Справа № 640/17904/20
Суддя: Аліменко Володимир Олександрович
Дата ухвалення: 2024-10-01 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

01 жовтня 2024 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

судді-доповідача Аліменка В.О.,

суддів Бєлової Л.В., Костюк Л.О.

за участю секретаря Мельник К.О.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на рішення Київського окружного адміністративного суду від 28 червня 2024 р. у справі за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Київські енергетичні послуги" (YASNO) до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання протиправною бездіяльності, стягнення коштів

В С Т А Н О В И Л А

Товариство з обмеженою відповідальністю «Київські енергетичні послуги» звернулось до суду з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг в якому просило суд:

- визнати бездіяльність відповідача щодо неприйняття відповідних змін до постанов НКРЕКП від 05.10.2018 №1176 «Про затвердження Методики розрахунку тарифу на послуги постачальника універсальних послуг» та №1177 «Про затвердження Порядку формування цін на універсальні послуги» протиправною;

- стягнути з Державного бюджету України на користь позивача 2900100,00 грн в рахунок відшкодування шкоди (збитків), завданих відповідачем.

Позовні вимоги обґрунтовано тим, що затверджені відповідачем Методика розрахунку тарифу на послуги постачальника універсальних послуг та Порядок формування цін на універсальні послуги, з урахуванням внесених змін, не передбачають механізмів щодо компенсації витрат постачальників універсальних послуг, яким є ТОВ «Київські енергетичні послуги», пов`язаних із платою за небаланси, що виникають як різниця між замовленим погодинним обсягом купівлі електроенергії та фактичним погодинним обсягом спожитим споживачами. Позивач уважає, що внаслідок бездіяльності НКРЕКП, що полягає у неприйнятті змін до Методики розрахунку тарифу на послуги постачальника універсальних послуг та Порядку формування цін на універсальні послуги, які б передбачали покриття витрат, пов`язаних із платою за небаланси, понесені Товариством у результаті господарської діяльності збитки підлягають відшкодуванню згідно з частиною першої статті 23 Закону України від 22 вересня 2016 року № 1540-VIII «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» .

Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 28 червня 2024 року позов задоволено повністю.

Не погоджуючись із вказаним рішенням суду першої інстанції, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати його та прийняти нове, яким у задоволенні позовних вимог відмовити повністю.

Позивачем подано відзив на апеляційну скаргу, в якому вказано про безпідставність доводів апеляційної скарги, відсутність підстав для її задоволення та відсутність підстав для скасування рішення суду першої інстанції.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Заслухавши суддю-доповідача, представників сторін, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін, виходячи з наступного.

Як вбачається з матеріалів справи, ТОВ «Київській енергетичні послуги» у відповідності до ліцензії з постачання електричної енергії споживачу, виданої постановою НКРЕКП від 14.06.2018 № 429, згідно Статуту та виписки з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, за основним видом економічної діяльності займається торгівлею електроенергією (код 35.14), та відповідно до пункту 13 розділу XVII «Прикінцеві та перехідні положення», статті 63 Закону України від 13 квітня 2017 року № 2019-VIII «Про ринок електричної енергії» (далі - Закон № 2019-VIII) здійснює постачання електричної енергії, як постачальник універсальних послуг на території України.

ТОВ «Київські енергетичні послуги» купує електричну енергію на ринку двосторонніх договорів, у тому числі у Товариства з обмеженою відповідальністю «Д. ТРЕЙДІНГ» (код 42751799) за договором від 26.06.2019 року № 2-1-2019/338.

За результатами березня-червня 2020 року додаткові витрати ТОВ «Київські енергетичні послуги» на врегулювання небалансів (різниці між вартістю купівлі-продажу електричної енергії на Балансуючому ринку за цінами Ринку на добу наперед та цінами Балансуючого ринку) склали 2 900 110,00 грн.

Згідно викладених позивачем пояснень, Постанова № 1177 не передбачала механізмів щодо компенсації витрат, пов`язаних із платою за небаланси і така ситуація призводила до значних збитків від діяльності з постачання універсальних послуг побутовим та малим не побутовим споживачам та була причиною зниження платоспроможності постачальників універсальних послуг, а також обмежувала ліквідність постачальника універсальних послуг на ринку електричної енергії.

Разом з тим, 24.02.2020 після відкритого обговорення проекту постанови НКРЕКП «Про внесення змін до Порядку формування цін на універсальні послуги», затвердженого протоколом №25-п, представники НКРЕКП погодилися повернутися до питання включення вартості електричної енергії на балансуючому ринку до закупівельної ціни електричної енергії після внесення змін до Правил ринку, яке відбулося 28.02.2020, однак питання покриття економічно обґрунтованих витрат постачальників універсальних послуг, у порушення пункту 15 частини другої статті 3 Закону України «Про ринок електричної енергії» так і не було вирішеним, що призвело до додаткових витрат ТОВ «Київські енергетичні послуги», як постачальника універсальної послуги, у розмірі 2900110,00 грн, за період діяльності із постачання універсальних послуг з 28.02.2020 до часу подання позовної заяви.

