Справа № 990/324/23
Суддя: Кривенда Олег Вікторович
Дата ухвалення: 2024-10-03 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

03 жовтня 2024 року

м. Київ

Справа № 990/324/23

Провадження № 11-127заі24

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Кривенди О. В.,

суддів Банаська О. О., Булейко О. Л., Власова Ю. Л., Воробйової І. А., Єленіної Ж. М., Желєзного І. В., Короля В. В., Мазура М. В., Мартєва С. Ю., Ткача І. В., Уркевича В. Ю., Усенко Є. А., Шевцової Н. В.

розглянула в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 , який діє через представника ? адвоката Кунянського Станіслава Михайловича, на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 17 червня 2024 року(суддя-доповідач Бившева Л. І., судді Олендер І. Я., Ханова Р. Ф., Гончарова І. А., Юрченко В. П.) в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про визнання протиправним та скасування указу і

ВСТАНОВИЛА:

1. У грудні 2023 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Президента України Зеленського В. О. , в якому просив скасувати Указ Президента України від 23 січня 2023 року № 27/2023 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 23 січня 2023 року «Про деякі питання щодо перетину державного кордону України в умовах воєнного стану» (далі - Указ № 27/2023).

2. На обґрунтування позову зазначив, що внаслідок прийняття Указу № 27/2023 було порушене конституційне право позивача вільно залишати територію України, оскільки цим Указом уведено в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України (далі - РНБО) від 23 січня 2023 року «Про деякі питання щодо перетину державного кордону України в умовах воєнного стану» (далі - рішення РНБО від 23 січня 2023 року), пунктом 1 якого вирішено: Кабінету Міністрів України у п`ятиденний строк внести зміни до Правил перетинання державного кордону громадянами України, затверджених постановою Кабінету Міністрів України (далі - КМУ) від 27 січня 1995 року № 57 (далі - Правила), передбачивши для народних депутатів України можливість виїзду за межі України виключно у службові відрядження.

3. Постановою КМУ від 27 січня 2023 року № 69 «Про внесення змін до Правил перетинання державного кордону громадянами України» (далі - постанова КМУ № 69) оскаржуваний Указ № 27/2023 був реалізований і до зазначених Правил були внесені ті самі положення, про які йшлося у рішенні РНБО, зокрема, Правила були доповнені пунктом 214 такого змісту: «У разі введення в Україні воєнного стану народні депутати України, мають право перетинати державний кордон на підставі відповідних рішень про службові відрядження. Пропуск через державний кордон жінки (у тому числі тієї, яка є усиновлювачем, опікуном, піклувальником, однією з прийомних батьків або однією з батьків-вихователів) та/або чоловіка, який є одиноким батьком, одиноким усиновлювачем або опікуном, піклувальником, прийомним батьком чи батьком-вихователем (за умови, що він не перебуває у шлюбі та самостійно виховує та утримує дитину без участі матері), із числа зазначених у цьому пункті осіб, які мають або виховують дитину / дітей віком до 18 років, під час їх виїзду за межі України з метою відвідування таких дітей, які перебувають за межами України, або для супроводження таких дітей для виїзду за межі України здійснюється уповноваженими особами Держприкордонслужби за наявності відповідних підтвердних документів».

4. Позивач зазначає, що наведений пункт 214 Правил було застосовано безпосередньо до позивача 01 грудня 2023 року, а саме з посиланням на ці Правила ОСОБА_1 було відмовлено у перетинанні державного кордону на виїзд з України. Таким чином, саме внаслідок прийняття Указу № 27/2023 були ухвалені зміни до нормативного акта, який став підставою для зазначеної відмови.

5. Позивач стверджує, що внаслідок прийняття Указу № 27/2023 було порушено його конституційне право вільно залишати територію України, оскільки безпосередньо на підставі цього Указу були внесені відповідні зміни до Правил та прийнято Державною прикордонною службою України рішення про відмову у перетинанні ним державного кордону України.

6. Водночас, позивач зазначає, що Указ № 27/2023 суперечить вимогам Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України», Закону України «Про статус народного депутата України», Закону України «Про порядок виїзду з України і в`їзду в Україну громадян України», Закону України «Про прикордонний контроль» та Закону України «Про правовий режим воєнного стану».

7. З огляду на зазначене позивач вважає, що оскаржуваний Указ підлягає скасуванню як протиправний і такий, що порушує (обмежує) його конституційні права та свободи.

Короткий зміст рішення суду попередньої інстанції

8. Ухвалою від 27 грудня 2023 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду повернув позовну заяву ОСОБА_1 на підставі пункту 9 частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України (далі ? КАС України).

