Справа № 380/794/24
Суддя: Желік Олександра Мирославівна
Дата ухвалення: 2024-09-10 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ЛЬВІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

10 вересня 2024 рокусправа № 380/794/24

Львівський окружний адміністративний суд

у складі судді О.Желік,

за участю секретаря судового засідання Н.Клочко,

представника позивача Н.Цинайко,

представника відповідача І.Редько,

представника відповідача М.Шевченко,

представника третьої особи В.Назарко,

розглянувши у відкритому судовому засіданні за правилами загального позовного провадження адміністративну справу за позовом керівника Галицької окружної прокуратури міста Львова в інтересах держави до Львівської міської ради, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача Західного офісу Держаудитслужби про визнання незаконною та скасування ухвали, -

в с т а н о в и в:

на розгляд Львівського окружного адміністративного суду надійшла позовна заява Галицької окружної прокуратури міста Львова в інтересах держави до Львівської міської ради із вимогою визнати незаконною та скасувати ухвалу Львівської міської ради від 02.03.2023 2886 «Про внесення змін до ухвали міської ради від 26.12.2016 № 1356 «Про затвердження Програми здійснення Львівською міською радою внесків до статутних капіталів комунальних підприємств, установ та організацій у 2017-2025 роках».

Позовні вимоги обґрунтовано тим, що ухвалою 5-ої сесії 7-го скликання Львівської міської ради від 26.12.2016 №1356, затверджено Програму здійснення Львівською міською радою внесків до статутних капіталів комунальних підприємств, установ та організацій у 2017-2021 роках. Ухвалами від 29.12.2020 №19, від 23.12.2021 №1801 внесено зміни до ухвали Львівської міської ради від 26.12.2016 № 1356 «Про затвердження Програми здійснення Львівською міською радою внесків до статутних капіталів комунальних підприємств, установ та організацій у 2017 - 2021 роках» (далі Програма). Зокрема, замінено слова з «у 2017 - 2021 роках» на «у 2017 - 2025 роках» та викладено Програму у новій редакції.

В той же час, як зазначає позивач, ухвалою Львівської міської ради від 02.03.2023 2886 «Про внесення змін до ухвали міської ради від 26.12.2016 №1356 «Про затвердження Програми здійснення Львівською міською радою внесків до статутних капіталів комунальних підприємств, установ та організацій у 2017-2025 роках» розділ 3 «Фінансове забезпечення Програми» викладено у новій редакції. У пояснювальній записці до проекту ухвали директор департаменту економічного розвитку зазначає, що з метою забезпечення безперебійної роботи об`єктів критичної інфраструктури львівських комунальних підприємств необхідно викласти розділ 3 програми у новій редакції та дозволити кошти, отримані суб`єктом господарювання як внески до статутного капіталу, використовувати ним відповідно до затвердженого ним фінансового плану для забезпечення функціонування комунальних підприємств.

Разом з тим, спірна ухвала на думку позивача порушує визначені норми бюджетного законодавства, зокрема ст. 7 Бюджетного кодексу України принципи бюджетної системи України, в якій зазначено, що принцип єдності бюджетної системи України, принцип обґрунтованості, принцип ефективності та результативності, принцип цільового використання бюджетних коштів.

Так, позивачем зазначено, що внесені зміни і доповнення до п.3.1.1 Програми в частині надання дозволу на використання коштів комунальними підприємствами саме на оборотні активи чи поточні видатки не обумовлені воєнним станом та вчинені без жодних на те підстав, оскільки ні ст. 71, 91 Бюджетного кодексу України, ні Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні», якими обгрунтовано прийняття нової редакції розділу 3, не містять у собі положень, які б дозволяли використовувати в умовах воєнного стану кошти бюджету розвитку, отримані шляхом внесків до статутного капіталу суб`єкта господарювання, на поточні витрати (оборотні активи). При цьому, економічне обгрунтування, необхідність, потреба і підстави для внесення змін та доповнень в преамбулі ухвали від 02.03.2023 № 2886 відсутні. Тому надання дозволу комунальним підприємствам внесеними змінами у Програмі для використання на покриття поточних витрат підприємства за рахунок коштів бюджету розвитку має наслідком використання коштів спеціального фонду бюджету (бюджету розвитку) на витрати, які фактично мали б покриватися коштами загального фонду як фінансова підтримка, що порушує ч. 7 ст.23 Бюджетного кодексу України, оскільки тільки у межах загального обсягу бюджетних призначень за бюджетною програмою окремо за загальним та спеціальним фондами бюджету місцевий фінансовий орган за обґрунтованим поданням головного розпорядника бюджетних коштів здійснює перерозподіл бюджетних асигнувань, затверджених у розписі бюджету та кошторисі, в розрізі економічної класифікації видатків бюджету, та ч. 1 ст. 8 Бюджетного кодексу України, за якою бюджетна класифікація є обов`язковою для застосування всіма учасниками бюджетного процесу в межах бюджетних повноважень.

Позивач зазначив, що надання дозволу на етапі використання комунальним підприємствам вже отриманих від головного розпорядника коштів порушує програмну та економічну класифікації видатків бюджету та змінює цільове призначення таких коштів, які виділяються із врахуванням ст.71 Бюджетного кодексу України з бюджету розвитку на капітальні видатки, а використовуються на поточні. Надання дозволу на використання та саме використання коштів комунальними підприємствами на оборотні активи (поточні видатки), отриманих як внески до статутних капіталів, на поточні видатки замість капітальних, суперечать як ст. 71 Бюджетного кодексу України, так і ч.1 ст.61, ч.1,4,5,7 ст.64 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», та п.1.1, 1.5, 1,6, п.п.3.2.1 п.3 Інструкції щодо застосування економічної класифікації видатків бюджету, затвердженої наказом Міністерства фінансів України від 12.03.2012 № 333, зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 27.03.2012 за № 456/20769, та самій же Програмі (за напрямами спрямування (виділення), визначеними у абзаці 1 пп. 3.1.1 п. 3.1, пп 3.1.3 п. 3.1 на капітальні видатки згідно із ст.71 Бюджетного кодексу України).

Окрім того позивач відмітив, що розділ 3 доповнено пп. 3.1.4 п. 3.1.: «Комунальні підприємства використовують кошти, отримані як внески до статутних капіталів, залучені Львівською міською радою до бюджету Львівської міської територіальної громади у рамках Програми забезпечення стійкості Європейського банку реконструкції та розвитку на виплати згідно з кредитним договором від 30.12.2022 (операційний номер 53825), а саме: витрати на персонал, включаючи заробітну плату та пов`язані обов`язкові платежі та витрати; комунальні послуги: водопостачання (гаряча та холодна вода), каналізація, опалення, послуги з розподілу/постачання газу, послуги з розподілу/постачання електроенергії; платежі на користь Європейського банку реконструкції та розвитку за існуючими кредитними договорами».

На думку позивача, даний пункт Програми суперечить вимогам ст.74 Бюджетного кодексу України, абзацу другому пункту 22-6 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, ст.70, ч.4 ст.76, ч.6 ст.78 Бюджетного кодексу України, ухвалі Львівської міської ради від 06.12.2022 №2580 «Про здійснення запозичення до бюджету Львівської територіальної громади у 2022 році», Порядку отримання та використання залучених коштів до бюджету Львівської міської територіальної громади у рамках «Програми забезпечення стійкості» Європейського банку реконструкції та розвитку, затвердженого рішенням Львівської міської ради №1 від 06.01.2023, оскільки кошти, обумовлені Кредитним договором, можуть використовуватися з бюджету розвитку на поточні потреби визначених Кредитним договором комунальних підприємств через дотримання процедури визначення потреби, складання бюджетного запиту, плану використання, складання кошторису головними розпорядниками із визначенням чітко цільового їх використання, як це передбачено вимогами українського законодавства (бюджетного законодавства). Такі кошти, як зазначає позивач, мали б спрямовуватися як фінансова підтримка комунальним підприємствам, а не через поповнення їх капіталів, як це визначено абзацом другим пункту 22-6 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України.

Так, Львівська міська рада прийняла ухвалу від 06.12.2022 №2580 «Про здійснення запозичення до бюджету Львівської територіальної громади у 2022 році». Дана ухвала визначає головних розпорядників коштів та покладає на них забезпечення цільового використання кредитних коштів. Рішенням Львівської міської ради № 1 від 06.01.2023, виконавчий комітет затвердив Порядок отримання та використання залучених коштів до бюджету Львівської міської територіальної громади у рамках «Програми забезпечення стійкості» Європейського банку реконструкції та розвитку згідно з додатком 1. Із розділу 2 даного Порядку вбачається, що Департамент фінансової політики з балансового рахунку «Надходження від запозичень та активних операцій місцевого бюджету» платіжним дорученням здійснює перерахування коштів на балансовий рахунок коштів місцевого бюджету. Також, проведення видатків з бюджету розвитку бюджету Львівської міської територіальної громади здійснюється відповідно до рішення виконавчого комітету від 14.03.2022 № 162 «Про затвердження Порядку проведення видатків з бюджету розвитку бюджету Львівської міської територіальної громади» (п.2.6).

Позивач вказує, що 30.12.2022 між Львівською міською радою та Європейським банком реконструкції та розвитку від (операційний номер 53825), у розділі 1 «Визначення термінів» в ст.1.01 визначено, що «Проект» означає фінансування Містом негайних потреб Одержувачів у ліквідності та оборотному капіталі (та перелік таких прийнятних потреб оборотного капіталу міститься у Додатку 1 (Перелік прийнятних потреб оборотного капіталу)). Одержувачами за цим договором є ЛКП «Львівелектротранс», ЛКП «Львівавтодор», ЛКП «Львівводоканал», ЛКП «Львівтеплоенерго», ЛКП «Зелене місто». Разом з тим, як сама програма, так і спірна ухвала стосуються статутних капіталів усіх комунальних підприємств ЛМР, а не лише перелічених у Кредитному договорі.