Не погоджуючись з правомірністю бездіяльності відповідача щодо неприйняття відповідних змін до постанов НКРЕКП від 05.10.2018 №1176 «Про затвердження Методики розрахунку тарифу на послуги постачальника універсальних послуг» та №1177 «Про затвердження Порядку формування цін на універсальні послуги», позивач звернувся з даним позовом до суду.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що нормою частини першої статті 23 Закону № 1540-VIII встановлено відповідальність НКРЕКП перед суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, шляхом відшкодування збитків, понесених таким суб`єктом господарювання, зокрема внаслідок допущеної бездіяльності Регулятором. Ураховуючи, що питання компенсації витрат на небаланси, раніше понесених постачальниками універсальних послуг, що виникли при постачанні електричної енергії малим непобутовим споживачам у 2020 році, досі є невирішеним, суд першої інстанції дійшов висновку про наявність у діях Комісії ознак протиправної бездіяльності.

Колегія суддів погоджується з рішенням суду першої інстанції та вважає доводи апелянта безпідставними, враховуючи наступне.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини першої статті 1 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» від 22 вересня 2016 року №1540-VIII Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Регулятор), є постійно діючим центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який утворюється Кабінетом Міністрів України.

Регулятор є колегіальним органом, що здійснює державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

За приписами частини першої статті 2 Закону №1540-VIII Регулятор здійснює державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг, зокрема у сфері енергетики: - діяльності з виробництва, передачі, розподілу, постачання електричної енергії; - діяльності з організації купівлі-продажу електричної енергії на ринку «на добу наперед» та внутрішньодобовому ринку, забезпечення купівлі електричної енергії за «зеленим» тарифом, трейдерської діяльності.

Регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України (частина перша статті 3 Закону №1540-VIII).

Як зазначено в частині другій статті 3 Закону №1540-VIII Регулятор здійснює державне регулювання шляхом: 1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані Регулятору законом; 2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; 3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом; 4) державного контролю та застосування заходів впливу; 5) використання інших засобів, передбачених законом.

Згідно частини третьої статті 3 Закону №1540-VIII основними завданнями Регулятора є, зокрема: - забезпечення ефективного функціонування та розвитку ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; - реалізація цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг; - інші завдання, передбачені законом.

Основними принципами діяльності Регулятора, за статтею 4 Закону №1540-VIII є: 1) законність; 2) самостійність і незалежність у межах, визначених законом; 3) компетентність; 4) ефективність; 5) справедливість; 6) прогнозованість та своєчасність прийняття рішень; 7) адресність регулювання; 8) неупередженість та об`єктивність під час прийняття рішень; 9) відкритість і прозорість, гласність процесу державного регулювання; 10) недопущення дискримінації; 11) відповідальність за прийняті рішення.

Порядок організації роботи Регулятора та прийняття рішень визначений статтею 14 Закону №1540-VIII.

Засідання Регулятора є основною формою його роботи як колегіального органу. Порядок організації роботи Регулятора, зокрема проведення його засідань, визначається регламентом, що затверджується Регулятором, та підлягає оприлюдненню на його офіційному веб-сайті (частина перша статті 14 Закону №1540-VIII).

Засідання Регулятора проводяться у формі відкритих слухань. На відкритих слуханнях розглядаються всі питання, розгляд яких належить до повноважень Регулятора, крім питань, що містять таємну інформацію (частина друга статті 14 Закону №1540-VIII).

Згідно частини четвертої статті 14 Закону №1540-VIII Регулятор на своїх засіданнях, у тому числі: - розглядає та приймає рішення з питань, що належать до його компетенції; - розглядає і схвалює в межах своїх повноважень проекти актів законодавства, пропозиції стосовно вдосконалення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг; - приймає нормативно-правові акти з питань, що належать до його компетенції.

Відповідно до приписів частини п`ятої статті 14 Закону №1540-VIII рішення Регулятора оформлюються постановами, крім рішень щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення контролю, які оформлюються розпорядженнями.

За частиною сьомою статті 14 Закону №1540-VIII рішення Регулятора, що мають ознаки регуляторних актів, та рішення з питань встановлення тарифів на товари (послуги) суб`єктів природних монополій, цін (тарифів) для населення (якщо відповідні повноваження щодо встановлення цін (тарифів) надані спеціальними законами) набирають чинності з дня, наступного за днем їх оприлюднення на офіційному веб-сайті Регулятора, якщо більш пізній строк набрання чинності не встановлено самим рішенням, але не раніше дня оприлюднення рішення. Регулятор оприлюднює свої рішення не пізніше п`яти робочих днів з дня їх прийняття.

