Справа № 560/2277/24
Суддя: Біла Л.М.
Дата ухвалення: 2024-10-07 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 560/2277/24

Головуючий суддя 1-ої інстанції - Матущак В.В.

Суддя-доповідач - Біла Л.М.

07 жовтня 2024 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Білої Л.М.

суддів: Гонтарука В. М. Матохнюка Д.Б. ,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 02 травня 2024 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Ізяславської міської ради Шепетівського району Хмельницької області про визнання протиправними та скасування рішень, зобов`язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В :

Позивач звернулась до суду з позовом до Ізяславської міської ради Шепетівського району Хмельницької області, в якому просила:

- визнати протиправним та скасувати рішення сорок третьої сесії восьмого скликання Ізяславської міської ради Шепетівського району Хмельницької області від 06.09.2023 №36 в частині відмови у затвердженні проекту землеустрою та передачі у приватну власність земельної ділянки з кадастровим номером :04:029:0011, площею 1,8706 га, цільовим призначенням 01.03 для ведення особистого селянського господарства, місце розташування якої: за межами населених пунктів Ізяславської міської ради, Шепетівського району, Хмельницької області;

- зобов`язати Ізяславську міську раду Шепетівського району Хмельницької області на черговому пленарному засіданні затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки з кадастровим номером :04:029:0011, площею 1,8706 га, цільовим призначенням 01.03 для ведення особистого селянського господарства, місце розташування якої: за межами населених пунктів Ізяславської міської ради, Шепетівського району, Хмельницької області;

- зобов`язати Ізяславську міську раду Шепетівського району Хмельницької області прийняти рішення про безоплатну передачу земельної ділянки з кадастровим номером :04:029:0011, площею 1,8706 га, цільовим призначенням 01.03 для ведення особистого селянського господарства, місце розташування якої: за межами населених пунктів Ізяславської міської ради, Шепетівського району, Хмельницької області у місячний строк після закінчення в Україні воєнного стану

Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 02 травня 2024 року відмовлено в задоволенні позову.

Позивач, не погоджуючись із рішенням суду першої інстанції, оскаржила його в апеляційному порядку.

Так, на переконання апелянта, спірні правовідносини виникли ще до внесення відповідних змін в частині установлення тимчасової заборони, зокрема, безоплатної передачі земель державної, комунальної власності у приватну власність, а тому зобов`язання відповідача прийняти рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства та надання її у власність після завершення військового стану в Україні, забезпечить ефективний захист порушених прав позивача.

Відповідач, скориставшись своїм правом, передбаченим ст.ст. 300, 304 КАС України, надіслав на адресу суду відзив на апеляційну скаргу, в якому заперечує проти доводів апелянта та просить відмовити в задоволенні апеляційної скарги.

Розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи та перевіривши доводи апеляційної скарги, колегія суддів встановила наступне.

23.10.2020 позивач звернулась до Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області із заявою про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності орієнтовною площею 2 га з метою подальшої передачі безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства за межами Клубівської сільської ради Ізяславського району Хмельницької області.

У зв`язку із ненаданням Головним управлінням Держгеокадастру в Хмельницькій області дозволу на розроблення проекту землеустрою, а також мотивованої відмови у його наданні, позивач, керуючись нормами Земельного кодексу України, звернулась до землевпорядної організації щодо розроблення технічної документації зі землеустрою.

Фізична особа-підприємець ОСОБА_2 на замовлення позивача розробив проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства.

20.01.2022 Головним управлінням Держгеокадастру у Хмельницькій області внесено до Державного земельного кадастру відомості про формування земельної ділянки та присвоєння їй кадастрового номеру.

31.01.2022 позивач подала до відповідача заяву про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та безоплатне передання у власність земельної ділянки з кадастровим номером :04:029:0011, площею 1,8706 га, цільовим призначенням 01.03 для ведення особистого селянського господарства, місце розташування якої: за межами населених пунктів Ізяславської міської ради, Шепетівського району, Хмельницької області.

12.05.2022 рішенням двадцять першої сесії Ізяславської міської ради восьмого скликання №9 позивачу відмовлено у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та передачі у приватну власність земельної ділянки з кадастровим номером :04:029:0011, у зв`язку із:

- забороною безоплатної передачі земель комунальної власності у приватну власність відповідно до Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо створення умов для забезпечення продовольчої безпеки в умовах воєнного стану".

14.07.2023 позивач повторно подала на розгляд відповідача заяву про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та безоплатне передання у власність земельної ділянки з кадастровим номером :04:029:0011, площею 1,8706 га, цільовим призначенням 01.03 для ведення особистого селянського господарства, місце розташування якої: за межами населених пунктів Ізяславської міської ради, Шепетівського району, Хмельницької області.

06.09.2023 рішенням сорок третьої сесії Ізяславської міської ради восьмого скликання № 36 Позивачеві відмовлено у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та передачі у приватну власність земельної ділянки з кадастровим номером :04:029:0011, у зв`язку із тим, що:

- договір на виконання робіт із землеустрою, у випадку розроблення проекту землеустрою без надання дозволу, укладений із порушенням термінів передбачених статтею 118 Земельного кодексу України (в редакції 2020);

- безоплатна передача земель комунальної власності у приватну власність, надання дозволів на розроблення документації із землеустрою з метою такої безоплатної передачі під час дії воєнного стану заборонена.