Окрім цього, відповідно до п. (е), (f) ст.4.03. «Всі Виплати» Кредитного договору зобов`язання ЄБРР здійснити будь-яку Виплату Кредиту набирає чинності, якщо кошти такої виплати необхідні Місту та кожному Одержувачу для цілей Проекту, і ЄБРР отримав такі документи, що підтверджують заплановане використання коштів такої Виплати, та документи, що підтверджують, що бюджет Міста на фінансовий рік, в якому запитується здійснення Виплати, та Проект Бюджету на наступний фінансовий рік Міста, якщо він вже готовий, передбачає сплату всіх сум, які належатимуть або можуть належати до сплати протягом відповідного фінансового року Міста відповідно до цього Договору та всіх інших Договорів Фінансування, і такий Бюджет складено і затверджено відповідно до вимог чинного законодавства України. Згідно із п.(е) ст.5.01. «Позитивні зобов`язання» Кредитного договору Місто повинне готувати проект Бюджету, Бюджет та Звіт про Виконання Бюджету у формі та відповідно до вимог українського законодавства та прийнятих в Україні стандартів бухгалтерського обліку та аудиту в органах місцевого самоврядування. Відтак, на думку позивача, внесені до розділу 3 Програми зміни, які дозволяють комунальним підприємствам використовувати кошти, отримані як внески до статутних капіталів, на поточні видатки, суперечать нормам Бюджетного кодексу України, Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», Інструкції щодо застосування економічної класифікації видатків бюджету, затвердженої наказом Міністерства фінансів України від 12.03.2012 №333, зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 27.03.2012 за №456/20769, та самій же Програмі (за напрямами спрямування (виділення)), та відповідно дозволяють вчиняти бюджетне правопорушення.

Позиція відповідача викладена у відзиві на позовну заяву (від 20.02.2024), в якому представник відповідача щодо задоволення позову заперечила та вказала, що згідно ухвали Львівської міської ради від 02.03.2023 №2886 «Про внесення змін до ухвали Львівської міської ради від 26.12.2016 №1356 «Про затвердження програми здійснення Львівською міською радою внесків до статутних капіталів комунальних підприємств, установ та організацій у 2017-2025 роках» розділ 3 Програми викладено в новій редакції, зокрема, передбачено, що у період дії воєнного стану (введеного в Україні Указом Президента України від 24.02.2022 № 64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні», затвердженим Законом України «Про затвердження Указу Президента України «Про введення воєнного стану в Україні») для забезпечення безперебійної роботи об`єктів критичної інфраструктури львівських комунальних підприємств дозволяється використовувати кошти, отримані суб`єктом господарювання як внески до статутного капіталу, відповідно до затвердженого фінансового плану для забезпечення функціонування комунальних підприємств, у тому числі на придбання основного капіталу, необоротних і оборотних активів; комунальні підприємства використовують кошти, отримані як внески до статутних капіталів, залучені Львівською міською радою до бюджету Львівської міської територіальної громади у рамках Програми забезпечення стійкості Європейського банку реконструкції та розвитку на виплати згідно з кредитним договором від 30.12.2022 (операційний номер 53825), а саме: витрати на персонал, включаючи заробітну плату та пов`язані обов`язкові платежі та витрати; комунальні послуги: водопостачання (гаряча та холодна вода), каналізація, опалення, послуги з розподілу/постачання газу, послуги з розподілу/постачання електроенергії; платежі на користь Європейського банку реконструкції та розвитку за існуючими кредитними договорами (п. 3.1.4 ухвали).

Представник відповідача вказала, що 30.12.2022 між Львівською міською радою та Європейським банком реконструкції та розвитку підписано кредитний договір. Згідно з вимогами наведених вище положень Бюджетного кодексу України ці кошти надійшли до бюджету розвитку. Одержувачами цих коштів згідно Договору є ЛКП «Львівелектротранс», ЛКП «Львівавтодор», ЛКП «Львівводоканал», ЛКП «Львівтеплоенерго», ЛКП «Зелене місто».

Згідно з пунктом (о) ст. 3.01 цього Договору місто здійснить передачу коштів Кредиту Одержувачам шляхом збільшення статутного капіталу відповідного Одержувача. Кредитним договором передбачається фінансування Містом негайних потреб Одержувачів у ліквідності та оборотному капіталі (перелік таких прийнятних потреб оборотного капіталу міститься у додатку 1.

Згідно з цим додатком прийнятними потребами оборотного капіталу є: (а) витрати на персонал, включаючи заробітну плату та пов`язані обов`язкові платежі та витрати; (b) комунальні послуги: водопостачання (гаряча та холодна вода), каналізація, опалення, послуги з розподілу/доставки газу, послуги з розподілу/доставки електроенергії; (с) платежі на користь ЄБРР за Існуючими Кредитними Договорами.

Отже, як зазначає представник відповідача, право комунальних підприємств використовувати кошти отримані як внески до статутних капіталів, залучені у рамках Програми забезпечення стійкості ЄБРР, на витрати на персонал, комунальні послуги, платежі на користь ЄБРР за існуючими кредитними договорами, поширюється виключно на комунальні підприємства, які є Одержувачами коштів згідно з Кредитним договором від 30 грудня 2022. З огляду на те, що місцеві запозичення надходять до бюджету розвитку, поповнення статутних капіталів підприємств також здійснюється з бюджету розвитку, а кредитним договором затверджено перелік прийнятних потреб, то передача коштів з бюджету розвитку шляхом поповнення статутного капіталу відповідного комунального підприємства не порушує вимоги бюджетного законодавства.

Щодо твердження позивача про те, що підпункт 3.1.4 Програми суперечить вимогам ст. 74 Бюджетного кодексу України, абз. 22-6 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, яким визначено, що місцеві запозичення від міжнародних фінансових організацій можуть спрямовуватися на поточні видатки місцевих бюджетів та надання фінансової підтримки комунальним підприємствам для погашення ними кредитів, залучених у міжнародних фінансових організаціях у попередні періоди під місцеві гарантії, якщо таке цільове призначення передбачено умовами кредитних угод з міжнародними фінансовими організаціями, представник відповідача зазначила, що норми абз. 2 п. 22-6 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України не поширюються на спірні відносини, оскільки закон не має зворотної сили в часі. Так, пункт 22-6 розділу VI доповнено абзацом 2 згідно із Законом № 3035-IX від 11.04.2023, тобто на час прийняття оскаржуваної ухвали цього положення в Прикінцевих та перехідних положеннях Бюджетного кодексу України не було. Натомість чинним був і є абз. 1 п. 22-6 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, яким установлено, що у період дії воєнного стану в Україні та протягом шести місяців після його припинення або скасування не застосовуються норми частини сьомої статті 74 цього Кодексу.

Також представник відповідача відмітила, що плануючи в місцевому бюджеті внески в статутний капітал комунального підприємства, можна вказувати їх цільове спрямування основних засобів, або на поповнення фонду оборотних засобів та засобів обігу. У першому випадку внески можуть здійснюватися основними фондами, або коштами на придбання комунальним унітарним підприємством основних фондів. У другому випадку грошовими коштами на поповнення власних оборотних засобів та засобів обігу. Відтак, приймаючи рішення про здійснення внесків до статутних капіталів комунальних підприємств, орган місцевого самоврядування може вказувати їх цільове спрямування: на поповнення фонду власних основних засобів, або на поповнення фонду оборотних засобів та засобів обігу. При цьому, якщо в рішенні не вказується на що спрямовується внесок, комунальне підприємство самостійно може визначати напрями його використання

Як зазначила представник відповідача, за своєю суттю внесок у статутний капітал це є інвестиція власника у своє підприємство з метою отримання якоїсь вигоди забезпечення виконання статутної діяльності, капіталізація майна з метою розширення діяльності, вихід на нові ринки, диверсифікація та диференціація діяльності, підвищення якості послуг, збільшення прибутку тощо. Якщо говорити про внески в статутний капітал комунального підприємства, то такі внески мають свої особливості. Комунальні підприємства створюються місцевими радами не з метою отримання прибутку, а, переважно, з метою виконання певних робіт, виробництва товарів і найчастіше, надання послуг-обслуговування житлового фонду, прибирання території міста, утримання парків та скверів, надання послуг з централізованого водопостачання і водовідведення тощо, тобто виконують більше соціальну ніж економічну функцію. Дуже часто комунальні підприємства є природніми монополістами на ринку, відповідно якість їх послуг буде прямо пропорційно залежати від наявної у них матеріально-технічної бази. У зв`язку з цим, інвестиції в комунальне унітарне підприємство через внески в його статутний капітал - це є трансферт, який здійснюється місцевою радою з метою підвищення ефективності та якості здійснення статутної діяльності таким підприємством. Під статутною діяльністю в даному випадку слід розуміти основну діяльність підприємства з метою здійснення якої воно створене і здійснення якої передбачено її статутом або іншим аналогічним документом. Водночас, у будь-якому випадку, внесок у статутний капітал унітарного комунального підприємства є інвестицією і належить до капітальних видатків відповідного місцевого бюджету відповідно до ст. 71 Бюджетного кодексу України

Представник відповідач відмітила, що не знаходить свого підтвердження висновок позивача, що надання дозволу на етапі використання комунальним підприємством вже отриманих від головного розпорядника коштів порушує програмну та економічну класифікацію видатків бюджету та змінює цільове призначення таких коштів, які виділяються із врахуванням ст. 71 Бюджетного кодексу України з бюджету розвитку на капітальні видатки, а використовуються на поточні, оскільки на момент затвердження у відповідному місцевому бюджеті внесків у статутний капітал, такий внесок є бюджетним призначенням і, безперечно, якщо такі внески здійснюються грошовими коштами, такі кошти будуть бюджетними для розпорядника бюджетних коштів. На виконання рішення міської ради, перераховуючи внесок, розпорядник бюджетних коштів перераховує комунальному підприємству бюджетні кошти. Однак, як тільки бюджетні кошти переходять до підприємства, вони стають коштами підприємства і їх витрачання вже не регламентується Бюджетним кодексом України, а здійснюється згідно зі статутом підприємства та, в разі затвердження, фінансовим планом підприємства.

Насамкінець представник відповідача звернула увагу на те, що прокурором не обґрунтовано в чому полягає порушення інтересів держави із прийняттям оскаржуваної ухвали. Прокурор лише голослівно заявляє про необґрунтоване та нераціональне використання бюджетних коштів (які насправді після отримання комунальним підприємством вже не є бюджетними), а також про здатність спричинити істотну шкоду інтересам територіальної громади.

