Справа № 140/4040/24
Суддя: Онишкевич Тарас Володимирович
Дата ухвалення: 2024-10-02 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

02 жовтня 2024 рокуЛьвівСправа № 140/4040/24 пров. № А/857/13990/24

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Онишкевича Т.В.,

суддів Сеника Р.П., Судової-Хомюк Н.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження у м. Львові апеляційну скаргу Волинської обласної прокуратури на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 21 травня 2024 року у справі за позовом керівника Ковельської окружної прокуратури до Волинської обласної державної (військової) адміністрації про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити дії,

суддя у І інстанції Дмитрук В.В.,

час ухвалення судового рішення не зазначено,

місце ухвалення судового рішення м. Луцьк,

дата складення повного тексту рішення 21 травня 2024 року,

ВСТАНОВИВ:

У квітні 2023 року керівник Ковельської окружної прокуратури (далі Прокурор) звернувся до суду із адміністративним позовом, у якому просив визнати протиправною бездіяльність Волинської обласної державної (військової) адміністрації (далі ОДВА) щодо невчинення заходів з виготовлення документації про встановлення меж та режиму використання території пам`ятки археології місцевого значення Городище та поселення XI-XIV ст. (смт. Шацьк, урочище Сад, охоронний номер 2001-Вл) (далі Пам`ятка), а також невнесення відомостей про межі та режими використання території Пам`ятки до Державного земельного кадастру (далі ДЗК).

Окрім того, просив зобов`язати ОДВА відповідно до вимог чинного законодавства України вчинити дії, спрямовані на виготовлення документації щодо встановлення меж та режиму використання території Пам`ятки, а також на внесення відомостей про межі та режими використання території Пам`ятки до ДЗК.

Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 21 травня 2024 року у справі № 300/6769/23, ухваленим у порядку письмового провадження, у задоволенні таких позовних вимог було відмовлено.

При цьому суд першої інстанції виходив із того, що ОДВА лише затверджує науково-проектну документацію з визначення меж та режиму використання територій пам`яток археології місцевого значення і технічну документацію із землеустрою щодо встановлення меж території пам`ятки місцевого значення після її замовлення та розроблення відповідними органами згідно із законодавством. Тому відсутні підстави для покладення на відповідача обов`язку вчинити дії, спрямовані на виготовлення документації щодо встановлення меж та режиму використання території Пам`ятки, а також на внесення відомостей про межі та режими використання території Пам`ятки до ДЗК.

Волинська обласна прокуратура (далі Облпрокуратура) у поданій апеляційній скарзі просила скасувати вказане рішення суду першої інстанції та задовольнити позов Прокурора у повному обсязі.

Свої апеляційні вимоги обґрунтовує тим, що суд першої інстанції безпідставно прийшов до висновку, що власником Пам`ятки є Шацька селищна рада, а документом, що підтверджує це право, є паспорт об`єкта культурної спадщини.

При наданні оцінки укладеному 01.06.2021 між Управлінням гуманітарного розвитку Ковельської районної державної адміністрації та Шацькою селищною радою охоронному договору на Пам`ятку суд не врахував, що охоронний договір лише встановлює режим використання пам`ятки культурної спадщини чи її частини, у тому числі території, на якій вона розташована, однак не є тим документом, який визначає чи підтверджує право власності на об`єкт культурної спадщини (пам`ятку) певного суб`єкта чи органу, а також не є документом, на підставі якого набувається право власності на пам`ятку.

ОДВА не надано суду будь-яких доказів, на підставі яких Шацькій селищній раді делеговано повноваження із замовлення розроблення науково-проектної документації щодо меж і режимів використання території Пам`ятки, а також із замовлення розроблення відповідної документації із землеустрою на земельну ділянку під такою пам`яткою археології.

