Справа № 380/7934/23
Суддя: Шинкар Тетяна Ігорівна
Дата ухвалення: 2024-09-11 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 вересня 2024 рокуЛьвівСправа № 380/7934/23 пров. № А/857/14155/24

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі:

судді-доповідача Шинкар Т.І.,

суддів Іщук Л.П.,

Обрізка І.М.,

секретаря судового засідання Шаповалової Ю.О.,

розглянувши у судовому засіданні в м.Львові апеляційну скаргу Жовківської міської ради Львівського району Львівської області на рішення Львівського окружного адміністративного суду (головуючий суддя Сидор Н.Т.), ухвалене у відкритому судовому засіданні в м.Львів о 13 год. 08 хв. 25 квітня 2024 року, повне судове рішення складено 06 травня 2024 року, у справі №380/7934/23 за позовом ОСОБА_1 до Жовківської міської ради Львівського району Львівської області про скасування розпорядження,

В С Т А Н О В И В :

17.04.2023 ОСОБА_1 звернувся в суд з позовом до Жовківської міської ради Львівського району Львівської області (далі - Рада), в якому просив: визнати протиправним та скасувати Розпорядження Жовківського міського голови «Про оголошення догани начальникові відділу архітектури та містобудування Жовківської міської ради Цапові О.М.» від 17.03.2023 №03-03/41 в частині п. 1 про оголошення ОСОБА_1 , начальнику відділу архітектури та містобудування Жовківської міської ради догани за неналежне виконання посадових обов`язків.

Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 25 квітня 2024 року позов задоволено та визнано протиправним та скасовано розпорядження Жовківського міського голови від 17 березня 2023 року №03-03/41 «Про оголошення догани начальникові відділу архітектури та містобудування Жовківської міської ради ОСОБА_1 ».

Задовольняючи позов суд першої інстанції виходив з того, що в всупереч вимог п. 3 Порядку №950 службове розслідування продовжено до трьох місяців. Матеріали службового розслідування не містять жодних доручень міського голови наданих начальнику відділу містобудування та архітектури Жовківської міської ради в рамках завдань визначених Договором про співробітництво територіальних громад, зважаючи на те, що відділ містобудування та архітектури Жовківської міської ради стороною Договору про співробітництво територіальних громад не був. Комісія в ході службового розслідування помилково дійшла висновку, що п. 3.4 Договору передбачено обов`язок начальника відділу архітектури та містобудування Жовківської міської ради подавати звіти про виконання завдань, визначених Договором про співробітництво територіальних громад, адже, як вже зазначив суд вище, Стороною-1 цього Договору є Рада і саме на неї покладено цим пунктом Договору обов`язок подання таких звітів. Посадова інструкція начальника відділу містобудування та архітектури Жовківської міської ради також не містить обов`язку такого звітування. Акт службового розслідування не містить жодного опису обставин не погодження позивачем завдань на проектування, а лише формально дублює короткий зміст наведеного у зверненні ФОП ОСОБА_2 без з`ясування таких доводів, а комісія дійшла висновку про неналежне виконання службових обов`язків позивачем, без конкретизації таких службових обов`язків виключно із повідомленої інформації заявників, без перевірки та підтвердження повідомлених ними обставин. Хоч догана позивачеві оголошена за неналежне виконання посадових обов`язків, враховуючи Акт службового розслідування від 14.03.2023 та долучених матеріалів, втім ані в розпорядженні, ані в Акті службового розслідування відсутня чітка та однозначна причина притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності, що призводить до порушення принципу «правової визначеності».

Жовківська міська рада Львівського району Львівської області подала апеляційну скаргу, просить рішення суду першої інстанції скасувати та в задоволенні позову відмовити. Апеляційну скаргу обґрунтовує тим, що суд помилково прийшов до висновку про недотримання строків службового розслідування, оскільки таке тривало два місяці, а не три, як це зазначив суд. Суд не в повній мірі дослідив розділ 3 Договору в площині завдань згідно п. 2.1 Договору про співпрацю Ради, Добросинсько - Магерівською сільрадою та Куликівською селищною радою, за яким безпосереднім виконавцем завдань п.2.1.1. Договору є відділ містобудування та архітектури в особі начальника ОСОБА_1 Правильно проаналізувавши завдання Договору, суд першої інстанції не врахував, що доповідачем по Договору, який був затверджений рішенням сесії ради від 18.08.2021 №378, був ОСОБА_1 , який виступаючи на сесії щодо цього питання зазначив, що після прийняття рішення, підписання сторонами та схвалення Міністерством міжрегіонального розвитку, відділ приступить до виконання обов`язків на території Куликівської, Добросинсько Магерівської та Жовківської громади, та підтверджується протоколом пленарного засідання та посадовими обов`язками позивача, що проявилось у їх невиконанні та слугувало підставою притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності.

Позивач надіслав відзив на апеляційну скаргу в якому зазначив, що суд першої інстанції правильно та повно встановив обставини у справі та ухвалив рішення з додержання норм матеріального та процесуального права.

В судовому засіданні представник відповідача апеляційну скаргу підтримав, просив таку задовольнити, представник позивача щодо апеляційної скарги заперечив, просив залишити рішення суду першої інстанції в силі.

