Справа № 460/3537/21
Суддя: Чиркін С.М.
Дата ухвалення: 2024-09-23 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 вересня 2024 року

м. Київ

справа № 460/3537/21

адміністративне провадження № К/990/25942/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Чиркіна С.М.,

суддів: Єзерова А.А., Шарапи В.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу заступника керівника Рівненської обласної прокуратури на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 21 січня 2022 року (головуючий суддя Дудар О.М.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 18 серпня 2022 року (головуючий суддя Глушко І.В., судді: Довга О.І., Запотічний І.І.) у справі № 460/3537/21 за позовом керівника Сарненської окружної прокуратури в інтересах держави до Немовицької сільської ради Сарненського району Рівненської області, за участю третьої особи: ОСОБА_1 про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання до вчинення дій ,

У С Т А Н О В И В:

І. РУХ СПРАВИ

16 квітня 2021 року керівник Сарненської окружної прокуратури (далі також позивач) звернувся до Рівненського окружного адміністративного суду з позовом до Немовицької сільської ради Сарненського району Рівненської області (далі також відповідач), у якому просив:

визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо невжиття заходів для взяття на облік безхазяйного нерухомого майна, а саме: земляної греблі та водоскидної споруди, що знаходиться на території Немовицької сільської ради Сарненського району Рівненської області;

зобов`язати відповідача вчинити дії, спрямовані на взяття на облік безхазяйного майна.

Ухвалою суду від 26 липня 2021 року залучено до участі у справі як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача, ОСОБА_1 .

Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 21 січня 2022 року у задоволенні позову відмовлено.

Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 18 серпня 2022 року рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 21 січня 2022 року залишено без змін.

26 вересня 2022 року на адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга позивача, у якій скаржник просить скасувати рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 21 січня 2022 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 18 серпня 2022 року і прийняти нову постанову, якою позов задовольнити.

Ухвалою Верховного Суду від 14 листопада 2022 року відкрито касаційне провадження у справі. Цією ж ухвалою витребувано справу з суду першої інстанції.

12 грудня 2022 року від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому просить залишити рішення судів попередніх інстанцій без змін, а касаційну скаргу без задоволення.

Ухвалою Верховного Суду від 23 вересня 2024 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також КАС України).

ІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ

Позов обґрунтовано тим, що бездіяльність відповідача сприяє порушенню основних засад державної політики у сфері збереження інженерної інфраструктури водних об`єктів та комунальної власності, що є порушенням загальнодержавних інтересів відповідно до статті 131-1 Конституції України.

В свою чергу відповідачем в обґрунтування заперечень вказано, що земляна гребля та водоскидна споруда не є безхазяйним нерухомим майном, а перебуває у власності Держави Україна в особі Рівненської обласної державної адміністрації.

Право оренди земельної ділянки належить ОСОБА_1 .

На думку відповідача, підстави для задоволення позову відсутні.

ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій встановлено, що на території Немовицької сільської ради розташований водний об`єкт загальнодержавного значення, ставок-стариця загальною площею 6,39 га, де наявна гідротехнічна споруда - земляна гребля та водоскидна споруда.

28 вересня 2009 року між Сарненською районною державною адміністрацією (орендодавець) та громадянином ОСОБА_1 (орендар) укладено договір оренди вказаного водного об`єкту строком на 49 років (зареєстровано у Сарненському управлінні водного господарства 28.09.2009 за №6).

Об`єктом оренди за вказаним договором є: вода (водний простір) водного об`єкта 119,09тис.куб. метрів, землі водного фонду загальною площею 6,39 га, площа водного дзеркала 5,11га.

Як свідчить зміст пункту 1.2 договору, у межах об`єкта оренди розміщені гідротехнічні споруди: земляна гребля та водоскидна споруда.

За умовами цього договору оренди, об`єкт оренди передається разом з гідроспорудами та земляною греблею.

Відповідно до акту прийому-здачі водного об`єкта від 28.09.2009 орендодавець надає, а орендар приймає в строкове платне користування водний об`єкт (ставок стариця) з площею водного дзеркала 5,11 га, який надається для риборозведення на території Немовицької сільської ради Сарненського району Рівненської області.

Орендодавець передає орендарю водний об`єкт у належному стані та на умовах договору оренди водного об`єкта від 28.09.2009.