Позиція третьої особи викладена у письмових поясненнях (від 29.01.2024 та від 28.02.2024, а також у додаткових поясненнях від 22.02.2024), у яких він просить позов задовольнити. Представник третьої особи зазначив, що згідно з пунктом 1.1 Інструкції щодо застосування економічної класифікації видатків бюджету, затвердженої наказом Міністерства фінансів України від 12.03.2012 №333, зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 27.03.2012 за № 456/20769 (далі Інструкції №333) економічна класифікація видатків бюджету призначена для чіткого розмежування видатків бюджетних установ та одержувачів бюджетних коштів за економічними характеристиками операцій, які здійснюються відповідно до функцій держави та місцевого самоврядування. Економічна класифікація видатків бюджету забезпечує єдиний підхід до всіх учасників бюджетного процесу з точки зору виконання бюджету. Відтак, норми бюджетного законодавства з приводу поповнення статутних капіталів комунальних підприємств з бюджету розвитку є спеціальними нормами, які регламентують фінансові відносини за участі суб`єктів господарювання, що виникають у процесі формування та контролю виконання бюджетів усіх рівнів, а усі комунальні підприємства, які отримують кошти з бюджету розвитку, в тому числі як внески до статутних капіталів, є учасниками бюджетного процесу та бюджетних відносин, а також одержувачами, та відповідно виконують бюджет за видатками. Видатки ж на поповнення статутного капіталу є капітальними видатками, а тому комунальні підприємства, як одержувачі коштів з бюджету, зобов`язані виконувати бюджет за видатками на підставі плану використання отриманих бюджетних коштів відповідно до вимог бюджетного законодавства. Такі видатки є цільовим видатками, які здійснюються за встановленими бюджетною програмою напрямами їх використання, адже гідно з п.1.6 Інструкції щодо застосування економічної класифікації видатків бюджету, затвердженої наказом Міністерства фінансів України від 12.03.2012 №333, кошти, що виділяються з бюджету як капітальні трансферти, мають цільове призначення. Процес визначення потреби в бюджетних коштах, прийняття рішення, виділення, отримання, використання (виконання) отриманих коштів з бюджету є єдиним процесом, без розмежування на етапи до отримання коштів головним розпорядником та після отримання таких одержувачем. Процес поповнення статутного капіталу комунального підприємства з коштів бюджету розвитку спеціального фонду бюджету на капітальні видатки є врегульованим бюджетним законодавством процесом, спрямованим на довгострокове інвестиційне капіталовкладення. В іншому випадку законодавець у Бюджетного кодексу України прописав би можливість поповнення статутного капіталу комунального підприємства з бюджету розвитку як можливість поточного інвестування.

Представник третьої особи вказує, що рішенням Львівської міської ради від 03.12.2021 № 1080 затверджено в п.1.1. - Порядок фінансового планування діяльності комунальних підприємств Львівської міської територіальної громади, та п.1.2. - Форму фінансового плану для комунальних підприємств Львівської міської територіальної громади (додаток 2). Фінансовий план комунальних підприємств формується на кожен наступний рік з помісячною розбивкою і відображає очікувані фінансові результати діяльності. Фінансовий план повинен враховувати динаміку зміни основних прогнозних макропоказників економічного і соціального розвитку України на відповідний рік та забезпечувати: для комунальних підприємств збільшення показника чистого доходу порівняно з плановим та прогнозним показниками поточного року, збільшення показників рентабельності діяльності підприємства, активів і власного капіталу порівняно з плановими та прогнозними показниками на поточний рік. У фінансовому плані, які подаються комунальними підприємствами Львова у вкладці рух грошових коштів, окремим рядком передбачено «Капітальні видатки завдяки внескам місцевого бюджету в статутний капітал», а також видатки на оплату праці та інші поточні витрати на обслуговування діяльності підприємства. Таким чином, комунальне підприємство зобов`язане складати фінансовий план на кожен рік, в якому передбачає усі свої доходи та витрати, в тому числі і поточні, до яких відноситься заробітна плата.

Представник третьої особи відмітив, що формування фінансового плану, визначення у ньому доходів і витрат, в тому числі витрат поточних, до яких відносяться витрати на оплату праці, є обов`язком комунального підприємства, а тому ці кошти та витрати (поточні) не можна віднести до таких, потреба в яких виникла неочікувано, винятково, чи з інших непередбачуваних підстав, які наслідком мали б забезпечити безперебійну роботу цих підприємств. Внески до статутного капіталу з бюджету розвитку як довгострокова капітальна інвестиція у вигляді капітальних вкладень, які мають використовуватися згідно із планом використання коштів одержувача не залежать від фінансового плану підприємства, оскільки це є два різні документи та два різні процеси. Підприємство вправі включити використання таких коштів і у фінансовий план, однак таке використання має передбачатись на капітальні вкладенння (основні засоби, необоротні активи) чи як капітальні інвестиції, джерелом яких є бюджетне фінансування, оскільки підприємство їх отримало саме за такими напрямами використання з бюджету розвитку (на капітальні видатки). Комунальні підприємства, що створюються з метою отримання прибутку не відносяться до некомерційних підприємств, що фінансуються з бюджету. Усіма статутами комунальних підприємств, майно яких закріплено за такими підприємствами на праві господарського відання, передбачено створення таких з метою отримання прибутку. Бюджет розвитку створений для використання коштів на капітальні видатки, а не на покриття поточних видатків (видатків споживання) комунальних підприємств через механізм внесків до статутних капіталів. Адже, скеровані на поповнення статутного капіталу кошти не призводять до зростання вартості їх активів, як було би, якщо би за отримані кошти було придбано обладнання, устаткування, відремонтовано машини, приміщення тощо. Як наслідок, тільки зростає збитковість підприємства. Отримуючи від громади «дармові кошти» керівники підприємства не докладають зусиль для поліпшення фінансового стану підприємства чи економії ресурсів. Ось така реальна (фактична) специфіка діяльності комунальних підприємств.

Із урахуванням зазначеного, на думку представника третьої особи, не зрозуміло, яким чином Львівська міська рада відстоює інтереси територіальної громади, яка є власником як комунальних підприємств так і коштів бюджету територіальної громади. Тим більше, не зрозуміло яким чином інтереси громади відстоюються через отримання кредиту із Єдиного банку реконструкції та розвитку, які замість покриття капітальних видатків, фактично споживаються працівниками комунальних підприємств, а повернення таких коштів покладається на територіальну громаду.

В той же час, слід, зауважує, що п. 9 Порядку складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 №228, що критерії визначення одержувача можуть не застосовуватися до комунальних підприємств, яким надається фінансова підтримка для стабілізації фінансового стану підприємства. Отож, якщо підприємство не справляється із виконанням фінансового плану, воно вправі отримати фінансову підтримку.

У поясненнях Західного офісу також зазначено про те, що пункт 3.1.4 Програми суперечить вимогам ст.74 Бюджетного кодексу України, абзацу другому пункту 22-6 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, ст.70, ч.4 ст.76, ч.6ст.78 Бюджетного кодексу України, п.1.5 Інструкції щодо застосування економічної класифікації видатків бюджету, затвердженої наказом Міністерства фінансів України від 12.03.2012 № 333, зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 27.03.2012 за № 456/20769, ухвалі Львівської міської ради від 06.12.2022 № 2580 «Про здійснення запозичення до бюджету Львівської територіальної громади у 2022 році», Порядку отримання та використання залучених коштів до бюджету Львівської міської територіальної громади у рамках «Програми забезпечення стійкості» Європейського банку реконструкції та розвитку, затвердженого рішенням Львівської міської ради № 1 від 06.01.2023, оскільки кошти, обумовлені Кредитним договором, можуть використовуватися з бюджету розвитку на поточні потреби визначених Кредитним договором комунальних підприємств через дотримання процедури визначення потреби, складання бюджетного запиту, плану використання, складання кошторису головними розпорядниками із визначенням чітко цільового їх використання, як це передбачено вимогами українського законодавства (бюджетного законодавства). Даний висновок зроблено із врахуванням дії абзацу другого пункту 22-6…та дії змін п.3.1.4 Програми, без прив`язки до набрання чинності цим абзацом другим та ухвалених змін п.3.1.4. Програми, оскільки такі були вже чинними на дату інформування прокуратури.

При цьому, Західний офіс зауважив, що Кредитний договір від 30.12.2022, ухвала Львівської міської ради від 06.12.2022 № 2580, рішення № 1 Львівської міської ради від 06.01.2023, та самі зміни і доповнення, викладені в пп.3.1.4. п.3.1 Програми (зміни згідно із ухвалою від 02.03.2023), укладені та прийняті до прийняття абзацу другого пункту 22-6 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України (доповнено згідно із Законом № 3035-IX від 11.04.2023). А це, на думку представника третьої особи, означає, що незалежно від часу прийняття абзацу другого пункту 22-6 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, в будь якому випадку пункт 3.1.4 Програми суперечить вимогам бюджетного законодавства, навіть якщо і враховувати умовно дію абзацу другого пункту 22-6 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України.

При цьому частина 7 ст.74 Бюджетного кодексу України, норми якої не застосовуються протягом дії воєнного стану в Україні та протягом шести місяців після його припинення на підставі абз.1 п.22-6 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, регламентує заборону для міської ради на здійснення у поточному бюджетному періоді нових місцевих запозичень та надання місцевих гарантій, якщо у процесі здійснення платежів з погашення та обслуговування місцевого боргу та/або гарантованого місцевого боргу, обумовлених договором між кредитором та позичальником та/або правочином надання місцевої гарантії, порушено графік платежів, що призвело до нарахування будь-яких штрафних санкцій, до погашення такої простроченої заборгованості та сплати усіх нарахованих штрафних санкцій.

В той же час, представник третьої особи наголосив, що відповідач упустив, що згідно із ч.1 ст.74 Бюджетного кодексу України місцеві запозичення здійснюються з метою фінансування бюджету розвитку: бюджету Автономної Республіки Крим, бюджетів міських, селищних, сільських територіальних громад та використовуються для створення, приросту чи оновлення стратегічних об`єктів довготривалого користування або об`єктів, що забезпечують виконання завдань Верховної Ради Автономної Республіки Крим та міських, селищних, сільських рад, спрямованих на задоволення інтересів населення Автономної Республіки Крим і територіальних громад.

Відтак, представник третьої особи підсумовує, що запозичення здійснюються з метою фінансування бюджету розвитку для створення, приросту чи оновлення стратегічних об`єктів, що забезпечують виконання завдань міських рад, спрямованих на задоволення інтересів міських територіальних громад, а ці видатки є капітальними.