Згідно з ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

Суд апеляційної інстанції, переглядаючи справу за наявними у ній доказами та перевіряючи законність і обґрунтованість оскаржуваної ухвали суду першої, в межах доводів та вимог апеляційної скарги, дослідивши докази, що стосуються фактів, на які посилаються учасники справи, приходить до переконання, що оскаржувана ухвала суду першої інстанції вимогам статті 242 КАС України не відповідає.

Як це встановлено судом першої інстанції з матеріалів справи, позивач на час виникнення спірних правовідносин обіймав посаду начальника відділу містобудування та архітектури Жовківської міської ради.

28.12.2022 вхідний №03.07/4119 до Жовківської міської ради надійшло звернення фізичної особи-підприємця щодо неналежного виконання посадових обов`язків начальником відділу містобудування та архітектури Жовківської міської ради.

З метою об`єктивного розгляду звернення фізичної особи-підприємця ОСОБА_2 міський голова своїм розпорядженням від 16.01.2023 №03-03/7 «Про створення комісії з проведення службового розслідування стосовно ОСОБА_1 » прийняв рішення:

1.провести службове розслідування стосовно начальника відділу містобудування та архітектури Жовківської міської ради ОСОБА_1 .

2.визначити, що предметом розслідування є факти, наведені у листі ФОП ОСОБА_2 , який надійшов до міської ради 28.12.2022 року.

3.Створити комісію з проведення службового розслідування (далі - комісія) у такому складі: голова комісії: ОСОБА_3 перший заступник міського голови; заступники голови комісії: ОСОБА_4 секретар ради; члени комісії: ОСОБА_5 начальник відділу ЦНАП Жовківської міської ради; ОСОБА_6 начальник юридичного відділу Жовківської міської ради; ОСОБА_7 начальник загального відділу Жовківської міської ради; ОСОБА_8 голова постійної комісії з питань земельних відносин, земельного кадастру, планування території, будівництва, архітектури, охорони пам`яток, історичного середовища, природокористування та охорони довкілля (за згодою); ОСОБА_9 голова постійної комісії з питань комунального майна та господарства, приватизації, житлового господарства, транспорту, будівництва, благоустрою та енергозбереження (за згодою).

4.Комісії у період з 16.01.2023 року по 16.02.2023 року повно, всебічно і об`єктивно провести службове розслідування та за результатами своєї роботи надати міському голові Акт службового розслідування з відповідними пропозиціями.

У відповідності до розпорядження від 15.02.2023 №03-03/26 «Про продовження строку проведення службового розслідування» міським головою прийнято рішення продовжити службове розслідування до 16.03.2023.

За результатами проведеного службового розслідування складено Акт службового розслідування від 14.03.2023, відповідно до висновків якого комісія пропонує начальника відділу містобудування та архітектури Жовківської міської ради ОСОБА_1 притягнути до дисциплінарної відповідальності у вигляді догани.

Так, п. 1 розпорядження Жовківського міського голови від 17.03.2023 №03-03/41 «Про оголошення догани начальникові відділу архітектури та містобудування Жовківської міської ради ОСОБА_1 » зазначено, що керуючись Конституцією України, Кодексом законів про працю України, законами України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про службу в органах місцевого самоврядування», враховуючи Акт службового розслідування від 14.03.2023 та долучені матеріали оголосити ОСОБА_1 , начальнику відділу містобудування та архітектури Жовківської міської ради, догану за неналежне виконання посадових обов`язків.

Не погоджуючись з розпорядженням Ради від 17.03.2023 №03-03/41 в частині п. 1 про оголошення ОСОБА_1 догани, вважаючи таке протиправним, позивач звернувся до суду з позовом.

Перевіряючи законність та обґрунтованість оскаржуваного рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції враховує такі підстави.

Враховуючи вимоги частини 2 статті 19 Конституції України та частини 2 статті 2 КАС України, законодавцем визначено критерії для оцінювання рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень, які одночасно є принципами адміністративної процедури, що вироблені у практиці європейських країн.

Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.

Зміст спірних правовідносин полягає в тому, що позивач не згідний із притягненням його до дисциплінарної відповідальності та застосування до нього дисциплінарного стягнення у вигляді догани, відтак, вважає оскаржуване розпорядження в цій частині протиправним та таким, що підлягає скасуванню.

Враховуючи вимоги частини 2 статті 19 Конституції України та частини 2 статті 2 КАС України, законодавцем визначено критерії для оцінювання рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень, які одночасно є принципами адміністративної процедури, що вироблені у практиці європейських країн.

Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.

Так, правові, організаційні, матеріальні та соціальні умови реалізації громадянами України права на службу в органах місцевого самоврядування, визначення загальних засад діяльності посадових осіб місцевого самоврядування, їх правовий статус, порядок та правові гарантії перебування на службі в органах місцевого самоврядування наведені в Законі України «Про службу в органах місцевого самоврядування» від 07 червня 2001 року №2493-IIІ (далі - Закон №2493-IIІ) ст.1 якого визначено, що служба в органах місцевого самоврядування - це професійна, на постійній основі діяльність громадян України, які займають посади в органах місцевого самоврядування, що спрямована на реалізацію територіальною громадою свого права на місцеве самоврядування та окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих законом.

Відповідно до ст. 2 Закону №2493-ІІІ посадовою особою місцевого самоврядування є особа, яка працює в органах місцевого самоврядування, має відповідні посадові повноваження щодо здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій і отримує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету.

