Справа № 580/5882/22
Суддя: Білак М.В.
Дата ухвалення: 2024-10-03 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

03 жовтня 2024 року

м. Київ

справа № 580/5882/22

адміністративне провадження № К/990/20476/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Білак М.В.,

суддів: Губської О.А., Мацедонської В.Е.

секретаря судового засідання: Мамчича Р.В.

за участю:

позивача ОСОБА_1

представника позивача Весеньова Є.В.

представника відповідача Старика А.М.

розглянувши у відкритому судовому засіданні справу

за касаційною скаргою Міністерства освіти і науки України

на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 13 лютого 2023 року (головуючий суддя - Гаращенко В.В.)

та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 19 квітня 2023 року (головуючий суддя - Степанюк А.Г., судді: Бужак Н.П., Кобаль М.І.)

у справі № 580/5882/22

за позовом ОСОБА_1

до Міністерства освіти і науки України

про визнання протиправними дій і зобов`язання вчинити дії, визнання протиправним і скасування наказу.

I. РУХ СПРАВИ

1. У листопаді 2022 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом до Міністерства освіти і науки України (далі - відповідач, МОН України), в якому просив:

- визнати протиправними дії МОН України щодо недопущення ОСОБА_1 до участі в конкурсі на заміщення посади ректора Черкаського державного технологічного університету (далі - ЧДТУ), оголошеного наказом МОН України від 07 вересня 2022 року № 213-к;

- зобов`язати МОН України подати до ЧДТУ перелік кандидатів на посаду керівника (ректора) ЧДТУ, в якому зазначити, що ОСОБА_1 відповідає зазначеним вимогам, та допустити ОСОБА_1 до участі в конкурсі на заміщення посади керівників закладів вищої освіти (на посаду ректора ЧДТУ), оголошеного згідно з наказом від 07 вересня 2022 року № 213-к;

- визнати протиправним та скасувати наказ МОН України від 18 листопада 2022 року № 305-к «Про оголошення конкурсу на заміщення вакантної посади ректора ЧДТУ».

2. Позовні вимоги мотивовані тим, що ОСОБА_1 подав до МОН України повний пакет необхідних документів, визначених пунктом 10 Методичних рекомендації щодо особливостей виборчої системи та порядку обрання керівника закладу вищої освіти, для участі в конкурсі на заміщення посади ректора ЧДТУ.

3. 16 листопада 2022 року ОСОБА_1 отримав від МОН України лист № 1/13904-22, в абзаці другому якого вказано, що за результатами розгляду зазначених документів установлено, що ОСОБА_1 був керівником Університету два строки, а отже, йому відмовлено в участі в конкурсі на зайняття посади ректора ЧДТУ.

4. Позивач стверджує, що ніколи не перебував на посаді ректора два строки (10 років).

5. Звертає увагу, що тимчасове виконання обов`язків ректора не є призначенням на посаду за результатами конкурсу та укладанням з ним контракту на п`ять років, а тому «виконання обов`язків ректора», в розумінні положень Закону України «Про вищу освіту», не може розцінюватись як «обіймання посади ректора» двічі та строком по 5 років.

6. На підставі наведеного позивач уважає, що його безпідставно недопущено до участі в конкурсі на заміщення вакантної посади ректора ЧДТУ та, відповідно, незаконно наказом від 18 листопада 2022 року № 305-к призначено новий конкурс на заміщення вакантної посади ректора ЧДТУ.

7. Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 13 лютого 2023 року позовні вимоги задоволено.

Визнано протиправними дії Міністерства освіти і науки України щодо недопущення ОСОБА_1 до участі в конкурсі на заміщення посади ректора Черкаського державного технологічного університету, оголошеного наказом Міністерства освіти і науки №213-к від 07 вересня 2022 року.

Визнано протиправним та скасовано наказ Міністерства освіти і науки України № 305-к від 18 листопада 2022 року «Про оголошення конкурсу на заміщення вакантної посади ректора Черкаського державного технологічного університету».

Зобов`язано Міністерство освіти і науки України подати до Черкаського державного технологічного університету перелік кандидатів на посаду керівника (ректора) Черкаського державного технологічного університету, в якому зазначити, що ОСОБА_1 відповідає вимогам кандидата та допустити ОСОБА_1 до участі у конкурсі на заміщення посади керівника (ректора) Черкаського державного технологічного університету, оголошеного наказом № 213-к від 07 вересня 2022 року.

8. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 19 квітня 2023 року рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 13 лютого 2023 року змінено в мотивувальній частині. В іншій частині рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 13 лютого 2023 року залишено без змін.

9. Не погодившись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, МОН України звернулось із касаційною скаргою, в якій просить скасувати судові рішення та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.

10. Ухвалою Верховного Суду від 15 червня 2023 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

11. Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 16 лютого 2024 року для розгляду справи №580/5882/22 визначено колегію суддів у складі головуючого судді Білак М.В., суддів Мацедонська В.Е., Губська О.А.

