Справа № 120/10413/22
Суддя: Берназюк Я.О.
Дата ухвалення: 2024-09-19 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 вересня 2024 року

м. Київ

справа № 120/10413/22

адміністративне провадження № К/990/10547/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Чиркіна С.М. та судді Шарапи В.М., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу

за позовом керівника Вінницької окружної прокуратури

до Якушинецької сільської ради,

третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача: управління містобудування та архітектури Вінницької обласної військової адміністрації,

треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: Товариство з обмеженою відповідальністю "Макош Мінерал", ОСОБА_1

про визнання протиправним та нечинним рішення, зобов`язання вчинити дії,

за касаційною скаргою Якушинецької сільської ради

на рішення Вінницького окружного адміністративного суду у складі судді Чернюк А.Ю. від 12 жовтня 2023 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Полотнянка Ю.П., Драчук Т.О., Смілянця Е.С., від 23 січня 2024 року

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У грудні 2022 року керівник Вінницької окружної прокуратури (далі також - позивач; прокурор) звернувся до суду з позовом до Якушинецької сільської ради (далі також - відповідач), в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення 25 сесії 8 скликання Якушинецької сільської ради від 11 листопада 2022 року № 936 "Про затвердження детального плану територій", яким затверджено детальний план території (далі - ДПТ) для індивідуального садівництва на земельних ділянках, з кадастровими номерами :01:012:0060, :01:012:0059, :01:012:0043 та :01:012:0045, на території Якушинецької сільської ради (за межами населених пунктів) Вінницького району Вінницької області.

Також позивач просив зобов`язати відповідача невідкладно опублікувати резолютивну частину судового рішення у виданні, в якому було офіційно оприлюднено оскаржуване рішення сільської ради, після набрання ним законної сили.

2. На обґрунтування позовних вимог керівник Вінницької окружної прокуратури зазначав, що Архітектурно-містобудівна рада при Управлінні містобудування та архітектури Вінницької обласної військової адміністрації (далі - Архітектурно-містобудівна рада) повернула відповідачу проєкт ДПТ для доопрацювання, а Якушинецька сільська рада без проведення коригування проєкту прийняла рішення про затвердження детального плану територій.

Оскаржувана містобудівна документація не містить розділу інженерно-технічних заходів цивільного захисту та Головне управління Державної служби надзвичайних ситуацій України у Вінницькій області (далі - ДСНС) не погоджувало завдання на розроблення такого розділу.

Крім того, Головне управління Держгеокадастру у Вінницькій області (далі - Держгеокадастр) висловило Архітектурно-містобудівній раді зауваження щодо зміни виду використання земельних ділянок для ведення особистого селянського господарства на використання земельних ділянок для індивідуального садівництва, а щодо зміни цільового призначення земельної ділянки з кадастровим номером :01:012:0045 на землі рекреаційного призначення - вказало про необхідність детальніше опрацювати та висвітлити в містобудівній документації питання планування зазначеної земельної ділянки.

Управління розвитку територій та інфраструктури Вінницької обласної військової адміністрації (далі - Управління розвитку територій та інфраструктури Вінницької ОВА) за результатами розгляду проєкту детального плану вказало на необхідність встановлення зон санітарної охорони водних об`єктів; в проєктному плані та схемі забудови не передбачено влаштування в південно-східній частині проєктної забудови контейнерних майданчиків для побутових відходів.

Підстави для представництва прокурор обґрунтовував порушенням інтересів держави у сфері містобудування та забезпечення сталого розвитку території Якушинецької територіальної громади, що перешкоджає формуванню повноцінного життєвого середовища і території для відпочинку, збереження природних особливостей та ландшафтів.

Затвердження оскаржуваного детального плану без відповідного розділу щодо цивільного захисту порушує як інтереси територіальної громади населеного пункту, так і інтерес держави.

3. Управління містобудування та архітектури Вінницької ОВА підтримало позовні вимоги прокуратури та покликалося на те, що Архітектурно-містобудівна рада не надавала рекомендацій Якушинецькій сільській раді затверджувати ДПТ і повернула план на доопрацювання; детальний план території не містить розділу інженерно-технічних заходів цивільного захисту.

4. Відповідач заперечував проти задоволення позову; у відзиві зазначав, що до прийняття Якушинецькою сільською радою оскаржуваного рішення розробник ДПТ врахував і виправив зауваження Архітектурно-містобудівної ради, а тому проєкт ДПТ не потрібно було повторно погоджувати. Висновки Архітектурно-містобудівної ради мають рекомендаційний характер та не є підставою для скасування рішення про затвердження містобудівної документації; в оскаржуваному ДПТ враховано пропозиції Держгеокадастру, Управління розвитку територій та інфраструктури Вінницької ОВА, Міністерства довкілля та природних ресурсів України та Якушинецької сільської ради; частково враховано висновки Архітектурно-містобудівної ради та пропозиції рецензії на містобудівну документацію; на 28 арк. прийнятого ДПТ наявний розділ "Інженерно-технічні заходи цивільного захисту" та ДСНС у листі від 02 вересня 2022 року № 01-3306/12 дійшла висновку, що містобудівна документація може бути погоджена та затверджена відповідно до вимог чинного законодавства України.

