Справа № 260/5061/22
Суддя: Кухтей Руслан Віталійович
Дата ухвалення: 2024-10-01 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

01 жовтня 2024 рокуЛьвівСправа № 260/5061/22 пров. № А/857/10200/24

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі :

головуючого судді: Кухтея Р.В.

суддів: Носа С.П., Шевчук С.М.,

з участю секретаря судового засідання : Демидюк О.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу представника позивачки Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 - Батрина Станіслава Віталійовича на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 05 березня 2024 року (ухвалене головуючим-суддею Дору Ю.Ю., час проголошення рішення 15 год 02 хв у м. Ужгороді, дата складання повного тексту судового рішення 15 березня 2024 року) у справі за адміністративним позовом Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до Закарпатської обласної ради, Комунальної установи Управління спільною власністю територіальних громад Закарпатської обласної ради про визнання протиправними та нечинними рішення та положень,

в с т а н о в и в :

У листопаді 2022 року Фізична особа-підприємець (далі - ФОП) ОСОБА_1 , в інтересах якої діє представник ОСОБА_2 звернулася в суд із адміністративним позовом до Закарпатської обласної ради, Комунальної установи (далі - КУ) Управління спільною власністю територіальних громад Закарпатської обласної ради, в якому просила визнати протиправним та нечинним рішення Закарпатської обласної ради №985 від 30.11.2017 Про врегулювання окремих питань щодо управління об`єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Закарпатської області, разом з Положенням про КУ Управління спільною власністю територіальних громад Закарпатської обласної ради (з подальшими змінами та доповненнями), в частині положень щодо делегування КУ Управління спільною власністю територіальних громад Закарпатської обласної ради повноважень органу, уповноваженого управляти майном спільної власності територіальних громад Закарпатської області, а саме : п.7 рішення Закарпатської обласної ради №985 від 30.11.2017, п.п.1.8, 3.1, 3.2, 6.2 Положення про КУ Управління спільною власністю територіальних громад Закарпатської обласної ради, затвердженого рішенням Закарпатської обласної ради №985 від 30.11.2017, визнати протиправним та нечинним положення про КУ Управління спільною власністю територіальних громад, затверджене рішенням Закарпатської обласної ради №1709 (з подальшими змінами та доповненнями) в частині положень щодо делегування КУ Управління спільною власністю територіальних громад повноважень органу, уповноваженого управляти майном спільної власності територіальних громад Закарпатської області, а саме : п.п.1.7, 3.1, 3.2, 6.2 Положення про КУ Управління спільною власністю територіальних громад, затвердженого рішенням Закарпатської обласної ради №1709 від 18.03.2020, визнати протиправним та нечинним положення про КУ Управління спільною власністю територіальних громад, затверджене рішенням Закарпатської обласної ради №171 (з подальшими змінами та доповненнями) в частині положень щодо делегування КУ Управління спільною власністю територіальних громад повноважень органу, уповноваженого управляти майном спільної власності територіальних громад Закарпатської області, а саме : п.п.1.7, 3.1, 3.2, 6.2 Положення про КУ Управління спільною власністю територіальних громад, затвердженого рішенням Закарпатської обласної ради №171 від 25.02.2021, визнати протиправним та нечинним положення про КУ Управління спільною власністю територіальних громад, затверджене рішенням Закарпатської обласної ради №647 від 28.07.2022 (з подальшими змінами та доповненнями) в частині положень щодо делегування КУ Управління спільною власністю територіальних громад повноважень органу, уповноваженого управляти майном спільної власності територіальних громад Закарпатської області, а саме : п.п.1.7, 3.1, 3.2, 6.2 Положення про КУ Управління спільною власністю територіальних громад, затвердженого рішенням Закарпатської обласної ради №647 від 28.07.2022.

Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 05.03.2024 у задоволенні позовних вимог було відмовлено повністю.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, представник позивачки ОСОБА_2 подав апеляційну скаргу, в якій через неправильне застосування норм матеріального та порушення норм процесуального права просить його скасувати та прийняти постанову, якою задовольнити позовні вимоги повністю.

В обґрунтування доводів апеляційної скарги зазначає, що оспорюваним рішенням Закарпатської обласної ради №985 від 30.11.2017 врегламентовано на рівні області питання управління об`єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Закарпатської області у спосіб : делегування повноважень управління майном громад області іншому суб`єкту, покладенням на нього повноважень органу, уповноваженого здійснювати функції управління майном громади у відносинах з невизначеним колом суб`єктів (фізичних та юридичних осіб), затверджено положення про зазначене управління, правовий акт, яким вказаного об`єкта наділено повноваженнями органу, уповноваженого здійснювати функції управління майном громади з будь-якими третіми особами : вступати, змінювати та припиняти правовідносини, що виникають за наслідком здійснення вказаних повноважень (які відповідно до Конституції України належать обласній раді як органу, який уповноважений власником, тобто громадою, на їх здійснення), на підставі рішення ради та вказаного положення, вказаний орган без визначеного строку та, навпаки, на постійній основі, зазначені повноваження реалізує відносно усього майна територіальних громад області, при цьому таке майно, належить усім мешканцям громади на праві власності. Зазначає, що оспорюваний акт не є індивідуальним актом у розумінні ст.19 КАС України, оскільки оспорюване рішення встановлює загальні правила регулювання однотипних відносин і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування, такими однотипними відносинами є наступні : актом делеговано повноваження обласної ради здійснювати функцію управління майном громад іншому органу. Вказує на незаконність делегування владних повноважень, а також стверджує на порушення прав та інтересів позивачки як власника майна (оскільки вона, як і інші мешканці області є орендарем комунального майна, повноваження щодо управління якого делеговані обласною радою всупереч її волі) та вона є учасником конкретних правовідносин, у яких КУ Управління спільною власністю територіальних громад, як уповноваженим органом реалізовано делеговані повноваження, які виникли на підставі оспорюваного акту.

У відзиві на апеляційну скаргу Закарпатська обласна рада просить залишити її без задоволення, а оскаржуване рішення без змін.

Заслухавши суддю-доповідача, представника скаржниці Батрина О.С., який підтримав апеляційну скаргу, представників відповідачів Новака О.О, Сидигіна О.І., які заперечили проти її задоволення, дослідивши наявні по справі матеріали та доводи апеляційної скарги в їх сукупності, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційну скаргу слід задовольнити, рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти постанову, якою позовні вимоги ФОП ОСОБА_1 задовольнити повністю, виходячи з наступного.

З матеріалів справи видно, що позивачка впродовж 15 років здійснює користування комунальним майном - Аптекою № 29 у с. Тересва Тячівського району на підставі Договору оренди від 2007 року. Такий договір укладався за погодженням управління майном ОДА на підставі делегованих повноважень.

Рішенням Закарпатської обласної ради №985 від 30.11.2017 такого суб`єкта визначено уповноваженим органом та делеговано функції управління майном громади.

Позивачка в обґрунтування протиправності вказаних рішень вказує, що наділення комунальної установи статусом та владними повноваженнями органу, уповноваженого на управління майном громади суперечить Конституції України, законам України, порушує публічний порядок.

Вважаючи протиправними та нечинними оспорювані рішення Закарпатської обласної ради та Положення (з подальшими змінами та доповненнями), позивачка звернулася до суду з даним позовом.