Згідно з інформацією з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, земельна ділянка, загальною площею 6,39 га, з кадастровим номером :05:003:0242, на якій серед іншого розташовані вказані гідротехнічні споруди, та цільовим призначенням для рибогосподарських потреб зареєстрована 05.12.2018. Форма власності цієї ділянки - державна. Власником є Держава Україна в особі Рівненської обласної державної адміністрації.

08 лютого 2021 року Сарненська місцева прокуратура звернулася до Немовицької об`єднаної територіальної громади з листом № 36/5-265вих21, яким просила вказати власника/балансоутримувача земляної греблі та водоскидної споруди, орієнтовну вартість земляної греблі та водоскидної споруди, інформацію щодо наявності правовстановлюючих документів на зазначені гідротехнічні споруди або вжити заходів щодо виготовлення таких документів.

Листом від 10 лютого 2021 року № 162/02-30 Немовицька сільська рада повідомила Сарненську місцеву прокуратуру про те, що 28 вересня 2009 року між Сарненською районною державною адміністрацією та приватним підприємцем ОСОБА_1 укладено договір оренди водного об`єкта.

За умовами цього договору ОСОБА_1 були передані в оренду землі водного фонду загальною площею 6,39 га, в тому числі водне дзеркало площею 5,11 га. За умовами договору оренди водного об`єкта в оренду були також передані гідротехнічні споруди, а саме земляна гребля та водоскидна споруда.

Орієнтовна вартість земляної греблі та водоскидної споруди становить близько 2 млн.582 тис. грн. Зазначені гідроспоруди входять до складу осушувальної системи «Клітне» «Бодашівська» Сарненського району Рівненської області. Зазначені осушувальна система та водний об`єкт на баланс Немовицької сільської ради не приймався, питання з цього приводу на сесії не розглядалося та відповідно рішення не приймалося.

На запит Сарненської місцевої прокуратури від 08 лютого 2021 року № 36/6-273 вих-21 Північне міжрайонне управління водного господарства відповіддю від 09 лютого 2021 року № 89 проінформувало Сарненську місцеву прокуратуру, що на території новоствореної Немовицької об`єднаної територіальної громади знаходяться безгосподарські меліоративні фонди Немовицької сільської ради, Тинненської сільської ради, Зносицької сільської ради, зокрема, Немовицької сільської ради: 29,6км меліоративних каналів та 28 шт. гідротехнічних споруд. Вищевказані меліоративні фонди взяти на баланс Немовицька сільська рада відмовилася.

Вважаючи бездіяльність відповідача, яка полягає у невжитті заходів щодо оформлення права власності на гідротехнічні споруди протиправною, керівник Сарненської окружної прокуратури звернувся до суду з цим позовом.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що земельна ділянка, на якій знаходиться ґрунтова гребля, є власністю держави, і вказана земляна гребля нерозривно пов`язана із цією землею, а тому відсутні будь-які підстави вважати протиправною бездіяльність органу місцевого самоврядування, у даному випадку Немовицької сільської ради, щодо не вжиття дій, спрямованих на набуття права власності на безхазяйне нерухоме майно (земляну греблю та водоскидну споруду).

Водночас суд першої інстанції зауважив, що у даному випадку оформлення відповідачем права комунальної власності на вказані гідротехнічні споруди можливе лише у разі передачі земельної ділянки державної власності, на якій вони знаходяться, у комунальну власність територіальної громади. Однак жодних доказів прийняття Немовицькою сільською радою на баланс спірних гідротехнічних споруд як єдиного комплексу об`єкта водного фонду позивач суду не надав та в матеріалах справи відсутні.

За таких обставин суд першої інстанції дійшов висновку про відсутність протиправності у бездіяльності відповідача у спірних правовідносинах.

Суд апеляційної інстанції погодився з такими висновками суду першої інстанції.

За позицією суду апеляційної інстанції, відсутні правові та фактичні підстави для примусового спонукання (зобов`язання) відповідача вчиняти дії щодо взяття на облік безхазяйного майна, що знаходиться на території сільської ради.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ

В обґрунтування вимог касаційної скарги зазначено, що судами неправильно застосовано норми матеріального права, а саме статті 131-1 Конституції України, статті 23 «Про прокуратуру», статей 181, 183, 187, 188 та 355 Цивільного кодексу України (далі також ЦК України) та порушено норми процесуального права, а саме вимоги статей 53, 246, 322 КАС України.