5. Позивач у відповіді на відзив вказував, що висновки Архітектурно-містобудівної ради мають рекомендаційний характер щодо проєктів будівництва об`єктів, а не проєктів містобудівної документації. Проєкт ДПТ приймався після набрання чинності з 24 жовтня 2022 року норми абзацу 2 частини четвертої статті 16 Закону України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - Закон № 3038-VI), тому мав містити розділ інженерно-технічних заходів цивільного захисту; позивач посилається на лист ДСНС, наданий до набрання чинності зазначеною нормою Закону № 3038-VI, який не може вважатися позитивним висновком щодо відповідності розділу інженерно-технічних заходів цивільного захисту нормам законодавства; ДСНС у листі від 21 листопада 2022 року № 01-4881/13-ОП підтвердила, що не погоджувала завдання на розроблення розділу інженерно-технічних заходів цивільного захисту оскаржуваного ДПТ; відповідач не врахував результати розгляду Архітектурно-містобудівною радою проєкту ДПТ в частині доопрацювання та необхідності повторного розгляду Архітектурно-містобудівною радою містобудівної документації.

6. Управління містобудування та архітектури Вінницької ОВА додатково зазначало, що відповідач не врахував результати розгляду Архітектурно-містобудівною радою проєкту ДПТ та необґрунтовано відхилив частину рекомендацій Архітектурно-містобудівної ради.

7. Якушинецька сільська рада у запереченнях на відповідь на відзив вказувала, що Комісія з питань містобудування, земельних відносин та охорони навколишнього середовища, яка формується з числа депутатів сільської ради, переглянула проєкт ДПТ на предмет виправлення зауважень та прийняття або відхилення рекомендацій Архітектурно-містобудівної ради, розглянула графічні та текстові матеріали ДПТ та прийняла рішення про внесення проєкту ДПТ на розгляд сесії ради, а головний архітектор проєкту та розробник містобудівної документації у пояснювальній записці гарантували, що містобудівна документація розроблена відповідно до норм правил та стандартів у сфері містобудування.

8. Товариство з обмеженою відповідальністю "Макош Мінерал" (далі - ТОВ "Макош Мінерал") та ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ) подали пояснення у справі, які зводяться до того, що земельні ділянки з кадастровими номерами :01:012:0060, :01:012:0059 та :01:012:0043 належать ТОВ "Макош Мінерал", а земельна ділянка кадастровий номер :01:012:0045 - ОСОБА_1 , тому оскарження позивачем рішення сільської ради є посяганням на їх право власності.

Процедурні порушення у процесі прийняття рішення сільської ради не можуть мати для ТОВ "Макош Мінерал" та ОСОБА_1 негативних наслідків у виді скасування детального плану територій.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

9. Вінницький окружний адміністративний суд рішенням від 12 жовтня 2023 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 23 січня 2024 року, задовольнив позов.

10. Суди попередніх інстанцій мотивували свої рішення тим, що після розгляду проєкту містобудівної документації Архітектурно-містобудівною радою розробник не здійснив коригування проєкту ДПТ відповідно до підпункту 15 пункту 43 Порядку розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01 вересня 2021 року № 926.

ДСНС не погоджувало завдання на розроблення розділу «Інженерно-технічних заходів цивільного-захисту» в складі оскаржуваного ДПТ.

У ДПТ не зазначені відомості щодо зміни цільового призначення земельної ділянки з кадастровим номером :01:012:0045 із земель сільськогосподарського призначення на землі для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення; не вирішено питання щодо влаштування контейнерних майданчиків для побутових відходів в південно-східній частині проєктної забудови відповідно до зауважень Управління розвитку територій та інфраструктури Вінницької ОВА.

Відповідач не врахував результати розгляду Архітектурно-містобудівною радою проєкту ДПТ та не виконав зауважень щодо доопрацювання і повторного розгляду містобудівної документації на засіданні Архітектурно-містобудівної ради, рішення якої не є рекомендаційними.

ДСНС не погоджувало розроблення розділу інженерно-технічних заходів цивільного захисту у ДПТ, а відповідач не виконав вимоги пункту 76 Порядку розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01 вересня 2021 року № 926 (далі - Порядок № 926), щодо розроблення розділу «Інженерно-технічні заходи цивільного захисту». Лист ДСНС, наданий до набрання чинності нової редакції абзацу 2 частини четвертої статті 16 Закону № 3038-VI, не є позитивним висновком щодо наявності та відповідності розділу інженерно-технічних заходів цивільного захисту в складі ДПТ.

ДПТ не подавався на повторний розгляд Архітектурно-містобудівної ради, яка мала перевірити врахування розробником містобудівної документації рекомендацій та зауважень ради, тому твердження відповідача про врахування більшості пропозицій Архітектурно-містобудівної ради є необґрунтованим.

Обраний прокуратурою спосіб захисту шляхом оскарження нормативно-правового акта спрямований на поновлення інтересів держави у сфері містобудування, зокрема, щодо забезпечення сталого розвитку території Якушинецької територіальної громади, з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів; затвердження ДПТ без відповідного розділу щодо цивільного захисту порушує як інтереси територіальної громади населеного пункту, так і інтерес держави в цілому.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

11. Якушинецька сільська рада подала до Верховного Суду касаційну скаргу, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 12 жовтня 2023 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 23 січня 2024 року, а позовну заяву залишити без розгляду.