Відмовляючи у задоволенні адміністративного позову, суд першої інстанції виходив з того, що КУ Управління спільною власністю територіальних громад реалізовує свої повноваження виключно в межах, що встановлюються та визначаються засновником - Закарпатською обласною радою, що узгоджується зі змістом Положення, затвердженого Закарпатською обласною радою, яким визначається компетенція управління, зокрема, пунктом 1.8, який встановлює, що Управління здійснює свою господарську діяльність на підставі та відповідно до чинного законодавства України і цього Положення, що затверджується Засновником, та інших рішень Засновника, пунктом 3.1, що визначає мету створення Управління - досягнення економічних та соціальних результатів у вигляді задоволення спільних інтересів територіальних громад сіл, селищ, міст Закарпатської області шляхом забезпечення належного утримання, експлуатації та ефективного використання майна спільної власності територіальних громад сіл, селищ міст області, у тому числі шляхом виконання функцій контролю у випадках, визначених рішеннями Засновника, здійснення іншої господарської діяльності, пунктом 3.1, який передбачає окремі функції, що належать до предмету діяльності Управління, зокрема, укладення договорів купівлі-продажу нерухомого майна спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Закарпатської області, що підлягають відчуженню в порядку приватизації за умови його попереднього включення Закарпатською обласною радою у встановленому порядку до Переліку об`єктів спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Закарпатської області (комунальної власності області), що підлягають приватизації, а також внесення на розгляд Закарпатської обласної ради, її колегіальних органів чи посадових осіб питань, пов`язаних з об`єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Закарпатської області (комунальної власності області), Відтак, суд дійшов висновку, що повноваження КУ Управління спільною власністю територіальних громад здійснюються в тих межах, які є встановленими Закарпатською обласною радою, як органом місцевого самоврядування та не містять ознак володіння, користування та розпорядженням майном територіальних громад без відповідного рішення Закарпатської обласної ради, а отже делегування таких повноважень та їх реалізації без рішень Закарпатської обласної ради не підтверджено позивачем.

Проте, колегія суддів не погоджується з висновками суду першої інстанції, виходячи з наступного.

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Виключно законами визначаються засади місцевого самоврядування (ст. 92 Конституції). Цим самим, питання місцевого самоврядування, які визначені законами, підзаконними актами не змінюються, законне правове регулювання не може бути підмінене - підзаконним.

В Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування (стаття 7 Конституції України).

Відповідно до положень частин першої, третьої та четвертої статті 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради.

У статті 2 Європейської хартії місцевого самоврядування (European Charter of Local Self-Government) визначено, що місцеве самоврядування означає право і спроможність органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання та управління суттєвою часткою публічних справ, під власну відповідальність, в інтересах місцевого населення.

При цьому, органи місцевого самоврядування, їх посадові особи відповідно до частини другої статті 19 Конституції України зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Аналогічні положення закріплені у статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування (European Charter of Local Self-Government) про те, що головні повноваження і функції органів місцевого самоврядування визначаються конституцією або законом; органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене із сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу; повноваження, якими наділяються органи місцевого самоврядування, як правило, мають бути повними і виключними.

Особливості здійснення місцевого самоврядування громад сіл, селищ та міст (крім Києва та Севастополя) визначені Законом України Про місцеве самоврядування в Україні (далі - Закон №280/97-ВР).

У частинах першій та другій статті 59 цього Закону визначено акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а саме, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.

Частиною третьою статті 2 КАС України визначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони : 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

У справі, що розглядається, позивачка оскаржує нормативний акт органу місцевого самоврядування, який стосується передачі КУ Управління спільною власністю територіальних громад повноважень управління майном громад області іншому суб`єкту, покладенням на нього повноважень органу, уповноваженого здійснювати функції управління майном громади у відносинах з невизначеним колом суб`єктів (фізичних та юридичних осіб).

Право комунальної власності - це право територіальної громади володіти, доцільно, економно, ефективно користуватися і розпоряджатися на свій розсуд і в своїх інтересах майном, що належить їй, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування (абз.15 ст.1 Закону №280/97-ВР).