Інші рішення Регулятора набирають чинності з дня їх прийняття, якщо рішенням не встановлено більш пізній строк набрання чинності, та доводяться до відома осіб, на яких поширюється їх дія, у порядку, встановленому Регулятором.

Рішення Регулятора є обов`язковими до виконання суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг (частина дев`ята статті 14 Закону №1540-VIII).

Функції та повноваження Регулятора визначені статтею 17 Закону №1540-VIII, зокрема для ефективного виконання завдань державного регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор: - приймає обов`язкові до виконання рішення з питань, що належать до його компетенції; - розробляє та затверджує нормативно-правові акти, у тому числі: ліцензійні умови провадження господарської діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; порядки контролю за дотриманням вимог законодавства у відповідній сфері регулювання та ліцензійних умов; правила ринку, правила ринку «на добу наперед» та внутрішньодобового ринку та зміни до них відповідно до Закону України «Про ринок електричної енергії»; порядки (методики) формування, розрахунку та встановлення державних регульованих цін і тарифів для суб`єктів природних монополій у сферах енергетики та комунальних послуг, а також для інших суб`єктів господарювання, що провадять діяльність на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг, якщо відповідні повноваження надані Регулятору законом.

Відповідно до частини четвертої статті 17 Закону №1540-VIII порядки (методики) формування, розрахунку та встановлення державних регульованих цін і тарифів для суб`єктів природних монополій у сферах енергетики та комунальних послуг, а також для інших суб`єктів господарювання, що провадять діяльність на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг, затверджені Регулятором, мають бути недискримінаційними і прозорими та підлягають оприлюдненню на офіційному веб-сайті Регулятора та в офіційному друкованому виданні. При розробленні та затвердженні зазначених методик Регулятор має забезпечити, щоб суб`єкти природних монополій у сферах енергетики та комунальних послуг отримали належні стимули на коротко- та довгостроковий періоди щодо підвищення ефективності, ліквідації перехресного субсидіювання між видами діяльності та групами споживачів, сприяння ринковій інтеграції та безпеці постачання.

У разі застосування будь-якого способу державного регулювання цін порядки (методики) формування, розрахунку та встановлення тарифів повинні забезпечити покриття економічно обґрунтованих витрат, залучення необхідних інвестицій, дотримання екологічних вимог, вимог якості та безпеки, обґрунтованої прибутковості. Такі порядки (методики) повинні сприяти використанню місцевих, відновлюваних та вторинних енергетичних ресурсів, а також сприятливих до навколишнього природного середовища технологій.

Збитки, завдані суб`єкту господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, внаслідок прийняття Регулятором неправомірного рішення, дій чи бездіяльності Регулятора, підлягають відшкодуванню в порядку, передбаченому законом (частина перша статті 23 Закону №1540-VIII).

Так, визначає правові, економічні та організаційні засади функціонування ринку електричної енергії, регулює відносини, пов`язані з виробництвом, передачею, розподілом, купівлею-продажем, постачанням електричної енергії для забезпечення надійного та безпечного постачання електричної енергії споживачам з урахуванням інтересів споживачів, розвитку ринкових відносин, мінімізації витрат на постачання електричної енергії та мінімізації негативного впливу на навколишнє природне середовище Закон України «Про ринок електричної енергії» від 13 квітня 2017 року №2019-VIII.