Ухвалою судді від 16.01.2024 в справі відкрито провадження за правилами загального позовного провадження та призначено підготовче засідання.

Ухвалою суду від 19.03.2024 позовну заяву керівника Галицької окружної прокуратури міста Львова в інтересах держави до Львівської міської ради, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача Західного офісу Держаудитслужби про визнання незаконною та скасування ухвали залишено без руху.

Ухвалою суду від 01.04.2024 поновлено керівнику Галицької окружної прокуратури міста Львова строк звернення до адміністративного суду із заявленими позовними вимогами; відмовлено в задоволенні клопотання Львівської міської ради про залишення позовної заяви без розгляду; продовжено розгляд справи №380/794/24 в порядку загального позовного провадження.

Ухвалою суду від 25.04.2024 витребувано у Львівської місткої ради наступні докази: 1) ухвалу Львівської міської ради від 06.12.2022 № 2583 «Про бюджет Львівської міської територіальної громади на 2023 рік; 2) ухвалу Львівської міської ради від 06.12.2022 № 2580 «Про здійснення запозичення до бюджету Львівської територіальної громади у 2022 році»; 3) рішення Львівської міської ради № 1 від 06.01.2023 Порядок отримання та використання залучених коштів до бюджету Львівської міської територіальної громади у рамках «Програми забезпечення стійкості» Європейського банку реконструкції та розвитку; 4) рішення виконавчого комітету Львівської міської ради від 14.03.2022 № 162 «Про затвердження Порядку проведення видатків з бюджету розвитку бюджету Львівської міської територіальної громади».

У підготовчому засіданні, що відбулось 14.05.2024, суд ухвалою без виходу до нарадчої кімнати постановив закінчити підготовче провадження та призначити справу до судового розгляду по суті.

У судовому засіданні, що відбулось 10.09.2024, представник позивача та представник третьої особи адміністративний позов підтримали та просили такий задовольнити. Представники відповідача щодо задоволення позову заперечили.

Розглянувши позов, подані документи і матеріали, заслухавши пояснення сторін у справі, оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив такі обставини та відповідні до них правовідносини.

Ухвалою 5-ої сесії 7-го скликання Львівської міської ради від 26.12.2016 №1356, затверджено Програму здійснення Львівською міською радою внесків до статутних капіталів комунальних підприємств, установ та організацій у 2017-2021 роках.

Ухвалами від 29.12.2020 №19, від 23.12.2021 №1801 внесено зміни до ухвали Львівської міської ради від 26.12.2016 № 1356 «Про затвердження Програми здійснення Львівською міською радою внесків до статутних капіталів комунальних підприємств, установ та організацій у 2017 - 2021 роках». Зокрема, замінено слова з «у 2017 - 2021 роках» на «у 2017 - 2025 роках» та викладено Програму у новій редакції.

Ухвалою Львівської міської ради від 02.03.2023 2886 «Про внесення змін до ухвали міської ради від 26.12.2016 №1356 «Про затвердження Програми здійснення Львівською міською радою внесків до статутних капіталів комунальних підприємств, установ та організацій у 2017-2025 роках» розділ « 3. Фінансове забезпечення Програми» викладено у новій редакції.

Так, у відповідності до пункту 3.1.1. розділу « 3. Фінансове забезпечення Програми» внески до статутного капіталу капітальні видатки бюджету розвитку скеровуються на: соціально-економічний розвиток регіонів; виконання інвестиційних проектів; будівництво, капітальний ремонт та реконструкцію об`єктів соціально-культурної сфери і житлово-комунального господарства; будівництво газопроводів і газифікацію населених пунктів; будівництво і придбання житла окремим категоріям громадян відповідно до законодавства; збереження та розвиток історико-культурних місць України та заповідників; будівництво та розвиток мережі метрополітенів; придбання вагонів для комунального електротранспорту; розвиток дорожнього господарства; придбання шкільних автобусів та автомобілів швидкої медичної допомоги; оновлення матеріально-технічної бази комунальних закладів охорони здоров`я, комп`ютеризацію та інформатизацію закладів загальної середньої освіти і комунальних закладів охорони здоров`я; природоохоронні заходи; інші заходи, пов`язані з розширеним відтворенням (згідно зі ст. 71 Бюджетного кодексу України).

У період дії воєнного стану (введеного в Україні Указом Президента України від 24.02.2022 № 64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні», затвердженим Законом України «Про затвердження Указу Президента України «Про введення воєнного стану в Україні») для забезпечення безперебійної роботи об`єктів критичної інфраструктури львівських комунальних підприємств дозволяється використовувати кошти, отримані суб`єктом господарювання як внески до статутного капіталу, відповідно до затвердженого фінансового плану для забезпечення функціонування комунальних підприємств, у тому числі на придбання основного капіталу, необоротних і оборотних активів.

Окрім цього, розділ «3. Фінансове забезпечення Програми» доповнено пп. 3.1.4 п. 3.1., у відповідності до якого комунальні підприємства використовують кошти, отримані як внески до статутних капіталів, залучені Львівською міською радою до бюджету Львівської міської територіальної громади у рамках Програми забезпечення стійкості Європейського банку реконструкції та розвитку на виплати згідно з кредитним договором від 30.12.2022 (операційний номер 53825), а саме: витрати на персонал, включаючи заробітну плату та пов`язані обов`язкові платежі та витрати; комунальні послуги: водопостачання (гаряча та холодна вода), каналізація, опалення, послуги з розподілу/постачання газу, послуги з розподілу/постачання електроенергії; платежі на користь Європейського банку реконструкції та розвитку за існуючими кредитними договорами.

Вважаючи ухвалу Львівської міської ради від 02.03.2023 2886 «Про внесення змін до ухвали міської ради від 26.12.2016 № 1356 «Про затвердження Програми здійснення Львівською міською радою внесків до статутних капіталів комунальних підприємств, установ та організацій у 2017-2025 роках» протиправною, позивач звернувся до суду з метою її скасування.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, що склались між сторонами, суд виходить з наступного.

Згідно з положенням частини третьої статті 142 Конституції України державною гарантією місцевого самоврядування є участь держави у формуванні дохідної частини його бюджетів та компенсація у необхідних випадках витрат місцевого самоврядування.

Частиною першою статті 143 встановлено, що територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції.

Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» 21 травня 1997 року № 280/97-ВР (далі Закон № 280/97-ВР; в редакції, чинній станом на момент прийняття оскаржуваної ухвали).

У відповідності до 4 Закону № 280/97-ВР місцеве самоврядування в Україні здійснюється на принципах: народовладдя; законності; гласності; колегіальності; поєднання місцевих і державних інтересів; виборності; правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності в межах повноважень, визначених цим та іншими законами; підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб; державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування; судового захисту прав місцевого самоврядування.

Частинами першою-другою статті 10 Закону № 280/97-ВР передбачено, що сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.

Відповідно до приписів частини п`ятої статті 16 Закону № 280/97-ВР від імені та в інтересах територіальних громад права суб`єкта комунальної власності здійснюють відповідні ради.

Згідно пунктів 22, 23 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання: затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць, цільових програм з інших питань місцевого самоврядування; розгляд прогнозу місцевого бюджету, затвердження місцевого бюджету, внесення змін до нього; затвердження звіту про виконання відповідного бюджету.

Згідно частини першої статті 61 Закону № 280/97-ВР органи місцевого самоврядування в селах, селищах, містах, районах у містах (у разі їх створення) самостійно складають та схвалюють прогнози відповідних місцевих бюджетів, розробляють, затверджують і виконують відповідні місцеві бюджети згідно з Бюджетним кодексом України.

Держава фінансово підтримує місцеве самоврядування, бере участь у формуванні доходів місцевих бюджетів, здійснює контроль за законним, доцільним, економним, ефективним витрачанням коштів та належним їх обліком. Вона гарантує органам місцевого самоврядування доходну базу, достатню для забезпечення населення послугами на рівні мінімальних соціальних потреб. У випадках, коли доходи від закріплених за місцевими бюджетами загальнодержавних податків та зборів перевищують мінімальний розмір місцевого бюджету, держава вилучає із місцевого бюджету до державного бюджету частину надлишку в порядку, встановленому Бюджетним кодексом України.

Мінімальні розміри місцевих бюджетів визначаються на основі фінансових нормативів бюджетної забезпеченості з урахуванням економічного, соціального, природного та екологічного стану відповідних територій виходячи з рівня мінімальних соціальних потреб, встановленого законом (частина перша та друга статті 62 Закону № 280/97-ВР).

Нормами статті 64 Закону №280/97-ВР затверджено, що видатки, які здійснюються органами місцевого самоврядування на потреби територіальних громад, їх розмір і цільове спрямування визначаються відповідними рішеннями про місцевий бюджет; видатки, пов`язані із здійсненням районними, обласними радами заходів щодо забезпечення спільних інтересів територіальних громад, - відповідними рішеннями про районний та обласний бюджети.

Сільські, селищні, міські, районні в містах (у разі їх створення) ради та їх виконавчі органи самостійно розпоряджаються коштами відповідних місцевих бюджетів, визначають напрями їх використання.

Районні, обласні бюджети виконують місцеві державні адміністрації в цілях і обсягах, що затверджуються відповідними радами.

Видатки місцевого бюджету формуються відповідно до розмежування видатків між бюджетами, визначеного Бюджетним кодексом України, для виконання повноважень органів місцевого самоврядування.

Видатки місцевого бюджету здійснюються із загального та спеціального фондів місцевого бюджету відповідно до вимог Бюджетного кодексу України та закону про Державний бюджет України.

У складі витрат спеціального фонду місцевого бюджету виділяються витрати бюджету розвитку.

Кошти бюджету розвитку спрямовуються на реалізацію програм соціально-економічного розвитку відповідної території, пов`язаної із здійсненням інвестиційної діяльності, здійснення інших заходів, пов`язаних з розширеним відтворенням, а також на погашення місцевого боргу.

Правові засади функціонування бюджетної системи України, її принципи, основи бюджетного процесу і міжбюджетних відносин та відповідальність за порушення бюджетного законодавства визначаються Бюджетним кодексом України (далі БК України; в редакції, чинній станом на момент прийняття оскаржуваної ухвали).