З покликанням на вимоги статей 327, 335 ЦК України, Порядок державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, затвердженого постановою КМУ від 25 грудня 2015 року № 1127 (далі також Порядок № 1127) скаржник стверджує, що саме на органи місцевого самоврядування покладено обов`язок щодо взяття на облік безхазяйного майна, розташованого на території відповідної громади.

Водночас зауважує, що всупереч вимог законодавства, відповідачем не вчинено жодних заходів щодо звернення до органу, що здійснює державну реєстрацію прав на нерухоме майно із заявою про взяття на облік безхазяйного нерухомого майна, а саме: земляної греблі та водоскидної споруди, які розташовані на території Немовицької сільської ради Сарненського району Рівненської області.

Скаржник вважає, що суди попередніх інстанцій зробили хибні висновки щодо безпідставності позовних вимог.

У відзиві на касаційну скаргу відповідач зазначає, що земляна гребля та водоскидна споруда не є безхазяйним нерухомим майном, а перебуває у власності Держави Україна в особі Рівненської обласної державної адміністрації, а право оренди земельної ділянки (вид використання - для рибогосподарських потреб) належить ОСОБА_1 .

На думку відповідача, власник земельної ділянки чи водного об`єкта автоматично не є власником спірних у справі гідротехнічних споруд, оскільки оформлення права власності передбачає вчинення ряду процесуальних дій. Проте, вчиняти дії з оформлення права власності може відповідний орган, у віданні якого перебуває відповідна земельна ділянка чи на праві власності.

Відповідач наполягає на правильності висновків судів попередніх інстанцій щодо відсутності протиправної бездіяльності суб`єкта владних повноважень з огляду на те, що земельна ділянка, на якій знаходяться спірні об`єкти є власністю держави і такі земляна гребля та водоскидна споруда нерозривно пов`язані із землею, на якій розташовані.

VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої - третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до частин першої та другої статті 55 Конституції України права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Наведеним положенням частини першої статті 5 КАС України, якою передбачено право кожної особи в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

Завданням адміністративного судочинства, у розумінні частини першої статті 2 КАС України, є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

За визначенням пункту 8 частини восьмої статті 4 КАС України позивачем є особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду.

Суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України (частина четверта статті 5 КАС України).

Зміст наведених приписів законодавства дає підстави для висновку, що завданням адміністративного судочинства є, насамперед, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб (кожної людини і громадянина), прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, тоді як самі суб`єкти владних повноважень наділені правом на звернення до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Отже, необхідно дослідити наявність підстав для звернення прокурора до суду, оскільки лише за наявності такого суд може вирішувати спір по суті.

У Рішенні від 05.06.2019 №4-р(II)/2019 Конституційний Суд України зазначив, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.

Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 29 листопада 2022 року у справі № 240/401/19 дійшов таких висновків:

« 69. Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

70. Разом з тим, незгода суду з наведеним в адміністративному позові на виконання частини четвертої статті 53 КАС України обґрунтуванням прокурора щодо визначеної ним підстави представництва, як і неподання прокурором доказів відсутності органів влади, які мають повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, не є підставою для залишення позову без розгляду, як помилково вважали суди у цій справі.

71. Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц.».

У постанові від 01 грудня 2022 року у справі № 340/5914/21, в якій, зокрема розглядалося питання права прокурора на звернення до суду для захисту інтересів держави у сфері збереження водних об`єктів для загального та спеціального водокористування, а також запобігання виникнення надзвичайних ситуацій, пов`язаних з неналежною експлуатацією гідротехнічної споруди, забезпечення безаварійного пропуску льодоходу, попередження повеней та паводків на водних об`єктах, Верховний Суд зазначив:

«…водні об`єкти є важливою частиною екосистеми та елементом довкілля, що забезпечує існування людей, тваринного і рослинного світу. Для належного використання і охорони водних ресурсів, а також для захисту відповідних територій від шкідливого впливу вод на водних об`єктах усіх форм власності можуть зводитися гідротехнічні споруди; забезпечення безаварійності та безперебійності експлуатації таких споруд є завданням власників або користувачів водних об`єктів, на яких розміщена гідротехнічна споруда.

