Справа № 500/4512/24
Суддя: Мандзій Олексій Петрович
Дата ухвалення: 2024-09-30 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ТЕРНОПІЛЬСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 500/4512/24

30 вересня 2024 рокум.Тернопіль
Тернопільський окружний адміністративний суд, у складі:

головуючого судді Мандзія О.П. за участю:

секретаря судового засідання Порплиці Т.В.

представників прокуратури Гамор Н.В., Фігель О.Т.

представника відповідача Мороз І.М.

представника третьої особи Осідак В.Г.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в порядку загального позовного провадження адміністративну справу за позовом Заступника Генерального прокурора в інтересах держави в особі до Тернопільської обласної ради третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача Комунальна установа "Гримайлівська санаторна загальноосвітня школа-інтернат І-ІІІ ступенів" Тернопільської обласної ради про визнання протиправним та скасування рішення та запису,

ВСТАНОВИВ:

Заступник Генерального прокурора (далі - Прокурор) в інтересах держави в особі Міністерства освіти і науки України (далі - МОН) звернувся до Тернопільського окружного адміністративного суду з позовом до Тернопільської обласної ради (далі - Рада), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача Комунальна установа "Гримайлівська санаторна загальноосвітня школа-інтернат І-ІІІ ступенів" Тернопільської обласної ради (далі - Гримайлівська школа), в якому просить:

визнати протиправним та скасувати рішення сьомої сесії сьомого скликання Тернопільської обласної ради від 30.11.2023 № 842 "Про ліквідацію Гримайлівської санаторної загальноосвітньої школи-інтернату I-III ступенів Тернопільської обласної ради";

скасувати запис в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань від 01.12.2023 №006000440 про перебування Гримайлівської школи в стані припинення.

Позовні вимоги мотивовано тим, що оскаржене рішення фактично обґрунтоване необхідністю розміщення в майновому комплексі Гримайлівської школи навчальних закладів з Донецької області, без урахування інтересів та потреб мешканців громади Тернопільської області, насамперед дітей. При прийнятті цього рішення Рада порушила встановлений законом порядок ліквідації Гримайлівської школи, оскільки нею не дотримано обов`язкової процедури прийняття відповідного рішення в частині отримання погодження уповноваженого органу на ліквідацію закладу освіти та не проведено консультацій з громадськістю.

За вказаних обставин, Прокурор вважає оскаржене рішення протиправним, яке підлягає скасуванню, що і зумовило звернення до суду з даним позовом.

Ухвалою суду від 26.07.2024 прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження у справі. Ухвалено розгляд справи проводити за правилами загального позовного провадження та призначено підготовче засідання у справі.

На виконання вимог вказаної ухвали, Радою подано до суду відзив. Заперечуючи проти позову, відповідач послався на те, що для того, щоб визнати незаконним акт органу місцевого самоврядування, необхідно щоб він одночасно суперечив вимогам закону та порушував права інших осіб. Проте, позивачем у поданому позові не вказано, яким саме вимогам законів не відповідає оскаржуване рішення та які саме інтереси і права порушено вказаним рішенням. Для забезпечення прозорості та відкритості суб`єктів владних повноважень і створення механізмів реалізації права кожного на доступ до публічної інформації, проєкти № 931 рішення "Про ліквідацію Гримайлівської санаторної загальноосвітньої школи-інтернат І-ІІІ ступенів Тернопільської обласної ради" оприлюднено 09.10.2023 та № 954 рішення "Про погодження розміщення закладів професійної (професійно-технічної) освіти Донецької області в об`єктах спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Тернопільської області" оприлюднено 20.10.2023. Жодних претензій чи зауважень не надходило з приводу вказаних проектів рішень. Рішення Ради від 30.11.2023 № 842 "Про ліквідацію Гримайлівської санаторної загальноосвітньої школи - інтернату I-III ступенів Тернопільської обласної ради" пройшло всі етапи передбачені Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні", регламентом та іншими нормативно-правовими актами Ради, і відповідає вимогам законодавства України. Водночас, у разі відсутності проекту рішення, погодженого за нормами Закону України "Про повну загальну середню освіту", у власника та засновника залишаються дискреційні повноваження застосування інших норм Законів України, які, у цьому випадку, регламентують діяльність органів місцевого самоврядування та уповноважують їх на проведення процедур з ліквідації чи реорганізації закладів. Також відповідач зазначає, що публічне громадське обговорення організовує і проводить орган виконавчої влади, а не орган місцевого самоврядування. При цьому, громадські слухання в селищах міського типу не передбачено.