12. Вінницька окружна прокуратура та Управління містобудування та архітектури Вінницької ОВА у відзивах просять залишити без задоволення касаційну скаргу, а рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції - без змін.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

13. Якушинецька сільська рада у касаційній скарзі зазначає, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували положення частини другої і частини третьої статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII "Про прокуратуру" (далі - Закон № 1697-VII), частини четвертої статті 16, частини другої статті 20 Закону № 3038-VI, частини п`ятої статті 13 Закону України від 20 травня 1999 року № 687-XIV, Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні", Типової інструкції з діловодства в міністерствах, інших центральних та місцевих органах виконавчої влади, затвердженої Постановою Кабінету Міністрів України від 17 січня 2018 року № 55 (далі - Типова інструкція № 55), пунктів 41, 43, 50 Порядку № 926, пунктів 2.1, 2.3 Типового положення про архітектурно-містобудівні ради, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 07 липня 2011 року № 108 (далі - Типове положення № 108), ДБН Б.1.1-5-2007 "Склад, зміст, порядок розроблення, погодження та затвердження розділу інженерно-технічних заходів цивільного захисту (цивільної оборони) у містобудівній документації", затверджених наказом Міністерства регіонального розвитку та будівництва України від 23 жовтня 2008 року № 282 (далі - ДБН Б.1.1-5-2007), Розділу ІІІ Інструкції з діловодства в облдержадміністрації, затвердженої розпорядженням Вінницької обласної державної адміністрації від 02 липня 2018 року № 546 (далі - Інструкція № 546), порушили положення частини четвертої статті 53, частини другої статті 171, частини другої статті 264 КАС України та не врахували висновки щодо застосування норм права, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 30 вересня 2020 року у справі № 815/6347/17 і постановах Верховного Суду від 20 грудня 2019 року у справі № 520/14995/16-а, від 31 березня 2021 року у справі № 803/1541/16, від 16 червня 2021 року у справі № 805/2784/17-а та від 05 червня 2022 року у справі № 821/1798/17.

Вважає, що суди попередніх інстанцій не перевірили підстави для звернення прокурора до адміністративного суду з цим позовом та дійшли помилкового висновку щодо обов`язковості врахування при затвердженні ДПТ рекомендацій Архітектурно-містобудівної ради.

У Законі № 3038-VI, Порядку № 926, Типовим положенням № 108 не передбачено повноважень Архітектурно-містобудівної ради здійснювати повторний розгляд містобудівної документації після її доопрацювання замовником (розробником).

Суди не з`ясували, чи відповідач врахував зауваження державних органів, зроблені на етапі розгляду проєкту ДПТ; висновки Держгеокадастру щодо відшкодування втрат при зміні цільового призначення земель сільськогосподарського призначення ґрунтуються на частині восьмій статті 20 та частині шостій статті 207 Земельного кодексу України, що втратили чинність на момент прийняття судами оскаржуваних рішень.

Рекомендації Архітектурно-містобудівної ради можуть вважатися прийнятими у разі зазначення в розділі протоколу «Вирішили» та за умови голосів більше половини присутніх на засіданні Ради. Порядок прийняття Архітектурно-містобудівною радою рішень в режимі онлайн нормативно не врегульовано.

При затвердженні ДПТ враховані громадські інтереси, разом з тим, ухвалені у справі рішення порушують інтереси приватних власників земельних ділянок. Невідповідність назви розділу 16 ДПТ "Цивільний захист", назві розділу "Інженерно-технічні заходи цивільного захисту", передбаченому частиною четвертою статті 16 Закону № 3038-VI у редакції, чинній з 24 жовтня 2022 року, не є порушенням закону за формальними ознаками; ДБН Б.1.1-5-2007 не регулюють питання розробки розділу "Інженерно-технічні заходи цивільного захисту".

14. Вінницька окружна прокуратура у відзиві на касаційну скаргу підтримує попередню власну позицію щодо наявності підстав для представництва прокурором інтересів держави, обов`язковості висновків Архітектурно-містобудівної ради, щодо невідповідності законодавству розділу інженерно-технічних заходів цивільного захисту у складі ДПТ та щодо неврахування зауважень органів державної влади і органів місцевого самоврядування до проєкту містобудівної документації.

15. Управління містобудування та архітектури Вінницької ОВА у відзиві зазначає, що головним фактором при засіданні Архітектурно-містобудівної ради є сам факт фіксування обговорень, рекомендацій та пропозицій; нормативно-правовими актами не заборонено проведення засідання Ради у форматі онлайн.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

16. Якушинецька сільська рада 14 березня 2024 року подала до Суду касаційну скаргу.

17. Верховний Суд ухвалою від 03 квітня 2024 року відкрив касаційне провадження.

18. 12 та 15 квітня 2024 року Управління містобудування та архітектури Вінницької ОВА та Вінницька окружна прокуратура відповідно подали відзиви на касаційну скаргу.

19. Товариство з обмеженою відповідальністю "Макош Мінерал" 04 квітня 2024 року та ОСОБА_1 17 квітня 2024 року отримали копію ухвали Верховного Суду від 03 квітня 2024 року, проте не скористалися правом подати відзиви на касаційну скаргу.