68. На цій підставі колегія суддів доходить висновку про те, що не взяття на баланс гідротехнічної споруди водного об`єкта - водосховища площею 88,1212 га, розташованого на річці Мала Вись, невжиття заходів щодо охорони та збереження гідротехнічної споруди, може спричинити виникнення аварій та інших надзвичайних ситуацій, у тому числі повеней, зумовлених шкідливою дією вод. Зазначене може свідчити про наявність загрози заподіяння шкоди інтересам держави у сфері запобігання виникнення надзвичайних ситуацій, пов`язаних з неналежною експлуатацією гідротехнічної споруди, забезпечення безаварійного пропуску льодоходу, попередження повеней та паводків на водних об`єктах».

Аналогічна позиція була підтримана Верховним Судом і у постанові від 29 травня 2024 року у справі № 320/6482/21, від 21 червня 2024 року у справі № 420/19870/21.

Вищенаведені справи стосувалися представництва прокурором інтересів держави, однак ці висновки можуть бути застосовані у цій справі з огляду на те, що вони стосуються загального питання - права прокурора на звернення до суду у схожих правовідносинах.

В касаційній скарзі скаржником зазначено, що Немовицькою сільською радою не вчинено жодних дій задля взяття на баланс гідротехнічних споруд з подальшим оформленням права власності, що може призвести до їх нецільового використання, пошкодження, руйнування, або взагалі вибуття з власності громади, що в свою чергу суперечить інтересам держави та згідно зі статтею 131-1 Конституції України, покладає на органи прокуратури обов`язок представництва інтересів держави в суді.

Колегія суддів вважає необхідним звернути увагу на правовий висновок, викладений у постанові Верховного Суду від 01 грудня 2022 року у справі № 340/5914/21, в якій заступник керівника Новоукраїнської окружної прокуратури Кіровоградської області звернувся до суду в інтересах держави з позовом до Маловисківської міської ради Новоукраїнського району Кіровоградської області, в якій просив визнати протиправною бездіяльність Маловисківської МР щодо незвернення до органу, який здійснює державну реєстрацію прав на нерухоме майно, із заявою про взяття на облік безхазяйної нерухомої речі, а саме - гідротехнічної споруди, що знаходиться в м. Мала Виска Новоукраїнського району Кіровоградської області. У цій постанові Суд зазначив:

« 96.Отже, позови прокурора до органу місцевого самоврядування, за загальним правилом, подаються з такої підстави, як відсутність суб`єкта, до компетенції якого віднесені повноваження щодо здійснення контролю за правомірністю дій та рішень органів місцевого самоврядування. У такій категорії справ прокурор повинен лише довести, що оскаржуваним рішенням, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень завдано шкоду інтересам держави.

97.При цьому інтереси держави, у тому числі, охоплюють інтереси мешканців територіальної громади, оскільки відповідно до статті 3 Конституції України людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.»

Також колегія суддів враховує, що у постанові від 29 листопада 2022 року у справі № 240/401/19 Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду сформулював висновки про те, що положення статті 53 КАС України у системному зв`язку з положеннями статті 23 Закону України «Про прокуратуру» щодо права прокурора на звернення до адміністративного суду з метою захисту інтересів держави в особі територіальної громади необхідно розуміти так:

- прокурор, звертаючись до суду з метою захисту інтересів держави, що охоплюють собою й інтереси певної територіальної громади, фактично діє в інтересах держави; оскільки відсутні чіткі критерії визначення поняття інтереси держави, яке є оціночним, суди під час розгляду кожної конкретної справи повинні встановлювати наявність/відсутність інтересів держави та необхідність їх захисту у судовому порядку;

- прокурор має право самостійно звертатися до адміністративного суду із позовом у разі відсутності органу, який має повноваження на звернення до суду з таким самим позовом; передбачене законами загальне повноваження державного органу на звернення до суду або можливість бути позивачем чи відповідачем у справі, не свідчить про право такого органу на звернення з адміністративним позовом в конкретних правовідносинах, оскільки Законом має бути прямо визначено, у яких випадках та який орган може/повинен звернутися до суду;

- у разі, якщо адміністративні суди доходять висновку про відсутність у прокурора права на звернення з позовом до суду в інтересах держави з підстави наявності органу, що має повноваження на звернення з таким позовом до суду, суди повинні чітко вказати, до компетенції якого саме органу належить повноваження на звернення до суду та яким Законом це право передбачено».