У поясненнях МОН підтримало позов, поданий Прокурором в інтересах держави в особі МОН, та повідомило, що оскаржуване рішення прийнято на підставі: розпорядження начальника Тернопільської обласної військової адміністрації (далі - Адміністрація) від 21.06.2023 № 330/01.02-01 "Про введення в дію рішення ради оборони від 21.06.2023 № 31" та рекомендацій постійної комісії Тернопільської обласної ради з питань освіти, науки, молодіжної політики, фізичної культури і спорту, викладених у рішенні від 16.08.2023 № 301/24 "Про запровадження та забезпечення заходів правового режиму воєнного стану в області". Розпорядженням Адміністрації від 21.06.2023 № 330/01.02-01 введено в дію рішення ради оборони Тернопільської області 21.06.2023 № 31, яким погоджено розміщення у приміщенні Гримайлівської школи державного навчального закладу "Краматорське вище професійне торгово-кулінарне училище". Надалі рішенням ради оборони Тернопільської області від 15.08.2023 №41, яке введено в дію розпорядженням Адміністрації від 15.08.2023 № 444/01.02-01, погоджено розміщення в приміщенні Гримайлівської школи також державного навчального закладу "Костянтинівське вище професійне училище". Відтак питання щодо діяльності Гримайлівської школи не було предметом обговорення ради оборони Тернопільської області та Адміністрації, а факт погодження тимчасового розміщення навчальних закладів Донецької області в майновому комплексі Гримайлівської школи не тягне її обов`язкової ліквідації. Також з інформації Ради, Адміністрації, Гримайлівської школи встановлено, що громадські слухання щодо доцільності / недоцільності ліквідації Гримайлівської школи, інформаційно-роз`яснювальна робота серед населення, заінтересованих груп територіальної громади не організовувались та не проводились. Крім того, проект рішення № 842 не погоджено центральним органом виконавчої влади у сфері освіти і науки - МОН. Пояснення про те, що проект рішення № 842 не погоджувався з МОН, оскільки Закон України "Про повну загальну середню освіту" не зобов`язує засновника закладу освіту очікувати надходження погодження від уповноваженого органу, а прийняття рішення про ліквідацію чи реорганізацію санаторної школи є дискреційними повноваженнями органу місцевого самоврядування, - суперечать вимогам, викладеним у пп.8 п.3 розділу X Закону України "Про повну загальну середню освіту".

У відповіді на відзив відзначено, що доводи Ради не спростовують фактичних обставин і наданих Прокурором доказів на обґрунтування позовних вимог. При цьому саме Рада мала визначити і запропонувати найкращий варіант подальшої діяльності Гримайлівської школи і погодити відповідний проект рішення з МОН, а не очікувати надходження від МОН погодження ліквідації Гримайлівської школи. Тим більше, що МОН було направлено до органів управління у сфері освіти листи з алгоритмом дій для засновників санаторних шкіл. Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 09.08.2017 № 526-р схвалено Національну стратегію реформування системи інституційного догляду та виховання дітей на 2017 - 2026 роки (далі - Стратегія) і затверджено План заходів із її реалізації. Оскільки спірне рішення стосується конституційного права громадян на освіту та приймалось в межах реформи закладів інституційного догляду, то Рада перед його прийняттям була зобов`язана провести громадські консультації та виконати вимоги Стратегії. Не проведення відповідачем як органом, який мав би представляти інтереси територіальної громади, громадських обговорень або консультацій позбавило громадськість, Гримайлівську школу як окрему юридичну особу, її працівників, а також вихованців і їхніх батьків, інших заінтересованих груп населення можливості завчасно висловити свою позицію щодо проекту рішення № 842.

У запереченні відповідачем викладено міркування щодо наведених позивачем у відповіді на відзив аргументів, і мотиви їх відхилення, аналогічні за змістом, що й у відзиві.

Ухвалою суду від 09.09.2024, постановленою в судовому засіданні, без виходу до нарадчої кімнати згідно ч.7, 8 ст.243 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), закрито підготовче провадження та призначено справу до судового розгляду по суті на 30.09.2024.

В судовому засіданні представники прокуратури та представник третьої особи, яка не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача Гримайлівської школи, підтримали позовні вимоги та просили задовольнити їх в повному обсязі.

В судовому засіданні представник відповідача проти позову заперечив та просив відмовити у його задоволенні в повному обсязі.

Представник третьої особи просив позов задовольнити,відзначивши, що в основі його листа від 31.05.2021 було прохання про реорганізацію школи, а не її ліквідацію, оскільки в даному навчальному закладі є достатньо відремонтованих приміщень де може розміщуватися не один навчальний заклад. Наявність великої кількості ліжок та кімнат для проживання робить даний навчальний заклад унікальним в час великої кількості переселенців з інших регіонів.

Заслухавши в судовому засіданні пояснення представників учасників справи, з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, оцінивши докази, які мають значення для розгляду і вирішення справи по суті, проаналізувавши на підставі фактичних обставин справи застосування норм матеріального та процесуального права, суд при прийняті рішення виходить з наступних підстав і мотивів.

Судом встановлено, що комісією з питань освіти у рішенні від 16.08.2023 № 301/24 рекомендовано Раді припинити юридичну особу - Гримайлівської школи шляхом ліквідації на підставі: звернення керівника Гримайлівської школи від 31.05.2021; інформації та пропозицій Департаменту освіти і науки Адміністрації; розпорядження Адміністрації від 21.06.2023 № 330/01.02-01; рішення ради оборони Тернопільської області від 21.06.2023 №31.

Як наслідок, рішенням сьомої сесії сьомого скликання Ради від 30.11.2023 № 842 "Про ліквідацію Гримайлівської санаторної загальноосвітньої школи-інтернату I-III ступенів Тернопільської обласної ради" вирішено припинити юридичну особу Гримайлівської школи шляхом ліквідації.

01.12.2023 до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань внесено запис № 006000440 про перебування юридичної особи Гримайлівської школи в стані припинення.

Не погоджуючись з таким рішенням, Прокурор в інтересах держави в особі МОН звернувся до суду із даним позовом.

Перевіряючи юридичну та фактичну обґрунтованість рішення відповідача на відповідність вимогам ч.2 ст.2 КАС України, суд виходить з наступного.

Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначено Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.1997 № 280/97-ВР (далі - Закон № 280/97-ВР, в редакції чинній на час прийняття оскаржуваного рішення).

Відповідно до ч.2 ст.10 Закону № 280/97-ВР обласні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами.

Згідно з п.20 ч.1 ст.43 Закону № 280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях обласної ради вирішуються питання щодо управління об`єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні районних і обласних рад.