12. Ухвалою Верховного Суду від 22 лютого 2024 року справу призначено до касаційного розгляду в судовому засіданні на 14 березня 2024 року.

13. Ухвалою Верховного Суду від 13 червня 2024 року справу №580/5882/22 було передано на розгляд Великої Палати Верховного Суду.

14. Ухвалою Великої Палати Верховного Суду від 04 липня 2024 року справу № 580/5882/22 повернуто до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду для розгляду у відповідній колегії.

15. У судових засіданнях 14 березня, 25 квітня, 13 червня та 03 жовтня 2024 року представники сторін надали свої пояснення щодо обставин справи та обґрунтувань касаційної скарги.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

16. Наказом МОН України від 28 листопада 2016 року № 615-к ОСОБА_1 призначено на посаду ректора ЧДТУ на підставі протоколу виборчої комісії ЧДТУ за результатами підрахунку голосів від 26 жовтня 2016 року та контракту від 28 листопада 2016 року № 1-110 строком на 5 років - до 28 листопада 2021 року.

17. Наказом МОН України від 22 червня 2017 року № 294-к ОСОБА_1 звільнено з посади ректора ЧДТУ внаслідок дострокового розірвання контракту на підставі поновлення на роботі працівника, який раніше виконував цю роботу, на виконання ухвали Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних кримінальних справ від 29 березня 2017 року у справі №711/5989/15-ц.

18. Із 29 червня 2017 року до 28 вересня 2017 року наказом МОН України від 27 червня 2017 року № 321-к на ОСОБА_1 покладено виконання обов`язків ректора ЧДТУ.

19. Із 29 вересня 2017 року до 13 листопада 2017 року наказом МОН України від 25 вересня 2017 року № 539-к ОСОБА_1 продовжено термін виконання обов`язків ректора ЧДТУ.

20. Наказом МОН України від 13 листопада 2017 року № 669-к ОСОБА_1 увільнено від виконання обов`язків ректора ЧДТУ у зв`язку із проведенням виборів та обранням ректора в установленому законодавством порядку.

21. Згодом наказом МОН України від 13 листопада 2017 року № 670-к ОСОБА_1 призначено на посаду ректора ЧДТУ строком на 5 років - з 14 листопада 2017 року до 13 листопада 2022 року, як обраного за конкурсом відповідно до статті 42 Закону України «Про вищу освіту» на умовах, викладених у контракті. Підставами видання цього наказу визначено протокол виборчої комісії ЧДТУ від 28 вересня 2017 року № 1, довідка про результати спеціальної перевірки від 09 листопада 2017 року № 5/4-86, контракт від 14 листопада 2017 року № ІІ-110.

22. Наказом МОН України від 07 вересня 2022 року № 213-к оголошено конкурс на заміщення посад керівників закладів вищої освіти, зокрема ЧДТУ, відповідно до частини третьої статті 42 та частини першої статті 79 Закону України «Про вищу освіту», Указу Президента України від 24 лютого 2022 року № 64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні», затвердженого Законом України від 24 лютого 2022 року № 2102-ІХ, Указу Президента України від 12 серпня 2022 року № 573/2022 «Про продовження строку дії воєнного стану в Україні», затвердженого Законом України від 15 серпня 2022 року № 2500-ІХ.

23. У пункті 3 цього наказу вказано таке: адміністраціям закладів вищої освіти, зазначених у пункті 1 цього наказу, забезпечити підготовку виборів керівників згідно з вимогами статті 42 Закону України «Про вищу освіту» та провести вибори протягом трьох місяців після завершення правового режиму воєнного стану в Україні.

24. Документи для участі в конкурсі на заміщення вакантної посади ректора ЧДТУ, оголошеному наказом від 07 вересня 2022 року № 213-к, подав тільки ОСОБА_1 .

25. За результатами поданої ОСОБА_1 заяви від 26 вересня 2022 року для участі в конкурсі на заміщення посади керівника ЧДТУ та доданих документів, МОН України листом від 15 листопада 2022 року № 1/13904-22 повідомило ОСОБА_1 , що він обіймав посаду керівника ЧДТУ два строки, а відповідно до вимог абзацу другого частини першої статті 42 Закону України «Про вищу освіту» одна і та сама особа не може бути керівником відповідного закладу вищої освіти більше ніж два строки, а отже, йому відмовлено в участі в конкурсі на зайняття посади ректора ЧДТУ (а. с. 55).

26. Наказом МОН України від 11 листопада 2022 року № 297-к ОСОБА_1 звільнено з посади ректора ЧДТУ 13 листопада 2022 року у зв`язку із закінченням строку дії контракту від 14 листопада 2017 року № ІІ-110.