9. Повертаючи позовну заяву, суд першої інстанції виходив із того, що позивач звернувся до суду з пропуском установленого частиною другою статті 122 КАС України шестимісячного строку, а причини для поновлення цього строку не є поважними.

10. Постановою Великої Палати Верховного Суду від 07 березня 2024 року ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27 грудня 2023 року скасовано, а справу направлено для продовження розгляду до суду першої інстанції.

11. Велика Палата Верховного Суду виходила з того, що Указ № 27/2023 є актом індивідуальної дії, а тому при вирішенні питання щодо строку його оскарження слід застосовувати частину другу статті 122 КАС України, згідно з якою для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, що обчислюється здня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

12. Разом з тим суд першої інстанції, визначивши, що Указ № 27/2023 є актом індивідуальної дії, не установив особу (осіб), прав або інтересів якої (яких) він стосується, що має істотне значення для правильного вирішення справи.

13. Таким чином, як зазначила Велика Палата Верховного Суду, згідно з обставинами цієї справи визначальним є встановлення того чи стосується Указ № 27/2023 прав та інтересів позивача, за захистом яких він звернувся до суду з цим позовом, оскільки приписи частини другої статті 122 КАС України пов`язують обчислення строку звернення до суду з позовом саме з днем, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів, що підлягають судовому захисту. У разі якщо оскаржуване рішення суб`єкта владних повноважень, яке є актом індивідуальної дії, не стосується прав, свобод чи інтересів особи, що звернулась до суду з позовом, визначити день, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про їх порушення, неможливо.

14. Велика Палата Верховного Суду зауважила, що поза увагою суду першої інстанції залишилось встановлення обставин щодо виникнення у позивача прав чи обов`язків у зв`язку з виданням Указу № 27/2023, не з`ясовано, чи впливає цей Указ на права або свободи позивача, з порушенням яких він пов`язує наявність у нього права на звернення до суду з адміністративним позовом.

15. Ураховуючи викладене, Велика Палата Верховного Суду визнала висновок суду першої інстанції про наявність підстав для повернення позовної заяви відповідно до частини четвертої статті 169 та частини другої статті 123 КАС України через пропуск позивачем строку звернення до суду без встановлення змісту його порушених прав, свобод чи інтересів таким, що не ґрунтується на нормах процесуального права.

16. Ухвалою від 11 квітня 2024 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду відкрив провадження у справі № 990/324/23, а ухвалою від 17 червня 2024 року закрив це провадження відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 КАС України.

17. Суд першої інстанції виходив із того, що оскаржуваним Указом № 27/2023 введено в дію рішення РНБО від 23 січня 2023 року, яким вирішено у конкретний строк вчинити визначені в цьому рішенні дії КМУ, Службі безпеки України та Головнокомандувачу Збройних Сил України. Дія Указу № 27/2023 вичерпується його виконанням цими особами.

18. З огляду на зазначене Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду дійшов висновку, що оскаржуваний Указ № 27/2023 є актом індивідуальної дії стосовно КМУ, Служби безпеки України та Головнокомандувача Збройних Сил України та його видання не зачіпає конкретних прав позивача.

19. Ураховуючи, що ОСОБА_1 не є учасником (суб`єктом) правовідносин, визначених в оскаржуваному Указі № 27/2023, і цей Указ не породжує для позивача права на захист, тобто права на звернення із цим адміністративним позовом, суд першої інстанції дійшов висновку, що такий спір не підлягає судовому розгляду, а провадження у справі необхідно закрити відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 КАС України.

Короткий зміст та обґрунтування заявлених в апеляційній скарзі вимог

20. Не погодившись із таким судовим рішенням, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу, на обґрунтування якої зазначив, що суд першої інстанції порушив норми процесуального права та неповно з`ясував обставини справи і, як наслідок, дійшов помилкового висновку про закриття провадження у справі.

21. Позивач зауважує, що відповідно до усталеної правової позиції Великої Палати Верховного Суду право на оскарження індивідуального акта суб`єкта владних повноважень надано особі, щодо якої цей акт прийнятий або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо стосується. Оскаржуваний Указ № 27/2023 не прийнятий безпосередньо щодо ОСОБА_1 , але він безпосередньо стосується його прав, свобод, а також встановлених законом гарантій діяльності народних депутатів України.

22. Також позивач звертає увагу, що суд першої інстанції не досліджував змісту Указу № 27/2023 та рішення органу Державної прикордонної служби України, яким йому було відмовлено у перетині кордону на виїзд з України, а тому прийняте рішення є невмотивованим.

