Справа № 640/11977/22
Суддя: Жукова Є.О.
Дата ухвалення: 2024-09-26 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

26 вересня 2024 року м. Київ 640/11977/22

Київський окружний адміністративний суд у складі колегії судді: головуючого судді Жукової Є.О., суддів Басая О.В., Діски А.Б., розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу

за позовомТовариства з обмеженою відповідальністю «Кольза»
доКабінету Міністрів України
третя особа:Міністерство оборони України
провизнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити дії,

ОБСТАВИНИ СПРАВИ:

28 липня 2022 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Кольза» (позивач/ ТОВ «Кольза») звернулось до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Кабінету Міністрів України (відповідач/КМУ), в якому просило суд:

- визнати бездіяльність Кабінету Міністрів України щодо не вжиття заходів з розроблення та затвердження в цілях забезпечення практичної реалізації ст.4 ст.7 Закону України «Про використання земель оборони» Порядку щодо надання дозволу на використання земель оборони суб`єктами господарювання в цілях вирощування сільськогосподарських культур, - протиправною та зобов`язати Кабінет Міністрів України вжити невідкладні дії (заходи) спрямовані на розроблення та затвердження відповідного підзаконного нормативно-правового акту.

Ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 04.08.2022 прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження у справі, призначено підготовче засідання у справі.

Ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 13.09.2022 закрито підготовче провадження, призначено справу до судового розгляду.

Протокольною ухвалою від 16.11.2022 залучено до участі у справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні відповідача Міністерство оборони України (далі- третя особа).

Відповідно до Закону України "Про ліквідацію Окружного адміністративного суду міста Києва та утворення Київського міського окружного адміністративного суду" від 13.12.2022 №2825-ІХ ліквідовано Окружний адміністративний суд міста Києва; утворено Київський міський окружний адміністративний суд із місцезнаходженням у місті Києві; визначено територіальну юрисдикцію Київського міського окружного адміністративного суду, яка поширюється на місто Київ.

Пунктом 2 розділу ІІ Прикінцеві та перехідні положення Закону України "Про ліквідацію Окружного адміністративного суду міста Києва та утворення Київського міського окружного адміністративного суду" від 13 грудня 2022 року №2825-ІХ установлено, що з дня набрання чинності цим Законом: до початку роботи Київського міського окружного адміністративного суду справи, підсудні окружному адміністративному суду, територіальна юрисдикція якого поширюється на місто Київ, розглядаються та вирішуються Київським окружним адміністративним судом

На виконання положень п. 2 розділу ІІ Прикінцеві та перехідні положення Закону України "Про ліквідацію Окружного адміністративного суду міста Києва та утворення Київського міського окружного адміністративного суду" від 13 грудня 2022 року №2825-ІХ, справа надіслана до Київського окружного адміністративного суду за належністю.

Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 22.02.2022 справа розподілена судді Харченко С.В.

Згідно з протоколом автоматичного визначення складу колегії суддів від 27.02.2023 визначено склад колегії судді: Харченко С.В. - головуючий суддя, судді: Басай О.В., Жукравель В.О.

У зв`язку із звільненням судді ОСОБА_1 у відставку на підставі Рішення Вищої ради правосуддя № 411/0/15-24 від 13 лютого 2024 року «Про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Київського окружного адміністративного суду у зв`язку з поданням заяви про відставку» та відрахуванням зі штату Київського окружного адміністративного суду відповідно до наказу голови суду № 2-ктр/гс від 15.02.2024 року, призначено повторний автоматизований розподіл судової справи.

Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 02.04.2024 справа розподілена колегії суддів: Жукова Є.О.- головуючий суддя, Басай О.В., Журавель В.О.

У зв`язку зі звільненням судді ОСОБА_2 у відставку на підставі рішення Вищої ради правосуддя від 03.10.2023 №949/0/15-23 «Про звільнення ОСОБА_2 з посади судді Київського окружного адміністративного суду у зв`язку з поданням заяви про відставку», призначено повторний автоматизований розподіл судової справи.

Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 11.04.2024 визначено склад колегії суддів: Жукова Є.О. головуючий суддя, Діска А.Б., Басай О.В.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 12.04.2024 прийнято до провадження адміністративну справу №640/11977/22. Суд ухвалив розгляд справи проводити за правилами загального позовного провадження колегією суддів під головуванням судді Жукової Є.О., призначити підготовче засідання на 16 травня 2024 року.

16 травня 2024 року відкладено підготовче засідання на 20 червня 2024 року.