Згідно визначень, наведених у частині першій статті 1 Закону №2019-VIII: - баланс між попитом та пропозицією - задоволення прогнозованого попиту споживачів на електричну енергію без необхідності вжиття заходів для зменшення обсягу споживання; - балансуюча група - об`єднання учасників ринку, що створюється на підставі договору про створення балансуючої групи, у межах якого визначений договором учасник ринку, який входить до такого об`єднання, несе відповідальність за баланс електричної енергії всіх інших учасників ринку, що входять до такого об`єднання; - балансуючий ринок електричної енергії (далі - балансуючий ринок) - ринок, організований оператором системи передачі електричної енергії з метою забезпечення достатніх обсягів електричної потужності та енергії, необхідних для балансування в реальному часі обсягів виробництва та імпорту електричної енергії і споживання та експорту електричної енергії, врегулювання системних обмежень в об`єднаній енергетичній системі України, а також фінансового врегулювання небалансів електричної енергії; - відповідальність за баланс - зобов`язання учасників ринку повідомляти і виконувати погодинні графіки електричної енергії відповідно до обсягів купленої та проданої електричної енергії та нести фінансову відповідальність за врегулювання небалансів; - двосторонній договір - договір купівлі-продажу електричної енергії, укладений між двома учасниками ринку поза організованими сегментами ринку, крім договору постачання електричної енергії споживачу; - договір купівлі-продажу електричної енергії на ринку «на добу наперед» (далі - договір на ринку «на добу наперед») - договір, укладений в електронній формі між оператором ринку та учасником торгів «на добу наперед» на купівлю-продаж електричної енергії за результатами торгів «на добу наперед», відповідно до якого здійснюється одночасне прийняття учасником торгів «на добу наперед» і оператором ринку прав та зобов`язань з купівлі-продажу електричної енергії за результатами проведення відповідних торгів «на добу наперед»; - електропостачальник - суб`єкт господарювання, який здійснює продаж електричної енергії за договором постачання електричної енергії споживачу; - малий непобутовий споживач - споживач, який не є побутовим споживачем і купує електричну енергію для власного споживання, електроустановки якого приєднані до електричних мереж з договірною потужністю до 50 кВт; - небаланс електричної енергії - розрахована відповідно до правил ринку для кожного розрахункового періоду різниця між фактичними обсягами відпуску або споживання, імпорту, експорту електричної енергії сторони, відповідальної за баланс, та обсягами купленої і проданої електричної енергії, зареєстрованими відповідно до правил ринку; - непобутовий споживач - фізична особа - підприємець або юридична особа, яка купує електричну енергію, що не використовується нею для власного побутового споживання; - оператор ринку - юридична особа, яка забезпечує функціонування ринку «на добу наперед» та внутрішньодобового ринку та організацію купівлі-продажу електричної енергії на цих ринках; - побутовий споживач - індивідуальний побутовий споживач (фізична особа, яка використовує електричну енергію для забезпечення власних побутових потреб, що не включають професійну та/або господарську діяльність) або колективний побутовий споживач (юридична особа, створена шляхом об`єднання фізичних осіб - побутових споживачів, яка розраховується за електричну енергію за показами загального розрахункового засобу обліку в обсязі електричної енергії, спожитої для забезпечення власних побутових потреб таких фізичних осіб, що не включають професійну та/або господарську діяльність); - постачальник універсальної послуги - визначений відповідно до цього Закону електропостачальник, який виконує зобов`язання щодо надання універсальної послуги; постачання електричної енергії - продаж, включаючи перепродаж, електричної енергії; - ринок електричної енергії «на добу наперед» (далі - ринок «на добу наперед») - сегмент ринку електричної енергії, на якому здійснюється купівля-продаж електричної енергії на наступну за днем проведення торгів добу; - споживач - фізична особа, у тому числі фізична особа - підприємець, або юридична особа, що купує електричну енергію для власного споживання; - сторона, відповідальна за баланс, - учасник ринку, зобов`язаний повідомляти та виконувати свої погодинні графіки електричної енергії (та/або балансуючої групи) відповідно до обсягів купленої та/або проданої електричної енергії та фінансово відповідальний перед оператором системи передачі за свої небаланси (та/або небаланси балансуючої групи); - торги електричною енергією на ринку «на добу наперед» (далі - торги «на добу наперед») - процес визначення обсягів та ціни на електричну енергію для розрахункових періодів наступної за днем проведення торгів доби відповідно до правил ринку «на добу наперед»; - універсальна послуга - постачання електричної енергії побутовим та малим непобутовим споживачам, що гарантує їхні права бути забезпеченими електричною енергією визначеної якості на умовах, визначених відповідно до цього Закону, на всій території України; - учасник ринку електричної енергії (далі - учасник ринку) - виробник, електропостачальник, трейдер, оператор системи передачі, оператор системи розподілу, оператор ринку, гарантований покупець та споживач, які провадять свою діяльність на ринку електричної енергії у порядку, передбаченому цим Законом.

Відповідно до частини другої статті 2 Закону №2019-VIII основні умови діяльності учасників ринку електричної енергії та взаємовідносин між ними визначаються нормативно-правовими актами, що регулюють впровадження цього Закону, зокрема: 1) правилами ринку, які, в тому числі, визначають правила функціонування балансуючого ринку та ринку допоміжних послуг; 2) правилами ринку «на добу наперед» та внутрішньодобового ринку; 3) кодексом системи передачі, кодексом систем розподілу; 4) кодексом комерційного обліку; 5) правилами роздрібного ринку; 6) іншими нормативно-правовими актами.

Ринок електричної енергії функціонує на конкурентних засадах, крім діяльності суб`єктів природних монополій, з обмеженнями, встановленими цим Законом (частина перша статті 3 Закону №2019-VIII).

Зокрема, згідно частини другої статті 3 Закону №2019-VIII функціонування ринку електричної енергії здійснюється на принципах, у тому числі: - забезпечення балансу між попитом та пропозицією електричної енергії; - незалежного державного регулювання; - недискримінаційного ціно- та тарифоутворення, що відображає економічно обґрунтовані витрати.