23. На підставі викладеного ОСОБА_1 просить скасувати рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 17 червня 2024 року та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Позиція інших учасників справи

24. Відповідач у відзиві на апеляційну скаргу просить залишити її без задоволення, а ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 17 червня 2024 року - без змін.

25. Посилається на те, що суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку, що Указ № 27/2023 є актом індивідуальної дії стосовно КМУ, Служби безпеки України та Головнокомандувача Збройних Сил України, його дія вичерпується його виконанням зазначеними особами та його видання не зачіпає прав позивача.

26. Отже, оскільки Указ № 27/2023 не породжує для позивача права на захист та відповідно і права на звернення до суду із цим позовом, відповідач вважає, що Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду дійшов правильного висновку про закриття провадження у справі.

Рух апеляційної скарги

27. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 25 червня 2024 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 , який діє через представника ? адвоката Кунянського С. М., на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 17 червня 2024 року у справі № 990/324/23, а ухвалою від 11 липня 2024 року призначила справу до розгляду в порядку письмового провадження без виклику учасників справи на 12 вересня 2024 року. 12 вересня 2024 року відкладено розгляд справи на 03 жовтня 2024 року.

Обставини справи, установлені судом першої інстанції

28. Рішенням РНБО від 23 січня 2023 року вирішено:

«1) Кабінету Міністрів України у п`ятиденний строк внести зміни до Правил перетинання державного кордону громадянами України, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 27 січня 1995 року № 57, передбачивши для членів Кабінету Міністрів України, перших заступників та заступників міністрів, керівників центральних органів виконавчої влади, їх перших заступників та заступників, Керівника Офісу Президента України та його заступників, керівників інших допоміжних органів і служб, утворених Президентом України, та їх заступників, Голови Служби безпеки України, його першого заступника та заступників, Голови та членів Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення, Голови та членів Рахункової палати, Голови та членів Центральної виборчої комісії, голів та членів інших державних колегіальних органів, Секретаря Ради національної безпеки і оборони України. його перших заступників та заступників, народних депутатів України, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини та його представників, Голови Національного банку України, його першого заступника та заступників, Постійного Представника Президента України в Автономній Республіці Крим та його заступників, голів місцевих державних адміністрацій, їх перших заступників та заступників, суддів Конституційного Суду України, суддів, прокурорів, керівників інших державних органів та їх заступників, а також керівників структурних підрозділів державних органів, працівників, заброньованих на період мобілізації та на воєнний час за органами державної влади, іншими державними органами, органами місцевого самоврядування, можливість виїзду за межі України виключно у службові відрядження.

2) Службі безпеки України вжити заходів щодо перевірки законності рішень Міністерства розвитку громад, територій та інфраструктури України, обласних, Київської міської військових адміністрацій про виїзд за межі України громадян України, у тому числі на транспортних засобах, а також законності та обґрунтованості внесення відповідних відомостей до інформаційної системи «Шлях».

3) Головнокомандувачу Збройних Сил України забезпечити неухильне дотримання органами військового управління, військовим командуванням вимог законодавства при вирішенні питань щодо перетину державного кордону України».

29. Президент України Указом від 23 січня 2023 року № 27/2023 ввів у дію це рішення РНБО.

30. Пунктом 3 вказаного Указу встановлено, що він набирає чинності з дня його опублікування.

31. Постановою КМУ № 69 Правила доповнено пунктом 214, тобто реалізовано виконання рішення РНБО від 23 січня 2023 року, яке введено в дію Указом № 27/2023.

32. Згідно з рішенням Державної прикордонної служби України від 01 грудня 2023 року ОСОБА_1 було відмовлено в перетинанні державного кордону України з причин відсутності документів, що підтверджують підстави для виїзду за кордон у період дії на території України воєнного стану відповідно до Закону України «Про затвердження Указу Президента України «Про введення воєнного стану в Україні», Закону України «Про правовий режим воєнного стану» та Правил (зі змінами та доповненнями).

ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновку суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи

33. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

34. Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

35. Відповідно до пункту 18 частини першої, частини третьої статті 106 Конституції України Президент України очолює РНБО. Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов`язковими до виконання на території України.

36. За змістом частин першої - третьої, сьомої, восьмої статті 107 Конституції України РНБО є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України. РНБО координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони. Головою РНБО є Президент України. Рішення РНБО вводяться в дію указами Президента України. Компетенція та функції РНБО визначаються законом.

37. Згідно з пунктом 3 частини першої статті 3 Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України» функціями РНБО є координація та здійснення контролю за діяльністю органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони в умовах воєнного або надзвичайного стану та при виникненні кризових ситуацій, що загрожують національній безпеці України.