Водночас колегія суддів звертає увагу, що звернення прокурора до суду у порядку адміністративного судочинства у цій справі слугує меті захисту суспільного інтересу у такій важливій сфері, як забезпечення екологічної безпеки та безпеки життя та здоров`я людей, а тому прокурор, звертаючись до суду з цим позовом, діяв відповідно до вимог статті 53 КАС України та частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

Враховуючи вищезазначені законодавчі приписи та практику Верховного Суду, предмет та підстави позову, колегія суддів дійшла висновку, що прокурор у цій справі має право на звернення до суду.

Відповідно статті 19 Конституції України правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі також № 280/97-ВР).

Частиною другою статті 2 зазначеного Закону визначено, що місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Частиною 1 статті 10 Закону № 280/97-ВР встановлено, що сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Згідно приписів статті 25 Закону № 280/97-ВР сільські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.

За змістом статті 60 Закону № 280/97-ВР територіальним громадам сіл, селищ, міст, районів у містах належить право комунальної власності на рухоме та нерухоме майно.

Підставою набуття права комунальної власності є передача майна комунальним громадам безоплатно державою, іншими суб`єктами права власності, а також майнових прав, створення, придбання майна органами місцевого самоврядування в порядку, встановленому законом (частина друга).

Органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальних громад відповідно до закону здійснюють правомочності щодо володіння, користування, та розпорядження об`єктами права комунальної власності (частина п`ята).

Право комунальної власності територіальної громади захищається законом на рівних умовах з правами власності інших суб`єктів. Об`єкти права комунальної власності не можуть бути вилучені у територіальних громад, передані іншим суб`єктам права власності без згоди безпосередньо територіальної громади або відповідного рішення ради чи уповноваженого нею органу, за винятком випадків, передбачених законом (частина восьма).

З огляду на системний зміст вищенаведених норм, орган місцевого самоврядування наділений повноваженнями щодо вирішення питань у сфері управління майном, яке перебуває у комунальній власності відповідних територіальних громад.

З покликанням на вимоги статей 327, 335 ЦК України, Порядок № 1127 скаржник стверджує, що саме на органи місцевого самоврядування покладено обов`язок щодо взяття на облік безхазяйного майна, розташованого на території відповідної громади.

Відповідно до статті 14 Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону, а у статті 13 Конституції України серед іншого визначено, що земля та водні ресурси, які знаходяться в межах території України, є об`єктами права власності Українського народу, від імені якого відповідні права здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування у визначених межах.

Статтею 2 Водного кодексу України (далі також ВК України) визначено, що завданням водного законодавства є регулювання правових відносин з метою забезпечення збереження, науково обґрунтованого, раціонального використання вод для потреб населення і галузей економіки, відтворення водних ресурсів, охорони вод від забруднення, засмічення та вичерпання, запобігання шкідливим діям вод та ліквідації їх наслідків, поліпшення стану водних об`єктів, а також охорони прав підприємств, установ, організацій і громадян на водокористування.

Водні відносини в Україні регулюються Водним кодексом, Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища» та іншими актами законодавства.

Земельні, гірничі, лісові відносини, а також відносини щодо використання та охорони рослинного і тваринного світу, територій та об`єктів природно-заповідного фонду, атмосферного повітря, виключної (морської) економічної зони та континентального шельфу України, що виникають під час користування водними об`єктами, регулюються відповідним законодавством України.

Згідно зі статтею 6 ВК України води (водні об`єкти) є виключно власністю Українського народу і надаються тільки у користування. Український народ здійснює право власності на води (водні об`єкти) через Верховну Раду України, Верховну Раду Автономної Республіки Крим і місцеві ради. Окремі повноваження щодо розпорядження водами (водними об`єктами) можуть надаватися відповідним органам виконавчої влади та Раді міністрів Автономної Республіки Крим.

До земель водного фонду належать землі, зайняті: морями, річками, озерами, водосховищами, іншими водоймами, болотами, а також островами; прибережними захисними смугами вздовж морів, річок та навколо водойм; гідротехнічними, іншими водогосподарськими спорудами та каналами, а також землі, виділені під смуги відведення для них; береговими смугами водних шляхів (частина перша статті 58 Земельного кодексу України (далі також ЗК України, стаття 4 ВК України).

Земельною ділянкою є частина земної поверхні з установленими межами, певним місцем розташування, з визначеними щодо неї правами. Право власності на земельну ділянку поширюється в її межах на поверхневий (ґрунтовий) шар, а також на водні об`єкти, ліси і багаторічні насадження, які на ній знаходяться (частини перша, друга статті 79 ЗК України).