Обов`язковою умовою участі в ринку електричної енергії (крім споживачів, які купують електроенергію за договором постачання електричної енергії споживачу), за частиною третьою статті 3 Закону №2019-VIII є укладення договору про врегулювання небалансів з оператором системи передачі.

Частиною першою статті 4 Закону №2019-VIII встановлено, що учасники ринку електричної енергії провадять свою діяльність на ринку електричної енергії на договірних засадах. Для забезпечення функціонування ринку електричної енергії укладаються зазначені у вказаній статті Закону види договорів.

За змістом частини першої статті 62 Закону № 2019-VIII з метою забезпечення загального економічного інтересу в електроенергетичній галузі України, необхідного для задоволення інтересів громадян, суспільства і держави, та забезпечення сталого довгострокового розвитку електроенергетичної галузі і конкурентоспроможності національної економіки України на учасників ринку відповідно до цієї статті можуть бути покладені спеціальні обов`язки для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку електричної енергії.

Як обумовлено частиною другою цієї статті, до спеціальних обов`язків, що покладаються на учасників ринку електричної енергії відповідно до цього Закону для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку електричної енергії, належать, зокрема: 1) забезпечення збільшення частки виробництва електричної енергії з альтернативних джерел енергії; 2) виконання функцій постачальника універсальних послуг; 3) виконання функцій постачальника «останньої надії»; 4) надання послуг із забезпечення розвитку генеруючих потужностей; 5) підвищення ефективності комбінованого виробництва електричної та теплової енергії.

Умови виконання спеціальних обов`язків мають забезпечувати покриття економічно обґрунтованих витрат учасника ринку на виконання таких обов`язків (частина сьома статті 62 Закону № 2019-VIII).

Пунктом 13 «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 2019-VIII установлено, що під час здійснення заходів з відокремлення оператора системи розподілу вертикально інтегрований суб`єкт господарювання повинен до 01 січня 2019 року вжити заходів для відокремлення оператора системи розподілу від виробництва, передачі, постачання електричної енергії шляхом створення відповідних суб`єктів господарювання. З метою забезпечення надійного та безперервного постачання електричної енергії побутовим та малим непобутовим споживачам відокремлення оператора системи розподілу, кількість приєднаних споживачів до системи розподілу якого перевищує 100 тисяч, здійснюється з урахуванням вимог цього пункту, а саме: суб`єкт господарювання, створений у результаті здійснення заходів з відокремлення з метою забезпечення постачання електричної енергії споживачам, у строк не пізніше ніж 12 місяців з дня набрання чинності цим Законом зобов`язаний в установленому порядку отримати ліцензію на провадження господарської діяльності з постачання електричної енергії упродовж двох років (у редакції від 21 липня 2020 року - трьох років) з 01 січня 2019 року такий електропостачальник, який отримав ліцензію на провадження господарської діяльності з постачання електричної енергії, виконує функції постачальника універсальних послуг на закріпленій території, яка визначається як область, міста Київ та Севастополь, Автономна Республіка Крим, на якій до відокремлення провадив свою діяльність з передачі електричної енергії місцевими (локальними) електричними мережами та постачання електричної енергії за регульованим тарифом вертикально інтегрований суб`єкт господарювання.

Отже, у частині першій статті 1 Закону № 2019-VIII закріплено, що постачальник універсальної послуги - це визначений відповідно до цього Закону електропостачальник, який виконує зобов`язання щодо надання універсальної послуги (пункт 67), а універсальна послуга - це постачання електричної енергії побутовим та малим непобутовим споживачам, що гарантує їхні права бути забезпеченими електричною енергією визначеної якості на умовах, визначених відповідно до цього Закону, на всій території України (пункт 93).

Так, згідно частини першої статті 63 Закону №2019-VIII універсальні послуги надаються постачальником таких послуг виключно побутовим та малим непобутовим споживачам.

Відповідно до частини третьої статті 63 Закону №2019-VIII постачальник надає універсальні послуги за економічно обґрунтованими, прозорими та недискримінаційними цінами, що формуються ним відповідно до методики (порядку), затвердженої Регулятором, та включають, зокрема, ціну купівлі електричної енергії на ринку електричної енергії, ціну (тариф) на послуги постачальника універсальних послуг, ціни (тарифи) на послуги оператора системи передачі та оператора системи розподілу відповідно до укладених договорів про надання відповідних послуг.

Для забезпечення постачання електричної енергії споживачам постачальник універсальних послуг здійснює купівлю-продаж електричної енергії на ринку електричної енергії за вільними цінами. Методика (порядок) розрахунку ціни електричної енергії, що застосовується постачальником універсальних послуг при формуванні цін на універсальні послуги, затверджується Регулятором.

Ціна (тариф) на послуги постачальника універсальних послуг визначається за результатами проведення конкурсу з визначення постачальника універсальних послуг.