38. Пунктом 7 частини першої статті 4 Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України» передбачено, що відповідно до функцій, визначених Конституцією України, цим Законом та іншими законами, РНБО координує та контролює діяльність органів виконавчої влади по відбиттю збройної агресії, організації захисту населення та забезпеченню його життєдіяльності, охороні життя, здоров`я, конституційних прав, свобод і законних інтересів громадян, підтриманню громадського порядку в умовах воєнного та надзвичайного стану та при виникненні кризових ситуацій, що загрожують національній безпеці України.

39. За приписами частин першої, третьої та четвертої статті 10 Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України» рішення РНБО приймаються не менш як двома третинами голосів її членів. Прийняті рішення вводяться в дію указами Президента України. Рішення РНБО, введені в дію указами Президента України, є обов`язковими до виконання органами виконавчої влади.

40. Отже, РНБО є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України, який координує та здійснює контроль за діяльністю органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони в умовах воєнного стану. Рішення РНБО, введені в дію указами Президента України, є обов`язковими до виконання органами виконавчої влади.

41. Указом № 27/2023 введено в дію рішення РНБО від 23 січня 2023 року, яким вирішено:

«1) Кабінету Міністрів України у п`ятиденний строк внести зміни до Правил перетинання державного кордону громадянами України, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 27 січня 1995 року № 57, передбачивши для членів Кабінету Міністрів України, перших заступників та заступників міністрів, керівників центральних органів виконавчої влади, їх перших заступників та заступників, Керівника Офісу Президента України та його заступників, керівників інших допоміжних органів і служб, утворених Президентом України, та їх заступників, Голови Служби безпеки України, його першого заступника та заступників, Голови та членів Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення, Голови та членів Рахункової палати, Голови та членів Центральної виборчої комісії, голів та членів інших державних колегіальних органів, Секретаря Ради національної безпеки і оборони України. його перших заступників та заступників, народних депутатів України, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини та його представників, Голови Національного банку України, його першого заступника та заступників, Постійного Представника Президента України в Автономній Республіці Крим та його заступників, голів місцевих державних адміністрацій, їх перших заступників та заступників, суддів Конституційного Суду України, суддів, прокурорів, керівників інших державних органів та їх заступників, а також керівників структурних підрозділів державних органів, працівників, заброньованих на період мобілізації та на воєнний час за органами державної влади, іншими державними органами, органами місцевого самоврядування, можливість виїзду за межі України виключно у службові відрядження.

2) Службі безпеки України вжити заходів щодо перевірки законності рішень Міністерства розвитку громад, територій та інфраструктури України, обласних, Київської міської військових адміністрацій про виїзд за межі України громадян України, у тому числі на транспортних засобах, а також законності та обґрунтованості внесення відповідних відомостей до інформаційної системи «Шлях».

3) Головнокомандувачу Збройних Сил України забезпечити неухильне дотримання органами військового управління, військовим командуванням вимог законодавства при вирішенні питань щодо перетину державного кордону України».

42. Позивач вважає, що внаслідок прийняття цього Указу були внесені зміни до нормативного акта, які стали підставою для відмови йому (позивачу) у перетинанні державного кордону України.

43. Перевіривши матеріали справи та суть спірних правовідносин, Велика Палата Верховного Суду дійшла таких висновків.

44. Відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.

45. Справедливість судового рішення вимагає, аби такі рішення достатньою мірою висвітлювали мотиви, на яких вони ґрунтуються. Межі такого обов`язку можуть різнитися залежно від природи рішення і мають оцінюватись у світлі обставин кожної справи. Національні суди, обираючи аргументи та приймаючи докази, мають обов`язок обґрунтувати свою діяльність шляхом наведення підстав для такого рішення. Таким чином, суди повинні дослідити основні доводи (аргументи) сторін та з особливою прискіпливістю й ретельністю - змагальні документи, що стосуються прав і свобод, гарантованих Конвенцією.

46. У пункті 53 рішення від 08 квітня 2010 року у справі «Меньшакова проти України» Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) зазначив, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить пунктові 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету, за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута (див. пункт 57 рішення ЄСПЛ від 28 травня 1985 року у справі «Ашинґдейн проти Сполученого Королівства» (Ashingdane v. the United Kingdom), Series A, № 93).

47. Статтею 55 Конституції України встановлено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

48. Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

49. Відповідно до частини третьої статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

50. Згідно із частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.

51. За Рішенням Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року

№ 18-рп/2004 поняття «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду, і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

52. Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване в законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

53. У своїй практиці ЄСПЛ неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).

54. За приписами пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

55. Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС України).

56. Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що право на оскарження рішення (індивідуального акта) суб`єкта владних повноважень надано особі, щодо якої воно прийняте або яке безпосередньо стосується прав, свобод та інтересів цієї особи.

57. Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що оскаржуваним Указом № 27/2023 введено в дію рішення РНБО від 23 січня 2023 року, яким вирішено у конкретний строк вчинити визначені в цьому рішенні дії КМУ, Службі безпеки України та Головнокомандувачу Збройних Сил України. Дія Указу № 27/2023 вичерпується його виконанням зазначеними особами.

58. Отже, з огляду на встановлені в цій справі обставини, зважаючи на їхній зміст та юридичну природу, оскаржуваний Указ № 27/2023 є актом індивідуальної дії стосовно КМУ, Служби безпеки України та Головнокомандувача Збройних Сил України і його видання безпосередньо не зачіпає прав позивача.

59. Доводи позивача про те, що хоча Указ № 27/2023 не прийнятий безпосередньо щодо ОСОБА_1 , проте він стосується його прав, свобод, а також встановлених законом гарантій діяльності народних депутатів України, є необґрунтованими. На момент набрання чинності Указом № 27/2023 викладена у рішенні РНБО від 23 січня 2023 року вказівка адресована КМУ щодо внесення змін до Правил, а саме стосовно передбачення у нормативно-правовому акті обмежень для певної категорії осіб щодо можливості виїзду за межі України, не порушувала права позивача, оскільки такі обмеження почали діяти з моменту набрання чинності постановою КМУ № 69, якою внесено зміни до Правил.

60. Рішення територіального органу Державної прикордонної служби України від 01 грудня 2023 року про відмову ОСОБА_1 у перетинанні кордону на виїзд з України не є предметом спору в цій справі, тому з доводами апеляційної скарги про порушення судом першої інстанції, який не дослідив зазначене рішення, вимог статті 211 КАС України погодитися не можна.

61. Велика Палата Верховного Суду неодноразово зазначала, що право на оскарження індивідуального акта суб`єкта владних повноважень надано особі, щодо якої цей акт прийнятий або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо стосується.

62. Оскільки ОСОБА_1 не є учасником (суб`єктом) правовідносин, визначених в оскаржуваному Указі № 27/2023 індивідуального характеру, то цей Указ не породжує для позивача права на захист, тобто права на звернення із цим адміністративним позовом.

63. За таких обставин, Указ № 27/2023, яким введено в дію рішення РНБО від 23 січня 2023 року «Про деякі питання щодо перетину державного кордону України в умовах воєнного стану», не створює безпосередньо для ОСОБА_1 жодних юридичних прав та/чи обов`язків, відтак видання цього Указу не обумовило виникнення публічно-правових відносин у цій справі.

64. Разом з тим законодавчі обмеження стосовно можливості оскарження актів індивідуальної дії не шкодять самій суті права на доступ до суду, оскільки ці акти можуть бути оскаржені в суді їхніми адресатами, тобто суб`єктами, для яких відповідні акти створюють права та/чи обов`язки. Одним із завдань таких обмежень є недопущення розгляду в судах позовів третіх осіб в інтересах (або всупереч волі та інтересам) адресатів індивідуальних актів. Це досягається законодавчо встановленими обмеженнями, які є пропорційними переслідуваній меті.

65. Аналогічний правовий висновок викладений, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 06 жовтня 2021 року у справі № 9901/26/21.

66. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

67. При цьому, поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, та спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду, а також спорів, стосовно яких законом установлені імперативні вимоги щодо суб`єктного складу, у зв`язку із чим Верховний Суд не зазначає, до юрисдикції якого суду належить вирішення заявлених у цій справі позовних вимог.

68. Таку правову позицію викладено, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду України від 13 березня 2019 року у справі № 9901/947/18.

69. За таких обставин Велика Палата Верховного Суду вважає правильним висновок Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду про закриття провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 КАС України.

Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги

70. Згідно зі статтею 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

71. Велика Палата Верховного Суду вважає, що ухвалу суду першої інстанції постановлено з дотриманням норм процесуального права, наведені в апеляційній скарзі доводи не спростовують правильності висновків Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, а тому підстав для скасування оскаржуваної ухвали немає.

Керуючись статтями 311, 316, 322 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

2. Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 17 червня 2024 року у справі № 990/324/23 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач О. В. Кривенда

Судді: О. О. Банасько М. В. Мазур

О. Л. Булейко С. Ю. Мартєв

Ю. Л. Власов І. В. Ткач

І. А. Воробйова В. Ю. Уркевич

Ж. М. Єленіна Є. А. Усенко

І. В. Желєзний Н. В. Шевцова

В. В. Король