Згідно пунктів 1-3, 49 частини першої статті 2 статті 2 БК України бюджет план формування та використання фінансових ресурсів для забезпечення завдань і функцій, які здійснюються відповідно органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування протягом бюджетного періоду; бюджети місцевого самоврядування бюджети сільських, селищних, міських територіальних громад, а також бюджети районів у містах (у разі утворення районних у місті рад); бюджетна класифікація єдине систематизоване згрупування доходів, видатків, кредитування, фінансування бюджету, боргу відповідно до законодавства України та міжнародних стандартів; управління бюджетними коштами - сукупність дій учасника бюджетного процесу відповідно до його повноважень, пов`язаних з формуванням та використанням бюджетних коштів, здійсненням контролю за дотриманням бюджетного законодавства, які спрямовані на досягнення цілей, завдань і конкретних результатів своєї діяльності та забезпечення ефективного, результативного і цільового використання бюджетних коштів.

Статтею 5 БК України передбачено, що Бюджетна система України складається з: 1) державного бюджету; 2) місцевих бюджетів: а) бюджету Автономної Республіки Крим; б) обласних бюджетів; в) районних бюджетів; г) бюджетів місцевого самоврядування.

У відповідності до статті 7 БК України бюджетна система України ґрунтується на таких принципах: єдності бюджетної системи України, збалансованості, самостійності, повноти, обгрунтованості, ефективності та результативності, субсидіарності, цільового використання бюджетних коштів, справедливості і неупередженості, публічності та прозорості.

Зокрема, принцип обгрунтованості полягає в тому, що бюджет формується на реалістичних макропоказниках економічного і соціального розвитку України та розрахунках надходжень бюджету і витрат бюджету, що здійснюються відповідно до затверджених методик та правил.

Згідно частини першої статті 8 БК України бюджетна класифікація використовується для складання і виконання державного та місцевих бюджетів, звітування про їх виконання, здійснення контролю за фінансовою діяльністю органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, інших розпорядників бюджетних коштів, проведення фінансового аналізу в розрізі доходів, організаційних, функціональних та економічних категорій видатків, кредитування, фінансування і боргу, а також для забезпечення загальнодержавної і міжнародної порівнянності бюджетних показників. Бюджетна класифікація є обов`язковою для застосування всіма учасниками бюджетного процесу в межах бюджетних повноважень.

Частиною першою, другою, п`ятою та сьомою статті 10 БК України встановлено, що видатки та кредитування бюджету класифікуються за: 1) бюджетними програмами (програмна класифікація видатків та кредитування бюджету); 2) ознакою головного розпорядника бюджетних коштів (відомча класифікація видатків та кредитування бюджету); 3) функціями, з виконанням яких пов`язані видатки та кредитування бюджету (функціональна класифікація видатків та кредитування бюджету).

Програмна класифікація видатків та кредитування бюджету використовується у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі. Програмна класифікація видатків та кредитування державного бюджету (місцевого бюджету) формується Міністерством фінансів України (місцевим фінансовим органом) за пропозиціями, поданими головними розпорядниками бюджетних коштів під час складання проекту закону про Державний бюджет України (проекту рішення про місцевий бюджет) у бюджетних запитах, при цьому визначається шляхом розподілу видатків та кредитування державного бюджету (місцевого бюджету) за бюджетними програмами у законі про Державний бюджет України (рішенні про місцевий бюджет) і може бути уточнена під час виконання державного бюджету (місцевого бюджету) при внесенні змін до закону про Державний бюджет України (рішення про місцевий бюджет) та у разі застосування положень частини шостої статті 23 та частини другої статті 24 цього Кодексу.

Програмна класифікація видатків та кредитування місцевого бюджету формується з урахуванням типової програмної класифікації видатків та кредитування місцевого бюджету, яка затверджується Міністерством фінансів України.

Видатки бюджету класифікуються за економічною характеристикою операцій, що здійснюються при їх проведенні (економічна класифікація видатків бюджету).

За економічною класифікацією видатків бюджету видатки бюджету поділяються на поточні та капітальні.

У складі витрат (видатків) бюджету виділяються витрати (видатки) споживання і витрати (видатки) розвитку відповідно до бюджетної класифікації.

Частинами першою, другою і п`ятою статті 20 БК України передбачено, що у бюджетному процесі програмно-цільовий метод застосовується на рівні державного бюджету та на рівні місцевих бюджетів.

Особливими складовими програмно-цільового методу у бюджетному процесі є бюджетні програми, відповідальні виконавці бюджетних програм, паспорти бюджетних програм, результативні показники бюджетних програм.

Результативні показники бюджетної програми використовуються для оцінки ефективності бюджетної програми за напрямами використання бюджетних коштів і включають кількісні та якісні показники, які визначають результат виконання бюджетної програми, характеризують хід її реалізації, ступінь досягнення цілей державної політики у відповідній сфері діяльності, формування та/або реалізацію якої забезпечує головний розпорядник бюджетних коштів, досягнення мети бюджетної програми, виконання завдань бюджетної програми, висвітлюють обсяг і якість надання публічних послуг.

Перелік результативних показників щодо кожної бюджетної програми розробляється головними розпорядниками бюджетних коштів згідно з нормативно-правовим актом Міністерства фінансів України.

Результативні показники бюджетної програми мають підтверджуватися офіційною державною статистичною, фінансовою та іншою звітністю, даними бухгалтерського, статистичного та внутрішньогосподарського (управлінського) обліку.

Згідно з положеннями частин першої та сьомої статті 23 БК України будь-які бюджетні зобов`язання та платежі з бюджету здійснюються лише за наявності відповідного бюджетного призначення, якщо інше не передбачено законом про Державний бюджет України.

У межах загального обсягу бюджетних призначень за бюджетною програмою окремо за загальним та спеціальним фондами бюджету Міністерство фінансів України (місцевий фінансовий орган) за обґрунтованим поданням головного розпорядника бюджетних коштів здійснює перерозподіл бюджетних асигнувань, затверджених у розписі бюджету та кошторисі, в розрізі економічної класифікації видатків бюджету, а також в розрізі класифікації кредитування бюджету - щодо надання кредитів з бюджету.

У відповідності до положень статті 70 БК України видатки та кредитування місцевих бюджетів включають бюджетні призначення, встановлені рішенням про місцевий бюджет, на конкретні цілі, пов`язані з реалізацією програм та заходів згідно із статтями 89-91 цього Кодексу.

Кошти спеціального фонду місцевих бюджетів витрачаються на заходи, передбачені рішенням про місцевий бюджет відповідно до законодавства.

Відповідно до пункту 3 частини другої статті 71 БК України до витрат бюджету розвитку місцевих бюджетів належать внески органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування до статутного капіталу суб`єкта господарювання.

Згідно із частиною третьої статті 71 БК України капітальні видатки бюджету розвитку спрямовуються на: соціально-економічний розвиток регіонів; виконання інвестиційних проектів; будівництво, капітальний ремонт та реконструкцію об`єктів соціально-культурної сфери і житлово-комунального господарства; будівництво газопроводів і газифікацію населених пунктів; будівництво і придбання житла окремим категоріям громадян відповідно до законодавства; збереження та розвиток історико-культурних місць України та заповідників; будівництво та розвиток мережі метрополітенів; придбання вагонів для комунального електротранспорту; розвиток дорожнього господарства; придбання шкільних автобусів та автомобілів швидкої медичної допомоги; оновлення матеріально-технічної бази комунальних закладів охорони здоров`я, комп`ютеризацію та інформатизацію закладів загальної середньої освіти і комунальних закладів охорони здоров`я; природоохоронні заходи; інші заходи, пов`язані з розширеним відтворенням.

Місцеві запозичення здійснюються з метою фінансування бюджету розвитку бюджету Автономної Республіки Крим, бюджетів міських територіальних громад та використовуються для створення, приросту чи оновлення стратегічних об`єктів довготривалого користування або об`єктів, що забезпечують виконання завдань Верховної Ради Автономної Республіки Крим та міських рад, спрямованих на задоволення інтересів населення Автономної Республіки Крим і міських територіальних громад (пункт 1 частини першої статті 74 БК України).

Згідно частини четвертої статті 76 БК України у рішенні про місцевий бюджет видатки та кредитування за головними розпорядниками коштів місцевого бюджету повинні бути деталізовані за програмною класифікацією видатків та кредитування місцевого бюджету, за групами функціональної класифікації видатків та кредитування бюджету та окремими категоріями економічної класифікації видатків бюджету і класифікації кредитування бюджету.

У статтях 89-90 БК України наведено перелік видатків, які визначаються функціями держави та є переданими на виконання органами місцевого самоврядування.

Статтею 91 БК України встановлено перелік видатків, що можуть здійснюватись з усіх рівнів місцевих бюджетів. Це перелік видатків, що здійснюються з місцевиз бюджетів на заходи програм місцевого значення відповідно до пункту 3 частини першої статті 82 та частини другої статті 83 БК України, що пов`язані з фінансуванням повноважень і функцій на реалізацію прав, обов`язків Автономної Республіки Крим та місцевого самоврядування які мають місцевий характер.

Відповідно до пункту 21 частини першої статті 91 до видатків місцевих бюджетів, що можуть здійснюватися з усіх місцевих бюджетів, належать видатки на інші програми, пов`язані з виконанням власних повноважень, затверджені Верховною Радою Автономної Республіки Крим, відповідною місцевою радою згідно із законом.

Відповідно до пункту 16 частини першої статті 116 БК України, порушенням бюджетного законодавства визнається порушення учасником бюджетного процесу встановлених цим Кодексом чи іншим бюджетним законодавством норм щодо складання, розгляду, затвердження, внесення змін, виконання бюджету та звітування про його виконання, а саме порушення порядку або термінів подання, розгляду і затвердження кошторисів та інших документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету, затвердження у кошторисах показників, не підтверджених розрахунками та економічними обґрунтуваннями.

З аналізу вищенаведених норм права суд першочергово висновує, що статтями 89 та 91 БК України не передбачено видатки на утримання (тобто видатки споживання чи поточні) комунальних підприємств чи інших суб`єктів господарювання.

Водночас, видатки місцевих бюджетів на оплату праці, комунальні послуги, інші поточні видатки передбачаються органам місцевого самоврядування та організаціям, що створені ними у встановленому порядку, які повністю утримуються за рахунок відповідного місцевого бюджету та мають статус бюджетної установи. Такі видатки є поточними.