27. Згодом наказом МОН України від 18 листопада 2022 року № 305-к оголошено конкурс на заміщення посади ректора ЧДТУ відповідно до частини третьої статті 42 та частини першої статті 79 Закону України «Про вищу освіту», Указу Президента України від 24 лютого 2022 року № 64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні», затвердженого Законом України від 24 лютого 2022 року № 2102-ІХ, Указу Президента України від 12 серпня 2022 року № 573/2022 «Про продовження строку дії воєнного стану в Україні», затвердженого Законом України від 15 серпня 2022 року № 2500-ІХ .

28. ОСОБА_1 , уважаючи незаконними його недопуск до участі в конкурсі, оголошеному наказом від 07 вересня 2022 року № 213-к, та призначення нового конкурсу, звернувся до суду.

III. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

29. Суд апеляційної інстанції погодився із висновками суду першої інстанції про протиправність дій МОН України щодо недопущення ОСОБА_1 до участі в конкурсі на заміщення посади ректора ЧДТУ, оголошеного наказом МОН України від 07 вересня 2022 року № 213-к, у зв`язку з тим, що на день подання документів на участь у конкурсі на заміщення посади ректора ЧДТУ, оголошеного наказом МОН України від 07 вересня 2022 року № 213-к, ОСОБА_1 не міг вважатися таким, що був керівником ЧДТУ більше ніж два строки.

30. Суд апеляційної інстанції також погодився з висновками суду першої інстанції про обґрунтованість позовних вимог у частині покладення на МОН України обов`язку з подання до ЧДТУ переліку кандидатів на посаду керівника (ректора) ЧДТУ із зазначенням того, що ОСОБА_1 відповідає зазначеним вимогам, та допустити ОСОБА_1 до участі в конкурсі на заміщення посад керівників закладів вищої освіти (на посаду ректора ЧДТУ), оголошеного згідно з наказом від 07 вересня 2022 року № 213-к.

31. При цьому суд апеляційної інстанції вважав помилковими висновки суду першої інстанції про те, що норми частини першої статті 42 Закону України «Про вищу освіту» встановлюють обмеження щодо можливості бути керівником відповідного закладу вищої освіти за умови обіймання цієї посади більш ніж два строки підряд, оскільки відповідних застережень положення Закону України «Про вищу освіту» не містять.

32. Крім того, суд апеляційної інстанції вважав неправильним застосування судом першої інстанції до спірних правовідносин норм частини першої статті 58 Конституції України під час вирішення питання щодо поширення на них підпункту 10 пункту 2 розділу XV «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про вищу освіту», оскільки останні виключно деталізують положення абзацу 1 частини першої статті 42 Закону України «Про вищу освіту», не погіршуючи в той же час попереднього становища особи.

33. З огляду на наведене рішення Черкаського окружного адміністративного суду в мотивувальній частині було змінено судом апеляційної інстанції.

34. Проте суд апеляційної інстанції зазначив, що для видання наказу МОН України від 18 листопада 2022 року № 305-к не було жодної з підстав, визначених частиною третьою статті 42 Закону України «Про вищу освіту». Отже, зважаючи на встановлену неправомірність відмови МОН України в участі ОСОБА_1 в конкурсі на зайняття посади ректора ЧДТУ, оголошеного наказом від 07 вересня 2022 року № 213-к, наказ МОН України від 18 листопада 2022 року №305-к є протиправним та підлягає скасуванню.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

35. МОН України в касаційній скарзі, з посиланням на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України, зазначає про відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування статті 42 Закону України «Про вищу освіту» та Методичних рекомендацій щодо особливостей виборчої системи та порядку обрання керівника закладу вищої освіти, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 05 грудня 2014 року № 726, якими визначено особливості правового регулювання порядку організації і проведення виборів керівника закладу вищої освіти.

36. МОН України не погоджується із висновками, викладеними в постанові суду апеляційної інстанції, оскільки одна й та сама особа не може бути керівником відповідного закладу більше ніж два строки, та зазначає, що згідно з абзацом 3 частини третьої статті 42 Закону України «Про вищу освіту» керівник закладу вищої освіти обирається шляхом таємного голосування строком на п`ять років у порядку, передбаченому цим Законом і статутом закладу вищої освіти.

37. На переконання відповідача, суд апеляційної інстанції дійшов хибного висновку про те, що із законодавчих приписів убачається, що керівник відповідного закладу вищої освіти обирається строком на п`ять років та не може обіймати цю посаду більше ніж два строки, тобто не довше 10 років.

38. МОН України не погоджується з висновками судів, оскільки відповідно до законодавчих приписів та вимог статті 42 Закону України «Про вищу освіту» керівник відповідного закладу вищої освіти обирається строком на п`ять років та не може обіймати цю посаду більше ніж два строки (тобто про те, що саме не більше 10 років, не зазначено), оскільки законодавець окреслив максимальний строк, на який обирається керівник закладу вищої освіти, - 5 років (тобто керівник відповідного закладу вищої освіти не може бути обраний безстроково).

39. Окремо МОН України звертає увагу суду на те, що з аналізу частини першої статті 42 Закону України «Про вищу освіту» вбачається, що керівник відповідного закладу вищої освіти обирається строком на п`ять років та не може обіймати цю посаду більше ніж два строки, але із зазначеної норми не вбачається, що керівник повинен бути призначений на посаду.