Вважаючи рішення відповідача протиправним, позивач звернулася до суду з даним позовом.

Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції дійшов висновку про необгрунтованість вимог позивача, а відтак і відсутність підстав для його задоволення.

Надаючи оцінку спірним правовідносинам, в призмі приписів ст. 308 КАС України, що виникли між сторонами, колегія суддів виходить з наступного.

Відповідно до частини першої статті 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.

Згідно зі статтею 14 Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави.

Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.

Дотримання встановленого порядку відведення у власність земель державної або комунальної власності становить особливий суспільний інтерес, оскільки відповідно до статті 13 Конституції України земля є об`єктом права власності Українського народу, від імені якого права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією. У зв`язку з цим, важливим є суворе дотримання порядку відведення землі у власні фізичним або юридичним особам, а також забезпечити конкурентний спосіб розпорядження таким суспільним активом як земля, зокрема шляхом її продажу на торгах. Тільки такий підхід забезпечить раціональне використання землі, а також реалізацію принципу рівності перед законом та запобігання всім формам дискримінації.

Аналогічна позиція застосована Верховним Судом у постановах від 27 січня 2023 року у справі №120/19319/21-а та від 23 червня 2023 року у справі № 160/6214/21.

За змістом статті 3 ЗК України земельні відносини в Україні регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

Згідно з частиною другою статті 4 ЗК України завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.

За змістом частин першої - третьої та п`ятої статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.

Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі, зокрема, одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.

Земельні ділянки, які перебувають у власності чи користуванні громадян або юридичних осіб, передаються у власність чи користування за рішенням органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування лише після припинення права власності чи користування ними в порядку, визначеному законом.

Згідно з частиною першою статті 117 ЗК України передача земельних ділянок державної власності у комунальну власність чи навпаки здійснюється за рішеннями відповідних органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування, які здійснюють розпорядження землями державної чи комунальної власності відповідно до повноважень, визначених цим Кодексом.

Відповідно до пункту «г» частини першої статті 121 ЗК України громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) у селах - не більше 0,25 гектара, в селищах - не більше 0,15 гектара, в містах - не більше 0,10 гектара.

Повноваження відповідних органів виконавчої влади або органу місцевого самоврядування щодо передачі земельних ділянок у власність встановлені статтями 118, 122 ЗК України.

Частиною шостою статті 118 ЗК України передбачено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Згідно з положеннями частини сьомої наведеної статті, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.

Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави зробити висновок, що ЗК України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб`єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 ЗК України.

Крім того, виходячи з аналізу статті 118 ЗК України, вбачається, що порядок безоплатної передачі земельних ділянок у власність громадянами передбачає реалізацію таких послідовних етапів:

- звернення громадян з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;

- надання дозволу відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування;

- розробка суб`єктами господарювання за замовленням громадян проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;

- погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в порядку, передбаченому статтею 186-1 Земельного кодексу України;

- затвердження відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.

Отже, передача (надання) земельної ділянки у власність відповідно до статті 118 ЗК України є завершальним етапом визначеної процедури безоплатної приватизації земельних ділянок, а надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає прийняття в подальшому суб`єктом владних повноважень позитивного рішення щодо відведення земельної ділянки у власність.

Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду, зокрема від 28 січня 2020 року у справі №2240/2962/18, від 28 лютого 2020 року у справі №806/3304/18, від 8 вересня 2020 року у справі № 812/1450/17, від 26 жовтня 2021 року у справі №160/5982/19 та від 23 грудня 2021 року у справі №480/4737/19.

Як встановлено з матеріалів справи, підставою для відмови позивачу у передачі земельних ділянок у власність є те, що:

- договір на виконання робіт із землеустрою, у випадку розроблення проекту землеустрою без надання дозволу, укладений із порушенням термінів передбачених статтею 118 Земельного кодексу України (в редакції 2020);

- безоплатна передача земель комунальної власності у приватну власність, надання дозволів на розроблення документації із землеустрою з метою такої безоплатної передачі під час дії воєнного стану заборонена.

Надаючи оцінку висновкам суду апеляційної інстанції стосовно відсутності підстав для задоволення позову, колегія суддів вважає за необхідне звернути увагу на таке.

Указом Президента України від 24 лютого 2022 року № 64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні» введено в Україні воєнний стан, який з урахуванням наступних указів Президента України продовжує діяти.

Відповідно до статті 1 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» від 12 травня 2015 року №389-VIII (далі - Закон №389-VIII) воєнний стан - це особливий правовий режим, що вводиться в Україні або в окремих її місцевостях у разі збройної агресії чи загрози нападу, небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності та передбачає надання відповідним органам державної влади, військовому командуванню, військовим адміністраціям та органам місцевого самоврядування повноважень, необхідних для відвернення загрози, відсічі збройної агресії та забезпечення національної безпеки, усунення загрози небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності, а також тимчасове, зумовлене загрозою, обмеження конституційних прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень.