Відповідно до статті 85 ВК України порядок надання земель водного фонду в користування та припинення права користування ними встановлюється земельним законодавством.

Згідно із частиною четвертою статті 59 ЗК України громадянам та юридичним особам органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування із земель водного фонду можуть передаватися на умовах оренди земельні ділянки прибережних захисних смуг, смуг відведення і берегових смуг водних шляхів, а також озера, водосховища, інші водойми, болота та острови для сінокосіння, рибогосподарських потреб, культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних і туристичних цілей, проведення науково-дослідних робіт тощо.

За приписами статті 93 ЗК України право оренди земельної ділянки - це засноване на договорі строкове платне володіння та користування земельною ділянкою, необхідною орендареві для провадження підприємницької та іншої діяльності.

Згідно із частиною першою статті 124 ЗК України передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється на підставі рішення відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування згідно з їх повноваженнями, визначеними статтею 122 цього Кодексу.

Відповідно до статей 125, 126 ЗК України право власності на земельну ділянку, а також право постійного користування та право оренди земельної ділянки виникають з моменту державної реєстрації цих прав. Право власності, користування земельною ділянкою оформлюється відповідно до Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень».

Зміст наведених норм права дає підстави дійти висновку, що право користування землями водного фонду здійснюється у відповідності до вимог водного та земельного законодавства на умовах договору оренди.

Тотожна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 13 червня 2024 у справі № 560/1452/20.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що згідно з інформацією з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, земельна ділянка загальною площею 6,39 га, з кадастровим номером :05:003:0242, на якій серед іншого розташовані вказані гідротехнічні споруди, та цільовим призначенням для рибогосподарських потреб зареєстрована 05.12.2018. Форма власності цієї ділянки - державна. Власником є Держава Україна в особі Рівненської обласної державної адміністрації.

За змістом частини першої статті 181 ЦК України до нерухомих речей (нерухоме майно, нерухомість) належать земельні ділянки, а також об`єкти, розташовані на земельній ділянці, переміщення яких є неможливим без їх знецінення та зміни їх призначення.

За змістом статті 1 Закону України від 18 вересня 2012 року № 5293-VI «Про аквакультуру» (далі також Закон № 5293-VI) гідротехнічні споруди - це об`єкти нерухомого майна (земляні греблі та дамби, водозабірні споруди, повеневі водоскиди, донні водовипуски, водопостачальні, скидні та рибозбірноосушувальні канали, рибовловлювачі, камери облову, причали, водоскиди, бистротоки, перепади, перегороджувальні рибозахисні та інші споруди), що є інженерними спорудами, які призначені для управління водними ресурсами, а також для запобігання шкідливій дії вод;

земляна гребля - земляна споруда, що побудована для створення штучної водойми шляхом ділення водотоку на верхній та нижній б`єфи та зосередження води у верхньому б`єфі;

Підпунктом 14.1.238 пункту 14.1 статті 14 Податкового кодексу України передбачено, що споруди - це земельні поліпшення, що не належать до будівель і призначені для виконання спеціальних технічних функцій.

Згідно із пунктом 1.9.18 Методики обстеження і паспортизації гідротехнічних споруд систем гідравлічного вилучення та складування промислових відходів та хвостів, затвердженого наказом Державного комітету у справах містобудування і архітектури від 19.12.1995 № 252, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 21.12.1995 за №466/1002, гідротехнічні споруди це споруди для використання водних ресурсів, а також для боротьби з шкідливим впливом вод: греблі й дамби різного призначення та їхні конструктивні елементи; водоскиди, водоспуски, споруди водовідведення: тонелі, канали, труби, лотки; регуляційні споруди, накопичувачі промислових відходів, ставки, відкриті водозабори, гідромеханічне та механічне обладнання, призначене для нормального функціонування споруд.

Відповідно до пункту 2.7 Методичних рекомендаціях стосовно об`єктів нерухомого майна, права на які підлягають державній реєстрації, затверджених протоколом колегії Державної реєстраційної служби України за № 3 від 11.12.2012, до об`єктів нерухомого майна, права на які підлягають державній реєстрації, належать споруди (інженерні, гідротехнічні тощо) - земельні поліпшення, що не належать до будівель та приміщень, призначені для виконання спеціальних технічних функцій.