Районні і обласні ради можуть розглядати і вирішувати на пленарних засіданнях й інші питання, віднесені до їх відання цим та іншими законами (ч.2 ст.43 Закону № 280/97-ВР).

Відповідно до ч.4 ст.60 Закону № 280/97-ВР обласні ради від імені територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюють управління об`єктами їхньої спільної власності, що задовольняють суспільні потреби територіальних громад.

Частиною 2 ст.5 Закону України "Про освіту" від 05.09.2017 № 2145-VIII (далі - Закон № 2145-VIII, в редакції чинній на час прийняття оскаржуваного рішення) обумовлено, що державну політику у сфері освіти визначає Верховна Рада України, а реалізують Кабінет Міністрів України, центральний орган виконавчої влади у сфері освіти і науки, інші центральні органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування.

Для забезпечення територіальної доступності повної загальної середньої освіти органи місцевого самоврядування створюють і утримують мережу закладів освіти та їхніх філій (ч.1 ст.13 Закону № 2145-VIII).

Відповідно до ч.1 та 6 ст.22 Закону № 2145-VIII юридична особа має статус закладу освіти, якщо основним видом її діяльності є освітня діяльність. Статус, організаційно-правова форма, тип закладу освіти визначаються засновником і зазначаються в установчих документах закладу освіти.

Згідно з ч.1 ст. 24 Закону № 2145-VIII система управління закладами освіти визначається законом та установчими документами. Установчі документи закладу освіти повинні передбачати розмежування компетенції засновника (засновників), інших органів управління закладу освіти та його структурних підрозділів відповідно до законодавства.

У ст.66 Закону №2145-VIII закріплені повноваження органів місцевого самоврядування, а саме обласні ради, зокрема, засновують заклади освіти, а також реорганізовують, перепрофільовують (змінюють тип) та ліквідовують їх з урахуванням спеціальних законів.

Так, правові, організаційні та економічні засади функціонування і розвитку системи загальної середньої освіти визначено Законом України "Про повну загальну середню освіту" від 16.01.2020 № 463-IX (далі - Закон № 463-IX, в редакції чинній на час прийняття оскаржуваного рішення), відповідно до положень ст.1 якого заклад загальної середньої освіти - юридична особа, основним видом діяльності якої є освітня діяльність, що провадиться на певному рівні (рівнях) повної загальної середньої освіти; засновник закладу загальної середньої освіти (далі - засновник) - орган державної влади від імені держави, відповідна рада від імені територіальної громади (громад), фізична та/або юридична особа, рішенням та за рахунок майна яких засновано заклад загальної середньої освіти або які в інший спосіб відповідно до законодавства набули прав і обов`язків засновника.

Відповідно до ч.1 ст.56 Закону № 463-IX Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, районні, міські, селищні, сільські ради здійснюють повноваження у сфері загальної середньої освіти, що визначені цим Законом та Законом України "Про освіту", а також інші повноваження відповідно до Конституції України, Конституції Автономної Республіки Крим, законів України "Про місцеві державні адміністрації", "Про місцеве самоврядування в Україні" та інших законодавчих актів.

Органи місцевого самоврядування ст.53 Закону № 463-IX віднесені до органів управління у сфері загальної середньої освіти. Основними завданнями органів управління у сфері загальної середньої освіти визначено: забезпечення безоплатного здобуття особами повної загальної середньої освіти; прогнозування потреб населення у загальній середній освіті, планування та забезпечення відповідно до компетенції розвитку системи повної загальної середньої освіти та мережі закладів освіти, що забезпечують здобуття повної загальної середньої освіти; забезпечення рівного доступу до повної загальної середньої освіти, прав учасників освітнього процесу, підготовки та підвищення кваліфікації педагогічних працівників; забезпечення якості повної загальної середньої освіти.

Згідно з ч.1 ст.32 Закону № 463-IX рішення про утворення, реорганізацію, ліквідацію чи перепрофілювання (зміну типу) закладу загальної середньої освіти приймає засновник (засновники).

Положеннями ст.32 Закону № 463-IX передбачено, що реорганізація, зміна типу, ліквідація закладу загальної середньої освіти у сільській місцевості допускається лише після громадського обговорення проекту відповідного рішення засновника, який оприлюднюється не менше ніж за один рік до прийняття відповідного рішення.

Реорганізація і ліквідація спеціальних закладів загальної середньої освіти допускаються лише після погодження проекту відповідного рішення засновника центральним органом виконавчої влади у сфері освіти і науки.

Також пп.8 п.3 розділу X Закону № 463-IX установлено, що до 1 липня 2025 року засновники санаторних шкіл (санаторних шкіл-інтернатів) зобов`язані після погодження проекту відповідного рішення засновника центральним органом виконавчої влади у сфері освіти і науки змінити тип таких закладів освіти на один з типів закладів загальної середньої освіти, що передбачені цим Законом, або припинити такі заклади освіти шляхом їх реорганізації чи ліквідації. Майно реорганізованих чи ліквідованих санаторних шкіл (шкіл-інтернатів) використовується виключно для забезпечення здобуття дітьми та/або молоддю освіти, надання їм послуг у сфері соціального захисту, культури, спорту та/або охорони здоров`я, у тому числі на засадах державно-приватного партнерства з дотриманням положень статті 61 цього Закону та статей 80 і 81 Закону України "Про освіту".

Судом встановлено, що рішенням Ради від 25.09.2001 № 293 "Питання спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Тернопільської області", враховуючи подання управління освіти і науки ОДА від 15.05.2001 №03/436-07, головного фінансового управління ОДА від 31.08.2001 №1-28/772 реорганізовано шляхом перетворення Гримайлівську спецшколу-інтернат у Гримайлівську обласну комунальну санаторну школу-інтернат для дітей із захворюванням органів травлення.