20. Верховний Суд ухвалою від 18 вересня 2024 року призначив розгляд справи у порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 19 вересня 2024 року в приміщенні Касаційного адміністративного суду.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

21. Суди попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановили, що 26 листопада 2021 року Якушинецька сільська рада за результатами розгляду клопотання ТОВ "Макош Мінерал" прийняла рішення № 679 "Про надання дозволу на розробку детального плану території забудови земельної ділянки ТОВ "Макош Мінерал" на території Якушинецької сільської ради Вінницького району, Вінницької області", яким надала дозвіл на розроблення ДПТ для індивідуального садівництва на земельних ділянках з кадастровими номерами :01:012:0060, :01:012:0059, :01:012:0043, :01:012:0045, на території Якушинецької сільської ради (за межами населеного пункту) Вінницького району Вінницької області; визначала Якушинецьку сільську раду замовником ДПТ, розробником - ТОВ "Вінекс", фінансування робіт покладено на ТОВ "Макош Мінерал".

22. Зазначені земельні ділянки межують із заходу - з місцевим проїздом та землями загального користування;

- з півночі - з проїздом загального користування, земельною ділянкою для ведення особистого селянського господарства та територією комунального призначення на якій знаходяться господарські будівлі;

- зі сходу - із землями для рибогосподарських потреб, на яких знаходиться ставок;

- з півдня - з проїздом загального користування та земельними ділянками для ведення товарного сільськогосподарського виробництва.

23. ТОВ «Вінекс» у 2021 році виконало на топографічній основі графічну частина проєкту ДПТ.

24. 06 вересня 2022 року Держгеокадастр у листі № 0-2-0.332-3118/2-22 висловив свої зауваження до розробленого проєкту ДПТ, зазначав, що у містобудівній документації передбачається зміна функціонального та цільового призначення земельних ділянок:

- використання земельних ділянок з кадастровими номерами :01:012:0045, :01:012:0043, :01:012:0059, :01:012:0060 здійснюватиметься зі зміною виду використання із земель для ведення особистого селянського господарства на землі для індивідуального садівництва;

- використання земельної ділянки з кадастровим номером :01:012:0045 здійснюватиметься зі зміною цільового призначення із земель сільськогосподарського призначення - для ведення особистого селянського господарства, на землі рекреаційного призначення - для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення.

При цьому, у дозволі на розробку ДПТ не йшлося про те, що земельна ділянка з кадастровими номером :01:012:0045 має цільове призначення - для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення.

25. 07 вересня 2022 року Управління розвитку територій та інфраструктури Вінницької ОДА у листі за № 01-15-01/3009 надало пропозиції та зауваження щодо необхідності встановлення зон санітарної охорони водних об`єктів.

26. 29 вересня 2022 року Архітектурно-містобудівна рада за результатами розгляду проєкту ДПТ повернула Якушинецькій сільській раді для доопрацювання та повторного розгляду з врахуванням пропозицій і рекомендацій цієї Ради щодо встановлення меж розроблення ДПТ, визначення перспективних рішень та погодження меж ДПТ і перспективних рішень з головним архітектором Якушинецької територіальної громади; врахування висновків органів державної влади та рецензії.

27. 11 листопада 2022 року 25 сесії 8 скликання Якушинецька сільська рада прийняла рішення № 936 "Про затвердження детального плану територій", яким затвердила ДПТ для індивідуального садівництва на земельних ділянках, кадастрові номери :01:012:0060, :01:012:0059, :01:012:0043 та :01:012:0045, на території Якушинецької сільської ради (за межами населених пунктів) Вінницького району Вінницької області.

28. Прокурор звернувся до суду з цим позовом в інтересах держави, вважаючи, що ДПТ затверджений з порушенням вимог містобудівного законодавства.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

29. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає таке.

30. Згідно з частиною четвертою статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

31. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

32. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

33. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 12 жовтня 2023 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 23 січня 2024 року відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи є необґрунтованими з огляду на таке.

34. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19 Конституції України).

35. Детальний план території та рішення сільської, селищної, місцевої ради про його затвердження відповідно до висновків Великої Палати Верховного Суду від 15 травня 2019 року у справі № 363/3786/17 є нормативно-правовими актами, дія яких поширюється на необмежену кількість суб`єктів та застосовується багаторазово.

36. У справі, що розглядається, прокурор оскаржив рішення органу місцевого самоврядування про затвердження містобудівної документації.

Щодо підстав для звернення прокурора з позовом

37. Відповідно до статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

38. Згідно з частиною третьою статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

39. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу (частина четверта статті 23 Закону № 1697-VII).

40. Досліджуючи питання права на звернення прокурора до суду з позовом до органу місцевого самоврядування, Верховний Суд у пункті 186 постанови від 01 вересня 2022 року у справі № 440/7210/21 зазначив, що особливістю органів місцевого самоврядування як суб`єктів владних повноважень є те, що кожен із таких суб`єктів, з урахуванням положень Конституції України, є самостійним, автономним і не перебуває у підпорядкуванні жодного органу.