До гідротехнічних споруд відносяться: греблі й дамби різного призначення та їхні конструктивні елементи; водоскиди, водоспуски, споруди водовідведення: тунелі, канали, труби, лотки; регуляційні споруди, накопичувачі промислових відходів, ставки, відкриті водозабори, гідромеханічне та механічне обладнання, призначене для нормального функціонування споруд.

За такого правого регулювання та встановлених обставин, колегія суддів погоджується з позицією суддів попередніх інстанцій, що такий об`єкт як земляна гребля та водоскидна споруда є нерухомим майном.

Згідно із частиною 1 статті 182 ЦК України право власності та інші речові права на нерухомі речі, обмеження цих прав, їх виникнення, перехід і припинення підлягають державній реєстрації.

Частиною першою статті 5 Закону України від 01 липня 2004 року № 1952-IV «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» (далі також Закон № 1952-IV) визначається необхідність державної реєстрації споруд, а також їх окремих частин.

Отже, спірні споруди належить до нерухомого майна, щодо якого має проводитися державна реєстрація прав.

У постанові від 21 червня 2024 року у справі №420/19870/21 Верховний Суд дійшов таких висновків про застосування статті 355 ЦК України у питанні взяття на облік безхазяйних нерухомих речей:

«(1) безхазяйною нерухомою річчю є нерухоме майно, яке відповідає двом умовам:

- відомості про це майно відсутні у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно;

- власник цього майна невідомий органу місцевого самоврядування, на території якого воно розміщене;

(2) орган місцевого самоврядування, на території якого розміщено безхазяйну нерухому річ, зобов`язаний звернутися із заявою до органу, що здійснює державну реєстрацію прав на нерухоме майно, для взяття безхазяйної нерухомої речі на облік.

Оскільки ч. 2 ст. 355 ЦК України сформульовано імперативно, звернення з відповідною заявою є обов`язком, а не правом органу місцевого самоврядування.».

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суди дійшли висновку про відсутність протиправної бездіяльності відповідача як органу місцевого самоврядування щодо не звернення до органу, який здійснює державну реєстрацію прав на нерухоме майно, із заявою про взяття на облік вказаного безхазяйного нерухомого майна, оскільки земельна ділянка, на якій знаходяться спірні об`єкти, є власністю держави, і така земляна гребля та водоскидна споруда нерозривно пов`язана із землею, на якій розташовані.

Проте судами не усунуті наступні суперечки у встановлених обставинах, які впливають на правове регулювання спірних правовідносин.

За змістом статті 51 ВК (у редакції, яка діяла на момент укладення договору оренди) у користування на умовах оренди водні об`єкти (їх частини) місцевого значення та ставки, що знаходяться в басейнах річок загальнодержавного значення, можуть надаватися водокористувачам лише для риборозведення, виробництва сільськогосподарської і промислової продукції, а також у лікувальних і оздоровчих цілях.

Передача орендарем права на оренду водного об`єкта (чи його частини) іншим суб`єктам господарювання забороняється.

Орендодавцями водних об`єктів (їх частин) місцевого значення є Верховна Рада Автономної Республіки Крим і обласні Ради.

Окремі повноваження щодо надання водних об`єктів (їх частин) місцевого значення в користування Верховна Рада Автономної Республіки Крим та обласні Ради можуть передавати відповідним органам виконавчої влади на місцях чи іншим державним органам.

Орендодавцями водних об`єктів загальнодержавного значення є Кабінет Міністрів України та місцеві державні адміністрації.

Згідно із статтею 17 ЗК (у редакції, яка діяла на момент укладення договору оренди) до повноважень місцевих державних адміністрацій у галузі земельних відносин належить: розпорядження землями державної власності в межах, визначених цим Кодексом.

Частиною четвертою статті 59 ЗК передбачено, що громадянам та юридичним особам органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування із земель водного фонду можуть передаватися на умовах оренди земельні ділянки прибережних захисних смуг, смуг відведення і берегових смуг водних шляхів, а також озера, водосховища, інші водойми, болота та острови для сінокосіння, рибогосподарських потреб, культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних і туристичних цілей, проведення науково-дослідних робіт тощо.