Отже, як на дату прийняття спірного рішення відповідача так і на час розгляду цієї справи у суді в Україні діє воєнний стан, правовий режим якого визначається Законом №389-VIII.

Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо створення умов для забезпечення продовольчої безпеки в умовах воєнного стану» від 24 березня 2022 року № 2145-IX (далі Закон № 2145-IX) внесено зміни, серед іншого, до ЗК України. Так, Розділ X «Перехідні положення» ЗК України доповнено пунктами 27 і 28. У підпункті 5 пункту 27 Розділу X «Перехідних положень» ЗК України зазначено, що безоплатна передача земель державної, комунальної власності у приватну власність, надання дозволів на розроблення документації із землеустрою з метою такої безоплатної передачі, розроблення такої документації забороняється. Вказані зміни до ЗК України набрали чинності 7 квітня 2022 року.

З огляду на зміни, які внесені до ЗК України Законом № 2145-IX, із 7 квітня 2022 року до припинення (скасування) воєнного стану в Україні органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється безоплатна передача земель державної, комунальної власності у приватну власність, надання дозволів на розроблення документації із землеустрою з метою такої безоплатної передачі, розроблення такої документації.

При цьому, колегія суддів зазначає, що відповідно до статті 19 Конституції України правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно зі статтею 68 Конституції України кожен зобов`язаний неухильно додержуватися Конституції України та законів України, не посягати на права і свободи, честь і гідність інших людей.

Зазначені норми означають, що з метою гарантування правового порядку в Україні кожен суб`єкт приватного права зобов`язаний добросовісно виконувати свої обов`язки, передбачені законодавством, а у випадку невиконання відповідних приписів - зазнавати встановлених законодавством негативних наслідків.

Водночас суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.

Вказане узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, викладеною у постанові від 03.08.2023 року у справі №300/3771/22.

Відтак, приймаючи спірне рішення від 06.09.2023 №36 в частині відмови у затвердженні проекту землеустрою та передачі у приватну власність позивачу земельної ділянки відповідач діяв у відповідності до положень підпункту 5 пункту 27 розділу «Перехідні положення» ЗК України, оскільки інших альтернативних дій вказана місцева рада не вправі була вчиняти.

Таким чином, cпірне рішення відповідача є таким, що прийняте у межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням встановленої процедури, та відповідає критеріям, встановленим частиною другою статті 2 КАС України, а тому не підлягає скасуванню.

Стосовно доводів позивача про те, що її звернення до відповідача мало місце ще 31.01.2022, то судова колегія відзначає, що застосування приписів підпункту 5 пункту 27 Розділу X "Перехідних положень" ЗК України не ставиться в залежність від дати звернення особи з відповідним клопотанням до органу місцевого самоврядування, а тому доводи апелянта про те, що на момент подання нею клопотання ЗК України не містив заборон щодо безоплатної передачі земель у приватну власність, на переконання колегії суддів, ґрунтуються на помилковому трактуванні норм матеріального права, оскільки суб`єкт владних повноважень позбавлений можливості приймати рішення на власний розсуд і має керуватись вимогами закону на момент саме прийняття того чи іншого рішення.

Стосовно посилання апелянта на правову позицію Верховного Суду у справі №140/1992/18, то колегія суддів їх відхиляє, оскільки позиція суду касаційної інстанції ґрунтувалась на нормах матеріального права до моменту внесення змін Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо створення умов для забезпечення продовольчої безпеки в умовах воєнного стану" №2145-IX від 24.03.2022 року, якими внесено зміни, серед іншого, до Земельного кодексу України, а тому не є релевантною до обставин даної справи.

При цьому, колегія суддів відзначає, що позивач після закінчення воєнного стану в Україні, не позбавлена можливості повторно звернутись до відповідача у встановленому законом порядку.

Стосовно доводів апеляційної скарги щодо розбіжностей в пояснювальній записці проекту землеустрою про відведення земельної ділянки та договорі на виконання робіт із землеустрою, то судова колегія останнім оцінку не надає, оскільки дана обставина не була відзначена позивачем в позовній заяві як підстава для скасування прийнятого відповідачем рішення.

В контексті викладеного, колегія суддів дійшла висновку, що рішення суду першої інстанції ґрунтується на всебічному, повному та об`єктивному розгляді всіх обставин справи, які мають значення для вирішення спору, відповідає нормам матеріального та процесуального права.

Доводи апеляційної скарги встановлених обставин справи та висновків суду першої інстанції не спростовують та не дають підстав для висновку про неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, яке призвело або могло призвести до неправильного вирішення справи.

При цьому, надаючи оцінку доводам апеляційної скарги, судова колегія враховує, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Відповідно до п.1 ч.1 ст.315, 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 02 травня 2024 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили в порядку та в строки, передбачені ст. 325 КАС України.

Головуючий Біла Л.М.

Судді Гонтарук В. М. Матохнюк Д.Б.