Так, одним із основних принципів служби в органах місцевого самоврядування, закріплених у ст. 4 Закону № 2493-III є персональна відповідальність за порушення дисципліни і неналежне виконання службових обов`язків.

Відповідно до ч. 3 ст. 7 Закону №2493-ІІІ передбачено, що на посадових осіб місцевого самоврядування поширюється дія Закону України «Про запобігання корупції» та законодавства України про працю з урахуванням особливостей, передбачених цим Законом.

Відповідно до ст. 19 Закону №2493-ІІІ організація навчання і підвищення кваліфікації посадових осіб місцевого самоврядування, просування їх по службі, визначення тривалості робочого часу, порядку здійснення ними службових відряджень та відшкодування витрат на ці відрядження, а також особливості їх дисциплінарної відповідальності, вирішення інших питань, пов`язаних із службою в органах місцевого самоврядування, забезпечуються у порядку, передбаченому законом.

Особливості дисциплінарної відповідальності посадових осіб місцевого самоврядування забезпечуються у порядку, передбаченому Кодексом Законів про працю України (КЗпП України).

Згідно ст. 147 КЗпП України за порушення трудової дисципліни до працівника може бути застосовано один з таких заходів стягнення: 1) догана; 2) звільнення. Законодавством, статутами і положеннями про дисципліну можуть бути передбачені для окремих категорій працівників й інші дисциплінарні стягнення.

Відповідно до ст. 147-1 КЗпП України, дисциплінарні стягнення застосовуються органом, якому надано право прийняття на роботу (обрання, затвердження і призначення на посаду) даного працівника.

Згідно ст. 149 КЗпП України до застосування дисциплінарного стягнення власник або уповноважений ним орган повинен зажадати від порушника трудової дисципліни письмові пояснення.

При обранні виду стягнення власник або уповноважений ним орган повинен враховувати ступінь тяжкості вчиненого проступку і заподіяну ним шкоду, обставини, за яких вчинено проступок, і попередню роботу працівника.

Стягнення оголошується в наказі (розпорядженні) і повідомляється працівникові під розписку.

Таким чином, як це правильно зазначив суд першої інстанції, за порушення трудової дисципліни, в тому числі за неналежне виконання посадових обов`язків, посадова особа органу місцевого самоврядування може бути притягнута до дисциплінарної відповідальності із застосуванням одного з видів стягнення. При цьому, факт протиправної винної дії або бездіяльності такої посадової особи, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні своїх посадових обов`язків та інших вимог, встановлених законодавством, повинен бути підтверджений достатніми матеріалами.

Слід зауважити, що відповідно до пунктів 1, 5 статті 8 Закону №2493-ІІІ, основними обов`язками посадових осіб місцевого самоврядування є: додержання Конституції і законів України, інших нормативно-правових актів, актів органів місцевого самоврядування; забезпечення відповідно до їх повноважень ефективної діяльності органів місцевого самоврядування та сумлінне ставлення до виконання службових обов`язків, ініціативність і творчість у роботі.

Судом першої інстанції встановлено, що на час виникнення спірних правовідносин позивач обіймав посаду начальника відділу архітектури та містобудування Жовківської міської ради.

Начальник відділу містобудування та архітектури Жовківської міської ради є посадовою особою органів місцевого самоврядування, на якого поширюється дія Закону України «Про запобігання корупції» від 14.10.2014 №1700-VІІ.

Відповідно до п.п. в п.1 ч.1 ст. 3 Закону України «Про запобігання корупції» суб`єктами, на яких поширюється дія цього Закону є зокрема посадові особи місцевого самоврядування.

Так, 05.04.2021 міським головою ОСОБА_10 затверджено посадову інструкцію начальника відділу містобудування та архітектури головного архітектора Жовківської міської ради, з якою ОСОБА_1 ознайомлений 31.03.2021 під підпис.

17.03.2023 Жовківським міським головою видано розпорядження №03-03/41, згідно п.1 якого оголошено догану начальнику відділу містобудування та архітектури ОСОБА_1 за неналежне виконання ним посадових обов`язків.

Як це встановлено судом першої інстанції, розпорядження винесено за наслідками проведеного службового розслідування, яке призначено розпорядженням Жовківського міського голови від 16.01.2023 №03-03/7 «Про створення комісії з проведення службового розслідування стосовно ОСОБА_1 » у відповідності до Постанови Кабінету Міністрів України від 13.06.2000 №950 «Про затвердження Порядку проведення службового розслідування стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та осіб, які для цілей Закону України «Про запобігання корупції» прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування».

Так, постановою Кабінету Міністрів України від 13.06.2000 №950 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 13.09.2017 №691) затверджено Порядок проведення службового розслідування стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та осіб, які для цілей Закону України «Про запобігання корупції» прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування».

Згідно пункт 1 Порядку №950, який набрав чинності 26.09.2017, такий визначає підстави проведення службове розслідування, зокрема, у разі невиконання або неналежного виконання ними службових обов`язків, перевищення своїх повноважень, що призвело до людських жертв або заподіяло значну матеріальну чи моральну шкоду громадянинові, державі, підприємству, установі, організації чи об`єднанню громадян;

Пунктом 3 Порядку №950 визначено, що рішенням щодо проведення службового розслідування визначаються голова комісії з проведення службового розслідування, інші члени комісії, предмет і дата початку та закінчення службового розслідування. Строк службового розслідування не може перевищувати двох місяців.