Так, судами попередніх інстанцій встановлено, що на території Немовицької сільської ради розташований водний об`єкт загальнодержавного значення, ставок-стариця загальною площею 6,39 га, де наявна гідротехнічна споруда - земляна гребля та водоскидна споруда.

28 вересня 2009 року між Сарненською районною державною адміністрацією (орендодавець) та громадянином ОСОБА_1 (орендар) укладено договір оренди вказаного водного об`єкту строком на 49 років (зареєстровано у Сарненському управлінні водного господарства 28.09.2009 за №6).

Об`єктом оренди за вказаним договором є: вода (водний простір) водного об`єкта 119,09 тис.куб. метрів, землі водного фонду загальною площею 6,39 га, площа водного дзеркала 5,11 га.

Як свідчить зміст пункту 1.2 договору, у межах об`єкта оренди розміщені гідротехнічні споруди: земляна гребля та водоскидна споруда.

За умовами цього договору оренди, об`єкт оренди передається разом з гідроспорудами та земляною греблею.

Вирішуючи питання щодо віднесення спірних гідротехнічних споруд до безхазяйної нерухомої річчі, судами попередніх інстанцій не було залучено до участі у справі - Рівненську обласну державну адміністрацію, яка, як встановлено судами попередніх інстанцій, є власником земельної ділянки загальною площею 6,39 га, на якій розташовані такі споруди.

Також судами не надана правова оцінка земляній греблі та водоскидній споруді в контексті їх передачі в оренду разом із водним об`єктом та фактично земельною ділянкою.

Оскільки за загальним правилом право передачі в оренду має власник майна (об`єкту), який передається в оренду.

Колегія суддів звертає увагу, що суди попередніх інстанцій прийняли рішення без участі Сарненської районної державної адміністрації, яка укладала договір оренди цього майна, відповідно не встановили повний правовий статус цих гідротехнічних споруд, у тому числі як об`єкта оренди.

Також справа розглянута без участі Рівненської обласної державної адміністрації, як власника землі на якій вони розміщені, та врахування наявності або відсутності прав та обов`язків ОДА щодо цього об`єкту нерухомості окремо від земельної ділянки.

Отже, без залучення кола осіб, які мають відношення до визначення правового статусу гідротехнічних споруд, та встановлення статусу цих споруд неможливо надати правову оцінку діям (бездіяльності) відповідача.

За змістом статті 341 КАС суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.

За змістом статті 353 КАС України однією з обов`язкових підстав скасування судом касаційної інстанції судових рішень є порушення норм процесуального права судами попередніх інстанцій щодо не залучення до участі у справі осіб, права, свободи, інтереси та (або) обов`язки яких зачіпає рішення у справі.

Інститут третьої особи спрямований на створення умов для захисту прав, свобод та інтересів такої особи, які можуть бути порушені при вирішенні спору між позивачем і відповідачем за відсутності третьої особи. Участь третьої особи сприяє всебічному розгляду справи, зібранню більшої кількості доказів, правильному вирішенню справи, запобігає ситуації, коли у справах з одних правовідносин ухвалюються протилежні за змістом рішення.

Правовий статус та порядок вступу у справу третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, врегульований КАС України. При цьому, участь у справі третіх осіб з одного боку обумовлена завданням адміністративного судочинства, яким згідно з частиною першою статті 2 КАС України є справедливий, неупереджений та своєчасний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин, а з іншого - вимогами процесуального законодавства про законність і обґрунтованість судового рішення. Правовим наслідком незалучення до участі у справі третіх осіб є порушення конституційного права на судовий захист, оскільки особи не беруть участі у справі, вирішення якої безпосередньо впливає на їх права, свободи, інтереси або обов`язки.

Аналогічних висновків Верховний Суд дійшов у постановах від 14 квітня 2020 року у справі № 580/3136/19, від 23 квітня 2020 року у справі № 811/1470/18 та від 29 квітня 2020 року у справі № 703/2908/17.

З огляду на викладене, Верховний Суд доходить висновку, що оскаржувані рішення судів попередніх інстанцій не можуть вважатися обґрунтованими та законними, а тому підлягають скасуванню з направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

Керуючись статтями 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу заступника керівника Рівненської обласної прокуратури задовольнити частково.

Рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 21 січня 2022 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 18 серпня 2022 року у справі № 460/3537/21 скасувати.

Справу № 460/3537/21 направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін

А.А. Єзеров

В.М. Шарапа