Видатки місцевих бюджетів, визначені статтею 91 БКУ, можуть спрямовуватись комунальним підприємствам (одержувачам бюджетних коштів) на виконання певних заходів регіональних програм, замовником яких є орган місцевого самоврядування.

Згідно з пунктом 1.1 Інструкції щодо застосування економічної класифікації видатків бюджету, затвердженої наказом Міністерства фінансів України від 12.03.2012 №333, зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 27.03.2012 за № 456/20769 (далі Інструкція №333) економічна класифікація видатків бюджету призначена для чіткого розмежування видатків бюджетних установ та одержувачів бюджетних коштів за економічними характеристиками операцій, які здійснюються відповідно до функцій держави та місцевого самоврядування. Економічна класифікація видатків бюджету забезпечує єдиний підхід до всіх учасників бюджетного процесу з точки зору виконання бюджету.

Видатки одержувачів бюджетних коштів здійснюються за такими кодами економічної класифікації видатків бюджету: поточні видатки: 2281 «Дослідження і розробки, окремі заходи розвитку по реалізації державних (регіональних) програм»; 2282 «Окремі заходи по реалізації державних (регіональних) програм, не віднесені до заходів розвитку»; 2610 «Субсидії та поточні трансферти підприємствам (установам, організаціям)»;

капітальні видатки: 3210 «Капітальні трансферти підприємствам (установам, організаціям)» (п.1.5 Інструкції №333).

За кодом 3210 «Капітальні трансферти підприємствам (установам, організаціям)» органи управління перераховують капітальні трансферти одержувачам (тобто всі капітальні видатки одержувачів) та внески у статутні капітали суб`єктів господарювання відповідно до законодавства (підпункт 3.2.1 пункту 3 Інструкції № 333).

Код 3210 розміщений у пункті 3 «Капітальні видатки».

Відповідно до п. 1.6. Інструкції № 333:

капітальні видатки це видатки, які спрямовуються на придбання основного капіталу (обладнання і предметів довгострокового користування), необоротних активів (у тому числі землі, нематеріальних активів тощо), на капітальні інвестиції, капітальний ремонт; на створення державних запасів і резервів; на придбання капітальних активів; невідплатні платежі, компенсацію втрат, пов`язаних з пошкодженням основного капіталу. Критерії (вартісний та часові показники) капітальних видатків регулюються чинним законодавством;

капітальні трансферти це невідплатні односторонні платежі органів управління, які не ведуть до виникнення або погашення фінансових вимог. Вони передбачені на придбання капітальних активів, компенсацію втрат, пов`язаних з пошкодженням основного капіталу, або збільшення статутного капіталу суб`єктів господарювання відповідно до законодавства. До цієї категорії включаються також трансфертні платежі підприємствам для покриття збитків, акумульованих ними протягом ряду років або таких, які виникли в результаті надзвичайних обставин. Капітальними трансфертами вважаються невідплатні, безповоротні платежі, які мають одноразовий і нерегулярний характер як для надавача (донора), так і для їх отримувача (бенефіціара). Кошти, що виділяються з бюджету як капітальні трансферти, мають цільове призначення.

Відтак, внески у статутні капітали суб`єктів господарювання відповідно до законодавства (п.1.5, п.1.6, підпункт 3.2.1 пункту 3 Інструкції №333) спрямовуються на капітальні видатки одержувачів бюджетних коштів та здійснюються за такими кодами економічної класифікації видатків бюджету як капітальні видатки: 3210 «Капітальні трансферти підприємствам (установам, організаціям)».

При цьому суд звертає увагу, що жодних винятків ні БК України, ні Інструкція №333 не встановлює.

Також пунктом 9 Порядку складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 №228, (далі Порядку №228), встановлено критерії визначення одержувача для здійснення заходів бюджетної програми, однак в таких відсутнє покликання на те, що одержувачем може не бути (чи не є) суб`єкт господарювання, щодо якого здійснюється поповнення статутного капіталу з бюджету розвитку.

Разом з тим, відповідно до пункту 9 Порядку №228 одержувач використовує бюджетні кошти відповідно до вимог бюджетного законодавства на підставі плану використання бюджетних коштів, що містить розподіл бюджетних асигнувань, затверджених у кошторисі відповідного розпорядника бюджетних коштів.

Суд звертає увагу на те, що поповнення статутних капіталів КП є бюджетною програмою, та, із врахуванням частини сьомої статті 64 Закону №280/97-ВР, повинні спрямовуватися на встановлені цією нормою цілі (напрями). При цьому, як вбачається із визначення п.35 ч.1 ст.2 та ч.4 ст.71 БКУ складових (спрямування) капітальних видатків бюджету розвитку (через призму ч.7 ст.64 Закону), такі цілі також є (охоплюються) поняттям капітальних видатків.

Внески у статутні капітали суб`єктів господарювання за економічною класифікацією видатків охоплюються поняттям «капітальні» видатки, а не поточні. Відтак, оскільки такі видатки (витрати) є видатками з бюджету розвитку, суд доходить висновку, що вони не є видатками (витратами) споживання.

Як встановлено судом, ухвалою 5-ої сесії 7-го скликання Львівської міської ради від 26.12.2016 №1356, затверджено Програму здійснення Львівською міською радою внесків до статутних капіталів комунальних підприємств, установ та організацій у 2017-2021 роках.

Ухвалами від 29.12.2020 №19, від 23.12.2021 №1801, від 02.03.2023 № 2886 внесено зміни до ухвали Львівської міської ради від 26.12.2016 № 1356 «Про затвердження Програми здійснення Львівською міською радою внесків до статутних капіталів комунальних підприємств, установ та організацій у 2017 - 2021 роках» (далі Програма). Зокрема, замінено слова з «у 2017 - 2021 роках» на «у 2017 - 2025 роках» та викладено Програму у новій редакції.

Згідно із п.1.1 Програми, така розроблена відповідно до вимог Бюджетного кодексу України, Господарського кодексу України, Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», Розпорядження Кабінету Міністрів України від 19.01.2011 № 148-р «Питання зміцнення фінансово-бюджетної дисципліни», ухвали міської ради від 08.07.2021 № 1081 «Про розмежування повноважень між виконавчими органами Львівської міської ради».

Розділом 3 «Фінансове забезпечення Програми» визначено та розмежовано поняття, підстави і напрями виділення коштів як внески до статутного капіталу та коштів фінансової підтримки комунальним підприємствам, установам та організаціям.

Цим розділом чітко передбачено поняття «Внески до статутного капіталу» та «Фінансова підтримка», які кореспондуються (без врахування змін від 02.03.2023 №2886 ) із наведеними вище законодавчими нормами.

Зокрема, у пп.3.1.1. п.3.1 Програми зазначено, що внески до статутного капіталу капітальні видатки бюджету розвитку, які спрямовуються на цілі, перелік яких відповідає ст.71 Бюджетного кодексу України.

У пп.3.1.2 п. 3.1 Програми вказано, що внески органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування до статутного капіталу суб`єкта господарювання, визначено за кодами бюджетної програми класифікації видатків, а саме: 7670 «Внески до статутного капіталу суб`єктів господарювання», 3210 «Капітальні трансферти підприємства, установ, організацій».

Кошти, отримані суб`єктом господарювання як внески до статутного капіталу, використовуються ним відповідно до затвердженого фінансового плану на придбання основного капіталу, необоротних активів, відповідно до Інструкції щодо застосування економічної класифікації видатків бюджету та Інструкції щодо застосування класифікації кредитування бюджету, затвердженої наказом Міністерства фінансів України від 12.03.2012 № 333.

Внески до статутного капіталу комунального підприємства здійснюються для: зміцнення матеріальної бази комунального підприємства; придбання техніки та обладнання для виконання аварійних і невідкладних робіт, усунення наслідків надзвичайних ситуацій; оновлення виробничих потужностей та зниження рівня аварійності об`єктів; підготовки (виготовлення проектно-кошторисної документації) та проведення капітального ремонту, реконструкції та будівництва водопровідно-каналізаційних мереж, теплових мереж і об`єктів житлового фонду; запровадження енергозберігаючих технологій; проведення інших капітальних видатків (пп.3.1.3 п.3.1 Програми).

Пунктом 3.2 Програми передбачено, що фінансування Програми здійснюється згідно з Порядком надання та використання коштів бюджету Львівської міської територіальної громади у вигляді фінансової підтримки та внесків до статутних капіталів комунальних підприємств, установ та організацій.

Обсяги фінансування за рахунок коштів бюджету Львівської міської територіальної громади в розрізі головних розпорядників бюджетних коштів та комунальних підприємств, установ і організацій визначаються ухвалою про бюджет Львівської міської територіальної громади на відповідний рік (з урахуванням внесених протягом року змін та доповнень) (п.3.5).

При цьому, Програмою чітко передбачено, що внески до статутного капіталу капітальні видатки бюджету розвитку (спеціальний фонд бюджету), а фінансова підтримка - це видатки загального фонду міського бюджету (загальний фонд місцевого бюджету (пп. 5, 14 ч.1 ст. 91 Бюджетного кодексу України) 2610 «Субсидії та поточні трансферти підприємствам (установам, організаціям)»), тобто кошти фінансової підтримки є поточними видатками бюджету (видатками споживання).

Згідно із пп.3.1.2 Програми, кошти отримані суб`єктом господарювання як внески до статутного капіталу, використовуються ним відповідно до затвердженого фінансового плану на придбання основного капіталу, необоротних активів (відповідно до Інструкції щодо застосування економічної класифікації видатків бюджету та Інструкції щодо застосування класифікації кредитування бюджету, затвердженої наказом Міністерства фінансів України від 12.03.2012 № 333).

Як зазначено вище, пунктом 3. Код 3000 «Капітальні видатки» пп.3.1. Код 3100 «Придбання основного капіталу» Інструкції №333 визначено, що за цією категорією передбачаються видатки на придбання або створення основних засобів, окремих інших необоротних матеріальних активів, збільшення вартості активів внаслідок поліпшення об`єкта (модернізація, добудова, дообладнання, реконструкція тощо), капітальний ремонт, створення державних запасів і резервів, придбання землі та нематеріальних активів.

При цьому пункт 3.1.3 кореспондується як із пунктом 3.1.1. в частині визначення поняття «Внески до статутного капіталу», так і з пунктом 3.1.2 п.3.1. (також в частині внесків до статутного капіталу), адже в пункті 3.1.3. не вказано, що він стосується тільки головного розпорядника (комунального підприємства), чи не стосується комунального підприємства (одержувача).

