Справа № 620/4737/23
Суддя: Єгорова Наталія Миколаївна
Дата ухвалення: 2024-10-02 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 620/4737/23 Суддя (судді) першої інстанції: Непочатих В.О.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

02 жовтня 2024 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді - Єгорової Н.М.,

суддів - Сорочка Є.О., Чаку Є.В.,

при секретарі - Олешко М.Ю.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Чернігівської міської ради на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 22 травня 2024 року у справі за адміністративним позовом Чернігівської міської військової адміністрації Чернігівського району Чернігівської області до Чернігівської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення, -

ВСТАНОВИЛА:

У квітні 2023 року позивач - Чернігівська міська військова адміністрація Чернігівського району Чернігівської області звернувся до Чернігівського окружного адміністративного суду з позовом до Чернігівської міської ради, яким просив визнати протиправним та скасувати рішення Чернігівської міської ради від 30 березня 2023 року №30/VIII-9 "Про внесення змін і доповнень до рішення Чернігівської міської ради від 30 листопада 2022 року № 24/VIII-38 "Про бюджет Чернігівської міської територіальної громади на 2023 рік" зі змінами та доповненнями" (код бюджету ).

Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 22 травня 2024 року адміністративний позов задоволено повністю.

Не погодившись з таким рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати його та прийняти нове, яким відмовити в задоволенні адміністративного позову в повному обсязі.

Апеляційна скарга обґрунтована тим, що судом першої інстанції неправильно застосовано норми матеріального права та порушено норми процесуального права, неповно з`ясовано обставини, що мають значення для справи, висновки суду не відповідають фактичним обставинам справи.

Апелянт наголосив, що Верховною Радою України не прийнято рішення яке б наділяло Чернігівську міську військову адміністрацію Чернігівського району Чернігівської області можливістю реалізовувати повноваження. Крім того, безпідставним є посилання суду першої інстанції на пп. 5 п. 22 розділу VI Бюджетного кодексу України та ч. 2 ст. 15 Закону України "Про правовий режим воєнного стану", оскільки зазначені норми суперечать ст. 143 Конституції України.

Додатково зазначив про те, що відсутність прямої законодавчої норми про припинення повноважень органів місцевого самоврядування лише за наявності факту утворення військової адміністрації населеного пункту не може тлумачитись, як можливість припинення таких повноважень, оскільки це не відповідає Конституції України та Закону України "Про місцеве самоврядування".

Також наголосив, що позивачем обрано невірний та неефективний спосіб захисту, оскільки дія оскаржуваного нормативно-правового акту закінчилась 31 грудня 2023 року.

Позивач подав до суду відзив, відповідно до якого просить відмовити у задоволенні апеляційної скарги, оскільки згідно з Законом України "Про правовий режим воєнного стану" та Бюджетним кодексом України в умовах правового режиму воєнного стану, функції органів місцевого самоврядування в частині бюджетних повноважень покладено на військову адміністрацію населеного пункту.

Додатково зазначив про те, що з моменту утворення Чернігівської міської військової адміністрації вона набула повноважень зі складання та затвердження місцевого бюджету, внесення змін до нього, забезпечення виконання відповідного бюджету, визначених ч. 2 ст. 15 Закону України "Про правовий режим воєнного стану", в той час як повноваження Чернігівської міської ради та її виконавчих органів в цій частині обмежились, що не суперечить Конституції України та передбачено ст. 21 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

В судове засідання призначене на 11 вересня 2024 року о 14:00 год. представники сторін не з`явилися, представник апелянта Чернігівської міської ради через систему "Електронний суд" 11 вересня 2024 року о 13:58 год. подав клопотання про відкладення розгляду справи у зв`язку з неможливістю прибуття адвоката, перебуванням у відпустці заступника начальника юридичного відділу та зайнятістю інших представників в судових процесах.