41. Надалі щодо застосування статті 131-1 Конституції України та статті 23 Закону № 1697-VII у питанні можливості оскарження прокурором до суду рішення органу державної влади чи місцевого самоврядування Велика Палата Верховного Суду у пункті 8.9 постанови від 28 вересня 2022 року у справі № 483/448/20 сформулювала правову позицію, згідно з якою прокурор вправі звернутися до суду як самостійний позивач в інтересах держави, визначивши такий орган відповідачем, коли оскаржується рішення останнього.

42. До того у пункті 37 постанови від 15 вересня 2020 року у справі № 469/1044/17 Велика Палата Верховного Суду виснувала, що Конституція України та Закон № 1697-VII надають прокурору повноваження з представництва не тільки загальнодержавних інтересів, але й локальних інтересів держави (інтересів територіальної громади).

43. У Конституції України не йдеться про захист прокурором інтересів суспільства, але інтерес держави є насамперед інтересом більшості членів суспільства, якому вона служить. Отже, інтерес держави охоплює суспільні (публічні) інтереси. Тому прокурор може захищати і суспільні інтереси, зокрема, громад з тих самих підстав, що й інтереси держави. Відтак, звернення прокурора з позовом в інтересах держави охоплює, у тому числі, й захист інтересів громади (пункт 55 постанови Верховного Суду від 29 листопада 2022 року у справі № 240/401/19).

44. Прокурор визначив відповідачем у цій справі Якушинецьку сільську раду, яка у спірних відносинах прийняла рішення про затвердження ДПТ.

45. Отже, прокурор може звертатися до суду з позовом в інтересах територіальної громади, як невід`ємної складової загального інтересу держави, вважаючи, що орган місцевого самоврядування при прийнятті рішення про затвердження містобудівної документації порушив вимоги законодавства.

46. Аналогічна позиція застосована Верховним Судом, зокрема, у постановах від 20 грудня 2018 року у справі № 815/4196/17, від 21 червня 2018 року у справі № 810/5605/13-а, від 21 червня 2023 року у справі № 420/2910/22, від 10 січня 2024 року у справі № 120/1829/23, від 29 лютого 2024 року у справі № 420/7471/20 та від 02 липня 2024 року у справі № 440/2984/21.

47. Суд відхиляє покликання скаржника на постанови Верховного Суду від 16 червня 2021 року у справі № 805/2784/17-а та від 05 червня 2022 року у справі № 821/1798/17, оскільки суди під час вирішення подібних спорів мають враховувати саме останню правову позицію, зокрема, позицію Великої Палати Верховного Суду, сформульовану у постанові від 28 вересня 2022 року у справі № 483/448/20, яка зводиться до того, що, оскаржуючи рішення органу державної влади чи місцевого самоврядування та правочин щодо розпорядження майном прокурор вправі звернутися до суду або як самостійний позивач в інтересах держави, визначивши такий орган відповідачем (коли оскаржується рішення останнього), або в інтересах держави в особі відповідного органу, зокрема тоді, коли цей орган є стороною (представником сторони) правочину, про недійсність якого стверджує прокурор. У разі задоволення вимоги про визнання недійсним правочину та про повернення отриманого за ним (наприклад, земельної ділянки) чи про витребування майна від набувача, таке повернення та витребування відбувається на користь держави чи територіальної громади, від імені яких відповідний орган може діяти тільки як представник. Такі висновки узгоджуються із постановами Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц, від 15 січня 2020 року у справі № 698/119/18, від 15 вересня 2020 року у справі № 469/1044/17.

48. Загальні висновки, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 30 вересня 2020 року у справі № 815/6347/17, на які покликається Якушинецька сільська рада, про те, що прокурор не може набувати статусу сторони у справі із самостійними інтересами, правами та обов`язками, крім випадків, коли це прямо передбачено нормами КАС, не суперечать іншим висновкам Великої Палати Верховного Суду, які стосуються конкретних правовідносин, в яких прокурор може оскаржити до суду нормативно-правовий акт органу місцевого самоврядування.

Щодо результатів розгляду рекомендацій Архітектурно-містобудівної ради щодо проєктних рішень у сфері містобудування

49. З огляду на частини першу та другу статтю 20 Закону № 3038-VI для професійного обговорення проектних рішень у сфері містобудування центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, уповноважені органи містобудування та архітектури можуть утворювати архітектурно-містобудівні ради як дорадчі органи, що діють на громадських засадах.

Результати розгляду проектів містобудівної документації архітектурно-містобудівною радою враховуються під час подальшого доопрацювання та затвердження таких проектів.

50. Відповідно до частини третьої цієї ж статті Закону № 3038-VI уповноважений орган містобудування та архітектури, при якому функціонує архітектурно-містобудівна рада, за 20 робочих днів до розгляду містобудівної документації на засіданні ради письмово інформує про дату та місце такого розгляду державні органи, які відповідно до закону мають повноваження щодо розгляду містобудівної документації, у тому числі відповідні територіальні органи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, та забезпечує можливість ознайомлення з її розділами (за відповідним напрямом). За результатами розгляду зазначені органи подають до уповноваженого органу містобудування та архітектури свої висновки.