40. Вважає, що суд формально дав оцінку статті 42 Закону України «Про вищу освіту», належним чином не обґрунтував висновків, не взяв до уваги вимоги підпункту 10 пункту 2 розділу XV Закону України «Про вищу освіту», що, своєю чергою, призвело до хибних висновків суду та, як наслідок, до практичної невизначеності приписів законодавства, юридичної контроверсійності.

V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

41. Верховний Суд, перевіривши й обговоривши доводи касаційної скарги, керуючись межами касаційного перегляду, визначеними статтею 341 КАС України, вважає за доцільне зазначити таке.

42. Спірні правовідносини в цій справі виникли стосовно визнання протиправними дій МОН України, що полягають у недопущенні кандидата до участі в конкурсі на заміщення посади ректора.

43. У межах цих правовідносин Верховний Суд має дати відповіді на такі питання:

- чи можна вважати, що позивач обіймав посаду ректора протягом одного строку, визначеного статтею 42 Закону України від 01 липня 2014 року № 1556-VII «Про вищу освіту» (далі - Закон №1556-VII), зважаючи на те, що був призначений на цю посаду наказом МОН України від 28 листопада 2016 року № 615-5 строком на п`ять років, проте відповідно до наказу МОН України від 22 червня 2017 року № 294-к звільнений з посади у зв`язку із поновленням на посаді працівника, який раніше виконував цю роботу;

- чи прирівнюється посада виконувача обов`язків ректора до посади ректора з огляду на те, що виконувач обов`язків ректора має всі права та обов`язки ректора відповідно до статуту закладу вищої освіти та законодавства;

- чи зараховується строк виконання особою обов`язків ректора до строку перебування на посаді, визначеного статтею 42 Закону №1556-VII;

- чи можна вважати, що позивач на момент оголошення конкурсу на заміщення посади ректора ЧДТУ обіймав посаду керівника відповідного закладу вищої освіти два строки.

44. Порядок організації та проведення виборів керівника закладу вищої освіти визначено статтею 42 Закону №1556-VII та Методичними рекомендаціями щодо особливостей виборчої системи та порядку обрання керівника закладу вищої освіти, затвердженими постановою Кабінету Міністрів України від 05 грудня 2014 року № 726 (далі - Методичні рекомендації).

45. Згідно із частиною першою статті 42 Закону №1556-VII кандидат на посаду керівника закладу вищої освіти повинен володіти державною мовою відповідно до рівня, визначеного Національною комісією зі стандартів державної мови, мати вчене звання та науковий ступінь (для закладів вищої освіти мистецького спрямування - вчене звання та науковий ступінь або ступінь доктора мистецтва) і стаж роботи на посадах науково-педагогічних працівників не менш як 10 років. Кандидат на посаду керівника закладу вищої освіти державної чи комунальної форми власності має бути громадянином України (абзац перший частини першої статті 42 Закону №1556-VII).

46. Одна і та сама особа не може бути керівником відповідного закладу вищої освіти більше ніж два строки.

47. Частиною першою статті 34 Закону №1556-VII визначено, що безпосереднє управління діяльністю закладу вищої освіти здійснює його керівник (ректор, президент, начальник, директор тощо). Його права, обов`язки та відповідальність визначаються законодавством і статутом закладу вищої освіти.

48. Верховний Суд вказує на те, що в Законі №1556-VII визначено основу для виборів керівника закладу вищої освіти, а порядок проведення виборів детальніше регламентовано в Методичних рекомендаціях та статуті закладу вищої освіти.

49. Відповідно до абзацу другого частини третьої статті 42 Закону №1556-VII засновник протягом двох місяців з дня оголошення конкурсу на посаду керівника закладу вищої освіти приймає пропозиції щодо претендентів на цю посаду і протягом 10 днів з дня завершення терміну подання відповідних пропозицій вносить кандидатури претендентів, які відповідають вимогам цього Закону, до закладу вищої освіти для голосування.

50. Відповідно до пункту 4 Методичних рекомендацій забезпечення проведення виборів здійснюється засновником (засновниками) закладу вищої освіти або уповноваженим ним (ними) органом (особою).

51. Процедура обрання керівника складається з таких етапів: 1) оголошення конкурсу та прийом документів від претендентів на посаду керівника; 2) підготовка виборів; 3) проведення виборів (пункт 5 Методичних рекомендацій).

52. Перелік необхідних для участі в конкурсі документів визначено в пункті 10 Методичних рекомендацій, а строк їх прийому встановлено в пункті 11.

53. Відповідно до пункту 12 Методичних рекомендацій засновник проводить перевірку відповідності претендентів вимогам до керівника та відсутності обмежень (заборон), встановлених статтею 42 Закону № 1556-VII, і протягом десяти календарних днів з дати завершення строку подання претендентами документів подає перелік кандидатів на посаду керівника, які відповідають зазначеним вимогам, до закладу вищої освіти для голосування.