Відповідно до п. 1.1 Статуту Гримайлівської школи, затвердженого начальником управління освіти і науки Тернопільської обласної державної адміністрації 08.08.2012 (далі - Статут), Гримайлівська школа - це загальноосвітній навчальний заклад I-III ступенів, що забезпечує реалізацію права дітей із захворюваннями органів травлення на загальну середню освіту, лікування, реабілітацію та соціальну адаптацію.

За п.1.6 Статуту власником і засновником Гримайлівської школи є ТОР та вона підпорядкована і підконтрольна управлінню освіти і науки Тернопільської обласної державної адміністрації.

Головними завданнями Гримайлівської школи згідно з п. 1.8 Статуту є:

- відновлення і зміцнення здоров`я дітей у поєднанні із загальноосвітньою підготовкою, надання їм медико-психолого-педагогічної допомоги;

- розвиток природніх здібностей і обдарувань, творчого мислення вихованців, здійснення їх допрофесійної та професійної підготовки, формування соціально адаптованої особистості;

- сприяння засвоєнню учнями норм громадянської етики та загальнолюдської моралі, міжособистісного спілкування, основ гігієни та здорового способу життя, початкових трудових умінь і навичок;

- сприяння фізичному і психічному розвитку дітей.

Відповідно до п.2.1 Статуту Гримайлівська школа комплектується за направленнями управління освіти і науки Тернопільської обласної державної адміністрації, що видаються на підставі висновків лікарсько-консультативних комісій дитячих поліклінік, висновків обласного дитячого гастроентеролога, дитячого ендокринолога, як правило до початку навчального року.

За станом здоров`я у Гримайлівській школі можуть навчатися діти-сироти і діти, позбавлені батьківського піклування.

Згідно з п.2.2 Статуту за наявності вільних міст в Гримайлівській школі можуть навчатися учні з інших областей України.

У п.10.1 Статуту встановлено, що реорганізація та ліквідація Гримайлівської школи проводиться в порядку, передбаченому чинним законодавством України.

Отже, саме Рада наділена державою правом приймати рішення про ліквідацію Гримайлівської школи.

Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 09.08.2017 № 526-р схвалено Національну стратегію реформування системи інституційного догляду та виховання дітей на 2017 - 2026 роки (далі - Стратегія) і затверджено План заходів із її реалізації.

Стратегію розроблено з метою зміни існуючої системи інституційного догляду та виховання дітей, яка не відповідає реальним потребам дітей та сімей з дітьми, і створення умов для повноцінного виховання та розвитку дитини в сім`ї.

Метою Стратегії є зміна системи інституційного догляду та виховання дітей на систему, яка забезпечує догляд і виховання дитини в сімейному або наближеному до сімейного середовищі.

Стратегія закріплює, що реформування системи інституційного догляду та виховання дітей проводиться з урахуванням потреби, думки та інтересів кожної дитини; залучення дітей до прийняття рішень, що стосуються їх життя та майбутнього.

Одним із основних завдань Стратегії є впровадження механізму прийняття рішень у найкращих інтересах дитини всіма суб`єктами забезпечення та захисту її прав, а також залучення дітей до прийняття рішень з питань, що стосуються їх життя.

Для реалізації визначених Стратегією цілей та завдань передбачалося три етапи: підготовчий, реалізація реформи та підсумковий.

Перший її етап (2017 - 2018 роки) - підготовчий - передбачав:

- аналіз існуючої мережі закладів інституційного догляду та виховання дітей з метою оцінювання забезпечення реалізації права дитини на виховання в сім`ї та затвердження регіональних планів реформування системи інституційного догляду та виховання дітей;

- комплексний аналіз забезпечення прав дітей;

- аналіз мережі закладів різних типів, форм власності та підпорядкування, зокрема загальноосвітніх шкіл-інтернатів, навчально-реабілітаційних центрів, будинків дитини, дитячих будинків, дитячих будинків-інтернатів, навчально- виховних комплексів, у складі яких є групи, класи, відділення цілодобового перебування та довготривалого перебування дітей, у яких одночасно проживає більше, ніж 15 дітей;

- оцінку потреб кожної дитини, яка перебуває у закладі інституційного догляду та виховання дітей, для забезпечення її реінтеграції у сім`ю або визначення оптимальної форми влаштування поза межами закладу відповідно до найкращих інтересів дитини;

- інвентаризацію соціальних, освітніх, медичних і реабілітаційних послуг, які фактично надаються дітям та сім`ям з дітьми різних категорій, а також визначення потреб громади у відповідних послугах і ресурсах, у тому числі професійних кадрах, необхідних для розвитку таких послуг.

Крім того, в п.32 плану заходів Стратегії на місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування покладено обов`язок в період з 4 кварталу 2017 року по 2 квартал 2018 року затвердити та впровадити регіональні плани реформування системи інституційного догляду та виховання дітей з обов`язковим розробленням плану трансформації кожного закладу інституційного догляду та виховання дітей; проведення комплексного аналізу забезпечення захисту прав дітей та аналізу мережі закладів інституційного догляду тощо.

Також у п. 37 плану заходів Стратегії було передбачено до кінця 4 кварталу 2017 року створення місцевими органами влади та забезпечення функціонування регіонального та місцевого інформаційного ресурсу (спеціальної веб-сторінки) з питань реформування системи інституційного догляду, проведення інформаційної компанії щодо необхідності забезпечення сімейного виховання для кожної дитини.