У разі ненадання письмових висновків до проєкту містобудівної документації протягом 20 днів з дня надходження інформації про розгляд містобудівної документації такий проект вважається погодженим цими органами.

Після погодження зазначеними у цій частині цієї статті органами проєкту містобудівної документації такі органи та їх посадові особи не беруть участі у будь-який спосіб у проведенні земельних торгів, процедурі надання або продажу земельних ділянок або прав на них, розробленні та погодженні землевпорядної документації, не надають документів дозвільного характеру, крім випадків, передбачених законом.

51. Архітектурно-містобудівні ради надають рекомендації з питань планування, забудови та іншого використання територій у межах історичних ареалів населених місць і зон охорони пам`яток архітектури та містобудування з урахуванням рішень консультативних рад з питань охорони культурної спадщини (частина четверта статті 20 Закону № 3038-VI).

52. Відповідно до абзаців першого та другого підпункту 2.1 Типового положення про архітектурно-містобудівні ради, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України № 107 від 7 липня 2011 року, Рада згідно з наданими чинним законодавством повноваженнями у сфері містобудування та архітектури розглядає містобудівну та проектну документацію і надає рекомендації з питань планування, забудови та іншого використання територій відповідному органу містобудування та архітектури, а саме: визначення державних інтересів у проектах містобудівної документації (Генеральна схема планування території України; схеми планування території на регіональному рівні; генеральні плани населених пунктів; детальні плани територій, проекти зонування територій), а також історико-архітектурних опорних планів.

53. Якушинецька сільська рада у касаційній скарзі покликається на висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 20 грудня 2019 року у справі № 520/14995/16-а, який стосується, передусім, неможливості оскарження до суду в порядку адміністративного судочинства рішення Архітектурно-містобудівної ради, оскільки таке рішення має рекомендаційний характер та безпосередньо не породжує правових наслідків.

54. Хоча рішення Архітектурно-містобудівної ради формально не є обов`язковими, викладені у ньому рекомендації слід враховувати при затвердженні проєктів містобудівної документації, якщо вони пов`язані з необхідністю усунення порушення вимог актів законодавства та/або містобудівельних норм.

55. Неврахування рекомендацій Архітектурно-містобудівної ради має бути мотивовано відповідними положеннями актів законодавства.

56. Зважаючи на це, рекомендаційний характер рішення Архітектурно-містобудівної ради не впливає на обов`язок замовника та/або розробника ДПТ усунути виявлені такою Радою порушення, зокрема, санітарних норм, правил пожежної безпеки, а також прав третіх осіб (суміжних власників чи користувачів).

57. У підпункті 15 пункту 43 Порядку розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01 вересня 2021 року № 926, визначено, що основний етап розроблення і затвердження проектів містобудівної документації на місцевому рівні включає заходити коригування проєкту розробником за погодженням із замовником за результатами громадського обговорення та розгляду проекту містобудівної документації відповідною архітектурно-містобудівною радою.

58. Необхідність повторного направлення проєкту містобудівної документації до Архітектурно-містобудівної ради після врахування чи мотивованого відхилення замовником та/або розробником ДПТ зауважень (їх частини) зазначеної Ради, за загальним правилом, зумовлена тим, що з огляду на частину третю статті 20 Закону № 3038-VI розгляд сільською (селищною, місцевою) радою питання затвердження проєкту ДПТ можливе лише після отримання від Архітектурно-містобудівної ради висновку про погодження такої містобудівної документації або ненадання письмових висновків до проєкту ДПТ протягом 20 днів з дня надходження інформації про розгляд містобудівної документації на засіданні сільської (селищної, місцевої) ради.

59. Суди попередніх інстанцій встановили, що Якушинецька сільська рада як замовник та/або ТОВ «Вінекс» як розробник проєкту містобудівної документації відхилили більшість зауважень Архітектурно-містобудівної ради до проєкту ДПТ та не направили такий проєкт повторно на розгляд Ради з викладенням мотивів відхилення її зауважень.

60. За відсутності висновку Архітектурно-містобудівної ради про погодження проєкту ДПТ або факту ненадання Радою письмових висновків до проєкту ДПТ протягом 20 днів з дня надходження інформації про розгляд на засіданні сільської ради такої містобудівної документації, а також з огляду на недоведеність у суді у цій справі правомірності відхилення зауважень цієї Ради, Якушинецька сільська рада не мала підстав переходити до завершального етапу затвердження проєкту містобудівної документації на пленарному засіданні.

Щодо розділу інженерно-технічних заходів цивільного захисту

61. Відповідно до пункту 18 частини першої статті 2 Кодексу цивільного захисту України (далі - КЦЗ України) інженерно-технічні заходи цивільного захисту - комплекс інженерно-технічних рішень, спрямованих на запобігання виникненню надзвичайних ситуацій, забезпечення захисту населення і територій від них та небезпеки, що може виникнути під час воєнних (бойових) дій або внаслідок таких дій, а також створення умов для забезпечення сталого функціонування суб`єктів господарювання і територій в особливий період.