54. Приписами пункту 13 Методичних рекомендацій визначено, що усі претенденти, які своєчасно подали документи для участі в конкурсі, письмово повідомляються засновником про прийняте рішення щодо їх кандидатур не пізніше ніж протягом десяти календарних днів з дати закінчення строку подання претендентами документів.

55. Отже, за приписами Закону №1556-VII та відповідно до Методичних рекомендацій керівник закладу вищої освіти обирається під час конкурсного відбору шляхом таємного голосування.

56. Згідно з абзацом третім частини третьої статті 42 Закону №1556-VII керівник закладу вищої освіти обирається шляхом таємного голосування строком на п`ять років у порядку, передбаченому цим Законом і статутом закладу вищої освіти.

57. За абзацом десятим частини третьої статті 42 Закону №1556-VII з особою (кандидатурою), обраною керівником закладу вищої освіти відповідно до вимог цього Закону, засновник (засновники) або уповноважений ним (ними) орган (особа) укладає контракт строком на п`ять років не пізніше одного місяця з дня її обрання, визначаючи у контракті цільові показники діяльності закладу вищої освіти, досягнення яких повинна забезпечити особа (кандидатура) на посаді керівника закладу вищої освіти в разі підписання контракту, механізми перевірки досягнення таких цільових показників, а також терміни для досягнення таких цільових показників.

58. Про строк обрання на посаду керівника закладу вищої освіти зазначено також у пункті 2 Методичних рекомендацій, а саме: керівник обирається за конкурсом на заміщення посади керівника шляхом таємного голосування строком на п`ять років відповідно до Закону № 1556-VII, статуту закладу вищої освіти та з урахуванням цих Методичних рекомендацій.

59. Отже, закріплений в абзаці третьому частини третьої статті 42 Закону №1556-VII п`ятирічний строк - це єдиний установлений строк, на який обирається керівник закладу вищої освіти.

60. Розкриваючи зміст абзацу другого частини першої статті 42 Закону №1556-VII, Верховний Суд зазначає, що слова «одна й та сама особа» ідентифікують особу, яка в установленому Законом №1556-VII порядку обиралася на посаду керівника закладу вищої освіти, а слова «не може бути» вказують на заборону, обмеження, неприпустимість перебування на посаді керівника закладу вищої освіти.

61. Ключовим в абзаці другому частини першої статті 42 Закону №1556-VII є поняття «два строки», яке визначає допустиму кількість строків перебування на посаді керівника закладу вищої освіти.

62. На підставі граматичного тлумачення можна зробити висновок, що припис абзацу другого частини першої статті 42 Закону №1556-VII означає, що конкретна особа (одна й та сама особа) може обіймати посаду керівника закладу вищої освіти і виконувати надані їй повноваження протягом певного періоду в часі, але не більше двох таких строків.

63. Абзацом третім частини третьої статті 42 Закону №1556-VII визначено перебіг строків перебування на посаді керівника закладу вищої освіти - п`ять років.

64. Відповідно, про строк вказано і в абзаці тринадцятому частини третьої статті 42 Закону №1556-VII, який зобов`язує засновника закладу вищої освіти укласти з особою, яка перемогла на виборах керівника, «контракт строком на п`ять років». Звідси постає висновок, що «два строки» можливого перебування особи на посаді керівника закладу вищої освіти - це 10 років.

65. Отже, одним строком слід уважати п`ятирічний строк, який вираховується з моменту призначення працівника на посаду керівника закладу вищої освіти і виконання цим працівником повноважень упродовж п`яти років до завершення цього строку, визначеного в наказі про призначення на посаду.

66. Суди попередніх інстанцій установили, що контракт із ОСОБА_1 від 28 листопада 2016 року № І-110 розірвано достроково, з 23 червня 2017 року його звільнено з посади ректора з ініціативи роботодавця на підставі пункту 6 частини першої статті 40 (поновлення на роботі працівника, який раніше виконував цю роботу) Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України).

67. Отже, строк перебування ОСОБА_1 на посаді керівника закладу вищої освіти за одним із укладених контрактів закінчився 22 червня 2017 року, тобто ОСОБА_1 замість п`яти років, на які його було обрано на посаду за конкурсом, фактично перебував на цій посаді менше року.

68. Верховний Суд зазначає, що кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується; держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності (частини перша, друга статті 43 Конституції України).

69. У Рішенні від 07 липня 2004 року № 14-рп/2004 Конституційний Суд України зазначив, що свобода праці означає можливість особи займатися чи не займатися працею, а якщо займатися, то вільно її обирати, забезпечення кожному без дискримінації вступати у трудові відносини для реалізації своїх здібностей; реалізація права громадянина на працю здійснюється в спосіб укладення ним трудового договору і виконання кола обов`язків за своєю спеціальністю, кваліфікацією або посадою, що визначено структурою і штатним розписом підприємства, установи чи організації (перше речення абзацу другого, абзац третій підпункту 4.1 пункту 4 мотивувальної частини).