Отже, виходячи з вимог ст.32 Закону України "Про повну загальну середню освіту" та Стратегії, мережа закладів загальної середньої освіти має визначатися, виходячи з потреб громади, її заінтересованих груп та з урахуванням їх думки. Викладені висновки кореспондуються з положеннями Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

Відповідно до ст.8 Закону № 280/97-ВР загальні збори громадян за місцем проживання є формою їх безпосередньої участі у вирішенні питань місцевого значення. Рішення загальних зборів громадян враховуються органами місцевого самоврядування в їх діяльності. Порядок проведення загальних зборів громадян за місцем проживання визначається законом та статутом територіальної громади.

Згідно зі ст.13 Закону № 280/97-ВР територіальна громада має право проводити громадські слухання - зустрічатися з депутатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування, під час яких члени територіальної громади можуть заслуховувати їх, порушувати питання та вносити пропозиції щодо питань місцевого значення, що належать до відання місцевого самоврядування. Громадські слухання проводяться не рідше одного разу на рік. Пропозиції, які вносяться за результатами громадських слухань, підлягають обов`язковому розгляду органами місцевого самоврядування. Порядок організації громадських слухань визначається статутом територіальної громади.

Основні вимоги до організації і проведення органами виконавчої влади консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики визначає Порядок проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України № 996 від 03.11.2010 (далі - Порядок №996).

Відповідно до п.3 Порядку №996 консультації з громадськістю проводяться з питань, що стосуються суспільно-економічного розвитку держави, реалізації та захисту прав і свобод громадян, задоволення їх політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів.

Результати проведення консультацій з громадськістю враховуються органом виконавчої влади під час прийняття остаточного рішення або в подальшій його роботі (п.4 Порядку №996).

Відповідно до п. 5 Порядку № 996 консультації з громадськістю організовує і проводить орган, який є головним розробником проекту відповідного акту. Інформація, пов`язана з організацією та проведенням консультацій з громадськістю, оприлюднюється у спеціально створеній рубриці "Консультації з громадськістю" офіційного веб-сайту органу влади.

Консультації з громадськістю проводяться у формі публічного громадського обговорення, електронних консультацій та вивчення громадської думки, які можуть проводитись одночасно (п. 11 Порядку № 996).

Згідно з п.12 Порядку №996 в обов`язковому порядку проводяться консультації з громадськістю у формі публічного громадського обговорення та/або електронних консультацій з громадськістю щодо проектів нормативно-правових актів, які, зокрема: стосуються конституційних прав, свобод та обов`язків громадян; стосуються життєвих інтересів громадян, у тому числі впливають на стан навколишнього природного середовища; передбачають провадження регуляторної діяльності у певній сфері; визначають стратегічні цілі, пріоритети і завдання у відповідній сфері державного управління (у тому числі проекти державних і регіональних програм економічного, соціального і культурного розвитку, рішення стосовно їх виконання); стосуються інтересів територіальних громад, здійснення повноважень місцевого самоврядування, делегованих органам виконавчої влади відповідними радами.

Суспільство є окремим суб`єктом публічно-правових відносин, яке може мати власні (публічні) інтереси, що є відмінними від інтересів конкретної (приватної) особи та інтересів держави. При цьому, Основним Законом України передбачено, що суспільні (публічні) інтереси підлягають самостійному захисту, а також обов`язковому врахуванню при прийнятті найважливіших рішень на рівні держави або відповідної територіальної громади.

Суспільний (публічний) інтерес є оціночним поняттям, що охоплює широке і водночас чітко не визначене коло законних та таких, що ґрунтуються на моральних засадах, інтересів, які складають певну сукупність приватних інтересів або важливі для значної кількості фізичних і юридичних осіб потреби та відповідно до законодавчо встановленої компетенції забезпечуються суб`єктами владних повноважень (суб`єктами публічної адміністрації); це поняття не піддається однозначній кваліфікації (визначенню).

Таким чином, проведення консультацій з громадськістю є обов`язковою складовою процедури при розгляді питань, які стосуються конституційних прав та свобод громадян, зокрема, права на освіту.

Понад це, питання щодо ліквідації навчального закладу становить суспільний інтерес, а оскаржуване рішення впливає на права мешканців територіальної громади, через що обов`язковим є врахування думки територіальної громади при прийнятті рішення щодо ліквідації Гримайлівської школи, з метою врахування інтересів територіальної громади.

Правова позиція щодо обов`язковості проведення органами місцевого самоврядування консультацій з громадськістю у разі вирішення питань про ліквідацію, створення, реорганізацію навчальних закладів викладена Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду у постановах від 14.08.2018 у справі № 359/6814/17, від 06.022019 у справі № 720/1536/16-а, від 27.02.2018 у справі № 495/7147/16-а, від 06.02.2019 у справі №720/1536/16-а, від 17.10.2019 у справі №1640/3147/18, від 12.12.2019 у справі №200/13942/18-а, від 07.04.2020 у справі №2140/1730/18, від 13.05.2020 у справі №324/1296/16-а, від 24.09.2020 у справі №520/6930/19, від 30.12.2020 у справі №2140/1580/18, від 02.02.2021 у справі №620/3135/19, від 30.11.2021 у справі №290/791/16-а, від 08.06.2022 у справі № 819/707/18, від 27.01.2023 у справі №300/5730/21, від 08.08.2023 у справі №460/25721/22.