62. Частиною першою статті 34 КЦЗ України (у редакції, чинній на момент прийняття рішення про затвердження ДПТ) інженерний захист територій включає, зокрема:

- віднесення території та населених пунктів до відповідних груп цивільного захисту та віднесення суб`єктів господарювання до відповідних категорій цивільного захисту;

- розроблення та включення вимог інженерно-технічних заходів цивільного захисту до відповідних видів містобудівної і проєктної документації та реалізація їх під час будівництва і експлуатації;

- урахування можливих проявів небезпечних геологічних, гідрогеологічних та метеорологічних явищ і процесів та негативних наслідків аварій під час розроблення генеральних планів населених пунктів і ведення містобудування;

- будівництво протизсувних, протиповеневих, протиселевих, протилавинних, протиерозійних та інших інженерних споруд спеціального призначення, їх утримання у функціональному стані.

63. Правові висновки Верховного Суду стосовно застосування положень цього Кодексу сформовані, зокрема, у постановах від 21 жовтня 2019 року у справі № 815/6164/15 та від 02 липня 2024 року у справі № 440/2984/21.

64. З 24 жовтня 2022 року частиною четвертою статті 34 КЦЗ України передбачено, що розроблення містобудівної документації на місцевому та регіональному рівнях та проектування об`єктів, що можуть спричинити виникнення надзвичайних ситуацій та вплинути на стан захисту населення і територій, здійснюються з урахуванням вимог інженерно-технічних заходів цивільного захисту.

Перелік об`єктів, проектна документація на будівництво яких повинна включати розділ інженерно-технічних заходів цивільного захисту, визначається відповідно до Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".

65. Із цієї ж дати частину п`яту статті 14 та частину четверту статті 16 Закону № 3038-VI доповнено новими абзацами:

"Містобудівна документація на регіональному рівні містить розділ інженерно-технічних заходів цивільного захисту. Затвердження містобудівної документації на регіональному рівні за відсутності такого розділу забороняється";

"Містобудівна документація на місцевому рівні містить розділ інженерно-технічних заходів цивільного захисту. Затвердження містобудівної документації на місцевому рівні за відсутності такого розділу забороняється".

66. Планування і забудова територій населених пунктів та інших територій, призначених для проживання населення, на регіональному та місцевому рівні має здійснюватися за вимогами ДБН В.1.2-4:2019 Інженерно-технічні заходи цивільного захисту (цивільної оборони) (далі - ДБН В.1.2-4:2019), а також законодавства, що діє у сфері цивільного захисту, передбачати дотримання особливих вимог до:

- планування і забудови населених пунктів, зокрема, визначення "жовтих ліній", пов`язання в єдину систему зелених насаджень та інших вільних від забудови територій (водойми, спортивні комплекси і майданчики), забезпечення розподілу житлової забудови розривами, пересікання магістральних вулиць сталого функціонування з іншими магістральними автомобільними дорогами та залізницями, проєктування внутрішньоміської транспортної мережі міст, розміщення гаражів для автомобільного транспорту, тролейбусних депо і трамвайних парків міст, влаштування штучних водойм для гасіння пожеж;

- розміщення об`єктів підвищеної небезпеки, потенційно небезпечних та хімічно небезпечних об`єктів (споруд, ємкостей (резервуарів), в яких зберігаються небезпечні хімічні речовини та інші небезпечні речовини); атомних енергетичних об`єктів; будівництво нових портів та судноремонтних заводів, розміщення нових центрів приймання та передачі радіосигналів, тваринницьких комплексів та великих ферм, птахофабрик; будівництво продовольчих складів, холодильників і складів непродовольчих товарів першої необхідності державного значення; об`єктів у підземних гірничих виробках;

- схем розміщення захисних споруд цивільного захисту в межах населених пунктів; сховищ цивільного захисту, протирадіаційних укриттів;

- розміщення гідротехнічних споруд, інженерних систем, систем водо-, газо-, електропостачання, систем електрозв`язку і оповіщення, радіомовлення і телебачення;

- розміщення залізниці, метрополітену, магістральних трубопроводів, об`єктів повітряного, морського і річкового транспорту.

67. З огляду на пункт 3 Порядку проведення експертизи містобудівної документації, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 травня 2011 року № 548 (далі - Порядок № 548), експертиза проєктів детальних планів територій та змін до них може проводитися за рішенням замовників.

68. Висновки органів цивільного захисту (зокрема з питань інженерно-технічних заходів цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки) подаються замовником для проведення експертизи проєкту містобудівної документації відповідно до пункту 8 Порядку проведення експертизи містобудівної документації, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 травня 2011 року № 548.

69. Зазначене спростовує твердження скаржника щодо неврегульованості питання розроблення розділу Інженерно-технічні заходи цивільного захисту (цивільної оборони) у складі проєкту ДПТ на момент його затвердження (11 листопада 2022 року).

70. Стосовно визначеного у статті 58 Конституції України положення, що закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом`якшують або скасовують відповідальність особи.

71. Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 9 лютого 1999 року № 1-рп/99 зазначив, що в регулюванні суспільних відносин застосовуються різні способи дії в часі нормативно-правових актів. Перехід від однієї форми регулювання суспільних відносин до іншої може здійснюватися, зокрема, негайно (безпосередня дія), шляхом перехідного періоду (ультраактивна форма) і шляхом зворотної дії (ретроактивна форма).