Також, представником Чернігівської міської ради адвокатом Савченко Т.В. через систему "Електронний суд" 11 вересня 2024 року о 14:10 год. подано клопотання про відкладення розгляду справи у зв`язку з погіршення стану здоров`я та неможливістю забезпечення участі іншого представника. На підтвердження зазначених обставин представником надано талон запису на прийом до терапевта в ТОВ "Утре" на 11 вересня 2024 року о 13:40 год., водночас, на думку колегії суддів апеляційної інстанції, зазначений талон не підтверджує перебування у лікаря у вказаний час.

Відповідно до ст. 313 КАС України суд апеляційної інстанції відкладає розгляд справи в разі неявки у судове засідання учасника справи, стосовно якого немає відомостей про вручення йому судової повістки, або за його клопотанням, коли повідомлені ним причини неявки буде визнано судом поважними (ч. 1).

Неявка сторін або інших учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце розгляду справи, не перешкоджає розгляду справи (ч. 2).

Якщо суд апеляційної інстанції визнав обов`язковою участь у судовому засіданні учасників справи, а вони не прибули, суд апеляційної інстанції може відкласти апеляційний розгляд справи (ч. 3).

Оскільки, сторони належним чином повідомлені про дату, час та місце розгляду апеляційної скарги 11 вересня 2024 року о 14:10 год., явка учасників справи у судове засідання обов`язковою не визнавалась, причини неявки представників апелянта поважними визнані не були, враховуючи положення п. 2 ч. 1 ст. 311 КАС України судом продовжено розгляд справи в порядку письмового провадження.

Адвокат Савченко Т.В. через систему "Електронний суд" 18 вересня 2024 року подала клопотання про проведення апеляційного розгляду справи за участі представників сторін, яке обґрунтовано тим, що Чернігівська міська рада має право бути почутою, натомість у письмовому провадженні відсутня пряма мовна або невербальна взаємодія між сторонами та судом, що може обмежити можливість сторін чітко висловити свої позиції.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 вересня 2024 року суд апеляційної інстанції перейшов з письмового провадження у відкрите судове засідання та призначив справу за адміністративним позовом Чернігівської міської військової адміністрації Чернігівського району Чернігівської області до Чернігівської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення до розгляду у відкритому судовому засіданні на 02 жовтня 2024 року о 14:20 год.

01 жовтня 2024 року адвокат Савченко Т.В. через систему "Електронний суд" подала чергове клопотання про відкладення розгляду справи, мотивоване тим, що вона є представником у справі №295/13172/21, розгляд якої здійснюватиметься Житомирським апеляційний судом 02 жовтня 2024 року о 12:00 год. На підтвердження зазначених обставин представником надано копію повістки Житомирського апеляційного суду від 30 вересня 2024 року по справі №295/13172/21.

Враховуючи повторне подання адвокатом Савченко Т.В. клопотання про відкладення розгляду справи, подання нею додаткових письмових пояснень, відсутність доказів неможливості забезпечення представництва інтересів апелянта співробітниками юридичного відділу Чернігівської міської ради, а також закінчення строку розгляду апеляційної скарги встановленого ст. 309 КАС України, колегія суддів вважає клопотання представника апелянта необґрунтованим та не вбачає підстав для відкладення розгляду справи.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін, виходячи з наступного.

Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, Указом Президента України від 24 лютого 2022 року № 64/2022 "Про введення воєнного стану в Україні", затвердженим Законом України від 24 лютого 2022 року № 2102-IX, введено в Україні воєнний стан із 05 години 30 хвилин 24 лютого 2022 року строком на 30 діб, який в подальшому неодноразово продовжувався.

Указом Президента України від 02 лютого 2023 року №69/2023 утворено Чернігівську міську військову адміністрацію Чернігівського району Чернігівської області, про що внесено відповідні відомості до Єдиного державного реєстру юридичних осію, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань - ідентифікаційний код юридичної особи 45105079.