70. Укладаючи трудовий договір з роботодавцями, громадяни реалізують своє конституційне право на працю, добровільно вступають у трудові правовідносини, набуваючи конкретних трудових прав і обов`язків; трудовий договір є основним юридичним фактом, із яким пов`язано виникнення, зміна чи припинення трудових правовідносин (перше, друге речення абзацу другого пункту 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 09 липня 1998 року № 12-рп/98).

71. Відповідно до частини третьої статті 21 КЗпП України особливою формою трудового договору є контракт, в якому строк його дії, права, обов`язки і відповідальність сторін (в тому числі матеріальна), умови матеріального забезпечення та організації праці працівника, умови розірвання договору, в тому числі дострокового, можуть встановлюватися угодою сторін. Сфера застосування контракту визначається законами України.

72. Згідно зі статтею 23 КЗпП України трудовий договір може бути: безстроковим, що його укладають на невизначений строк; на визначений строк, установлений за погодженням сторін; таким, що його укладають на час виконання певної роботи (частина перша); строковий трудовий договір укладають у випадках, коли трудові відносини не можуть бути встановлені на невизначений строк з урахуванням характеру наступної роботи або умов її виконання, або інтересів працівника, та в інших випадках, визначених законодавчими актами (частина друга).

73. Верховний Суд зазначає, що контракт від 28 листопада 2016 року № І-110 із ОСОБА_1 розірвано достроково з причин, що не залежали від його волі, а саме у зв`язку із поновленням судовим рішенням (ухвала Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 29 березня 2017 року у справі № 711/5989/15-ц) ОСОБА_2 на посаді ректора ЧДТУ з 19 червня 2015 року на умовах контракту № 1-110 від 16 травня 2014 року. Тобто з ОСОБА_1 фактично було скасовано трудові правовідносини і він не мав можливості реалізувати своє право на працю, визначене статтею 43 Конституції України.

74. Водночас Закон №1556-VII не врегульовує проблеми щодо вичерпного розуміння строку перебування на посаді керівника закладу вищої освіти у разі, якщо такий керівник двічі обирався на посаду, з ним двічі укладався контракт, але через дострокове розірвання контракту не з його вини, загальний строк фактичного перебування на посаді є меншим ніж 10 років.

75. З огляду на зазначене Верховний Суд вважає, що суди дійшли правильних висновків стосовно помилковості доводів МОН України в частині того, що оскільки ОСОБА_1 призначено на посаду ректора ЧДТУ наказом МОН України від 28 листопада 2016 року № 615-к строком на п`ять років (по 28 листопада 2021 року), то це можна вважати як один строк на посаді ректора ЧДТУ.

76. Верховний Суд звертає увагу на те, що виконання ОСОБА_1 обов`язків ректора ЧДТУ за наказом МОН України від 27 червня 2017 року № 321-к з 29 червня до 28 вересня 2017 року та за наказами МОН України від 25 вересня 2017 року № 539-к, від 13 листопада 2017 року №669-к з 29 вересня 2017 року до 13 листопада 2017 року без конкурсу, тобто без офіційного зайняття посади ректора, якому передує конкурсна процедура такого обрання на посаду, не може зараховуватися у строк перебування ОСОБА_1 на посаді ректора ЧДТУ.

77. Закон №1556-VII не містить визначення поняття виконувача обов`язків керівника закладу вищої освіти, а про виконувача обов`язків керівника закладу вищої освіти зазначено лише двічі - у контексті обмежень стосовно можливості його обрання чи призначення (вони є ідентичними, як і для керівника) та в контексті обмеження строку діяльності виконувача обов`язків керівника новоутвореного закладу вищої освіти.

78. Відповідно до пункту 2-1 Методичних рекомендацій засновник може призначати виконувача обов`язків керівника закладу вищої освіти з моменту утворення вакантної посади до обрання та/або призначення керівника в установленому законом порядку. Проте Закон №1556-VII не містить такого нормативного припису щодо можливості призначення виконувача обов`язків керівника закладу вищої освіти у зв`язку з наявністю вакантної посади керівника.

79. Стаття 42 Закону №1556-VII має назву «Обрання, призначення та звільнення з посади керівника закладу вищої освіти», а частина п`ята цієї статті встановлює, що Методичні рекомендації щодо особливостей виборчої системи, порядку обрання керівника закладу вищої освіти та типова форма контракту з керівником державного закладу вищої освіти затверджуються Кабінетом Міністрів України.

80. Уряд на виконання зазначеного припису закону видав 05 грудня 2014 року постанову № 726 «Деякі питання реалізації статті 42 Закону України «Про вищу освіту», а отже урегулював питання про можливість призначення виконувача обов`язків керівника закладу вищої освіти у зв`язку з утворенням вакантної посади керівника.