До такого майна належить рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, підприємства, установи та організації, в тому числі банки, страхові товариства, а також пенсійні фонди, частка в майні підприємств, житловий фонд, нежитлові приміщення, заклади культури, освіти, спорту, охорони здоров`я, науки, соціального обслуговування та інше майно і майнові права, рухомі та нерухомі об`єкти, визначені відповідно до закону як об`єкти права комунальної власності, а також кошти, отримані від їх відчуження (ч.1 ст.60 Закону №280/97-ВР).

Сільські, селищні, міські ради згідно п.30 ч.1 ст.26 Закону №280/97-ВР мають виключну компетенцію на пленарних засіданнях приймати рішення щодо відчуження відповідно до закону комунального майна; затвердження місцевих програм приватизації, а також переліку об`єктів комунальної власності, які не підлягають приватизації; визначення доцільності, порядку та умов приватизації об`єктів права комунальної власності; вирішення питань про придбання в установленому законом порядку приватизованого майна, про включення до об`єктів комунальної власності майна, відчуженого у процесі приватизації, договір купівлі-продажу якого в установленому порядку розірвано або визнано недійсним, прийняття рішення про здійснення державно-приватного партнерства щодо об`єктів комунальної власності, у тому числі на умовах концесії, про створення, ліквідацію, реорганізацію та перепрофілювання підприємств, установ та організацій комунальної власності відповідної територіальної громади.

Відповідно до п.п.1 п.а ч.1 ст.29 цього Закону, виконавчі органи сільських, селищних, міських рад здійснюють управління в межах, визначених радою, майном, що належить до комунальної власності відповідних територіальних громад.

Органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальних громад відповідно до закону здійснюють правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об`єктами права комунальної власності, в тому числі виконують усі майнові операції, можуть передавати об`єкти права комунальної власності у постійне або тимчасове користування юридичним та фізичним особам, укладати договори в рамках державно-приватного партнерства, у тому числі концесійні договори, здавати їх в оренду, продавати і купувати, використовувати як заставу, вирішувати питання їхнього відчуження, визначати в угодах та договорах умови використання та фінансування об`єктів, що приватизуються та передаються у користування і оренду (ч.5 ст.60 Закону №280/97-ВР).

Судом встановлено, що приміщення аптеки №29 є об`єктом комунальної власності, який належить територіальній громаді.

Згідно абз.2 п.10 Прикінцевих та перехідних положень Закону №280/97-ВР, майно, передане до комунальної власності областей і районів, а також набуте на інших законних підставах, є спільною власністю територіальних громад сіл, селищ, міст, управління яким здійснюють районні та обласні ради або уповноважені ними органи.

Система органів місцевого самоврядування встановлена ст.5 Закону №280/97-ВР та включає : ради, їх виконавчі органи.

При цьому, колегія суддів зазначає, що суб`єкти господарювання (підприємства, організації, установи) не є органами місцевого самоврядування.

Відповідно до ст.2, 4 Закону України Про оренду державного та комунального майна, передача в оренду комунального майна здійснюється органами місцевого самоврядування. Суб`єктами орендних відносин серед інших є : уповноважений орган управління; представницький орган місцевого самоврядування або визначені ним органи такого представницького органу.

Так, Положенням про КУ Управління спільною власністю територіальних громад передбачено, що установа є юридичною особою, має відокремлене майно, що закріплюється за нею на праві оперативного управління.

При цьому, ст.137 ГК України визначено, що правом оперативного управління у цьому Кодексі визнається речове право суб`єкта господарювання, який володіє, користується і розпоряджається майном, закріпленим за ним власником (уповноваженим ним органом) для здійснення некомерційної господарської діяльності, у межах, встановлених цим Кодексом та іншими законами, а також власником майна (уповноваженим ним органом).

Тобто, комунальна установа не є власником майна та не є уповноваженим органом власника, а виступає суб`єктом господарювання, якому власник, або уповноважений ним орган передають майно на праві оперативного управління і винятково для досягнення безпосередніх завдань діяльності такої установи.