За приписами частин 1 та 6 статті 17 Закону України "Про охорону культурної спадщини", статті 54, частини 2 статті 84, частини 4 статті 122 Земельного кодексу України, абзаців 2 та 12 частини 4 статті 33-4 Закону України "Про охорону культурної спадщини" уповноваженим органом на замовлення розроблення науково-проектної документації щодо встановлення меж та режиму використання території Пам`ятки, а також іншої землевпорядної документації на пам`ятку археології, є держава в особі ОДВА.

У відзиві на апеляційну скаргу Облпрокуратури ОДВА підтримала доводи, викладені у оскаржуваному судовому рішенні, заперечила обґрунтованість апеляційних вимог та просила залишити рішення суду першої інстанції без змін, а апеляційну скаргу без задоволення.

Звертає увагу апеляційного суду на те, що згідно із частиною 4 статті 33-4 Закону України «Про охорону культурної спадщини» замовником науково-проектної документації у сфері охорони культурної спадщини є: виконавчий орган сільської, селищної, міської ради, на території якої розташована пам`ятка, власник пам`ятки чи уповноважені ним особи - щодо науково-проектної документації з визначення режиму використання пам`ятки (частини пам`ятки), меж і режимів використання території пам`ятки, зон охорони пам`ятки.

Наполягає на тому, що ОДВА не уповноважена законом вчиняти дії, спрямовані на виготовлення документації щодо встановлення меж та режиму використання території Пам`ятки.

Окрім того, вказує на відсутність у Прокурора адміністративної процесуальної дієздатності на звернення до суду із даним позовом, що виключає можливість розгляду і вирішення даної справи по суті заявлених позовних вимог.

У письмовому запереченні на відзив ОДВА Облпрокуратура зазначила про безпідставність доводів, викладений відповідачем у відзиві на апеляційну скаргу.

Вважає, що за наведеного правового обґрунтування замовником розроблення науково-проектної документації щодо меж і режимів використання території Пам`ятки та органом, що здійснює затвердження такої науково-проектної документації, є виключно ОДВА.

Стверджує, що Прокурором належним чином було обґрунтовано загрозу порушення інтересів держави і рішення суду першої інстанції з підстав відсутності у прокурора права на звернення із вказаним позовом відповідачем не оскаржувалося.

Відповідно до пункту 3 частини 1 статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України справа розглядається у порядку письмового провадження.

Переглянувши судове рішення в межах доводів та вимог апеляційної скарги, перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального та процесуального права, апеляційний суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення вимог скаржника, виходячи із такого.

Як безспірно встановлено судом першої інстанції та слідує з матеріалів справи, наказом Міністерства культури та туризму від 13.07.2009 за №521/0/16-09 Пам`ятку внесено до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, як пам`ятку місцевого значення (охоронний номер 2001-Вл).

Згідно з обліковою карткою об`єкта культурної спадщини, складеною 26.11.2008, Пам`ятка розташована у Волинській області, смт Шацьк, урочище Сад, східна околиця селища, на північному березі озера Люцимер, на овальному підвищенні, висотою близько 3 м над рівнем води, за функціональним призначенням землі історико-культурного призначення.

Відповідно до паспорту об`єкта культурної спадщини розмір Пам`ятки становить: Городища - 1,4 га (довжина 150 м), Поселення - 2 га, з південної сторони пам`ятка обмежена дорогою, із західної - житловим районом селища, із всіх інших сторін - заболоченими територіями, за функціональним призначенням - землі історико- культурного призначення.

У 2008 році на замовлення Дочірнього підприємства ДП «Волинські старожитності» ДП «НДЦ «Охоронна археологічна служба України» Інституту археології Національної академії наук України ПП «Шацькземсервіс» виготовило технічний звіт по встановленню меж земельної ділянки, на якій знаходиться археологічна пам`ятка в ур. «Сад» на території Шацької селищної ради Шацького району Волинської області, який 30.11.2009 було погоджено Відділом охорони культурної спадщини і організації туризму Управління культури і туризму Волинської обласної державної адміністрації (а.с. 35-43).