81. Виконувач обов`язків керівника закладу вищої освіти не прирівнюється до керівника цього закладу, який пов`язується з фактом обрання його на посаду та укладенням контракту строком на п`ять років не пізніше одного місяця з дня його обрання, та, відповідно, не ототожнюється з ним. Виконання обов`язків керівника закладу вищої освіти не передбачає автоматичного набуття статусу керівника закладу вищої освіти.

82. Частинами першою, другою статті 34 Закону №1556-VII установлено, що безпосереднє управління діяльністю закладу вищої освіти здійснює його керівник (ректор, президент, начальник, директор тощо). Його права, обов`язки та відповідальність визначаються законодавством і статутом закладу вищої освіти. Керівник є представником закладу вищої освіти у відносинах з державними органами, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами і діє без довіреності в межах повноважень, передбачених цим Законом і статутом закладу вищої освіти.

83. Для керівника закладу вищої освіти, як зазначалось, також існує спеціальна процедура обрання на посаду та укладення відповідного контракту з визначенням обсягу його повноважень. Саме для керівника закладу вищої освіти контракт передбачає особливі додаткові права, обов`язки та відповідальність, що обумовлені цільовими показниками діяльності закладу, а також роллю та призначенням його керівної посади.

84. Підпункт 10 пункту 2 розділу XV «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №1556-VII визначає, що перебування саме на посаді керівника закладу вищої освіти не більше двох строків поширюється на керівників, які обіймали посаду керівника закладу вищої освіти, незалежно від способу їх обрання, призначення.

85. Отже, підпункт 10 пункту 2 розділу XV «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №1556-VII не прирівнює посаду керівника закладу вищої освіти до посади виконувача обов`язків керівника закладу вищої освіти та стосується лише керівників закладів вищої освіти, процедура легітимації яких уґрунтована проведенням конкурсної процедури.

86. Визначення в Законі №1556-VII п`ятирічного строку перебування на посаді керівника закладу вищої освіти - це юридична гарантія, відповідно до якої з особою, яка перемогла у конкурсі на посаду ректора, буде укладено контракт з роботодавцем на п`ять років і упродовж цього періоду вона зможе реалізувати свої професійні якості згідно з визначеними в контракті цільовими показниками діяльності закладу вищої освіти.

87. Закон №1556-VII не врегульовує питання виникнення спірних правовідносин у випадку якщо контракт було достроково розірвано з ініціативи роботодавця на підставі пункту 6 частини першої статті 40 КЗпП України у разі поновлення на роботі працівника, який виконував цю роботу раніше на підставі рішення суду.

88. Така недосконалість закону фактично позбавляє ОСОБА_1 гарантованого конституційного права на працю протягом п`яти років на посаді ректора.

89. У той же час це право на працю МОН України обмежує у спосіб рахування кількості контрактів, а не строків (років: 5+5=10, як передбачено законом), оскільки в контексті спірних правовідносин фактичне перебування ОСОБА_1 на посаді ректора становить один, визначений законом, строк - 5 років, та другий строк - менше одного року, який є меншим граничного, установленого Законом №1556-VII.

90. Ураховуючи недосконалість закону щодо врегулювання випадку дострокового розірвання контракту в разі поновлення на роботі працівника, який виконував раніше цю роботу на підставі рішення суду, і ситуацію з достроковим розірвання контракту, що виникла незалежно від волі ОСОБА_1 , Верховний Суд відповідно до частини шостої статті 7 КАС України у разі відсутності закону, що регулює відповідні правовідносини, керується конституційними принципами та загальними засадами права.

91. В Україні визнається і діє принцип верховенства права; Конституція України має найвищу юридичну силу; закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй (частини перша, друга статті 8 Основного Закону України).

92. Конституційний Суд України у низці рішень висловив юридичні позиції щодо приписів статті 8 Конституції України, у яких зазначив, що:

- «верховенство права слід розуміти, зокрема, як механізм забезпечення контролю над використанням влади державою та захисту людини від свавільних дій державної влади» (абзац третій підпункту 3.1 пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 23 січня 2020 року № 1-р/2020);

- «однією з вимог принципу верховенства права (правовладдя) є вимога юридичної визначеності (як принцип), на що Конституційний Суд України неодноразово вказував у своїх висновках і рішеннях» [перше речення абзацу першого підпункту 2.1.1 підпункту 2.1 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 18 червня 2020 року № 5-р(II)/2020];

- «юридична визначеність дає можливість учасникам суспільних відносин завбачати наслідки своїх дій і бути впевненими у своїх легітимних очікуваннях (legitimate expectations), зокрема у тому, що набуте ними на підставі чинного законодавства право буде реалізоване» [абзац другий підпункту 2.2 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 05 червня 2019 року № 3-р(I)/2019].