Комунальна установа, на відміну від структурних підрозділів органів місцевого самоврядування (управлінь, відділів), наділена господарською автономністю, має керівника, який приймає рішення на власний розсуд; якщо структурні підрозділи відповідної ради є підпорядкованими раді органами, що діють відповідно до розподілу сфер реалізації повноважень ради, то комунальні установи - це суб`єкти господарювання, які тільки входять до сфери управління ради, не відповідають за її зобов`язаннями (ст.101 ЦК).

Колегія суддів зазначає, що делегуючи свої виключні повноваження, орган місцевого самоврядування всупереч інтересам громади, порушує гарантії непорушності права власності громади.

Як наслідок, управління майном громади здійснюється не власником (громадою) та не органом місцевого самоврядування, а автономним суб`єктом господарювання, який визначає юридичну долю майна, умови правочинів, укладає та припиняє їх замість органів, яким громадою такі повноваження делеговані згідно Конституції України.

Колегія суддів погоджується з доводами позивача, що станом на сьогодні Закарпатська обласна рада свідомо не виконує закон і не створює відповідне управління у складі виконавчого органу ради, а свідомо делегує такі повноваження господарюючому суб`єкту.

На думку колегії суддів, делегування повноважень господарюючому суб`єкту призводить до наслідків, які прямо суперечать інтересам громади та встановленому публічному порядку.

Як зазначалось вище, згідно ст.59 Закону №280/97-ВР, рада межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. При цьому, акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом України Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності, статтею 1 якого визначено, що регуляторний акт це прийнятий регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання; прийнятий регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно- правовим актом.

Відповідно до ст.3 цього Закону, його дія не поширюється на здійснення регуляторної діяльності, пов`язаної з прийняттям актів, що містять індивідуально-конкретні приписи, за винятком актів, у яких одночасно містяться нормативні та індивідуально-конкретні приписи.

Як стверджує представник позивачки, акти прийняті Закарпатською обласною радою у оскаржуваній частині стосуються регулювання правовідносин у сфері здійснення виключної компетенції обласної ради та розраховані на багаторазове застосування, стосуються невизначеного кола осіб, які у той чи інший спосіб здійснюють свої права та обов`язки відносно комунального майна. Тобто, рада у такий спосіб передала делеговані їх громадою повноваження, всупереч законам та інтересам громади.

Більше того, колегія суддів звертає увагу на те, що представники Закарпатської обласної ради зазначили, що метою прийняття оспорюваних актів було врегулювання питання управління майном громади, чим спростовано припущення про можливість віднесення оспорюваних актів до індивідуальних.

Відповідачами не дотримано порядку прийняття регуляторного акту, визначеного Законом України Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності, зокрема, статті 36, якою прямо передбачається неможливість прийняття та введення такого акту без дотримання вказаних процедур, а саме регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом чи посадовою особою місцевого самоврядування, якщо наявна хоча б одна з таких обставин : відсутній аналіз регуляторного впливу; проект регуляторного акта не був оприлюднений.

При цьому, у разі виявлення будь-якої з цих обставин орган чи посадова особа місцевого самоврядування має право вжити передбачених законодавством заходів для припинення виявлених порушень, у тому числі відповідно до закону скасувати або зупинити дію регуляторного акта, прийнятого з порушеннями.

Відповідачі не заперечують та визнають ту обставину, що мало місце делегування саме виключних повноважень від Закарпатської обласної ради до Комунальної установи, а також визнають, що Комунальна установа не є органом місцевого самоврядування, а є суб`єктом господарювання.

Колегія суддів зазначає, що відповідачі не надали до суду жодного пояснення, обґрунтування та доказів по суті на доведення правомірності актів в оспорюваній частині, чим проігнорували норми ст.ст.2, 77 КАС України.

Також, згідно ч.2 ст.77 КАС у адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. Відсутність у відзиві заперечення та спростування, як власне і доводів на правомірність актів у оскаржуваній частині повинні тягнути відповідні наслідки.

