання функцій інспекції з благоустрою населених пунктів.

Крім того, суд дійшов висновку, що рішення Кам`янської міської ради 21 сесії VІІ скликання № 952-21/VІІ від 22.12.2017 «Про деякі питання утримання об`єктів (елементів) благоустрою на території м. Кам`янського» прийнято не в межах повноважень Кам`янської міської ради.

Так, згідно з ч. 4 ст. 28 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17 лютого 2011 року № 3038-VI розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності здійснюється в порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.

Порядок розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності затверджено наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України № 244 від 21.10.2011, зареєстрованим у Міністерстві юстиції України 22 листопада 2011 р. за № 1330/20068.

Згідно з пунктом 1.7 цього Порядку розміщення тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності під час проведення ярмарок, державних та місцевих святкових, урочистих масових заходів на строк проведення таких заходів здійснюється у порядку, встановленому органами місцевого самоврядування.

Закон України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» не встановлює вимог щодо обов`язкового врахування пропозицій уповноваженого органу щодо удосконалення проекту відповідно до принципів державної регуляторної політики та повідомлення про це Державної регуляторної служби України. Рішення щодо їх врахування приймається постійною комісією, до сфери відання якої належить супроводження розгляду проекту регуляторного акта у відповідній раді, та депутатами відповідної ради під час представлення проекту регуляторного акта на пленарному засіданні сесії.

Разом із тим суд зазначає, що органи місцевого самоврядування можуть врегульовувати лише ті питання, регулювання яких віднесено до їх повноважень, та лише в тому обсязі, що не суперечить вимогам чинного законодавства України.

Недотримання Кам`янською міською радою вимог Законів України «Про благоустрій населених пунктів», «Про регулювання містобудівної діяльності» та та принципів, встановлених Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», при прийнятті оскаржуваного регуляторного акта є підставою для визнання такого акта протиправним та нечинним.

Відповідно до ч. 1 ст. 9 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості. Суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог.

Згідно з ч. 1 ст. 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Відповідачем не доведено правомірність рішення Кам`янської міської ради № 952-21/VII від 22.12.2017 «Про деякі питання утримання об`єктів (елементів) благоустрою на території м. Кам`янського».

Враховуючи викладене, на підставі наданих доказів у їх сукупності, системного аналізу положень законодавства України, з урахуванням висновків Верховного Суду, суд дійшов висновку про наявність підстав для задоволення позовних вимог.

Відповідно до частини 2 статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України при задоволенні позову суб`єкта владних повноважень з відповідача стягуються виключно судові витрати суб`єкта владних повноважень, пов`язані із залученням свідків та проведенням експертиз.

Оскільки матеріали справи не містять доказів понесення позивачем витрат, пов`язаних із залученням свідків та проведенням експертиз, розподіл судових витрат відповідно до ст. 139 КАС України не здійснюється.

Керуючись ст.ст. 2, 9, 77, 90, 242-246, 250, 264 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -

ВИРІШИВ:

Позов керівника Кам`янської окружної прокуратури Дніпропетровської області до Кам`янської міської ради, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: Комунального підприємства Кам`янської міської ради «Благоустрій», департаменту муніципальних послуг та регуляторної політики Кам`янської міської ради, про визнання протиправним та нечинним рішення задовольнити.

Визнати протиправним та нечинним рішення Кам`янської міської ради 21 сесії VІІ скликання № 952-21/VІІ від 22.12.2017 «Про деякі питання утримання об`єктів (елементів) благоустрою на території м. Кам`янського».

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення суду подається до Третього апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного рішення.

Відповідно до ч. 1 ст. 265 Кодексу адміністративного судочинства України резолютивна частина рішення суду про визнання нормативно-правового акта протиправним та нечинним невідкладно публікується відповідачем у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, після набрання рішенням законної сили.

Позивач: керівник Кам`янської окружної прокуратури Дніпропетровської області, місцезнаходження: 51925, Дніпропетровська область, м. Кам`янське, вул. І. Ясюковича, буд. 2, .

Відповідач: Кам`янська міська рада, місцезнаходження: 51931, Дніпропетровська область, м. Кам`янське, пл. П. Калнишевського, буд. 2, .

Третя особа-1: Комунальне підприємство Кам`янської міської ради «Благоустрій», місцезнаходження: 51900, Дніпропетровська область, м. Кам`янське, проспект Василя Стуса, буд. 10/12, .

Третя особа-2: Департамент муніципальних послуг та регуляторної політики Кам`янської міської ради, місцезнаходження: 51900, Дніпропетровська область, м. Кам`янське, проспект Василя Стуса, буд. 10/12, .

Повний текст рішення складено 14 жовтня 2024 року.

Суддя В.В. Рянська