93. У Рішенні від 16 листопада 2022 року № 9-р(II)/2022 Конституційний Суд України також наголошував, що «у Доповіді про правовладдя, схваленій Європейською Комісією «За демократію через право» (Венеційська Комісія) на її 86-му пленарному засіданні, яке відбулося 25- 26 березня 2011 року [CDL-AD(2011)003rev], указано, що «юридична визначеність вимагає, щоб юридичні норми були зрозумілими й точними, а також, щоб їхньою метою було забезпечення передбачності ситуацій та правовідносин» (перше речення § 46); в Спеціальному дослідженні Європейської Комісії «За демократію через право» (Венеційська Комісія) «Мірило правовладдя», «передбачність означає не лише те, що приписи акта права мають бути передбачними за своїми наслідками: їх має бути сформульовано з достатньою чіткістю та зрозумілістю, аби суб`єкти права мали змогу впорядкувати свою поведінку згідно з ними» [CDL-AD(2016)007, пункт ІІ.В.3.58]» (абзаци четвертий, п`ятий підпункту 4.4 пункту 4 мотивувальної частини).

94. Отже, зі змісту статті 8 Конституції України, заснованих на її приписах юридичних позиціях Конституційного Суду України, а також з міжнародних актів, у яких викладено розуміння юридичної визначеності, убачається, що принцип верховенства права (правовладдя) вимагає від законодавця встановлювати чітке, зрозуміле, однозначне, прогнозоване правове регулювання суспільних відносин для забезпечення стабільного правового становища людини, не допускати довільної відмови від взятих державою на себе зобов`язань, гарантувати належний захист правомірних (легітимних) очікувань особи.

95. Таким чином, звільнення особи з посади керівника закладу вищої освіти внаслідок поновлення на цій посаді попереднього керівника означає порушення строку, на який особа уклала контракт, без будь-яких підстав чи інших причин з її боку. Вважати такий перерваний строк перебування на посаді керівника закладу вищої освіти як один із двох можливих повних (п`ятирічних) строків означає відмову від загальноприйнятого тлумачення обмеження двох строків як 10 років. Це порушує право особи обіймати посаду керівника закладу вищої освіти протягом двох повних строків, що закріплено в Законі № 1556-VII, і в такий спосіб призводить до порушення принципу юридичної визначеності та легітимних очікувань як елементів принципу верховенства права (правовладдя), відповідно до якого громадянин може самостійно або за професійною допомогою передбачати наслідки своєї поведінки і бути впевненим, що його правове становище буде стабільним, а зобов`язання щодо нього будуть дотримані. На відміну від абсолютної більшості всіх інших підстав дострокового звільнення з посади, ця підстава не передбачає вчинення особою протиправного чи аморального вчинку і зумовлена лише поновленням права попереднього керівника в рамках спірних правовідносин шляхом виконання судового рішення.

96. Водночас Верховний Суд вважає, що повне неврахування перерваного строку перебування особи на посаді матиме наслідком можливість сумарного перевищення максимального 10-річного строку перебування на посаді керівника закладу вищої освіти.

97. Так, Верховний Суд висновує, що визначальним для дотримання обмеження строків перебування на посаді керівника закладу вищої освіти є кількість років (строку), упродовж якого особа обіймала таку посаду, а не кількість разів укладення контракту з ним.

98. Отже, одна і та сама особа згідно статті 42 Закону №1556-VII не може бути на посаді керівника закладу вищої освіти більше 10 років.

99. Ураховуючи викладене, Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що на день подання документів на участь у конкурсі на заміщення посади ректора ЧДТУ, оголошеного наказом МОН України від 07 вересня 2022 року № 213-к, ОСОБА_1 не міг вважатися таким, що обіймав посаду ректора два строки.

100. За таких обставин висновки судів попередніх інстанцій про протиправність дій МОН України щодо недопущення ОСОБА_1 до участі в конкурсі на заміщення посади ректора ЧДТУ, оголошеного наказом МОН України від 07 вересня 2022 року № 213-к, визнання протиправним та скасування наказу МОН України від 18 листопада 2022 року № 305-к «Про оголошення конкурсу на заміщення вакантної посади ректора ЧДТУ», зобов`язання МОН України подати до ЧДТУ перелік кандидатів на посаду керівника (ректора) ЧДТУ, в якому зазначити, що ОСОБА_1 відповідає вимогам кандидата та допустити ОСОБА_1 до участі у конкурсі на заміщення посади керівника (ректора) ЧДТУ, оголошеного наказом від 07 вересня 2022 року №213-к, є обґрунтованими.

101. Отже, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права судами попередніх інстанцій і погоджується з їхніми висновками про задоволення позовних вимог.

102. Згідно із частиною першою статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

103. Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

104. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 344, 350, 356 КАС України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Міністерства освіти і науки України залишити без задоволення, а рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 13 лютого 2023 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 19 квітня 2023 року у справі №580/5882/22 - без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту її підписання суддями, є остаточною та не може бути оскаржена.

Повний текст судового рішення виготовлено 08 жовтня 2024 року.

...........................

...........................

...........................

М.В. Білак

О.А. Губська

В.Е. Мацедонська,

судді Верховного Суду