В судовому засіданні 20 червня 2024 року колегія суддів порадившись на місці ухвалила здійснювати розгляд справи за відсутності позивача, закрити підготовче провадження у справи та перейти до судового розгляду справи по суті.

В судовому засіданні учасниками справи заявлені клопотання про продовження розгляду справи в порядку письмового провадження.

Відповідно до частини третьої статті 194 Кодексу адміністративного судочинства України учасник справи має право заявити клопотання про розгляд справи за його відсутності. Якщо таке клопотання заявили всі учасники справи, судовий розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження на підставі наявних у суду матеріалів.

Після надання пояснень учасниками справи у відкритому судовому засіданні та дослідження матеріалів справи, протокольною ухвалою суду від 20.06.2024, постановленою без виходу до нарадчої кімнати із занесенням до протоколу судового засідання, колегією суддів вирішено здійснювати подальший розгляд справи в порядку письмового провадження.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що відсутність розробленого та затвердженого Порядку щодо регулювання надання дозволу на використання земель оборони суб`єктами господарювання в цілях вирощування сільськогосподарських культур, позбавляє права суб`єктів господарювання реалізувати положення Закону України «Про використання земель оборони» в цілях вирощування сільськогосподарських культур, що, на переконання позивача, свідчить про протиправну бездіяльність Кабінету Міністрів України щодо виконання покладених функцій та вимог Закону.

Відповідач, заперечуючи проти позову, зазначає, що положення статті 7 Прикінцевих положень Закону № 1345-IV, на які вилається позивач, як на підставу бездіяльності зобов`язують Уряд у шестимісячний строк з дня набрання чинності цим Законом затвердити порядок надання земельних ділянок військовим частинам під військові та інші оборонні об`єкти та привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом. Водночас, строків щодо розробки Порядку, визначеного положеннями частини першої статті 4 Законом № 1345-IV не визначають.

Відтак, за посиланнями відповідача, бездіяльності у розумінні положень статті 7 прикінцевих положень Закону № 1345-IV Урядом не допущено, більш того, Міністерством оборони, як органом до безпосередніх повноважень якого віднесено врегулювання спірних питань вживаються конкретні заходи щодо розробки і прийняття Порядку визначеного положеннями частини першої статті 4 вказаного Закону.

У відповіді на відзив позивач вказує про безпідставність доводів відповідача, викладених у відзиві, зазначає, що Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади і врегулювання суспільних відносин покладається саме на нього, КМУ та Секретаріат зобов`язані координувати діяльність міністрів та відомств, спрямовані на прийняття відповідного Поряду.

Третьою особою наданні пояснення щодо суті спору, в яких Міністерство оборони України проти задоволення позовних вимог заперечує з підстав необґрунтованості останніх, оскільки норма, яка міститься в статті 7 Закону, стосується приведення у відповідність з ним тих нормативно-правових актів, які були видані КМУ станом на день набрання чинності Законом, вона не містить вимоги (обов`язку відповідача) щодо розробки та або затвердження Порядку надання дозволу суб`єктам господарювання вирощувати сільськогосподарські культури, випасати худобу та заготовляти сіно на землях, наданих у постійне користування військових частин (землях оборони). Третьою особою розроблено та встановленим порядком направлено до заінтересованих органів на погодження проект акта КМУ, яким визначено процедуру отримання фізичними і юридичними особам дозволу на вирощування сільськогосподарських культур, випас худоби та заготівлю сіна на землях оборони.

Розглянувши подані документи і матеріали, з`ясувавши фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд

ВСТАНОВИВ:

27 листопада 2003 року Верховною Радою України прийнято Закон України « Про використання земель оборони» №1345-ІV (далі Закон №1345-ІV), що набрав чинності 26 грудня 2003 року.

Згідно із частиною першою статті 4 Закону №1345-ІV Військові частини за погодженням з органами місцевого самоврядування або місцевими органами виконавчої влади і в порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України, можуть дозволяти фізичним і юридичним особам вирощувати сільськогосподарські культури, випасати худобу та заготовляти сіно на землях, наданих їм у постійне користування.

Частиною другою статті 7 Закону №1345-ІV «Прикінцеві положення» встановлено Кабінету Міністрів України у шестимісячний строк з дня набрання чинності цим Законом:

затвердити порядок надання земельних ділянок військовим частинам під військові та інші оборонні об`єкти;

підготувати і подати на розгляд Верховної Ради України пропозиції про внесення змін до законів України, що випливають із цього Закону;

привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом.