Згідно із п.3 Національного положення (Стандарту) бухгалтерського обліку в державному секторі 133 «Фінансові інвестиції», затвердженого наказом Міністерства фінансів України 18.05.2012 № 568, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 6 червня 2012 року за № 901/21213, під фінансовими інвестиціями слід розуміти активи, які утримуються (контролюються) розпорядником бюджетних коштів з метою отримання економічних вигід від їх володіння. Умовами для визнання фінансових інвестицій розпорядником бюджетних коштів є (пункт 1 розділу І НП(С)БО 133): можливість здійснення контролю за ними; достовірна оцінка; імовірність отримання економічних вигід або потенціалу корисності. Оцінка та облік фінансових інвестицій комунальних підприємств, які належать до сфери управління розпорядником бюджетних коштів, слід обліковувати у розрізі таких підприємств (пункт 8 розділу ІІІ НП(С)БО 133).

Пунктом 5 цього ж Національного положення (Стандарту) визначено, що фінансові інвестиції поділяються на довгострокові та поточні:

фінансові інвестиції зі строком погашення на дату балансу більше дванадцяти місяців, що утримуються суб`єктом державного сектору не для продажу, визнаються довгостроковими фінансовими інвестиціями;

фінансові інвестиції зі строком погашення на дату балансу не більше дванадцяти місяців, які призначені до продажу і можуть бути вільно реалізовані у будь-який момент, визнаються поточними фінансовими інвестиціями.

Для обліку та узагальнення інформації про наявність і рух довгострокових фінансових інвестицій до статутних капіталів підприємств державного, комунального секторів економіки, що належать до сфери управління розпорядником бюджетних коштів, за Планом рахунків (Наказ Міністерства фінансів України від 31.12.2013 № 1203 «Про затвердження Плану рахунків бухгалтерського обліку в державному секторі») ведеться на субрахунку 5212 «Капітал у підприємствах в іншій формі участі у капіталі». У балансі розпорядник бюджетних коштів має показати такі фінансові інвестиції у статтях «Довгострокові фінансові інвестиції» за рядком 1112 розділу ІІ Активу форми № 1-дс «Баланс» та «Капітал у підприємствах» за рядком 1430 розділу І Пасиву. Також надходження цільового фінансування для придбання довгострокових фінансових інвестицій слід відобразити у розділі II Звіту про рух грошових коштів (форма № 3-дс) за рядком 3230 та касові видатки, проведені за рахунок цих коштів, за рядком 3245. Окрім того, дані про збільшення капіталу внаслідок операцій придбання фінансових інвестицій повинні бути відображені у статті «Збільшення капіталу в підприємствах» (рядок 4210, графа 6) форми № 4-дс «Звіт про власний капітал».

Отже, внески у статутний капітал для головного розпорядника є довгостроковою фінансовою інвестицією в капітал комунального підприємства, що знову ж таки охоплюється поняттям капітальних видатків.

Суд зауважує, що витрати (видатки), для прикладу, на заробітну плату, оскільки левова частка внесків на поповнення статутних капіталів комунальних підприємств використовується на оплату праці (виявлено за наслідками контрольних заходів), не відносяться до капітальних видатків, а є видатками поточними або видатками споживання, а поточні видатки аж ніяк не є видатками розвитку.

Із врахуванням комплексного аналізу законодавчих актів, поповнення з коштів бюджету розвитку статутного капіталу комунального підприємства з метою використання та безпосередньо використання коштів, для прикладу, на заробітну плату, суперечить визначеній бюджетній економічній класифікації видатків бюджету, не узгоджується із метою створення бюджету розвитку та його функціональним і цільовим призначенням.

На підставі наведеного суд доходить висновку про те, що нова редакція розділу 3 Програми є сама по собі суперечливою за своїм змістом тим положенням, які регламентують та розмежовують напрями виділення коштів в контексті внесків та фінансової підтримки (в розрізі загального та спеціального фондів) із безпосередньо самим використанням коштів на певні потреби підприємства, які не охоплюються визначеними напрямами.

Суд відзначає, що використання уже безпосередньо керівником комунального підприємства внесків на придбання оборотних активів та на поточні видатки, тобто використання коштів бюджету розвитку, які мали б спрямовуватися (та із врахуванням змісту Програми спрямовуватимуться) на капітальні видатки, тобто на реалізацію програм соціально-економічного розвитку відповідної території, пов`язаної із здійсненням інвестиційної діяльності, здійснення інших заходів, пов`язаних з розширеним відтворенням, а також на погашення місцевого боргу, покладає безпосередню відповідальність на керівника за вчинення дій, які суперечать законодавству та самій же Програмі. Адже, даною Програмою не передбачено саме спрямування коштів чи здійснення внесків (пп.3.1.3) на поточні витрати (оборотні активи), однак дозволено керівникам використовувати їх на такі.

Комунальне підприємство, є фактичним одержувачем бюджетних коштів (одержує кошти з бюджету розвитку, тобто кошти, спрямовані на виконання бюджетних програм, передбачених відповідним бюджетом), тобто таким є суб`єкт господарювання, громадська чи інша організація, яка не має статусу бюджетної установи, уповноважена розпорядником бюджетних коштів на здійснення заходів, передбачених бюджетною програмою, та отримує на їх виконання кошти бюджету. Видатки місцевого бюджету здійснюються із загального та спеціального фондів місцевого бюджету відповідно до вимог Бюджетного кодексу України. Такі видатки є коштами цільового спрямування.

В той же час, норми бюджетного законодавства щодо поповнення статутних капіталів комунальних підприємств з бюджету розвитку є спеціальними у порівнянні із нормами господарського, які загалом регламентують діяльність суб`єкта господарювання.

Окрім того, внесені зміни і доповнення не обумовлені воєнним станом та вчинені без жодних на те підстав, оскільки ні ст.71, 91 БК України, ні Закон №280/97-ВР, якими обґрунтовано прийняття нової редакції розділу 3, не містять у собі положень, які б дозволяли використовувати в умовах воєнного стану кошти бюджету розвитку, отримані шляхом внесків до статутного капіталу суб`єкта господарювання, на поточні витрати (оборотні активи)

Відтак, надання дозволу комунальним підприємствам спірними змінами у Програмі на використання на покриття поточних витрат підприємства за рахунок коштів бюджету розвитку має наслідком використання коштів спеціального фонду бюджету на витрати, які фактично мали б покриватися коштами загального фонду як фінансова підтримка, що порушує ч. 7 ст.23 БКУ, оскільки у межах загального обсягу бюджетних призначень за бюджетною програмою окремо за загальним та спеціальним фондами бюджету місцевий фінансовий орган за обґрунтованим поданням головного розпорядника бюджетних коштів здійснює перерозподіл бюджетних асигнувань, затверджених у розписі бюджету та кошторисі, в розрізі економічної класифікації видатків бюджету, та ч.1 ст.8 БКУ, за якою бюджетна класифікація є обов`язковою для застосування всіма учасниками бюджетного процесу в межах бюджетних повноважень.

Надання дозволу на етапі використання комунальним підприємствам вже отриманих від головного розпорядника коштів порушує програмну та економічну класифікації видатків бюджету та змінює цільове призначення таких коштів, які виділяються із врахуванням ст.71 БКУ з бюджету розвитку на капітальні видатки, а використовуються на поточні.

Отже, внесені до Програми зміни, на думку суду, нівелюють повноваження головного розпорядника, який наділений такими на підставі ст.19, 20, 22 БКУ, п.2, 22, 29 Порядку складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 №228, в цілому положення наказу Міністерства фінансів України від 10.12.2010 № 1536 «Загальні вимоги до визначення результативних показників бюджетних програми», Інструкції про статус та особливості участі у бюджетному процесі відповідальних виконавців бюджетних програм місцевих бюджетів та Правил складання паспортів бюджетних програм місцевих бюджетів та звітів про їх виконання, затверджених наказом Міністерства фінансів України від 26.08.2014 №836 «Про деякі питання запровадження програмно-цільового методу складання та виконання місцевих бюджетів», що є недотриманням та порушенням цих нормативних актів.

Відтак надання дозволу підприємствам використовувати кошти, отримані як внески до статутних капіталів, на поточні видатки замість капітальних, суперечать ст. 71 Бюджетного кодексу України, ч.1 ст.61, ч.1,4,5,7 ст.64 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», п.1.1, 1.5, 1,6, п.п.3.2.1 п.3 Інструкції щодо застосування економічної класифікації видатків бюджету, затвердженої наказом Міністерства фінансів України від 12.03.2012 № 333, зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 27.03.2012 за № 456/20769, та самій же Програмі (за напрямами спрямування (виділення), визначеними у абзаці 1 пп.3.1.1 п.3.1), що свідчить про обґрунтованість позовних вимог в цій частині.

Окрім цього, розділ 3 доповнено пп. 3.1.4 п. 3.1., згідно якого: «Комунальні підприємства використовують кошти, отримані як внески до статутних капіталів, залучені Львівською міською радою до бюджету Львівської міської територіальної громади у рамках Програми забезпечення стійкості Європейського банку реконструкції та розвитку на виплати згідно з кредитним договором від 30.12.2022 (операційний номер 53825), а саме: витрати на персонал, включаючи заробітну плату та пов`язані обов`язкові платежі та витрати; комунальні послуги: водопостачання (гаряча та холодна вода), каналізація, опалення, послуги з розподілу/постачання газу, послуги з розподілу/постачання електроенергії; платежі на користь Європейського банку реконструкції та розвитку за існуючими кредитними договорами».

Даний пункт Програми суперечить вимогам ст.74 БКУ, абзацу другому пункту 22-6 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» БКУ, ст.70, ч.4 ст.76, ч.6 ст.78 БКУ, ухвалі Львівської міської ради від 06.12.2022 №2580 «Про здійснення запозичення до бюджету Львівської територіальної громади у 2022 році», Порядку отримання та використання залучених коштів до бюджету Львівської міської територіальної громади у рамках «Програми забезпечення стійкості» Європейського банку реконструкції та розвитку, затвердженого рішенням Львівської міської ради №1 від 06.01.2023, оскільки кошти, обумовлені Кредитним договором, можуть використовуватися з бюджету розвитку на поточні потреби визначених Кредитним договором комунальних підприємств через дотримання процедури визначення потреби, складання бюджетного запиту, плану використання, складання кошторису головними розпорядниками із визначенням чітко цільового їх використання, як це передбачено вимогами українського законодавства (бюджетного законодавства).