Колегія суддів також наголошує на тому, що рішення суду не містить жодної оцінки посиланням позивача та його представника на те, що оспорюваний акт є регуляторним, а наслідком недотримання процедури його прийняття тягнуть визнання його протиправності.

Крім того, суд апеляційної інстанції враховує наявний у матеріалах справи наказ керівника КУ Управління спільною власністю територіальних громад №54 від 27.07.2020 Про утворення комісії з питань оренди майна спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст області, яким таку комісію у складі Комунальної установи утворено, затверджено її склад та положення про неї, а саме : п.п.1.3. 2.2. 2.9.2 Положення про комісію визначено, що комісію створено для розгляду та вирішення питань оренди майна спільної власності територіальних громад; головним завданням Комісії є розгляд питань оренди майна спільної власності територіальних громад; комісія затверджує умови, додаткові умови оренди; комісія приймає рішення щодо передачі в оренду майна спільної власності територіальних громад; комісія приймає рішення щодо продовження строку дії договорів оренди, внесення змін до діючих договорів оренди; комісія розглядає звернення потенційних орендарів щодо включення майна спільної власності територіальних громад до відповідних Переліків першого типу або Переліків другого типу; члени Комісії розглядають питання щодо оренди майна спільної власності територіальних громад.

Даний наказ фактично містить норми права, які мають нормативну природу, оскільки актом утворено орган, який переймає на себе конституційні повноваження громади та обласної ради.

Таким чином, відповідач прийняв ще один акт (наказ), яким делегував повноваження обласної ради вже до такого утворення як Комісія, що складається з фізичних осіб, які не є органами місцевого самоврядування та жодного відношення до органів місцевого самоврядування не мають.

Відтак, колегія суддів дійшла висновку, що вказані акти порушують права позивачки, оскільки засновані на незаконному делегуванні повноважень від обласної ради, від громади, до Комунальної установи.

У рішенні Конституційного Суду України №6-зп від 25.11.1997 Суд зазначив, що частину другу статті 55 Конституції України необхідно розуміти так, що кожен, тобто громадянин України, іноземець, особа без громадянства має гарантоване державою право оскаржити в суді загальної юрисдикції рішення, дії чи бездіяльність будь-якого органу державної влади, органу місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, якщо громадянин України, іноземець, особа без громадянства вважають, що їх рішення, дія чи бездіяльність порушують або ущемлюють права і свободи з громадянина України, іноземця, особи без громадянства чи перешкоджають їх здійсненню, а тому потребують правового захисту в суді.

Крім того, Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні №19-рп/2011 від 14.12.2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Колегія суддів зазначає, що згідно ч.4 ст.60 Закону №280/97-ВР, районні та обласні ради від імені територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюють управління об`єктами їхньої спільної власності, що задовольняють спільні потреби територіальних громад.

Відповідно до ч.1 ст.75 Закону №280/97-ВР, органи та посадові особи місцевого самоврядування є підзвітними, підконтрольними і відповідальними перед територіальними громадами. Вони періодично, але не менш як два рази на рік, інформують населення про виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку, місцевого бюджету, з інших питань місцевого значення, звітують перед територіальними громадами про свою діяльність.

Згідно ч.10 ст.59 Закону №280/97-ВР, акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Надаючи офіційне тлумачення цієї норми права в аспекті положень статті 114 Конституції України, Конституційний Суд України у рішенні від 16.04.2009 №7- рп/2009 зазначив, що зі змісту частини другої статті 144 Конституції України та частини десятої статті 59 Закону вбачається, що рішення органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб з мотивів невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними з ініціативи заінтересованих осіб судом, тобто в судовому порядку.