Позивач зазначає про неприйняття та незатвердження Кабінетом Міністрів України Порядку щодо надання дозволу на використання земель оборони суб`єктами господарювання в цілях вирощування сільськогосподарських культур, вбачає таку бездіяльність протиправною, що зумовило звернення з даним позовом до суду.

Надаючи оцінку спірним правовідносинам, суд виходить з наступного.

Відповідно до ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України.

Статтею 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні й конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Основного Закону України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, установлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Із наведеного слідує висновок, що право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Як зазначає позивач, ТОВ «Кольза» є сільськогосподарським товаровиробником, займається веденням товарного сільськогосподарського виробництва з вирощування зернових культур.

07.08.2018 КЕВ м.Житомир та ТОВ «Кольза уклали договір №549 про спільну діяльність, відповідно до п.1.1 якого, з метою відпрацювання співпраці з підприємствами і залучення додаткових джерел фінансування для підтримки на належному рівні бойової та мобілізаційної готовності та життєдіяльності в КЕВ м.Житомир, недопущення захоплення земельних ділянок сторонніми особами та недопущення збитків невикористання земельної ділянки на підставі розпорядження ТВО начальника Головного КЕУ ЗС України №303/6/27/1380 від 13.09.2016, розпорядження ТВО начальника Північного ТКЕУ №303/21/1/1339 від 20.04. 2018 сторони домовились про спільну діяльність і співробітництво з питання сумісного використання земель, а саме: вирощування зернових та технічних культур.

В лютому 2022 року Заступник керівника Житомирської спеціалізованої прокуратури у військовій та оборонній сфері Центрального регіону звернувся до Господарського суду Житомирської області з позовом в інтересах держави, в особі позивачів: Міністерства оборони України, Житомирської обласної державної адміністрації, Квартирно-експлуатаційного відділу міста Житомир, в якому просив: визнати недійсним договору від 07.08.2018 №549, укладеного між Товариством з обмеженою відповідальністю «Кольза» та Квартирно-експлуатаційним відділом міста Житомир у редакції з урахуванням внесених змін відповідно до Додаткових угод від 13.11.2018, 11.12.2018, 25.01.2019, 02.09.2019, 30.09.2019; зобов`язання Товариства з обмеженою відповідальністю «Кольза» повернути Квартирно-експлуатаційному відділу міста Житомир земельну ділянку з кадастровим номером :06: 000:0510, площею 251,8211 га.

Вказаний позов поданий з мотивів використання земельної ділянки із порушенням ст. ЗУ «Про використання земель оборони».

Рішенням господарського суду Житомирської області від 15.05.2023 у справі №905/85/22 в задоволенні позову Прокурора відмовлено повністю. Постановою Північно-західного апеляційного господарського суду від 05.09.2023 у справі №905/85/22 рішення господарського суду Житомирської області від 15.05.2023р. у справі №906/85/22 скасовано та ухвалено нове, яким позов Заступника керівника Житомирської спеціалізованої прокуратури у сфері оборони Центрального регіону задоволено.

Відтак, на переконання суду, позивач має право звернення до суду із даним позовом, розгляд цього позову по суті, навіть за обставин завершеного розгляду справи №906/85/22, що відповідає меті верховенства права.

Відповідно до ч. 1 ст. 13 Конституції України, земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.

Згідно із вимогами ст. 14 Конституції України, земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.

У відповідності до вимог ч. 1 ст. 1 Земельного кодексу України, земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави.

За приписами ч. 1 ст. 3 Земельного кодексу України, земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

У відповідності до вимог ст. 13 Земельного кодексу України, ст.ст. 9, 14 Закону України "Про Збройні Сили України", землі, закріплені за військовими частинами та установами Збройних Сил України, є державною власністю та належать їм на праві оперативного управління, а вирішення питань щодо порядку надання Збройним Силам України в управління об`єктів державної власності, зокрема земельних ділянок, відносяться до повноважень Кабінету Miністрів України.

Згідно ч. 1, 4 ст. 77 Земельного кодексу України, землями оборони визнаються землі, надані для розміщення і постійної діяльності військових частин, установ, військово-навчальних закладів, підприємств та організацій Збройних Сил України, інших військових формувань, утворених відповідно до законодавства України. Порядок використання земель оборони встановлюється законом.

В силу ст. 2 Закону України "Про використання земель оборони", військові частини та установи зобов`язані використовувати надані їм земельні ділянки відповідно до вимог земельного законодавства.