З спірного рішення сьомої сесії сьомого скликання Ради від 30.11.2023 № 842 "Про ліквідацію Гримайлівської санаторної загальноосвітньої школи-інтернату I-III ступенів Тернопільської обласної ради" слідує про його прийняття на підставі: розпорядження начальника Адміністрації від 21.06.2023 № 330/01.02-01 "Про введення в дію рішення ради оборони від 21.06.2023 № 31" та рекомендацій постійної комісії Ради з питань освіти, науки, молодіжної політики, фізичної культури і спорту (далі - комісія з питань освіти), викладених у рішенні від 16.08.2023 № 301/24 "Про запровадження та забезпечення заходів правового режиму воєнного стану в області".

Так, розпорядженням Адміністрації від 21.06.2023 № 330/01.02-01 введено в дію рішення ради оборони Тернопільської області 21.06.2023 № 31, яким погоджено розміщення у приміщенні Гримайлівської школи державного навчального закладу "Краматорське вище професійне торгово-кулінарне училище".

Надалі рішенням ради оборони Тернопільської області від 15.08.2023 №41, яке введено в дію розпорядженням Адміністрації від 15.08.2023 № 444/01.02-01, погоджено розміщення в приміщенні Гримайлівської школи також державного навчального закладу "Костянтинівське вище професійне училище".

Питання щодо діяльності Гримайлівської школи не було предметом обговорення ради оборони Тернопільської області та Адміністрації, а факт погодження тимчасового розміщення навчальних закладів Донецької області в майновому комплексі Гримайлівської школи не тягне її обов`язкової ліквідації.

Водночас, комісією з питань освіти у рішенні від 16.08.2023 № 301/24 рекомендовано Раді припинити юридичну особу - Гримайлівської школи шляхом ліквідації на підставі:

- звернення керівника Гримайлівської школи від 31.05.2021;

- інформації та пропозицій Департаменту освіти і науки Адміністрації;

- розпорядження Адміністрації від 21.06.2023 № 330/01.02-01;

- рішення ради оборони Тернопільської області від 21.06.2023 №31.

Слід відзначити, що керівник Гримайлівської школи у зверненні від 31.05.2023 пропонує Раді розглянути питання ліквідації або реорганізації навчального закладу у зв`язку зі зменшенням кількості учнів у 2023 році. Однак пропозицію реорганізувати освітній заклад не було розглянуто комісією з питань освіти.

Інформацію та пропозиції Департаменту освіти і науки Адміністрації з протоколу засідання комісії з питань освіти від 16.08.2023 № 24 неможливо встановити.

Крім того, як зазначено вище, розпорядження Адміністрації від 21.06.2023 №т330/01.02-01 та рішення ради оборони Тернопільської області від 21.06.2023 №31 не стосуються питання ліквідації Гримайлівської школи.

Відтак, комісія з питань освіти не розглядала належним чином питання щодо подальшої діяльності Гримайлівської школи, предметом її обговорення не були забезпечення права територіальної громади та дітей на освіту, наслідки ліквідації навчального закладу для регіону.

Також з інформації Ради, Адміністрації, Гримайлівської школи встановлено, що громадські слухання щодо доцільності / недоцільності ліквідації Гримайлівської школи, інформаційно-роз`яснювальна робота серед населення, заінтересованих груп територіальної громади не організовувались та не проводились.

Суд вважає за потрібне звернути увагу, що вимога закону, яка полягає у обов`язковості проведення громадських слухань при вирішенні питань, що стосуються конституційних прав, не може обмежуватись оприлюдненням проєктів № 931 рішення "Про ліквідацію Гримайлівської санаторної загальноосвітньої школи-інтернат І-ІІІ ступенів Тернопільської обласної ради" та № 954 рішення "Про погодження розміщення закладів професійної (професійно-технічної) освіти Донецької області в об`єктах спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Тернопільської області", а тому посилання відповідача на те, що жодних претензій чи зауважень не надходило з приводу вказаних проектів рішень є безпідставними.

Не проведення Радою як органом, який мав би представляти інтереси територіальної громади громадських обговорень або консультацій позбавило громадськість, Гримайлівську школу як окрему юридичну особу, її працівників, а також вихованців і їх батьків, інших зацікавлених груп населення можливості завчасно висловити свою позицію щодо проекту рішення № 842.

Крім того, проект рішення № 842 не погоджено центральним органом виконавчої влади у сфері освіти і науки - МОН.

Згідно зі ст.1, 6 Закону України "Про центральні органи виконавчої влади", п.1 Положення про Міністерство освіти і науки України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.10.2014 № 630 (далі - Положення), МОН є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сферах освіти і науки, а також забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері здійснення державного нагляду (контролю) за діяльністю закладів освіти, підприємств, установ та організацій, які надають послуги у сфері освіти або проводять іншу діяльність, пов`язану з наданням таких послуг, незалежно від їх підпорядкування і форм власності.

МОН, згідно з покладеними на нього завданнями, здійснює в межах повноважень, передбачених законом, координацію діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування у сферах, що належать до його компетенції, створює умови для здобуття громадянами повної загальної середньої освіти, координує діяльність місцевих органів управління освітою в частині формування оптимальної мережі закладів загальної середньої освіти для задоволення освітніх потреб населення з урахуванням потреб особистості та регіональної специфіки, координує діяльність структурних підрозділів з питань освіти місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування (пп.10, 11, 16, 69-5 п.3 Положення).

Як вже було зазначено, згідно з пп.8 п.3 розділу X Закону України "Про повну загальну середню освіту" установлено, що до 1 липня 2025 року засновники санаторних шкіл (санаторних шкіл-інтернатів) зобов`язані після погодження проекту відповідного рішення засновника центральним органом виконавчої влади у сфері освіти і науки змінити тип таких закладів освіти на один з типів закладів загальної середньої освіти, що передбачені цим Законом, або припинити такі заклади освіти шляхом їх реорганізації чи ліквідації.