Як це встановлено судом першої інстанції із матеріалів справи, розпорядженням Жовківського міського голови від 15.02.2023 №03-03/26 «Про продовження строку проведення службового розслідування» продовжено строк проведення службового розслідування до 16.03.2023.

Щодо аргументів скаржника про помилковість висновків суду першої інстанції про продовження службового розслідування до трьох місяців всупереч вимог п. 3 Порядку №950, суд апеляційної інстанції вважає такі обґрунтовані та підтверджені доказами у справі, оскільки тривалість службового розслідування згідно розпорядження від 16.01.2023 та розпорядження від 15.02.2023 про продовження строку до 16.03.2023, становила два місяці, що підтверджується Актом службового розслідування від 14.03.2024, яким комісія пропонувала притягнути начальника містобудування та архітектури Жовківської міської ради ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності у вигляді догани.

Пунктом 6 Порядку №950 визначено права членів комісії, а п. 7 Порядку №950 права особи, стосовно якої проводиться службове розслідування.

Системний аналіз наведених законодавчих норм дозволяє суду апеляційної інстанції дійти висновку, що метою проведення службового розслідування є установлення фактичних даних вчинення посадовою особою дисциплінарного проступку, зокрема з`ясування обставин, причин та умов, що його зумовили, а також ступінь вини, за наслідками чого уповноважена особа вирішує питання щодо наявності чи відсутності у діянні особи складу дисциплінарного проступку, та, відповідно, вирішує питання щодо наявності чи відсутності підстав для притягнення її до дисциплінарної відповідальності. При цьому, обставини подій, що стали підставою для призначення службового розслідування, мають бути підтверджені й оцінені в сукупності з іншими зібраними під час службового розслідування поясненнями та документами.

Так, підставою проведення службового розслідування було звернення фізичної особи-підприємця ОСОБА_2 щодо неналежного виконання посадових обов`язків начальником відділу містобудування та архітектури Жовківської міської ради, яке надійшло до Жовківської міської ради 28.12.2022 вхідний №03.07/4119.

Як це встановлено судом першої інстанції, 25 серпня 2021 року між Жовківською міською територіальною громадою через Жовківську міську раду Львівського району Львівської області в особі міського голови ОСОБА_11 , що діє на підставі Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (Сторона-1), Куликівською селищною територіальною громадою через Куликівську селищну раду Львівського району Львівської області в особі селищного голови ОСОБА_12 , що діє на підставі Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (Сторона-2), Добросинсько-Магерівською сільською територіальною громадою через Добросинсько-Магерівську сільську раду Львівського району Львівської області в особі сільського голови ОСОБА_13 , що діє на підставі Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», (Сторона-3), укладено Договір про співробітництво територіальних громад.

Пунктом 2 Договору визначено предмет Договору:

2.1 З метою виконання повноважень відповідно до законів України «Про місцеве самоврядування в Україні», «;Про співробітництво територіальних громад», «;Про архітектурну діяльність», «;Про регулювання містобудівної діяльності», а також вирішення питань місцевого значення, надання адміністративних послуг населенню та підвищення ефективності використання коштів місцевих бюджетів Сторона-2 та Сторона-3 делегує Стороні-1 виконання таких завдань:

2.1.1. Оформлення паспорта прив`язки тимчасової споруди для здійснення підприємницької діяльності відповідно до Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», наказу Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 21.10.2011 №244 «Про затвердження Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності»;

2.1.2. Надання будівельного паспорта забудови земельної ділянки відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», постанови Кабінету Міністрів України №559 від 25.05.2011 «Про містобудівний кадастр»;

2.1.3. Надання містобудівних умов та обмежень відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», наказу Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства від 31.05.2017 №135 «;Про затвердження Порядку ведення реєстру містобудівних умов та обмежень», наказу Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 06.11.2017 №289 «Про затвердження Переліку об`єктів будівництва, для проектування яких містобудівні умови та обмеження не надаються»;

2.1.4. Погодження завдання на розробку містобудівної документації відповідно до вимог Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та наказу Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16.11.2011 №290 «Про затвердження порядку розроблення містобудівної документації»;

2.1.5. Здійснення повноважень щодо регулювання діяльності з розміщення реклами відповідно до Закону України «Про рекламу», Типових правил розміщення зовнішньої реклами, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 29.12.2003 №2067.

2. Виконання завдань, визначених у пункті 2.1 цього Договору, делегується строком на 2 (два) роки 11 (одинадцять) місяців.

Як це зазначено в Акті службового розслідування, комісією у складі шести членів встановлено:

«З метою проведення повного всебічного та об`єктивного розслідування Комісією було проведено чотири засідання, на яких було заслухано заявника ОСОБА_2 , замовників містобудівної документації ОСОБА_14 та ОСОБА_15 , начальника відділу фінансів ОСОБА_16 , заступника начальника відділу бухгалтерського обліку та звітності ОСОБА_17 , начальника відділу містобудування та архітектури Жовківської міської ради ОСОБА_1 .

Крім цього, було подано відповідні запити до територіальних громад, з якими Жовківською міською радою укладено Договір про співробітництво територіальних громад (лист від 31.01.2023 №03-07/258).

За результатами засіданні комісії та на підставі відповідей суміжних громад комісією встановлено наступні факти.