Відповідно до ч. 1 ст. 4 Закону України "Про використання земель оборони", визначено, що військові частини можуть дозволяти фізичним і юридичним особам вирощувати сільськогосподарські культури, випасати худобу та заготовляти сіно на землях, наданих їм у постійне користування, за погодженням з органами місцевого самоврядування або місцевими органами виконавчої влади і в порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.

Статтею 117 Конституції України та ст. 49 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» встановлено, що Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов`язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.

Системний аналіз викладених норм дає підстави для висновку, що для цілей одержання додаткових джерел фінансування життєдіяльності військ (сил) для підтримання на належному рівні їх бойової та мобілізаційної готовності, військові частини вправі здійснювати господарську діяльність, у тому числі шляхом укладення з фізичними і юридичними особами відповідних договорів з вирощування сільськогосподарських культур на земельних ділянках, наданих військовим частинам у постійне користування. При цьому, порядок укладення таких договорів та надання дозволів фізичним та юридичним особам на використання земель оборони у сільськогосподарських цілях має визначатися Кабінетом Міністрів України.

Як зазначив у своєму Рішенні від 12 лютого 2002 року № 3-Рп/2002 Конституційний Суд України, для реалізації закріпленого в Конституції України права власності потрібні галузеві закони, які встановлюють конкретні норми використання власником належного йому майна з урахуванням інтересів усіх суб`єктів правовідносин (третє речення абзацу четвертого підпункту 3.1 пункту 3 мотивувальної частини рішення).

Крім того, в абзаці третьому підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини Рішення конституційного суду України від 11 листопада 2008 року № 25-рп/2008 зазначено, що правовий режим власності, порядок і умови набуття та припинення права власності, а також права володіння, користування та розпорядження майном (землею) визначаються законом.

Враховуючи, що відповідно до ст.4 Закону України «Про використання земель оборони» порядок надання військовими частинами дозволів фізичним і юридичним особам на вирощування сільськогосподарських культур, випасання худоби та заготівлі сіна на землях, наданих їм у постійне користування, має бути визначений КМУ, саме на КМУ як на вищий орган виконавчої влади Конституцією та законами України покладено повноваження, зокрема, стосовно підзаконного регулювання порядку використання земель оборони.

Вказаний висновок ґрунтується, в тому числі, на правовій позиції Верховного Суду, сформульованій у постанові від 21.07.2020 у справі №815/1784/18, відповідно до якої «для цілей одержання додаткових джерел фінансування життєдіяльності військ (сил) для підтримання на належному рівні їх бойової та мобілізаційної готовності військові частини вправі здійснювати господарську діяльність, у тому числі шляхом укладення з фізичними та юридичними особами відповідних договорів з вирощування сільськогосподарських культур на земельних ділянках, наданих військовим частинам у постійне користування. При цьому порядок укладення таких договорів і надання дозволів фізичним та юридичним особам на використання земель оборони у сільськогосподарських цілях має визначатися КМУ. Отже, залучення уряду до розгляду справи зумовлено тим, що на КМУ як на вищий орган виконавчої влади Конституцією та законами України покладено повноваження, зокрема, стосовно підзаконного регулювання порядку використання земель оборони, тож, відповідно, рішення у цій справі стосується обов`язків уряду щодо здійснення такого регулювання».

Учасниками справи не заперечується, що на час звернення позивача з даним позовом до суду, Кабінетом Міністрів України не визначений порядок використання земель оборони в господарських цілях.

Повертаючись до предмету доказування у справі що розглядається, в контексті дослідження наявності підстав для визнання протиправною бездіяльності Кабінету Міністрів України, суд враховує наступне.

Статтею 113 Конституції України та частиною першою статті 1 Закону України «Про Кабінет міністрів України» №794-VІІ визначено, що Кабмін є вищим органом у системі органів виконавчої влади.

Згідно з частиною першою статті 4 Закон № 794-VІІ КМУ у своїй діяльності керується Конституцією України, цим Законом, іншими законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

Частиною першою статті 49 Закону №794-VII встановлено, що Кабмін на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов`язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.

Згідно частини другої статті 49 Закону №794-VII акти КМУ нормативного характеру видаються у формі постанов КМУ.

Відповідно до частин другої та третьої статті 50 Закону №794-VІІ проекти актів КМУ готуються міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, державними колегіальними органами, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями.