Постачальник універсальних послуг здійснює постачання електричної енергії у порядку, визначеному правилами роздрібного ринку, та на умовах договору постачання універсальних послуг. Договір про постачання універсальних послуг є публічним договором приєднання та розробляється постачальником універсальної послуги на підставі типового договору, форма якого затверджується Регулятором. Постачальник універсальних послуг розміщує договір постачання універсальних послуг на своєму офіційному веб-сайті.

Відповідно до частини першої статті 6 Закону № 2019-VIII державне регулювання ринку електричної енергії здійснює Регулятор у межах повноважень, визначених цим Законом та іншими актами законодавства.

До повноважень Регулятора на ринку електричної енергії належать, з-поміж іншого, затвердження методики (порядку) формування цін на універсальні послуги та методики розрахунку ціни (тарифу) на послуги постачальника універсальних послуг (пункт 6 частини третьої статті 6 Закону № 2019-VIII).

Як зазначалося вище, ТОВ «Київські енергетичні послуги» на підставі ліцензії з постачання електричної енергії споживачам відповідно до постанови НКРЕКП від 14 червня 2018 року № 429 та відповідно до пункту 13 «Прикінцеві та перехідні положення» та статті 63 Закону № 2019-VIII здійснює постачання електричної енергії, як постачальник універсальних послуг.

05 жовтня 2018 року Комісією прийнято Постанови № 1176 та №1177 про затвердження Методики розрахунку тарифу на послуги постачальника універсальних послуг і Порядку формування цін на універсальні послуги відповідно.

З початком дії ринку електричної енергії, яке відбулося 01 липня 2019 року, набули чинності Правила ринку, затверджені постановою НКРЕКП від 14 березня 2018 року № 307 (у редакції постанови НКРЕКП від 24 червня 2019 року № 1168), які визначають порядок реєстрації учасників ринку, порядок та вимоги до забезпечення виконання зобов`язань за договорами про врегулювання небалансів електричної енергії, правила балансування, правила функціонування ринку допоміжних послуг, порядок проведення розрахунків на балансуючому ринку та ринку допоміжних послуг, порядок виставлення рахунків, порядок внесення змін до цих Правил, положення щодо функціонування ринку при виникненні надзвичайної ситуації в ОЕС України.

Постановою НКРЕКП від 28 лютого 2020 року № 516 «Про затвердження Змін до Правил ринку» до Правил ринку внесено зміни, внаслідок чого запроваджено новий підхід до формування платежів за небаланси та балансуючу енергію, а також значно розширено діапазон відхилення ціни Балансуючого ринку від ціни на Ринку на добу наперед, що значно підвищило витрати постачальників на врегулювання небалансів.

Водночас питання щодо покриття економічно обґрунтованих витрат постачальників універсальних послуг залишилося невирішеним та призвело до додаткових витрат позивача, як постачальника універсальної послуги, що є порушенням пункту 15 частини другої статті 3 Закону №2019-VIII.

Ці обставини також підтверджуються й самою Комісією, яка зазначала, що зважаючи на численні звернення постачальників універсальних послуг стосовно необхідності врахування у ціні на універсальні послуги складової для компенсації витрат постачальників універсальних послуг у зв`язку з небалансами електричної енергії, що виникають при постачанні електричної енергії малим непобутовим споживачам, на засіданні НКРЕКП у формі відкритого слухання 09 вересня 2020 року розроблено та схвалено проект постанови «Про внесення змін до Порядку формування цін на універсальні послуги», якою передбачено врахування при визначенні ціни купівлі електричної енергії на ринку електричної енергії додаткових витрат на оплату небалансів, що виникають у постачальників універсальних послуг при купівлі електричної енергії для потреб малих непобутових споживачів. Зазначений проект постанови 09 вересня 2020 року оприлюднено на офіційній сторінці НКРЕКП у мережі Інтернет за адресою: www.nerc.gov.ua з метою одержання зауважень і пропозицій.

Отже, зміни, які передбачалися проектом названої постанови НКРЕКП передбачали врахування при визначені ціни купівлі електричної енергії на ринку електричної енергії додаткових витрат на оплату небалансів, що виникають у постачальників універсальних послуг при купівлі електричної енергії для потреб малих непобутових споживачів.

Відповідно, зазначені обставини підтверджують той факт, що постачальники універсальних послуг несли збитки від оплати небалансів, пов`язаних із постачанням електричної енергії споживачам.

З зазначеного вище вбачається, що неврегулювання НКРЕКП упродовж тривалого часу питання щодо врахування у ціні на універсальні послуги складової для компенсації витрат постачальників універсальних послуг у зв`язку з небалансами електричної енергії, що виникають при постачанні електричної енергії малим непобутовим споживачам, шляхом унесення відповідних змін до нормативних актів Комісії власне і є підтвердженням бездіяльності відповідача, що фактично визнає й сам відповідач. Як наслідок, незапровадження нового підходу до формування платежів за небаланси та балансуючу енергію значно підвищило витрати постачальників на врегулювання небалансів.