Крім того, аналіз положень статті 5 (єдиним джерелом влади в Україні є народ, який здійснює владу безпосередньо і через, зокрема, органи місцевого самоврядування) та статті 140 (місцеве самоврядування є правом територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування) Конституції України дозволяє зробити висновок, що органи місцевого самоврядування, гарантуючи, у першу чергу, принципи законності, транспарентності 4 (прозорості) та вторинності своїх владних повноважень від влади народу (мешканців відповідної територіальної громади, які обрали відповідні представницькі органи) є зацікавленими у тому, щоб підтримувати ініціативу щодо здійснення контролю за їх діяльність з боку адміністративного суду, збільшуючи довіру до своєї діяльності та рішень.

Судовий захист з боку адміністративного суду є найбільш ефективним механізмом захисту прав та інтересів громадян, інших фізичних та юридичних осіб, а також державних (суспільних) інтересів у випадку їх порушення з боку будь-якого суб`єкта, оскільки особливостями адміністративного судочинства є заборона відмови в розгляді та вирішенні адміністративної справи з мотивів неповноти, неясності, суперечливості чи відсутності законодавства, яке регулює спірні відносини (ч.4 ст.6 КАС України), лише адміністративний суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, суспільних інтересів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (ч.2 ст.9 КАС України), лише адміністративний суд зобов`язаний вживати визначені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи (ч.4 ст.9 КАС України).

Також колегія суддів враховує висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 15.08.2019 по справі №822/450/16, від 18.05.2022 по справі №826/12131/17 та від 01.09.2022 по справі №520/16518/2020, згідно яких адміністративні суди, у випадку необхідності перевірки дотримання суб`єктами владних повноважень гарантованих особі прав, зокрема, наданих статтями 13, 23, 50, 54 Конституції України у правовідносинах, пов`язаних із захистом публічного (суспільного) інтересу, повинні застосовувати широке тлумачення поняття охоронюваний інтерес. За загальним правилом, такий інтерес включає, у тому числі захист економічних прав.

Визначальним, на думку колегії суддів, є те, що відповідачем під час прийняття оспорюваних рішень не врахував інтересів територіальної громади, а також не дотримався встановленої процедури при їх прийнятті.

Вищевказані обставини були залишені поза увагою судом першої інстанції при ухваленні оскаржуваного рішення.

Відповідно до ч.2 ст.6 КАС України та ст.17 Закону України Про виконання рішень і застосування практики Європейського Суду з прав людини, суди застосовують Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) та практику Європейського Суду з прав людини (далі ЄСПЛ) як джерела права.

Аналізуючи питання обсягу дослідження доводів скаржника та їх відображення у судових рішеннях, питання вичерпності висновків суду, судом апеляційної інстанції ґрунтується на висновках, що їх зробив ЄСПЛ у справі Проніна проти України (рішення від 18.07.2006).

Зокрема, у пункті 23 рішення ЄСПЛ зазначив, що пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди давати обґрунтування своїх рішень, але це не може сприйматись як вимога надавати детальну відповідь на кожен аргумент. Межі цього обов`язку можуть бути різними в залежності від характеру рішення. Крім того, необхідно брати до уваги різноманітність аргументів, які сторона може представити в суд, та відмінності, які існують у державах-учасницях, з огляду на положення законодавства, традиції, юридичні висновки, викладення та формулювання рішень. Таким чином, питання, чи виконав суд свій обов`язок щодо подання обґрунтування, що випливає зі статті 6 Конвенції, може бути визначено тільки у світлі конкретних обставин справи, що і зроблено апеляційним судом переглядаючи рішення суду першої інстанції, аналізуючи відповідні доводи скаржника.

Так, у рішенні від 10.02.2010 у справі Серявін та інші проти України ЄСПЛ наголосив на тому, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі Руїс Торіха проти Іспанії (RuizTorija v. Spain) від 09.12.1994). Хоча національний суд має певну свободу розсуду щодо вибору аргументів у тій чи іншій справі та прийняття доказів на підтвердження позицій сторін, орган влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень (рішення у справі Суомінен проти Фінляндії (Suominen v. Finland) від 01.07.2003). Ще одне призначення обґрунтованого рішення полягає в тому, щоб продемонструвати сторонам, що вони були почуті. Крім того, вмотивоване рішення дає стороні можливість оскаржити його та отримати його перегляд вищестоящою інстанцією. Лише за умови винесення обґрунтованого рішення може забезпечуватись публічний контроль здійснення правосуддя (рішення у справі Гірвісаарі проти Фінляндії (Hirvisaari v. Finland) від 27.09.2001).