25.08.2021 року було укладено Договір про співробітництво між Жовківською міською радою, Добросинсько-Магерівською сільською радою та Куликівською селищною радою. За умовами Договору Жовківська міська рада взяла на себе зобов`язання надавати адміністративні послуги мешканцям громад у сфері містобудування, а Добросинсько-Магерівська сільська рада та Куликівська селищна рада зобов`язалися оплатити ці послуги в сумі 290 тис грн. на бюджетний рік та 240 тис. грн. на бюджетний рік відповідно. Також умовами Договору передбачено, що Жовківська міська рада зобов`язана до 01 лютого після закінчення бюджетного року звітувати перед громадами про стан виконання завдань за Договором. Однак, із листа Добросинсько-Магерівської сільської ради № 231 від 07.02.2023 року слідує, що звіти за 2021 та 2022 роки подані не були і, відповідно, не було перераховано коштів до бюджету Жовківської міської ради. Куликівська селищна рада в своєму листі № 03-07/258 від 13.02.2023 року також повідомила, що їй не було надано розрахунку коштів (хоча зазначений розрахунок Договорам про співробітництво територіальних громад не передбачений). Під час засідання комісії 16.02.2023 року начальник відділу фінансів ОСОБА_16 повідомила, що кошти від зазначених рад в межах Договору про співробітництво до бюджету не надходили. Більше того, Куликівська селищна рада повідомила, що вважає співробітництво неефективним та не вбачає доцільності продовжувати виконання умов Договору, оскільки за період з 25.08.2021 по 13.03.2023 року відділом архітектури та містобудування Жовківської міської ради було погоджено лише 11 завдань на розробку містобудівної документації. Варто зазначити, що сам начальник відділу архітектури та містобудування Жовківської міської ради ОСОБА_1 під час засідання комісії 16.02.2023 року визнав факти неподання звітів, пояснивши це тим, що він не знав про такий обов`язок. Однак, таке пояснення не може бути взяте комісією до уваги, оскільки обов`язок щодо подання звіту чітко передбачений п. 3.4. Договору, з текстом якого ОСОБА_1 був ознайомлений, оскільки сам його розробляв.

Об`єктивно слід зауважити, що жодна із сторін Договору не інформувала Жовківську міську раду про невиконання нею умов Договору про співробітництво територіальних громад, хоча Жовківська міська ради зверталась із листами до Куликівської селищної ради та Добросинсько-Магерівської сільської ради про необхідність перерахування на рахунок місцевого бюджету Жовківської міської ради коштів в рамках цього Договору. Розірвання Договору про співробітництво на підставі п. 5.1.3. Договору призведе до щорічних втрат надходжень до бюджету в сумі 530 тис. грн., тому його виконання слід забезпечувати в повному обсязі.»

Проаналізувавши розділ 3 Договору «Вимоги до виконання делегованих завдань, їх фінансування та звітування», суд першої інстанції дійшов висновку, що вимоги до виконання завдань виставлено перед Стороною-1, якою є Жовківська міська рада, а відділ містобудування та архітектури Жовківської міської ради, начальником якого є позивач у справі, не є стороною цього Договору.

Так, посадовою інструкцією начальника відділу містобудування та архітектури головного архітектора Жовківської міської ради визначено, що начальник відділу підпорядкований безпосередньо міському голові. Виконує рішення міської ради та виконавчого комітету, доручення міського голови в межах повноважень (п.1.3 посадової інструкції). Крім цього розділом 3 посадової інструкції начальника відділу містобудування та архітектури головного архітектора Жовківської міської ради визначено завдання та обов`язки позивача, а це з 3.1 до 3.26.

Так, пунктом 3.26 посадової інструкції позивача передбачено, що начальник відділу виконує інші доручення зокрема міського голови. Однак, як це зазначив суд першої інстанції, матеріали службового розслідування не містять жодних доручень міського голови наданих начальнику відділу містобудування та архітектури Жовківської міської ради в рамках завдань визначених Договором про співробітництво територіальних громад, зважаючи на те, що відділ містобудування та архітектури Жовківської міської ради стороною Договору про співробітництво територіальних громад не був.

Втім при аналізі завдань визначених Договором і завдань та обов`язків згідно посадової інструкції начальника відділу містобудування та архітектури головного архітектора Жовківської міської ради суд першої інстанції правильно зазначив, що завдання визначені в Договорі є частиною завдань та обов`язків позивача згідно посадової інструкції, а саме: п.3.16 надає містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (стаття 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності») затверджені наказом відділу на бланку відділу; п.3.17 надає будівельний паспорт забудови земельної ділянки (стаття 27 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»); п.3.19 погоджує паспорт прив`язки тимчасової споруди для провадження підприємницької діяльності (Порядок розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, затверджений наказом Мінрегіону України від 21 жовтня 2011 р. №244, зареєстрований у Міністерстві юстиції України 22 листопада 2011 р. за №1330/20068).

Проте суд апеляційної інстанції погоджується з аргументами апелянта щодо того, що судом першої інстанції неправильно піддано аналізу вимоги розділу 3 Договору «Вимоги до виконання делегованих завдань, їх фінансування та звітування».

Так, вимоги до виконання Стороною-1 (Жовківська міська рада) завдань, визначених у пункті 2.1 цього Договору (предмет Договору):

3.1.1. Забезпечити якісне та своєчасне виконання делегованих завдань, за письмовим зверненням жителів Куликівської селищної територіальної громади та Добросинсько-Магерівської сільської територіальної громади, які протягом трьох днів передаються відділом ЦНАП Жовківської міської ради відділу містобудування та архітектури Жовківської міської ради.