А отже, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про обґрунтованість позовних вимог ТОВ «Київські енергетичні послуги» у частині визнання протиправною бездіяльності відповідача щодо неприйняття відповідних змін до Постанов № 1176 та №1177 і, відповідно, наявність підстав для їх задоволення.

Аналогічна правова позиція викладено в постановах Верховного суду від 22 грудня 2021 року у справі № 640/18697/20 та від 27.07.2023 року у справі №640/18341/20.

Колегія суддів відхиляє доводи скаржника про те, що суд першої інстанції не врахував та не дослідив той факт, що постановою НКРЕКП від 09 грудня 2020 року № 2387 було внесено зміни до Порядку № 1176, якими враховано додаткові витрати на оплату небалансів, оскільки цією постановою урегульовано питання небалансів на 2021 рік, тоді як спірні правовідносини виникли у період березня - червня 2020 року і полягають якраз у тому, що станом на час подання позовної заяви та до прийняття відповідачем названої постанови № 2387, затверджені НКРЕКП 05 жовтня 2018 року Порядок формування цін на універсальні послуги та Методика розрахунку тарифу на послуги постачальника універсальних послуг не передбачали механізмів компенсації витрат постачальників універсальних послуг у зв`язку з небалансами електричної енергії, що виникають при постачанні електричної енергії малим непобутовим споживачам.

Щодо посилань відповідача в апеляційній скарзі на те, що вирішення питання щодо визнання протиправною бездіяльності, яка полягає у неприйнятті відповідних змін до нормативно-правових актів, виходить за межі повноважень судів, визначених статтею 242 КАС України, і є грубим втручанням у дискреційні повноваження Регулятора, колегія суддів зазначає наступне.

Під поняттям «дискреційних повноважень суб`єкта владних повноважень» слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення. Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку.

Дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.

Отже, під дискреційним повноваженням розуміється таке повноваження, яке надає певний ступінь свободи адміністративному органу при прийнятті рішення, тобто, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибрати один з кількох варіантів рішення.

Вказані критерії неодноразово застосовані Верховним Судом у низці своїх рішень при наданні оцінки означеному поняттю і колегія суддів не вбачає підстав для їхнього незастосування у розглядуваній ситуації.

У зв`язку з цим колегія суддів звертає увагу, що чинне законодавство чітко визначає, що умови виконання спеціальних обов`язків мають забезпечувати покриття економічно обґрунтованих витрат учасника ринку на виконання таких обов`язків; постачальник надає універсальні послуги за економічно обґрунтованими, прозорими та недискримінаційними цінами, що формуються ним відповідно до методики (порядку), затвердженої Регулятором; у разі застосування будь-якого способу державного регулювання цін порядки (методики) формування, розрахунку та встановлення тарифів повинні забезпечити покриття економічно обґрунтованих витрат.

Отже, НКРЕКП має здійснювати формування цін і тарифів таким чином, щоб вони забезпечували, зокрема покриття економічно обґрунтованих витрат постачальника.

За таких умов, у даному випадку Регулятор має лише один законний спосіб дії (правильний варіант поведінки) у вигляді забезпечення покриття економічно обґрунтованих витрат.

Однак, у ході судового розгляду справи підтверджено тривалу бездіяльність НКРЕКП щодо невнесення змін до нормативних актів з метою урахування у ціні на універсальні послуги витрат постачальників універсальних послуг на оплату небалансів електричної енергії, що привезло до завдання збитків позивачу.

До того ж, колегія суддів зауважує, що ТОВ «Київські енергетичні послуги» не зверталося до суду з вимогою про зобов`язання прийняти відповідача відповідний нормативно-правовий акт, а тому суди першої та апеляційної інстанцій, визнаючи протиправною бездіяльність НКРЕНКП, не вийшли за межі повноважень та не втрутився у дискреційні функцій державного органу щодо прийняття відповідного нормативно-правового акту. Натомість, оскаржуваними судовими актами лише констатовано факт бездіяльності суб`єкта владних повноважень.

Також є необґрунтованими аргументи апеляційної скарги про те, що суд першої інстанції безпідставно не врахували пояснення НКРЕКП про те, що ні Методика розрахунку тарифу на послуги постачальника універсальних послуг, затверджена Постановою №1176, ні Порядок формування цін на універсальні послуги, затверджений Постановою № 1177, позивачем не оскаржувалися, адже саме по собі неоскарження нормативного акту не позбавляє її права на оскарження наслідків застосування/незастосування певних положень такого акту, які, як уважає позивач, мали вплив на його господарську діяльність.