Отже, МОН є тим органом, який погоджує / не погоджує проект рішення органу місцевого самоврядування про ліквідацію санаторної школи-інтернату.

В свою чергу, МОН у 2021 та 2023 роках направлено листи керівникам департаментів (управлінь) освіти і науки обласних, Київської міської державних (військових) адміністрацій, в яких викладено алгоритм дій для засновників санаторних шкіл під час зміни типу або припинення юридичної особи закладу освіти шляхом його ліквідації або реорганізації, та сформовано перелік документів, які мають надаватися засновником з відповідним проектом рішення.

Таким чином перед прийняттям рішення про ліквідацію санаторної школи Рада була зобов`язана:

- проаналізувати соціально-економічну та демографічну ситуацію в Тернопільській області,

- визначити культурно-освітні та інші потреби територіальної громади та/або суспільства;

- виходячи з отриманих відомостей та за результатами їх опрацювання обрати найкраще рішення щодо подальшої діяльності Гримайлівської школи: ліквідувати або реорганізувати або змінити її тип;

- розробити проект відповідного рішення;

- погодити відповідний проект рішення з МОН.

Із відомостей, отриманих від ТОР, ТОВА, Гримайлівської школи, встановлено, що аналіз соціально-економічної та демографічної ситуації в Тернопільській області не здійснювався, культурно-освітні та інші потреби територіальної громади та/або суспільства не визначались.

При цьому з інформації, наданої МОН, встановлено, що проект рішення № 842 йому не надходив та відповідно не погоджувався. Вказана обставина відповідачем не заперечується.

Твердження ж Ради про те, що проект рішення № 842 не погоджувався з МОН, оскільки Закон України "Про повну загальну середню освіту" не зобов`язує засновника закладу освіту очікувати надходження погодження від уповноваженого органу, а прийняття рішення про ліквідацію чи реорганізацію санаторної школи є дискреційними повноваженнями органу місцевого самоврядування, суперечать вимогам пп.8 п.3 розділу X Закону України "Про повну загальну середню освіту".

Також важливо врахувати те, що на важливість збереження мережі комунальних закладів освіти, неодноразово звертала увагу Тимчасова слідча комісія Верховної Ради України з питань розслідування випадків та причин порушення прав дитини під час здійснення децентралізації повноважень з питань охорони дитинства, реформування системи закладів інституційного догляду та виховання, реалізації права дитини на сімейне виховання та усиновлення, розвитку (модернізації) соціальних послуг (далі - ТСК).

Зокрема, у висновках ТСК до звіту, затвердженого постановою Верховної Ради України від 22.05.2022 № 2266-ІХ (оприлюднене на офіційному сайті Верховної Ради України) зазначено таке: "Міністерство соціальної політики України як координатор реалізації Національної стратегії реформування системи інституційного догляду та виховання дітей на 2017-2026 роки самостійно і одноосібно ухвалювало доленосні рішення про зміну способу її виконання, змінивши напрям трансформації закладів на напрям їх ліквідації. При цьому більшість цих закладів, таких як заклади спеціальної освіти, санаторні школи та загальноосвітні школи-інтернати, не відносилась до сфери діяльності Міністерства соціальної політики України.

Внесення змін до Закону України "Про повну загальну середню освіту" щодо порядку прийняття і виконання рішень про ліквідацію або реорганізацію спеціальних закладів загальної середньої освіти та санаторних шкіл шляхом узгодження цих рішень з боку Міністерства освіти і науки України та внесення змін до Національної стратегії реформування системи інституційного догляду та виховання дітей на 2017-2026 роки надало змогу запобігти масовому і безконтрольному знищенню цих закладів і порушенню прав дітей".

Таким чином, прийняття відповідачем спірного рішення за відсутності погодження проекту спірного рішення № 842 МОН є безпосереднім порушенням визначених законом повноважень міністерства, яке підриває його авторитет як органу центральної виконавчої влади, та надає йому право на звернення до суду.

Водночас МОН свої обов`язки щодо захисту інтересів держави не здійснило і з відповідним позовом до суду не звернулося.

У постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду роз`яснила, що прокурор, звертаючись до суду з позовом, повинен обґрунтувати та довести бездіяльність компетентного органу.

Звертаючись до компетентного органу до подання позову, прокурор фактично дає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави чи територіальної громади, зокрема шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу.

Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов`язково повинен навести їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необгрунтованим.

Слід зауважити, що Прокурор 16.01.2024 направив до МОН запит для з`ясування обставин погодження / непогодження проекту рішення № 842. У відповідь МОН повідомило, що проект рішення № 842 на погодження від Ради не надходив.

Після встановлення фактичних обставин спірних правовідносин Прокурором 22.05.2024 до МОН направлено лист в порядку ст.23 Закону України "Про прокуратуру", у якому детально викладено виявлені порушення вимог законодавства під час прийняття рішення № 842, запропонувавши вказаному компетентному органу вчинити дії, спрямовані на відновлення порушеного права держави шляхом подання відповідного позову.

З інформації МОН від 03.06.2024 убачається, що жодних заходів для захисту інтересів держави у сфері освіти не вжито, оскільки в міністерстві відсутній проект спірного рішення № 842. Одночасно у цьому листі МОН висловлено прохання вжити відповідних заходів, спрямованих на захист інтересів держави.