Проекти актів Кабміну вносяться на розгляд КМУ міністерствами, центральними органами виконавчої влади (крім тих, діяльність яких спрямовується і координується КМУ через відповідного члена КМУ), державними колегіальними органами, місцевими державними адміністраціями.

Отже, КМУ уповноважений видавати акти нормативного характеру, які видаються у формі постанов на основі та на виконання законів України.

Така ж норма узгоджується з пунктом 2 §33 Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18.07.2007 № 950, де зазначено, що розробниками проектів актів Кабінету Міністрів є, зокрема, міністерства та інші центральні органи виконавчої влади відповідно до своєї компетенції, крім того пунктом 5 §33 проект акта Кабінету Міністрів підлягає обов`язковому погодженню усіма заінтересованими органами, а також Мінфіном та Мінекономрозвитку (за винятком проекту розпорядження з кадрових питань).

Частиною 1 та 2 §37 Регламенту встановлено, що розробник надсилає заінтересованому органу проект акта Кабінету Міністрів, завізований керівником органу, який є розробником, разом з пояснювальною запискою, а також порівняльною таблицею (якщо проектом акта передбачено внесення змін до інших актів Кабінету Міністрів).

Якщо розробником проекту акта Кабінету Міністрів є центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів через міністра, проект надсилається заінтересованому органу лише після його погодження відповідним міністром.

Також, абз. 1 §38 Регламенту визначено, що розробник визначає строк погодження проекту акта Кабінету Міністрів заінтересованими органами виходячи із складності та обсягу проекту з урахуванням строків виконання завдань, установлених актами законодавства, протокольними рішеннями Кабінету Міністрів, але не більш як 10 робочих днів.

Якщо розробником є центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів через відповідного міністра, проект акта Кабінету Міністрів також обов`язково погоджується керівником юридичної служби відповідного міністерства.

Параграфом 46 встановлено, що за результатами правової експертизи проекту акта Кабінету Міністрів Мін`юст оформляє висновок за встановленою ним формою, невід`ємною частиною якого є висновок за результатами експертизи на відповідність проекту акта положенням Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, з урахуванням практики Європейського суду з прав людини. У висновку Мін`юсту обов`язково зазначаються правові підстави прийняття акта з посиланням на норми законодавчих актів, згідно з якими предмет правового регулювання проекту акта належить до повноважень Кабінету Міністрів. Висновок підписує Міністр, а у разі його відсутності - перший заступник Міністра.

Мін`юст надсилає висновок розробникові у строк, що становить не більш як 10 робочих днів.

Відповідно до §52 Регламенту Секретаріат Кабінету Міністрів проводить експертизу (фахову і юридичну) поданого до Кабінету Міністрів проекту акта та здійснює його опрацювання (вносить поправки, пов`язані з приведенням у відповідність з правилами нормопроектувальної техніки, редагує його та у разі потреби узгоджує поправки з головним розробником). Порядок проведення експертизи проектів актів встановлює Міністр Кабінету Міністрів.

Також, відповідно до §53 за результатами експертизи проекту акта Кабінету Міністрів Секретаріат Кабінету Міністрів оформляє експертний висновок.

Розгляд проектів актів Кабінету Міністрів України встановлений главою 7 Регламенту, так, зокрема, ч. 1 §55 встановлено, що опрацьований проект акта Кабінету Міністрів разом з матеріалами, поданими головним розробником, та експертним висновком Секретаріату Кабінету Міністрів включається до порядку денного засідання відповідного урядового комітету.

Параграф 55-1 передбачає, що розглянутий на засіданні урядового комітету та завізований Першим віце-прем`єр-міністром, Віце-прем`єр-міністром проект акта Кабінету Міністрів включається до порядку денного чергового засідання Кабінету Міністрів. До проекту акта крім матеріалів, поданих головним розробником, та експертного висновку Секретаріату Кабінету Міністрів додаються витяг з протоколу засідання урядового комітету і довідка про розбіжності щодо проекту акта, якщо їх не врегульовано після розгляду урядовим комітетом (ч.1).

Частиною 2 §55-1 встановлено, що акт Кабінету Міністрів приймається, якщо за результатами розгляду на засіданні до нього не висловлено зауважень.

Також, ч. 4-5 §55-1 передбачено, що прийняті акти Кабінету Міністрів Прем`єр-міністр підписує на засіданні Кабінету Міністрів. Акт, прийнятий Кабінетом Міністрів з поправками, оформляється у визначений ним строк.

Після підписання акта Кабінету Міністрів внесення до його тексту будь-яких змін, у тому числі виправлення орфографічних та стилістичних помилок, здійснюється шляхом прийняття відповідного рішення на засіданні Кабінету Міністрів.