Відповідно до відомостей ДЗК земельна ділянка під зазначеною пам`яткою археології не сформована, останній не присвоєно кадастровий номер, межі та цільове призначення, як землі історико-культурного призначення не визначені, що впливає на порядок її використання.

Прокурор з метою усунення виявленого під час вивчення стану використання земельних ділянок на території Шацької селищної ради факту порушення законодавства у сфері охорони культурної спадщини звернувся до ОДВА з позовом, що розглядається.

При наданні правової оцінки правильності вирішення судом першої інстанції цього публічно-правового спору оскаржуваним рішенням та доводам апелянта, що викладені у апеляційній скарзі, суд апеляційної інстанції виходить із такого.

Відповідно до частини 1 статті 78 Кодексу адміністративного судочинства України обставини, які визнаються учасниками справи, не підлягають доказуванню, якщо суд не має обґрунтованого сумніву щодо достовірності цих обставин або добровільності їх визнання. Обставини, які визнаються учасниками справи, зазначаються в заявах по суті справи, поясненнях учасників справи, їх представників.

Частиною 1 статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Згідно з приписами частини 3 статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції досліджує докази, що стосуються фактів, на які учасники справи посилаються в апеляційній скарзі та (або) відзиві на неї.

На підставі аналізу матеріалів справи та позицій сторін, викладених у заявах по суті справи, апеляційний суд дійшов переконання, що на стадії апеляційного перегляду суть публічно-правового спору, що розглядається, зводиться до перевірки висновку суду першої інстанції про відсутності у відповідача обов`язку вчинити дії, спрямовані на виготовлення документації щодо встановлення меж та режиму використання території Пам`ятки, а також на внесення відомостей про межі та режими використання території Пам`ятки до ДЗК, а відтак про безпідставність доводів Прокурора про наявність у діях ОДВА протиправної бездіяльності щодо вирішення вказаних питань.

Відповідно до приписів частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до статті 54 Конституції України культурна спадщина охороняється законом, держава забезпечує збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність.

Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регламентовано приписами Закону України Про охорону культурної спадщини (далі Закон №1805-ІІІ).

За правилами частини 1 статті 3 Закону №1805-ІІІ державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини.

До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини (далі - органи охорони культурної спадщини) належать: центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини; орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим; обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації; виконавчий орган сільської, селищної, міської ради.

Згідно із частиною 1 статті 6 Закону №1805-ІІІ до повноважень органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій відповідно до їхньої компетенції належить:

1) здійснення контролю за виконанням цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини;

2) подання пропозицій центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України та про внесення змін до нього;

3) забезпечення юридичним і фізичним особам доступу до інформації, що міститься у витягах з Державного реєстру нерухомих пам`яток України, а також надання інформації щодо програм та проектів будь-яких змін у зонах охорони пам`яток та в історичних ареалах населених місць;

4) затвердження науково-проектної документації з визначення меж і режимів використання пам`ятки місцевого значення та її зон охорони, технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж режимоутворюючих об`єктів культурної спадщини (у разі встановлення такою документацією меж території пам`ятки місцевого значення та її зон охорони);

4-1) затвердження науково-проектної документації з визначення меж і режимів використання історико-культурного заповідника місцевого значення, його зон охорони, технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж режимоутворюючих об`єктів культурної спадщини (у разі встановлення такою документацією меж історико-культурного заповідника місцевого значення, його зон охорони);

5) затвердження науково-проектної (науково-дослідної) документації з визначення режиму використання пам`яток місцевого значення;/

6) забезпечення захисту об`єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження;

7) забезпечення виготовлення, складання і передачі центральному органові виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини наукової документації з описами та фіксацією об`єктів культурної спадщини, а в разі отримання дозволу на їх переміщення (перенесення) - демонтаж із них елементів, які становлять культурну цінність, з метою збереження;

8) організація розроблення та погодження відповідних програм охорони культурної спадщини;