Розпорядженням Президента України від 17 лютого 2023 року №19/2023-рп призначено начальником Чернігівської міської військової адміністрації Чернігівського району Чернігівської області ОСОБА_1

30 березня 2023 року Чернігівською міською радою прийнято рішення № 30/VIII-9 "Про внесення змін і доповнень до рішення Чернігівської міської ради від 30 листопада 2022 року № 24/VIII-38 "Про бюджет Чернігівської міської територіальної громади на 2023 рік" зі змінами та доповненнями (код бюджету ), яким вирішено:

"1. Внести наступні зміни та доповнення до рішення міської ради від 30 листопада 2022 року № 24/VIII-38 "Про бюджет Чернігівської міської територіальної громади на 2023 рік" зі змінами і доповненнями: 1.1. Викласти підпункти 1.1, 1.2, 1.4, 1.5, 1.6 пункту 1 та пункти 2, 3, 5, 6 у такій редакції:

"1. Визначити на 2023 рік:

1.1. Доходи бюджету Чернігівської міської територіальної громади у сумі гривень, у тому числі доходи загального фонду бюджету Чернігівської міської територіальної громади - гривень та доходи спеціального фонду бюджету Чернігівської міської територіальної громади - 78750908 гривень, у тому числі бюджету розвитку 5500000 гривень згідно з додатком 1 до цього рішення;

1.2. Видатки бюджету Чернігівської міської територіальної громади у сумі ,18 гривень, у тому числі видатки загального фонду бюджету Чернігівської міської територіальної громади - ,72 гривень та видатки спеціального фонду бюджету Чернігівської міської територіальної громади - ,46 гривень згідно з додатком 3 до цього рішення;

1.4. Надання кредитів з бюджету Чернігівської міської територіальної громади у сумі 6091016 гривень, у тому числі надання кредитів із загального фонду бюджету Чернігівської міської територіальної громади - 4717000 гривень та надання кредитів із спеціального фонду бюджету Чернігівської міської територіальної громади 1374016 гривень згідно з додатком 4 до цього рішення;

1.5. Профіцит бюджету Чернігівської міської територіальної громади у сумі ,86 гривні, у тому числі загального фонду бюджету Чернігівської міської територіальної громади ,86 гривні згідно з додатком 2 до цього рішення;

1.6. Дефіцит загального фонду бюджету Чернігівської міської територіальної громади у сумі 421106473,58 гривень та спеціального фонду бюджету Чернігівської міської територіальної громади у сумі ,46 гривні згідно з додатком 2 до цього рішення;

2. Затвердити бюджетні призначення головним розпорядникам коштів бюджету Чернігівської міської територіальної громади на 2023 рік у розрізі відповідальних виконавців за бюджетними програмами згідно з додатками 3, 4 до цього рішення.

3. Затвердити на 2023 рік показники міжбюджетних трансфертів іншим бюджетам згідно з додатком 5 до цього рішення. …

5. Затвердити на 2023 рік розподіл коштів бюджету розвитку бюджету Чернігівської міської територіальної громади на капітальні видатки та на здійснення заходів із будівництва, реконструкції і реставрації об`єктів виробничої, комунікаційної та соціальної інфраструктури за об`єктами згідно з додатком 6.1 до цього рішення.

6. Затвердити розподіл витрат бюджету Чернігівської міської територіальної громади на реалізацію міських/регіональних програм у 2023 році у сумі ,10 гривні згідно з додатком 7 до цього рішення. …"

1.2. Додатки 1, 2, 3, 4, 5, 6.1, 7 до рішення міської ради від 30 листопада 2022 року № 24/VIII-38 "Про бюджет Чернігівської міської територіальної громади на 2023 рік" зі змінами і доповненнями викласти у редакції відповідно до додатків 1, 2, 3, 4, 5, 6.1, 7 до цього рішення.

2. Додатки 1, 2, 3, 4, 5, 6.1, 7 до цього рішення є його невід`ємною частиною.

3. Контроль за виконанням цього рішення покласти на секретаря міської ради Ломако О.А., заступників міського голови відповідно до розподілу функціональних обов`язків, фінансове управління Чернігівської міської ради (Лисенко О. Ю.) та постійну комісію міської ради з питань комунальної власності, бюджету та фінансів ( Волок Р. В. )".

Позивач, вважаючи, що у Чернігівської міської ради відсутня компетенція на внесення змін до бюджету Чернігівської міської територіальної громади, звернувся з позовом до суду.