Тобто, з аналізу Регламенту Кабінету Міністрів України, яким встановлена процедура підготовки, погодження, експертизи, внесення на розгляд та затвердження актів КМ України, вбачається, що для прийняття відповідного акту проект такого акту має пройти низку етапів, кожен з яких здійснюється різними суб`єктами, крім того, на здійснення відповідними суб`єктами своїх повноважень щодо розроблення, погодження та прийняття акта встановлені строки.

Приписами ч.ч. 1 та 2 ст. 21 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» передбачено, що Кабінет Міністрів України спрямовує і координує роботу міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які забезпечують проведення державної політики у відповідних сферах суспільного і державного життя, виконання Конституції та законів України, актів Президента України, додержання прав і свобод людини та громадянина. Міністерства та інші центральні органи виконавчої влади відповідальні перед Кабінетом Міністрів України, підзвітні та підконтрольні йому.

Відповідно до пункту 1 Положення про Міністерство оборони України, що затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 27.10.2014 № 671 (надалі - Положення), Міноборони є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику з питань національної безпеки у воєнній сфері, сферах оборони і військового будівництва у мирний час та особливий період.

Відповідно до підпункту 1 пункту 4 Положення Міноборони розробляє проекти законів та інших нормативно-правових актів з питань, що належать до його компетенції;

Крім того, Міноборони є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику з питань національної безпеки у воєнній сфері, сферах оборони і військового будівництва у мирний час та особливий період.

Таким чином, виконання процедурних питань підготовки проекту, до його схвалення Кабінетом Міністрів України, покладеться саме на головного розробника проекту, який виконує функції щодо власне підготовки проекту, залучення до цих процесів зацікавлених осіб, їх повідомлення та надання матеріалів, визначення строків погодження, акумулювання пропозицій, узгодження позицій та наявних зауважень, що завершується поданням до Кабінету Міністрів України нормативно визначеного пакету документів, до якого не залучається інформація.

Судом встановлено, Міністерством оборони України у 2022 році розроблено проект постанови Кабінету Міністрів України Деякі питання використання земельних ділянок, що належать до земель оборони для сільськогосподарських потреб (далі - проект Постанови), який листом від 20.05.2022 № 220/3735 направлено на погодження до центральних органів виконавчої влади відповідно до вимог Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18 липня 2007 р. № 950.

Пунктом 1 проекту Постанови визначено затвердити Порядок проведення електронних торгів щодо набуття права на вирощування сільськогосподарських культур, випас худоби та заготівлю сіна на земельних ділянках, що належать до земель оборони, наданих військовим частинам у постійне користування (далі - Порядок проведення електронних торгів).

Згідно з пунктом 1 Порядку проведення електронних торгів цей Порядок визначає процедуру набуття фізичними і юридичними особами права на вирощування сільськогосподарських культур, випасу худоби та заготівлі сіна (далі - обробіток землі) на земельних ділянках, наданих у постійне користування військовим частинам, установам, військовим навчальним закладам, підприємствам та організаціям Збройних Сил України, квартирно-експлуатаційним частинам (відділам), Київському квартирно-експлуатаційному управлінню, іншим військовим формуванням, утвореним відповідно до законів України (далі - військовим частинам).

Відповідно до пункту 13 Порядку проведення електронних торгів військові частини, які є постійними землекористувачами Міноборони, готують Переліки земельних ділянок, право обробітку яких може виставлятись на електронні торги (далі - Переліки).

Пунктом 15 Порядку проведення електронних торгів встановлено, що Переліки, зокрема, підлягають погодженню відповідними районними державними адміністраціями (щодо земельних ділянок, розташованих у межах сіл, селищ, міст районного значення), або обласними державними адміністраціями (щодо земельних ділянок, що не входять до складу певного району, або у випадках, коли районна державна адміністрація не утворена).

У разі відсутності протягом місяця мотивованих заперечень від відповідних місцевих державних адміністрацій питання включення відповідних земельних ділянок до переліків вважається погодженим.

Також Порядком проведення електронних торгів регламентовано процедуру реєстрації учасників електронних торгів, їх проведення та скасування, встановлення результатів електронних торгів та укладання відповідних договорів з переможцями.

Отже, третьою особою розроблено та встановленим порядком направлено до заінтересованих органів на погодження проект акта КМУ, яким визначено процедуру отримання фізичними і юридичними особам дозволу на вирощування сільськогосподарських культур, випас худоби та заготівлю сіна на землях оборони.