Такі кошти, мали б спрямовуватися як фінансова підтримка комунальним підприємствам, а не через поповнення їх капіталів, як це визначено абзацом другим пункту 22-6 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» БКУ.

Так, Львівська міська рада прийняла ухвалу від 06.12.2022 №2580 «Про здійснення запозичення до бюджету Львівської територіальної громади у 2022 році». Дана ухвала визначає головних розпорядників коштів та покладає на них забезпечення цільового використання кредитних коштів.

Рішенням Львівської міської ради № 1 від 06.01.2023, виконавчий комітет затвердив Порядок отримання та використання залучених коштів до бюджету Львівської міської територіальної громади у рамках «Програми забезпечення стійкості» Європейського банку реконструкції та розвитку згідно з додатком 1.

Із розділу 2 даного Порядку вбачається, що Департамент фінансової політики з балансового рахунку «Надходження від запозичень та активних операцій місцевого бюджету» платіжним дорученням здійснює перерахування коштів на балансовий рахунок коштів місцевого бюджету. Також, проведення видатків з бюджету розвитку бюджету Львівської міської територіальної громади здійснюється відповідно до рішення виконавчого комітету від 14.03.2022 № 162 «Про затвердження Порядку проведення видатків з бюджету розвитку бюджету Львівської міської територіальної громади» (п.2.6).

Розділ 3 вказаного Порядку регулює «Облік та складання звітності про виконання місцевих бюджетів», у якому визначені повноваження головних розпорядників та комунальних підприємств, які отримують кредитні кошти. Зокрема, зазначено, що львівські комунальні підприємства забезпечують цільове використання кредитних коштів.

При цьому, департамент фінансової політики забезпечує подання у визначені Кредитним договором терміни проєкту бюджету, бюджету, звіту про виконання бюджету та іншої інформації зі складання проєкту бюджету і забезпечення його виконання відповідно до вимог бюджетного законодавства.

30 грудня 2022 року між Львівською міською радою та Європейським банком реконструкції та розвитку від (операційний номер 53825), у розділі 1 «Визначення термінів» в ст.1.01 визначено, що «Проект» означає фінансування Містом негайних потреб Одержувачів у ліквідності та оборотному капіталі (та перелік таких прийнятних потреб оборотного капіталу міститься у Додатку 1 (Перелік прийнятних потреб оборотного капіталу)).

Одержувачами за цим договором є ЛКП «Львівелектротранс», ЛКП «Львівавтодор», ЛКП «Львівводоканал», ЛКП «Львівтеплоенерго», ЛКП «Зелене місто».

Разом з тим, як сама програма, так і спірна ухвала стосуються статутних капіталів усіх комунальних підприємств ЛМР, а не лише перелічених у Кредитному договорі.

У додатку 1 вказано: «Наступні потреби оборотного капіталу Одержувачів можуть бути профінансовані Містом шляхом вливання капіталу або іншого фондування та трансфертів за рахунок Кредиту, при цьому цей список може бути змінено час від часу за попереднім погодженням ЄБРР:

(а) витрати на персонал, включаючи заробітну плату та обов`язкові платежі та витрати;

(b) комунальні послуги: водопостачання (гаряча та холодна вода), каналізація, опалення, послуги з розподілу/доставки газу, послуги з розподілу/доставки електроенергії; та

(с) платежі на користь ЄБРР та Існуючими Кредитними Договорами (відмінними від кредитного договору від 19 травня 2021 року між Містом та ЄБРР).

«Існуючі Кредитні Договори» означає кредитні договори, укладені між кожним з Одержувачів та ЄБРР до дати укладення цього Договору та кредитний договір від 19 травня 2021 року, укладений між Містом та ЄБРР.

Згідно із п.(о) ст.3.01. «Запевнення та гарантії стосовно Міста та Одержувачів» Кредитного договору Місто здійснить передачу коштів Кредиту Одержувачам шляхом збільшення статутного капіталу відповідного Одержувача, а п.(р) цієї ж статті визначено: «Щодо Проекту Місто та Одержувачі дотримуються законодавства про державну допомогу».

У п.(а) статті 3.02. «Запевнення стосовно Договорів» Кредитного договору передбачено, що підписання, офіційне надання та виконання цього Договору та інших договорів, передбачених цим Договором та стороною яких є Місто, та, у відповідних випадках, кожен Одержувач, належить до сфери повноважень Міста та, відповідно, такого Одержувача, схвалені шляхом здійснення усіх необхідних дій та не суперечить чинному законодавству, установчим документам Міста або такого Одержувача або договірним обмеженням, якими пов`язані Місто, Одержувач або будь-які їх активи.

Відповідно до п. (е), (f) ст.4.03. «Всі Виплати» Кредитного договору зобов`язання ЄБРР здійснити будь-яку Виплату Кредиту набирає чинності, якщо кошти такої виплати необхідні Місту та кожному Одержувачу для цілей Проекту, і ЄБРР отримав такі документи, що підтверджують заплановане використання коштів такої Виплати, та документи, що підтверджують, що бюджет Міста на фінансовий рік, в якому запитується здійснення Виплати, та Проект Бюджету на наступний фінансовий рік Міста, якщо він вже готовий, передбачає сплату всіх сум, які належатимуть або можуть належати до сплати протягом відповідного фінансового року Міста відповідно до цього Договору та всіх інших Договорів Фінансування, і такий Бюджет складено і затверджено відповідно до вимог чинного законодавства України.

Згідно із п.(е) ст.5.01. «Позитивні зобов`язання» Кредитного договору Місто повинне готувати проект Бюджету, Бюджет та Звіт про Виконання Бюджету у формі та відповідно до вимог українського законодавства та прийнятих в Україні стандартів бухгалтерського обліку та аудиту в органах місцевого самоврядування.

Відтак, внесені до розділу 3 Програми зміни, які дозволяють комунальним підприємствам використовувати кошти, отримані як внески до статутних капіталів, на поточні видатки, суперечать нормам Бюджетного кодексу України, Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», Інструкції щодо застосування економічної класифікації видатків бюджету, затвердженої наказом Міністерства фінансів України від 12.03.2012 N333, зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 27.03.2012 р. за №456/20769, та самій же Програмі (за напрямами спрямування (виділення)), та відповідно дозволяють вчиняти бюджетне правопорушення.

Твердження представника відповідача про те, що на час прийняття оскаржуваної ухвали положення був чинним абз. 1 п. 22-6 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» БКУ, яким установлено, що у період дії воєнного стану в Україні та протягом шести місяців після його припинення або скасування не застосовуються норми частини сьомої статті 74 цього Кодексу, суд відзначає, що Кредитний договір від 30.12.2022, ухвала Львівської міської ради від 06.12.2022 № 2580, рішення № 1 Львівської міської ради від 06.01.2023, та самі зміни і доповнення, викладені в пп.3.1.4. п.3.1 Програми (зміни згідно із ухвалою від 02.03.2023), укладені та прийняті до прийняття абзацу другого пункту 22-6 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» БКУ (доповнено згідно із Законом № 3035-IX від 11.04.2023).

А це означає, що незалежно від часу прийняття абзацу другого пункту 22-6 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» БКУ, в будь якому випадку пункт 3.1.4 Програми суперечить вимогам бюджетного законодавства, навіть якщо і враховувати умовно дію абзацу другого пункту 22-6 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» БКУ.

При цьому частина сьома статті 74 БКУ, норми якої не застосовуються протягом дії воєнного стану в Україні та протягом шести місяців після його припинення на підставі абз.1 п.22-6 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» БКУ, регламентує заборону для міської ради на здійснення у поточному бюджетному періоді нових місцевих запозичень та надання місцевих гарантій, якщо у процесі здійснення платежів з погашення та обслуговування місцевого боргу та/або гарантованого місцевого боргу, обумовлених договором між кредитором та позичальником та/або правочином надання місцевої гарантії, порушено графік платежів, що призвело до нарахування будь-яких штрафних санкцій, до погашення такої простроченої заборгованості та сплати усіх нарахованих штрафних санкцій.

Враховуючи вищевказане в сукупності суд доходить висновку про те, ухвала Львівської міської ради від 02.03.2023 2886 «Про внесення змін до ухвали міської ради від 26.12.2016 № 1356 «Про затвердження Програми здійснення Львівською міською радою внесків до статутних капіталів комунальних підприємств, установ та організацій у 2017-2025 роках», прийнята не у відповідності до Конституції України, Бюджетного кодексу України та законів України, та не у відповідності до принципів, що визначені у Бюджетному кодексі України, може призвести до неефективного та необґрунтованого використання бюджетних коштів, а тому підлягає визнанню протиправною та скасуванню.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України та частини третьої статті 2 КАС України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з вимогами статті 78 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Відповідно до статті 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.

Виходячи із заявлених позовних вимог, системного аналізу положень чинного законодавства України та доказів, зібраних у справі, суд дійшов висновку, що адміністративний позов необхідно задовольнити повністю.

Відповідно до частини першої статті 139 КАС України підлягають відшкодуванню за рахунок бюджетних асигнувань відповідача понесені позивачем судові витрати.

Керуючись ст. ст. 2, 8-10, 14, 72-79, 90, 139, 241-246, 250, Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

в и р і ш и в:

адміністративний позов задовольнити повністю.

Визнати протиправною та скасувати ухвалу Львівської міської ради від 02.03.2023 2886 «Про внесення змін до ухвали міської ради від 26.12.2016 № 1356 «Про затвердження Програми здійснення Львівською міською радою внесків до статутних капіталів комунальних підприємств, установ та організацій у 2017-2025 роках».

Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Львівської міської ради (; 79000, місто Львів, площа Ринок, 1) на користь Львівської обласної прокуратури (; 79005, місто Львів, проспект Т.Шевченка, 17/19) сплачений при подачі позову судовий збір в сумі 2684 (дві тисячі шістсот вісімдесят чотири) грн. 00 коп.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня складення повного судового безпосередньо до Восьмого апеляційного адміністративного суду, з врахуванням гарантій встановлених пунктом 3 Розділу VI «Прикінцевих положень» Кодексу адміністративного судочинства України.

Повний текст рішення складено та підписано 20.09.2024.

Суддя Желік О.М.