9) погодження відповідних програм та проектів містобудівних, архітектурних і ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт, реалізація яких може позначитися на стані пам`яток місцевого значення, їх територій і зон охорони;

11) виконання функції замовника, укладення з цією метою контрактів на виявлення, дослідження, консервацію, реставрацію, реабілітацію, музеєфікацію, ремонт, пристосування об`єктів культурної спадщини та інші заходи щодо охорони культурної спадщини;

12) призначення відповідних охоронних заходів щодо пам`яток місцевого значення та їхніх територій у разі виникнення загрози їх руйнування або пошкодження внаслідок дії природних факторів або проведення будь-яких робіт;

13) надання дозволів на проведення робіт на пам`ятках місцевого значення (крім пам`яток археології);

14) видання розпоряджень та приписів щодо охорони пам`яток місцевого значення, припинення робіт на пам`ятках, їхніх територіях та в зонах охорони, якщо ці роботи проводяться за відсутності затверджених або погоджених з відповідним органом охорони культурної спадщини програм та проектів, передбачених цим Законом дозволів або з відхиленням від них;

15) надання відповідних дозволів на відновлення земляних робіт;

16) погодження відчуження або передачі пам`яток місцевого значення їхніми власниками чи уповноваженими ними органами іншим особам у володіння, користування або управління;

17) укладення охоронних договорів на пам`ятки;

18) управління в порядку, встановленому законом, історико-культурними заповідниками державного чи місцевого значення;

19) подання пропозиції центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини про занесення відповідної території до Списку історичних населених місць України;

20) застосування фінансових санкцій за порушення цього Закону;

21) забезпечення в установленому законодавством порядку виготовлення, встановлення та утримання охоронних дощок, охоронних знаків, інших інформаційних написів, позначок на пам`ятках або в межах їхніх територій;

22) інформування центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини про пошкодження, руйнування, загрозу або можливу загрозу пошкодження, руйнування пам`яток, що знаходяться на їх території;

23) здійснення інших повноважень відповідно до закону.

У відповідності до частини 1 статті 14-1 Закону №1805-ІІІ рішення про затвердження науково-проектної документації з визначення меж і режимів використання території пам`ятки приймається органом охорони культурної спадщини Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями - щодо територій пам`яток місцевого значення.

Питання науково-проектної документації у сфері охорони культурної спадщини регламентовано приписами статті 33-4 Закону №1805-ІІІ.

Згідно із частиною 4 статті 33-4 вказаного Закону замовником науково-проектної документації у сфері охорони культурної спадщини є:

виконавчий орган сільської, селищної, міської ради, на території якої розташована пам`ятка, власник пам`ятки чи уповноважені ним особи - щодо науково-проектної документації з визначення режиму використання пам`ятки (частини пам`ятки), меж і режимів використання території пам`ятки, зон охорони пам`ятки;

орган охорони культурної спадщини, за поданням якого територію оголошено охоронюваною археологічною територією, - щодо науково-проектної документації з визначення меж і режимів використання охоронюваної археологічної території;

фізичні та/або юридичні особи, які здійснили підготовку і подання клопотання про оголошення комплексу (ансамблю) пам`яток історико-культурним заповідником, про оголошення території історико-культурною заповідною територією або орган охорони культурної спадщини, до сфери управління якого віднесений історико-культурний заповідник, - щодо плану організації території історико-культурного заповідника, плану організації історико-культурної заповідної території;

адміністрація історико-культурного заповідника або орган охорони культурної спадщини, до сфери управління якого віднесений історико-культурний заповідник, - щодо науково-проектної документації з визначення меж і режимів використання зон охорони історико-культурного заповідника;

орган, що забезпечує дотримання режиму історико-культурної заповідної території, - щодо науково-проектної документації з визначення меж і режимів використання зон охорони історико-культурної заповідної території;

виконавчий орган сільської, селищної, міської ради - щодо науково-проектної документації з визначення меж і режимів використання історичних ареалів населених місць;

центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, - щодо науково-проектної документації з визначення меж історичних ареалів населених місць;

органи охорони культурної спадщини, фізичні та/або юридичні особи, які ініціювали номінування об`єкта всесвітньої спадщини, - щодо науково-проектної документації з визначення меж об`єкта всесвітньої спадщини;

центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, орган управління об`єктом всесвітньої спадщини, орган охорони культурної спадщини, на території якого розташований об`єкт всесвітньої спадщини, фізичні та/або юридичні особи, які ініціювали номінування об`єкта всесвітньої спадщини, - щодо науково-проектної документації з визначення меж і режимів використання буферної зони об`єкта всесвітньої спадщини;

центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, орган управління об`єктом всесвітньої спадщини - щодо науково-проектної документації з визначення режимів використання об`єкта всесвітньої спадщини;

землевласник, землекористувач або власник будівлі, споруди, що розташована на території, щодо якої відповідно до цього Закону визначаються обмеження у використанні земель.

Судом першої інстанції безспірно встановлено, що місцезнаходженням пам`ятки є Волинська область, смт. Шацьк, урочище Сад. Відповідно до паспорту об`єкта культурної спадщини Городище та поселення XIІ-XIV ст, власник: Державна власність. Сільська рада смт. Шацьк.

При цьому на Пам`ятку укладено охоронний договір від 01.06.2021 №170 між Управлінням гуманітарного розвитку Ковельської районної державної адміністрації та Шацькою селищною радою.

Верховний Суд Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у постанові від 22 січня 2021 року у справі №640/16224/19 зауважив, що як протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень треба розуміти зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу/його посадової особи, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.

За правилами частини 1 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Виходячи із наведених приписів профільного законодавства та встановлених фактичних обставин апеляційний суд погоджується із судом першої інстанції у тому, що на ОДВА дійсно покладено обов`язок затверджує науково-проектну документацію з визначення меж та режиму використання територій пам`яток археології місцевого значення і технічну документацію із землеустрою щодо встановлення меж території пам`ятки місцевого значення після її замовлення та розроблення відповідними органами згідно із законодавством.

Разом із тим, прямого обов`язку вчиняти дії, спрямовані на виготовлення документації щодо встановлення меж та режиму використання території пам`ятки археології місцевого значення, а також на внесення відомостей про межі та режими використання території такої пам`ятки до ДЗК, наведеними приписами не передбачено.

Окрім того, на переконання апеляційного суду, було б нелогічним покладення законодавчими приписами на суб`єкта владних повноважень обов`язку замовлення певної документації з метою її подальшого погодження тим самим суб`єктом.

Підсумовуючи наведене, на переконання апеляційного суду, доводи апеляційної скарги, наведені на спростування висновків суду першої інстанції, не містять належного обґрунтування чи фактичних обставин, які б були безпідставно залишені без розгляду судом першої інстанції.

Порушень норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильного застосування норм матеріального права поза межами вимог апелянта та доводів, викладених у апеляційній скарзі, у ході апеляційного розгляду справи встановлено не було.

З огляду на викладене суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що суд першої інстанції, вирішуючи цей публічно-правовий спір, правильно встановив фактичні обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, а відтак апеляційну скаргу слід залишити без задоволення.

Підстав для зміни розподілу судових витрат за наслідками апеляційного перегляду справи у відповідності до вимог частини 6 статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України немає.

Керуючись статтями 241, 243, 308, 311, 316, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційний суд,

ПОСТАНОВИВ :

апеляційну скаргу Волинської обласної прокуратури залишити без задоволення, а рішення Волинського окружного адміністративного суду від 21 травня 2024 року у справі №140/4040/24 без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції лише у випадках, передбачених пунктом 2 частини 5 статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий суддя Т. В. Онишкевич
судді Р. П. Сеник
Н. М. Судова-Хомюк