За результатами опрацювання частиною центральних органів виконавчої влади проект Постанови погоджено із зауваженнями, а Державною службою України з питань геодезії, картографії та кадастру і Міністерством аграрної політики та продовольства України не підтримано.

До матеріалів справи долучені листи Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру та Міністерства аграрної політики та продовольства України щодо погодження позиції про розгляд проекту постанови Кабінету Міністрів України із зауваженнями до проекту постанови Кабінету Міністрів України «Деякі питання використання земельних ділянок, що належать до земель оборони для сільськогосподарських потреб».

Зокрема, згідно із зауваженнями до проекту постанови Кабінету Міністрів України «Деякі питання використання земельних ділянок, що належать до земель оборони для сільськогосподарських потреб», серед певних неузгодженостей та невідповідностей вказаного проекту, висловлено застереження в цілому до проекту постанови стосовно доцільності надання дозволу фізичним і юридичним особам вирощувати сільськогосподарські культури, випасати худобу та заготовляти сіно на землях, наданих військовим частинам у постійне користування, в умовах воєнного стану в Україні.

З наявного в матеріалах справи листування між Секретаріатом Кабінету Міністрів України та центральними органами виконавчої влади вбачається, що в Міністерстві оборони України триває розробка нової редакції проєкту постанови Кабінету міністрів України «Про затвердження порядку вирощування сільськогосподарських культур, випасу худоби та заготівки сіна на землях оборони».

Аналіз наведених вище фактичних обставин справи, на переконання суду, свідчить про те, що станом на час подання даного позову позивачем, Кабінетом Міністрів України вживались заходи щодо розробки та затвердження спірного порядку на виконання вимог Закону України «Про використання земель оборони», що у своїй сукупності не може свідчити про протиправну бездіяльність відповідача.

При вирішенні цього суд враховує, що як протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень треба розуміти зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу/його посадової особи, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи в невчиненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними й реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.

Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту неналежного та/або несвоєчасного виконання обов`язкових дій. Важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Крім того, потрібно з`ясувати юридичний зміст, значимість, тривалість та межі протиправної бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість/протиправність бездіяльності для прав та інтересів заінтересованої особи.

Аналогічний правовий підхід застосовано в постановах Верховного Суду від 21.12.2018 у справі №813/4640/17, від 17.04.2019 у справі №342/158/17, від 18.02.2021 у справі №160/6885/19, від 16.11.2022 у справі №280/3841/21.

Частина 2 статті 55 Конституції України гарантує кожному право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Це право кореспондує нормі статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (надалі - Конвенція), яка визначає, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

Отже, під ефективним засобом (способом) захисту слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект. Тому ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним існуючим обставинам.

Відповідно до пункту 4 частини 1 статті 5 КАС України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист, у тому числі, шляхом визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.

Вирішуючи справу суд, у першу чергу, зобов`язаний встановити наявність порушеного права та відповідність обраного позивачем способу його захисту ти, що визначені законодавством. Невідповідність заявлених позовних вимог вказаним умовам є підставою для відмови судом у їх задоволенні.

У свою чергу, згідно пункту 4 частини 2 статті 245 КАС України, у разі задоволення позову суд може прийняти рішення про визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.

Частиною 4 цієї статті передбачено, що у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд. У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов`язує суб`єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.

Тобто, частиною 2 статті 245 КАС України встановлені загальні способи захисту порушеного права, у той час як частиною 4 цієї статті - спеціальні способи захисту порушеного права, які застосовуються за умови встановлення судом певних обставин та індивідуально у кожному випадку.

Обираючи між загальними та спеціальними способами захисту порушеного права, адміністративний суд керується принципом ефективності його захисту, що передбачає обрання такого способу захисту порушеного права, який буде ефективним як згідно закону, так і на практиці.

Адміністративний суд, задовольняючи позов, повинен застосувати конкретний спосіб захисту порушеного права, що залежить від змісту суб`єктивного права, за захистом якого особа звернулася до суду та від характеру його порушення суб`єктом владних повноважень. При цьому, має існувати чіткий зв`язок між правопорушенням та способом захисту права. Іншими словами, метою обрання певного способу захисту порушеного права має бути можливість усунення перешкод у здійсненні особою свого права шляхом застосування саме такого способу їх захисту.