Згідно п.4 ч.1 ст.317 КАС України, підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Таким чином, колегія суддів приходить до висновку, що доводи апеляційної скарги є суттєвими та складають підстави для висновку про неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права, у зв`язку з чим оскаржуване рішення підлягає скасуванню з прийняттям постанови про задоволення позовних вимог у повному обсязі.

Керуючись ст.ст. 308, 310, 315, 317, 321, 325, 328, 329 КАС України, суд,

п о с т а н о в и в :

Апеляційну скаргу представника позивачки Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 - Батрина Станіслава Віталійовича задовольнити.

Рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 05 березня 2024 року по справі №260/5061/22 скасувати та прийняти постанову, якою позовні вимоги Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до Закарпатської обласної ради, Комунальної установи Управління спільною власністю територіальних громад Закарпатської обласної ради про визнання протиправними та нечинними рішення та положень задовольнити повністю.

Визнати протиправним та нечинним рішення Закарпатської обласної ради №985 від 30 листопада 2017 року Про врегулювання окремих питань щодо управління об`єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Закарпатської області, разом із Положенням про Комунальну установу Управління спільною власністю територіальних громад (з подальшими змінами та доповненнями), в частині положень щодо делегування Комунальній установі повноважень органу, уповноваженого управляти майном спільної власності територіальних громад Закарпатської області, а саме : п.7 рішення №985 від 30 листопада 2017 року; п.п.1.8, 3.1, 3.2, 6.2 Положення про Комунальну установу Управління спільною власністю територіальних громад, затвердженого рішенням №985 від 30 листопада 2017 року.

Визнати протиправним та нечинним положення про Комунальну установу Управління спільною власністю територіальних громад, затверджене рішенням Закарпатської обласної ради №1709 від 18 березня 2020 року (з подальшими змінами та доповненнями) в частині положень щодо делегування Комунальній установі повноважень органу, уповноваженого управляти майном спільної власності територіальних громад Закарпатської області, а саме : п.п.1.7, 3.1, 3.2, 6.2 Положення про Комунальну установу Управління спільною власністю територіальних громад, затверджене рішенням №1709 від 18 березня 2020 року.

Визнати протиправним та нечинним положення про Комунальну установу Управління спільною власністю територіальних громад, затверджене рішенням Закарпатської обласної ради №171 від 25 лютого 2021 року (з подальшими змінами та доповненнями) в частині положень щодо делегування Комунальній установі повноважень органу, уповноваженого управляти майном спільної власності територіальних громад Закарпатської області, а саме : п.п.1.7, 3.1, 3.2, 6.2 Положення про Комунальну установу Управління спільною власністю територіальних громад, затвердженого рішенням №171 від 25 лютого 2021 року.

Визнати протиправним та нечинним положення про Комунальну установу Управління спільною власністю територіальних громад, затверджене рішенням Закарпатської обласної ради №647 від 28 липня 2022 року (з подальшими змінами та доповненнями) в частині положень щодо делегування Комунальній установі Управління спільною власністю територіальних громад повноважень органу, уповноваженого управляти майном спільної власності територіальних громад Закарпатської області, а саме : п.п.1.7, 3.1, 3.2, 6.2 Положення про Комунальну установу Управління спільною власністю територіальних громад, затвердженого рішенням №647 від 28 липня 2022 року.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених п.2 ч.5 ст.328 КАС України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя Р. В. Кухтей
судді С. П. Нос
С. М. Шевчук
Повне судове рішення складено 10.10.24