Ураховуючи згадані вище обставини щодо обізнаності МОН про порушення прав держави у сфері охорони дитинства, наявності спірного рішення № 842 у публічному доступі на офіційному сайті Ради і направлення його копії Прокурором листом від 16.01.2024, та беручи до уваги формальний характер наданої відповіді, суд приходить до переконання про те, що невжиття цим компетентним органом заходів щодо визнання протиправним та скасування рішення № 842 шляхом пред`явлення відповідного позову має кваліфікуватися як бездіяльність цього органу.

Отже, існує визначений Конституцією України виключний випадок для представництва прокурором інтересів держави у цій справі, оскільки відповідний компетентний орган бездіє і самостійно до суду не звертається.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 23.08.2023 у справі № 340/2809/21.

З урахуванням встановлених обставин справи та наведених норм чинного законодавства України, суд приходить до висновку про те, що при прийнятті рішення від 30.11.2023 № 842 "Про ліквідацію Гримайлівської санаторної загальноосвітньої школи-інтернату I-III ступенів Тернопільської обласної ради" Рада порушила встановлений законом порядок ліквідації Гримайлівської школи, оскільки відповідачем не дотримано обов`язкової процедури прийняття відповідного рішення в частині отримання погодження уповноваженого органу на ліквідацію закладу освіти та не проведено консультацій з громадськістю.

Виходячи з наведеного, оскаржуване рішення не відповідає критеріям, визначеним ч.2 ст.2 КАС України, згідно з якими рішення суб`єкта владних повноважень має бути прийнято на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано, обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії), добросовісно і розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації, пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія), з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення, а тому таке рішення є протиправним та підлягає скасуванню.

Відповідно до п.2 ч.1 ст.25 Закону України "Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань" державна реєстрація та інші реєстраційні дії проводяться на підставі судових рішень, що набрали законної сили та тягнуть за собою зміну відомостей в Єдиному державному реєстрі, а також що надійшли в електронній формі від суду або державної виконавчої служби відповідно до Закону України "Про виконавче провадження" щодо скасування реєстраційної дії/запису в Єдиному державному реєстрі.

Згідно з ч.5 ст.25 Закону України Закон України "Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань" суб`єкт державної реєстрації не пізніше наступного робочого дня з дати отримання судового рішення, передбаченого пунктом 2 частини першої цієї статті: проводить відповідну реєстраційну дію шляхом внесення запису до Єдиного державного реєстру та формує виписку для її оприлюднення на порталі електронних сервісів - у разі зміни відомостей, що містяться у виписці.

Оскільки, судом встановлено протиправність акту органу місцевого самоврядування як рішення засновника комунального підприємства про його ліквідацію, на підставі якого до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань внесено запис від 01.12.2023 №006000440 про перебування Гримайлівської школи в стані припинення, то позовні вимоги про скасування цього запису є підставними та такими, що підлягають до задоволення також.

Згідно з ч.1 ст.9 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Відповідно до ч.1 ст.77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

При цьому, ч.2 ст.77 КАС України передбачено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

За наслідками судового розгляду, відповідач, як суб`єкт владних повноважень, не надав суду достатніх беззаперечних доказів на обґрунтування обставин, на яких ґрунтуються його заперечення, і не довів правомірності оскаржуваного рішення.

Аналогічна позиція стосовно обов`язку доказування була висловлена Європейським судом з прав людини у пункті 36 справи "Суомінен проти Фінляндії" (Suominen v. Finland), від 01.07.2003 №37801/97, в якому він зазначив, що хоча національний суд має певну свободу розсуду щодо вибору аргументів у тій чи іншій справі та прийняття доказів на підтвердження позицій сторін, орган влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень (рішення).

Таким чином, враховуючи встановлені судом обставини справи, оцінивши добуті докази в їх сукупності за правилами ст.90 КАС України та аналізуючи наведені положення законодавства, суд приходить до висновку, що позов підлягає до задоволення.

Керуючись ст.139, 241-246, 250 КАС України, суд

ВИРІШИВ:

Позов задовольнити.

Визнати протиправним та скасувати рішення сьомої сесії сьомого скликання Тернопільської обласної ради від 30.11.2023 №842 "про ліквідацію Гримайлівської санаторної загальноосвітньої школи-інтернату І-ІІІ ступенів Тернопільської обласної ради".

Скасувати запис в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб , фізичних осіб-підприємців та громадських формувань від 01.12.2023 №006000440 про перебування комунальної установи "Гримайлівська санаторна загальноосвітня школа-інтернат І-ІІІ ступенів Тернопільської обласної ради" в стані припинення.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Відповідно до частини першої статті 295 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Згідно із статтею 297 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційна скарга подається безпосередньо до Восьмого апеляційного адміністративного суду.

Повне судове рішення складено 08 жовтня 2024 року.

Реквізити учасників справи:

позивач:

- Заступник Генерального прокурора (місцезнаходження/місце проживання: вул. Різницька, 13/15,м. Київ,01011 код ЄДРПОУ/РНОКПП 00034051);

відповідач:

- Тернопільська обласна рада (місцезнаходження/місце проживання: вул. Грушевського, 8,м. Тернопіль,Тернопільський р-н, Тернопільська обл.,46021 код ЄДРПОУ/РНОКПП 24630220 );

третя особа:

- Комунальна установа "Гримайлівська санаторна загальноосвітня школа-інтернат І-ІІІ ступенів" Тернопільської обласної ради (місцезнаходження/місце проживання: вул. Гетьмана Орлика, 20,с-ще Гримайлів,Чортківський р-н, Тернопільська обл.,48210 код ЄДРПОУ/РНОКПП 04590926) .

Головуючий суддя Мандзій О.П.