Судом встановлено, матеріалами справи підтверджується, що відповідач вчиняв залежні від нього дії для затвердження Порядку вирощування сільськогосподарських культур, випасу худоби та заготівки сіна на землях оборони, у зв`язку з цим Кабінет Міністрів України не допустив протиправної бездіяльності в межах спірних правовідносин, отже, позовні вимоги в цій частині задоволенню не підлягає.

Щодо позовних вимог в частині зобов`язання Кабінет Міністрів України вжити невідкладні дії (заходи) спрямовані на розроблення та затвердження відповідного підзаконного нормативно-правового акту, суд зазначає наступне.

У постанові від 04.08.2020 у справі №340/2074/19 Верховний Суд зазначив, що як у пункті 4 частини 1 статті 5, так і у пункті 4 частини 2 статті 245 КАС України спосіб захисту складається з двох частин:

1) констатуючої - суд визнає бездіяльність протиправною;

2) зобов`язуючої - суд зобов`язує суб`єкта владних повноважень вчинити певну дію, прийняти рішення на користь позивача.

Отже, за умови констатації бездіяльності як протиправної, суд зобов`язаний в силу закону застосувати і спонукаючий засіб впливу та зобов`язати відповідача виправити порушення шляхом вчинення певних дій, які не були вчинені протиправно.

Варто зауважити, що за змістом пункту 10 частини 2 статті 245 КАС України, у разі задоволення позову суд може також прийняти рішення про інший спосіб захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист таких прав, свобод та інтересів.

Таким чином, зобов`язання суб`єкта владних повноважень судом до вчинення певних дій може бути обрано судом в якості самостійного способу захисту порушеного права позивача, проте, за умови якщо питання про визнання протиправною бездіяльності цього суб`єкта судом узагалі не вирішувалось при задоволенні позову.

Проте, у випадку спірних правовідносин застосування даної норми статті 245 КАС України є неможливим, оскільки за умови, коли суд дійшов висновку про відсутність протиправної бездіяльності з боку відповідача, не має підстав зобов`язувати його вчиняти певні дії для усунення наслідків цієї бездіяльності.

Крім того, як встановлено судом незатвердження КМУ спірного Порядку мало місце виходячи з об`єктивних (таких, що не залежали від волевиявлення відповідача) причин, оскільки не були виконані всі умови для його затвердження, то існують обґрунтовані підстави вважати, що зобов`язання відповідача затвердити такий порядок на підставі рішення суду також не матиме результату та не призведе до відновлення прав, про порушення яких позивач заявив у позовній заяві.

Отже, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень чинного законодавства України, оцінки поданих учасниками справи доказів за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному і об`єктивному розгляді всіх обставин справи в їх сукупності, суд приходить до висновку про те, що вимоги позивача не підлягають задоволенню.

Відповідно до пункту 30 рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Hirvisaari v. Finland» від 27.09.2001, рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя .

Згідно пункту 29 рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Ruiz Torija v. Spain» від 09.12.1994, статтю 6 не можна розуміти як таку, що вимагає пояснень детальної відповіді на кожний аргумент сторін. Відповідно, питання, чи дотримався суд свого обов`язку обґрунтовувати рішення може розглядатися лише в світлі обставин кожної справи.

Згідно пункту 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення.

Згідно з частиною першою статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Частиною першою статті 72 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.

Відповідно до частини другої статті 73 Кодексу адміністративного судочинства України предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення.

Достатніми є докази, які у своїй сукупності дають змогу дійти висновку про наявність або відсутність обставин справи, які входять до предмета доказування.

Питання про достатність доказів для встановлення обставин, що мають значення для справи, суд вирішує відповідно до свого внутрішнього переконання (частини перша та друга статті 76 Кодексу адміністративного судочинства України).

Згідно з частиною першою статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Вирішуючи питання розподілу судових витрат, суд керується приписами частини першої статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідно до якої судові витрати підлягають відшкодуванню стороні, яка не є суб`єктом владних повноважень, лише при задоволенні позову.

На підставі викладеного, керуючись статтями 243-246, 250, 255, 264 КАС України, суд

ВИРІШИВ:

1. У задоволенні адміністративного позову Товариства з обмеженою відповідальністю «Кольза» відмовити повністю.

2. Розподіл судових витрат не здійснювати.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення суду подається до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня його проголошення. У разі оголошення судом лише вступної та резолютивної частини рішення, або розгляду справи в порядку письмового провадження, апеляційна скарга подається протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту рішення.

Головуючий суддя Жукова Є.О.

Судді Басай О.В.

Діска А.Б.