Приймаючи рішення про задоволення позовних вимог, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що під час дії воєнного стану в Чернігівської міської ради була відсутня компетенція на прийняття оскаржуваного рішення, оскільки в населеному пункті утворена військова адміністрація, на яку покладено бюджетні повноваження, а відтак прийняте рішення суперечить чинному законодавству.

Надаючи правову оцінку обставинам справи та висновкам суду першої інстанції, колегія суддів виходить з наступного.

Система та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначено Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР.

Статтею 10 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" встановлено, що сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами (ч. 1).

Порядок формування та організація діяльності рад визначаються Конституцією України, цим та іншими законами, а також статутами територіальних громад (ч. 4).

Відповідно до ст. 143 Конституції України територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції.

Згідно з ст. 21 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" обмеження прав територіальних громад на місцеве самоврядування згідно з Конституцією та законами України може бути застосоване лише в умовах воєнного чи надзвичайного стану.

Кабінетом Міністрів України прийнято Постанову від 11 березня 2022 року № 252 "Деякі питання формування та виконання місцевих бюджетів у період воєнного стану", якою встановлено, що у період воєнного стану виконання та формування місцевих бюджетів здійснюється відповідно до бюджетного законодавства з урахуванням таких особливостей: органи місцевого самоврядування, їх виконавчі органи, місцеві державні адміністрації, військово-цивільні адміністрації продовжують здійснювати бюджетні повноваження, а у разі утворення військових адміністрацій такі повноваження здійснюють військові адміністрації відповідно до Закону України "Про правовий режим воєнного стану".

Відповідно до п. 5 ч. 2 ст. 15 Закону України "Про правовий режим воєнного стану" від 12 травня 2015 року № 389-VIII військові адміністрації населених пунктів на відповідній території здійснюють повноваження зокрема із складання та затвердження місцевого бюджету, внесення змін до нього, забезпечення виконання відповідного бюджету.

Підпунктом 5 п. 22 Розділу VI Прикінцевих та перехідних положень Бюджетного Кодексу України установлено, що в умовах воєнного стану або для здійснення згідно із законом заходів загальної мобілізації: функції органів місцевого самоврядування, їх виконавчих органів, місцевих державних адміністрацій, військово-цивільних адміністрацій у частині бюджетних повноважень здійснюють військові адміністрації відповідно до Закону України "Про правовий режим воєнного стану".

Як встановлено судом, Указом Президента України від 24 лютого 2022 року № 64/2022 "Про введення воєнного стану в Україні", затвердженим Законом України від 24 лютого 2022 року № 2102-IX, введено в Україні воєнний стан із 05 години 30 хвилин 24 лютого 2022 року строком на 30 діб, який в подальшому продовжувався Указами Президента України від 14 березня 2022 року № 133/2022, від 18 квітня 2022 року № 259/2022, від 17 травня 2022 року № 341/2022, від 12 серпня 2022 року № 573/2022, від 07 листопада 2022 року, від 06 лютого 2023 року № 58/2023, від 01 травня 2023 року № 254/2023, від 26 липня 2023 року № 451/2023.

Також Указом Президента України від 02 лютого 2023 року №69/2023 утворено Чернігівську міську військову адміністрацію Чернігівського району Чернігівської області.

Розпорядженням Президента України від 17 лютого 2023 року №19/2023-рп призначено начальником Чернігівської міської військової адміністрації Чернігівського району Чернігівської області ОСОБА_1 .

Отже враховуючи специфіку правового регулювання під час запровадження воєнного стану, з моменту утворення Чернігівської міської військової адміністрації Чернігівського району Чернігівської області, остання наділена функціями в частині бюджетних повноважень, зокрема щодо внесення змін до рішень про місцевий бюджет.

Таким чином, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що станом на час прийняття оскаржуваного рішення від 30 березня 2023 року № 30/VIII-9 "Про внесення змін і доповнень до рішення Чернігівської міської ради від 30 листопада 2022 року № 24/VIII-38 "Про бюджет Чернігівської міської територіальної громади на 2023 рік" в Чернігівської міської ради була відсутня компетенція на його прийняття, оскільки в населеному пункті утворена військова адміністрація, на яку покладено бюджетні повноваження, а відтак прийняте рішення суперечить чинному законодавству.