Суд апеляційної інстанції, аналізуючи Договір погоджується з аргументами відповідача та вважає, що безпосереднім виконавцем завдань, що викладені у п.2.1.1. Договору, є не Рада, а відділ містобудування та архітектури в особі його начальника ОСОБА_1 з врахуванням його посадових обов`язків, передбачених п. 3.16, 3.17 та 3.19.

Так, посадовою інструкцією начальника відділу містобудування та архітектури головного архітектора Жовківської міської радим визначено, що начальник відділу підпорядкований безпосередньо міському голові, виконує рішення міської ради та виконавчого комітету, доручення міського голови в межах повноважень (п.1.3 посадової інструкції), несе персональну відповідальність за роботу відділу.

Слушними є аргументи апелянта щодо того, що при прийнятті на сесії Ради Договору про співпрацю, який затверджений 18.08.2021 рішення №378, доповідачем по цьому питанні був ОСОБА_1 , який виступаючи на сесії щодо цього такого зазначив, що після прийняття рішення, підписання сторонами та схвалення Міністерством міжрегіонального розвитку, відділ приступить до виконання обов`язків на території Куликівської, Добросинсько Магерівської та Жовківської громади, та підтверджується протоколом пленарного засідання та посадовими обов`язками позивача, що проявилось у їх невиконанні, оскільки Договір укладався у сфері містобудування та архітектури. Зазначені обставини слугували підставою притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності.

Так, рішенням від 05.04.2021 №68 сесії Жовківської міської ради затверджено Положення про відділ містобудування та архітектури, відповідно до п.1.1 відділ містобудування та архітектури Жовківської міської ради Львівського району Львівської області є виконавчим органом Жовківської міської ради, який забезпечує здійснення повноважень для реалізації завдань місцевого самоврядування в сферах містобудування та архітектури на території Ради. Отже, відділ не є окремою юридичною особою, а перебуває в структурі Жовківської міської ради.

Суд апеляційної інстанції в площині виконання завдань розглядуваного Договору зазначає, що на виконання п.3 рішення сесії Жовківської міської ради від 18.08.2021 №378 «Про схвалення Договору про співробітництво територіальних громад» Жовківська міська рада надсилає до Міністерства розвитку громад та територій України Догорів, для внесення такого до реєстру (п.3.1) та звіт про здійснення співробітництва (п.3.2).

Так, до матеріалів справи долучено лист від 30.08.2021 №02-02/1754 Жовківської міської ради адресований Міністерству розвитку громад та територій України про надсилання примірника Договору про співробітництво для внесення до реєстру про співробітництво територіальних громад. Хоч окремих доручень щодо підготовки цього листа та додатків до нього позивачу Жовківська міська рада не надавала, проте виконавцем такого листа з додатками є ОСОБА_1 , що підтверджує повноваження ОСОБА_1 щодо виконання вимог Договору як головного архітектора.

Оцінюючи пояснення позивача, які були надані ним комісії з проведення службового розслідування 02.02.2023, суд апеляційної інстанції на продовження аналізу посадової діяльності позивача зазначає, що в таких позивач вказав щодо роботи в рамках Договору про співробітництво територіальних громад, та що про цей напрямок роботи він відзвітував за період з 01.01.2022 по 01.09.2022 на засіданні виконавчого комітету 08.09.2022 зазначивши, що «відділ успішно працює по Договору про співробітництво територіальних громад між Куликівською селищною радою та Добросинсько Магерівською сільською радою. Завдяки підписаному Договору Жовківська міська рада отримує субвенції на кожний бюджетний рік. Також повноваження відділу поширені на території підписантів даного Договору», отже підтверджує успішну роботу відділу який він очолює щодо виконанню Договору.

Пунктом 3.3. Договору визначено наступне: Обсяг коштів місцевого бюджету Сторони-2, що передаються місцевому бюджету Сторони-1 для виконання завдань, визначених у пункті 2.1 цього Договору, становить 240000,0 (двісті сорок тисяч гривень 00 копійок) на кожен бюджетний рік; Обсяг коштів місцевого бюджету Сторони-3, що передаються місцевому бюджету Сторони-1 для виконання завдань, визначених у пункті 2.1 цього Договору, становить 290000,0 (двісті дев`яносто тисяч гривень 00 копійок) на кожен бюджетний рік.

Так, матеріали справи містять листи Добросинсько-Магерівської сільської ради та Куликівської селищної ради із яких слідує про неефективність виконання завдань цього Договору Стороною-1, не подання звітів за 2021 та 2022 роки, що було наслідком не перерахування коштів до Ради.

Пунктом 3.4 Договору визначено, що Сторона-1 до 01 лютого року після закінчення бюджетного року звітує перед Стороною-2 та Стороною-3 про стан виконання завдань, визначених у пункті 2.1 цього Договору, та про використання коштів, переданих для їх виконання шляхом подання Стороні-2 та Стороні-3 звіту.

В свою чергу, в Акті службового розслідування зафіксовано, що громади-партнери за Договором про співробітництво територіальних громад виконанням такого Договору не задоволенні, що знайшло своє відображення у зверненні фізичної особи-підприємця ОСОБА_2 та підтверджується долученими листами-відповідями територіальних громад партнерів, та слугувало підставою для пропозицій комісії з проведення службового розслідування притягнути позивача до дисциплінарної відповідальності.