Враховуючи вищенаведені висновки колегія суддів вказує на відсутність підстав для скасування оскаржуваного рішення суду першої інстанції, адже не вбачає суперечностей у висновках суду і положеннях статті 15 Закону № 1540-VIII, яка регламентує порядок підготовки рішень Регулятора, що мають ознаки регуляторних актів, адже Постанови № 1176 та № 1177 прийняті Комісією 05 жовтня 2018 року, Правила ринку запроваджені з 01 липня 2019 року, водночас питання щодо компенсації витрат постачальників за небаланси врегульоване відповідачем лише 09 грудня 2020 року у постанові № 2387. Відповідно, ці обставини ніяким чином не спростовують факту протиправної бездіяльності НКРЕКП, через яку позивач зазнав збитків.

Як уже зазначалося, відповідно до частини першої статті 23 Закону № 1540-VIII збитки, завдані суб`єкту господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, внаслідок прийняття Регулятором неправомірного рішення, дій чи бездіяльності Регулятора, підлягають відшкодуванню в порядку, передбаченому законом.

При цьому колегія суддів вважає правильним обраний судом першої інстанції спосіб захисту порушеного права позивача, а саме шляхом стягнення збитків саме з НКРЕКП за рахунок її бюджетних асигнувань.

Так, відповідно до частини другої статті 1 Закону № 1540-VIII Регулятор є юридичною особою публічного права, має відокремлене майно, що є державною власністю, рахунки в органах, що здійснюють казначейське обслуговування бюджетних коштів, печатку із зображенням Державного Герба України та своїм найменуванням.

Згідно з частиною четвертою статті 5 Закону №1540-VIII Регулятор має достатньо людських та фінансових ресурсів для виконання своїх завдань відповідно до цього Закону та інших законів. Регулятор самостійно розподіляє кошти, виділені Регулятору на відповідний рік, та розпоряджається ними.

Фінансування Регулятора, його центрального апарату і територіальних органів здійснюється за рахунок надходження до спеціального фонду Державного бюджету України внесків на регулювання, які сплачуються суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, відповідно до статті 13 цього Закону. Внески на регулювання зараховуються до доходів спеціального фонду Державного бюджету України, не підлягають вилученню та використовуються за цільовим призначенням на фінансування діяльності Регулятора, його центрального апарату і територіальних органів (частина перша статті 10 Закону № 1540-VIII).

У свою чергу, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 19 червня 2018 року у справі №910/23967/16 (провадження №12-110гс18) в частині формулювання резолютивної частини судових рішень про задоволення позову в спорах де відповідачем є держава, яка бере участь у справі через відповідний орган (органи) державної влади, щодо необхідності зазначення таких відомостей, як орган, через який грошові кошти мають перераховуватись, або номера чи виду рахунку, з якого має бути здійснено стягнення/списання, у пункті 6.21 зазначила про те, що такі відомості не впливають ні на підстави, ні на обов`язковість відновлення права позивача в разі встановлення судом його порушення, та за своєю суттю є регламентацією способу та порядку виконання судового рішення, що має відображатися у відповідних нормативних актах, а не резолютивній частині рішення.

Наведене дає підстави колегії суддів погодитися з позицією суду першої інстанції про те, що завдана позивачу майнова шкода підлягає стягненню безпосередньо з НКРЕКП, а не через ДКС України.

Аналогічний висновок викладений у постановах Верховного Суду від 22 грудня 2021 року у справі №640/18697/20 та від 27 липня 2023 року у справі №640/18341/20 з подібними правовідносинами.

Відповідно, порушене у апеляційній скарзі НКРЕКП питання - з яких саме рахунків має відбуватися відшкодування шкоди, завданої юридичній особі незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, їх посадових і службових осіб, стосується способу та виконання судового рішення, що знаходиться поза межами вирішення спору по суті.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів приходить до висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.

Доводи апеляційної скарги зазначених вище висновків суду першої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку, що судом першої інстанції при розгляді справи неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права.

Судом апеляційної інстанції враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку, що рішення суду першої інстанції є законним, підстави для його скасування відсутні, оскільки суд всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального та процесуального права, що підлягають застосуванню до даних правовідносин.

Відповідно до ч. ч. 1, 2 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Апелянт не надав до суду належних доказів, що б підтверджували факт протиправності рішення суду першої інстанції.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Приписи ст. 316 КАС України визначають, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Таким чином, колегія суддів вирішила згідно ст. 316 КАС України залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду - без змін, з урахуванням того, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.

Керуючись ст.ст. 242, 308, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, колегія суддів, -

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг - залишити без задоволення.

Рішення Київського окружного адміністративного суду від 28 червня 2024 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття. Касаційна скарга на рішення суду апеляційної інстанції подається безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.

Суддя-доповідач В.О. Аліменко

Судді Л.В. Бєлова

Л.О. Костюк

Повний текст постанови складено «07» жовтня 2024 року.