Доводи апелянта про те, що пп. 5 п. 22 розділу VI Бюджетного кодексу України та ч. 2 ст. 15 Закону України "Про правовий режим воєнного стану" не підлягають застосуванню, оскільки суперечать ст. 143 Конституції України, суд апеляційної інстанції вважає помилковими, оскільки на час запровадження воєнного стану в України передбачено певну специфіку регулювання відповідних правовідносин з урахуванням запровадження особливого правого режиму в державі.

Щодо доводів апелянта про те, що Верховною Радою України не прийнято рішення яке б наділяло Чернігівську міську військову адміністрацію Чернігівського району Чернігівської області можливістю реалізовувати повноваження, а також посилання на лист Міністерства юстиції України від 23 квітня 2024 року №617/98/29766-9-24/8.4.4 та Роз`яснення Комітету Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування щодо застосування окремих положень Закону України "Про правовий режим воєнного стану" в частині регулювання початку здійснення районними та обласними військовими адміністраціями повноважень відповідних районних рад, колегія суддів звертає увагу, що в межах спірних правовідносин позивачу у зв`язку з запровадженням воєнного стану делеговано функцію відповідача щодо бюджетних повноважень, водночас наділення військової адміністрації населеного пункту можливістю реалізовувати повноваження у сфері місцевого самоврядування, у тому числі виступати від імені та в інтересах територіальної громади у правовідносинах з іншими суб`єктами можливе лише після прийняття відповідного рішення Верховною Радою України.

Посилання апелянта на правові висновки викладені в постанові Верховного Суду від 18 жовтня 2023 року у справі № 620/7714/22, колегія суддів вважає необґрунтованими, оскільки вони не є релевантними до спірних правовідносин.

Так у вказаній постанові Верховний Суд надав оцінку наявності повноважень Чернігівської обласної ради під час прийняття рішення про припинення юридичної особи - комунального підприємства під час воєнного стану та у зв`язку з створення обласної військової адміністрації, водночас у даній справі спірним є рішенням про внесення змін і доповнень до рішення Чернігівської міської ради від 30 листопада 2022 року № 24/VIII-38 "Про бюджет Чернігівської міської територіальної громади на 2023 рік" під час дії військового стану, пп. 5 п. 22 Розділу VI Прикінцевих та перехідних положень Бюджетного Кодексу України та створеної міської військової адміністрації.

Щодо доводів відповідача про те, що оскаржуваний нормативно-правовий акт діяв протягом 2023 року та вичерпав свою дію, що свідчить про відсутність порушеного права та неефективність способу захисту, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з п. 18 ч. 1 ст. 4 КАС України нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

Пунктом 2 ч. 1 ст. 264 КАС України встановлено, що правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до ч. 3 ст. 264 КАС України нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.

Як вірно зазначено судом першої інстанції, на момент звернення позивача до суду (24 квітня 2023 року) оскаржуваний нормативно-правовий акт був чинний та регулював певні відносини, а тому закінчення бюджетного періоду 31 грудня 2023 року не звільняє суд від обов`язку встановити і проаналізувати вплив цього акту на права та обов`язки позивача, а також оцінити його на предмет його відповідності ст. 2 КАС України.

Крім іншого, суд апеляційної інстанції вважає за необхідне зазначити, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Приписи ст. 316 КАС України визначають, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Оскільки судове рішення ухвалене судом першої інстанції з додержанням норм матеріального і процесуального права, на підставі правильно встановлених обставин справи, а доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують, то суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.

Керуючись ст. ст. 242-244, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325 КАС України, колегія суддів, -

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу Чернігівської міської ради залишити без задоволення, а рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 22 травня 2024 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Касаційна скарга на рішення суду апеляційної інстанції подається безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.

Головуючий суддя Н.М. Єгорова

Судді Є.О. Сорочко

Є.В. Чаку

Повний текст постанови складено "03" жовтня 2024 року.