Слід також зазначити, що в протоколі засідання комісії з проведення службового розслідування від 16.02.2023 зазначено, що начальник відділу ОСОБА_1 повідомив комісію, «що в рамках Договору про співробітництво громад він приймає громадян у Куликівській селищній раді щосереди, а кожен день приймає громадян, що приїжджають з інших територіальних громад. Що стосується виконання умов Договору про співпрацю територіальних громад, він не пам`ятає умов, хоч був ознайомлений з його змістом. Що стосується звіту то ініціативи про його проведення від громад не було».

Слід також зазначити, що 16.03.2023 ОСОБА_1 звітував в рамках Договору про співробітництво на засіданні виконавчого комітету Жовківської міської ради, проте такий звіт не було погоджено.

На підставі вищевикладеного суд апеляційної інстанції доходить висновку, що повноваження, які взяла на себе Жовківська міська рада як сторона Договору, повинні виконуватись не Радою, а компетентним її підрозділом у питання містобудування та архітектури, який очолює позивач, а відтак висновки суду першої інстанції щодо помилковості тверджень комісії в частині визначення відповідальної особи за невиконання п. 3.4 Договору, не ґрунтуються на фактичних обставинах справи та доказах на їх підтвердження.

Помилковими, на переконання суду апеляційної інстанції, є також твердження суду першої інстанції про те, що Акт службового розслідування не містить жодного опису обставин, а лише формально дублює короткий зміст наведеного у зверненні ФОП ОСОБА_2 без з`ясування таких доводів.

На переконання суду апеляційної інстанції, дисциплінарна комісія, яка проводила службове розслідування стосовно начальника відділу містобудування та архітектури ОСОБА_1 та складала Акт службового розслідування від 14.03.2023, належним чином проаналізувала зміст звернення ФОП ОСОБА_2 вх. №03-07/4119 від 28.12.2022, у якому ФОП ОСОБА_2 наводив приклади щодо тривалого погодження документації в начальника відділу містобудування та архітектури Жовківської міської ради, а саме: завдання на проектування детального плану території земельної ділянки в с. Воля-Висоцька; завдання на проектування детального плану території по зміні цільового призначення з «дня ведення особистого селянського господарства» на «для розміщення будівель та споруд автомобільного транспорту та дорожнього господарства» на території с. Воля-Висоцька; завдання на проектування детального плану території земельної ділянки обмеженої автошляхами М-09 та З-15 з метою визначення планувальної організації та параметрів призначених для комплексної забудови; завдання на проектування детального плану території земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку та господарських будівель споруд по АДРЕСА_1 ; завдання на проектування детального плану території земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку та господарських будівель і споруд по АДРЕСА_2 , та протягом чотирьох засідань в площині звернення ФОП ОСОБА_2 аналізувала розпорядження Жовківського міського голови від 16.01.2023 №03-03/7, протокол засідання комісії з проведення службового розслідування від 30.01.2023, посадову інструкцію начальника відділу містобудування та архітектури, Договір про співробітництво територіальних громад від 25.08.2021, лист Жовківської міської ради від 31.01.2023 №03-07/258, протокол засідання комісії з проведення службового розслідування від 02.02.2023, пояснення начальника відділу містобудування та архітектури від 02.02.2023, лист Добросинсько-Магерівської сільської ради від 07.02.2023 №231, лист Куликівської селищної ради від 13.02.2023 №03-11/198, розпорядження Жовківського міського голови від 15.02.2023 №03-03/26, протокол засідання комісії з проведення службового розслідування від 16.02.2023, звіт по роботі ЦНАП за період 01.09.2022 до 14.03.2023, звіт по роботі ЦНАП за період 01.07.2022 до 31.12.2022, Акт службового розслідування від 14.03.2023, пояснення члена комісії ОСОБА_5 , службову записка першого заступника міського голови ОСОБА_18 від 17.03.2023 №03-07/1072, розпорядження Жовківського міського голови від 17.03.2023 №03-03/41, та дійшла обґрунтованого висновку про бездіяльність позивача, яка проявилась у неналежному виконанні службових обов`язків начальником відділу містобудування та архітектури ОСОБА_1 у зв`язку із незадоволенням заявника якістю послуг, які надаються відділом, який очолює позивача та незадоволенням співпрацею Жовківської міської ради суміжних громад партнерів, що поставило під загрозу надходжень до бюджету ради в розмірі 550 тисяч щорічно.

Причиною притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності є його бездіяльність в межах посадових повноважень.

За приписами пунктів 2, 7, 10, 14 частини четвертої статті 42 Закону №280/97-ВР сільський, селищний, міський голова організує в межах, визначених цим Законом, роботу відповідної ради та її виконавчого комітету; здійснює керівництво апаратом ради та її виконавчого комітету; призначає на посади та звільняє з посад керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, крім випадків, передбачених частиною другою статті 21 Закону України «Про культуру»; представляє територіальну громаду, раду та її виконавчий комітет у відносинах з державними органами, іншими органами місцевого самоврядування, об`єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форм власності, громадянами, а також у міжнародних відносинах відповідно до законодавства.

Таким чином, міський голова реалізує свої управлінські повноваження, зокрема й щодо застосування дисциплінарного стягнення до посадових осіб органу місцевого самоврядування, як керівник такого органу.

Верховний Суд наголошує, що під час визначення виду стягнення дисциплінарна комісія враховує характер та обставини дисциплінарного проступку, особу та ступінь вини правопорушника, обставини, що пом`якшують або обтяжують відповідальність, попередню поведінку поліцейського, яка була до призначення службового розслідування та його ставлення до своїх службових обов`язків як поліцейського.

Отже, обрання виду стягнення за дисциплінарний проступок перебуває у площині дискреційних повноважень суб`єкта його накладення, який, ухвалюючи рішення про обрання конкретного виду дисциплінарного стягнення, повинен урахувати вказані обставини.

При цьому застосування дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення зі служби в НП України є крайнім заходом дисциплінарного впливу, проте його застосування здійснюється на розсуд уповноваженої особи з урахуванням обставин у справі та не потребує наведення неможливості застосування інших видів дисциплінарних стягнень.

Такий правовий висновок висловлено Верховним Судом у постанові від 21 січня 2021 у справі № 826/4681/18.

З огляду на викладене, виходячи з аналізу правових норм та обставин даної справи, колегія суддів вважає, що з урахуванням зібраних матеріалів в ході службового розслідування, дисциплінарна комісія Ради дійшла обґрунтованого висновку, що обставини, на підставі яких розпочато службове розслідування, мали місце, а також про наявність дисциплінарного проступку в діях ОСОБА_1 .

За встановлених дисциплінарною комісією обставин колегія суддів вважає обґрунтованим і таким, що відповідає характеру і тяжкості вчиненого порушення обрання ОСОБА_1 такого виду дисциплінарного стягнення як догана.

Як це зазначила Велика Палата Верховного Суду у постанові від 23 травня 2024 року Справа у справі № 9901/865/18, «…отож в аспекті обставин і аргументів, які КДКП встановила і виклала в оскарженому рішенні, обставин та мотивів, наведених в оскарженому судовому рішенні, Велика Палата вважає, що ні в суду першої інстанції, ні у Великої Палати немає вагомих, достатніх підстав для втручання в оскаржуване рішення дисциплінарного органу, оскільки це рішення не видається і не є незаконним, надмірно формальним, свавільним, явно несправедливим, дискримінаційним, номінальним, декларативним чи таким, що містить істотні порушення здійснення процедури розгляду дисциплінарного провадження, зокрема й права позивача бути почутим, за яких таке рішення дисциплінарного органу не може залишатися в силі….Беручи до уваги те, що відповідач ухвалив спірне рішення на підставі волевиявлення більшості його членів за результатом дослідження обставин на відкритому засіданні, яке відбулося за участі позивача, навів мотиви свого висновку, Велика Палата не вбачає упередженості чи свавільності у діях відповідача або інших обставин, які б дозволяли ставити під сумнів результати голосування членів КДКП.»

Підсумовуючи вказане, надаючи правову оцінку аргументам сторін, суд апеляційної інстанції, аналізуючи висновок службового розслідування, який прийнято більшістю голосів, оспорюване в частині розпорядження, подані на підтвердження докази, приходить до переконання, що в межах проведеного службового розслідування встановлені фактичні дані, що підтверджують реальну наявність ознак дисциплінарного проступку, яка проявилась у бездіяльності позивача, що поставила під загрозу надходжень до бюджету Ради в розмірі 550 тисяч щорічно, висновки службового розслідування відповідають вимогам щодо обґрунтованості, такі містять всі необхідні відомості, які повинні враховуватися при прийнятті вмотивованого рішення.

Відповідно до частин 1 та 2 статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Згідно з положеннями статті 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності.

З огляду на вказане у своїй сукупності, за встановлених обставин службового розслідування, суд апеляційної інстанції вважає безпідставними твердження позивача про відсутність підстав для застосування до нього дисциплінарного стягнення, тоді як відповідач, застосовуючи такий захід як догана, на переконання суду апеляційної інстанції, діяв обґрунтовано, в порядку, у межах та у спосіб, що передбачені законодавством України, а тому відсутні правові підстави для задоволення позовних вимог.

Відповідно до частини 2 статті 6 КАС України та статті 17 Закону України «Про виконання рішень і застосування практики Європейського Суду з прав людини» передбачено застосування судами Конвенції та практики ЄСПЛ як джерела права.

Так, у п.58 Рішення Європейського суду з прав людини у справі «Серявін та інші проти України» від 10 лютого 2010 Суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» від 9 грудня 1994 року, серія A, № 303-A, п.29)

З огляду на викладене, враховуючи положення статті 317 КАС України, прецедентну практику ЄСПЛ, суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що при винесенні оскаржуваного рішення суд першої інстанції неповно встановив обставини справи, що має наслідком скасування рішення суду першої інстанції та ухвалення нового про відмову в позові.

Керуючись ст. ст. 243, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Жовківської міської ради Львівського району Львівської області задовольнити.

Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 25 квітня 2024 року у справі №380/7934/23 скасувати та ухвалити судове рішення яким в задоволенні позову ОСОБА_1 до Жовківської міської ради Львівського району Львівської області відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків встановлених ст.328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий суддя Т. І. Шинкар
судді Л. П. Іщук
І. М. Обрізко
Повне судове рішення оформлене суддею-доповідачем 23.09.2024 відповідно до ч.3 статті 321 КАС України