72. У абзаці четвертому пункту 5 мотивувальної частини Рішення від 12 липня 2019 року № 5-р(I)/2019 Конституційний Суд України вважає, що за змістом частини першої статті 58 Основного Закону України новий акт законодавства застосовується до тих правовідносин, які виникли після набрання ним чинності. Якщо правовідносини тривалі і виникли до ухвалення акта законодавства та продовжують існувати після його ухвалення, то нове нормативне регулювання застосовується з дня набрання ним чинності або з дня, встановленого цим нормативно-правовим актом, але не раніше дня його офіційного опублікування.

73. Верховний Суд у постанові від 31 березня 2021 року у справі № 803/1541/16, на яку покликається Якушинецька сільська рада у доводах касаційної скарги, аналізував вказані позиції Конституційного Суду України щодо застосування частини першої статті 58 Конституції України, а саме, аспектів дії закону у часі, зазначив, що застосування до триваючих відносин до їх завершення нормативно-правового регулювання, яке діяло на час їх виникнення, допускається за окремим рішенням і розглядається з позицій встановлення спеціального регулювання перехідного періоду - "переживаючої" (ультраактивної) дії нормативно-правових актів. Водночас таке застосування повинно бути чітко обумовлено при прийнятті відповідних нормативно-правових актів. Відсутність такого застереження не надає суб`єкту владних повноважень права на самовільне застосування нечинних правових норм.

74. Повертаючись до правового регулювання у цій справі, у випадку внесення нових положень до статті 34 КЦЗ України та частини п`ятої статті 14, частини четвертої статті 16 Закону № 3038-VI щодо необхідності розроблення містобудівної документації на місцевому та регіональному рівнях з урахуванням вимог інженерно-технічних заходів цивільного захисту та передбачення у містобудівної документації розділу інженерно-технічних заходів цивільного захисту, такі зміни вносилися згідно із Законом України від 29 липня 2022 року № 2486-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо забезпечення вимог цивільного захисту під час планування та забудови територій» (далі - Закон № 2486-IX; набрав чинності 24 жовтня 2022 року), який не встановлював спеціального регулювання перехідного періоду - "переживаючої" (ультраактивної) дії нормативно-правових актів, для розпочатих і незакінчених процедур розроблення та затвердження органом місцевого самоврядування проєктів містобудівної документації.

75. Якушинецька сільська рада, маючи два місяці з дня опублікування Закону № 2486-IX (24 серпня 2022 року) до набрання чинності зазначеними положеннями КЦЗ та Закону № 3038-VI, мала розуміти, що для затвердження ДПТ після 24 жовтня 2022 року проєкт такого містобудівного документа повинен містити розділ інженерно-технічних заходів цивільного захисту.

76. Оперування скаржником поняттям "Цивільний захист" у розділі 16 оскаржуваного ДПТ не може підміняти розділ інженерно-технічних заходів цивільного захисту.

77. Відповідно до статті 4 КЦЗ України цивільний захист - комплекс заходів, які реалізуються на території України в мирний час та в особливий період і спрямовані на захист населення, територій, навколишнього природного середовища, майна, матеріальних і культурних цінностей від надзвичайних ситуацій та інших небезпечних подій, запобігання виникненню таких ситуацій та подій, ліквідацію їх наслідків, надання допомоги постраждалим, здійснення державного нагляду (контролю) у сфері пожежної та техногенної безпеки.

78. Тобто, цивільний захист є загальним поняттям для комплексу заходів щодо захисту населення.

79. Інженерно-технічні заходи цивільного захисту - комплекс інженерно-технічних рішень, спрямованих на запобігання виникненню надзвичайних ситуацій, забезпечення захисту населення і територій від них та небезпеки, що може виникнути під час воєнних (бойових) дій або внаслідок таких дій, а також створення умов для забезпечення сталого функціонування суб`єктів господарювання і територій в особливий період (пункт 18 частини першої статті 1 КЦЗ України).

80. Відповідно до пункту 76 Порядку № 926 (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) розроблення розділу "Інженерно-технічні заходи цивільного захисту" здійснюється відповідно до вимог державних будівельних норм та інших норм законодавства.

81. Загальні вимоги до проєктування інженерно-технічних заходів цивільного захисту у складі містобудівної та проектної документації встановлюють ДБН В.1.2-4:2019.

82. У справі, що розглядається, суди попередніх інстанцій встановили, що розділ інженерно-технічні заходи цивільного захисту у складі оскаржуваного ДПТ не розроблявся та Якушинецька сільська рада помилково вважає, що державні будівельні норми не регулюють проєктування інженерно-технічних заходів цивільного захисту у складі ДПТ.

83. Також Суд відхиляє доводи скаржника щодо нез`ясування наявності на час затвердження сільською радою ДПТ невиконаних зауважень державних органів, оскільки суди першої та апеляційної інстанцій зазначили у судових рішеннях, що Якушинецька сільська рада не врахувала, зокрема, зауваження Управління розвитку територій та інфраструктури Вінницької ОВА щодо необхідності встановлення зон санітарної охорони водних об`єктів та не провела коригування проєкту ДПТ відповідно до зауважень Архітектурно-містобудівної ради.

84. Адміністративні суди оцінюють законність рішень суб`єктів владних повноважень виключно з точки зору законодавства, яке було чинним на момент прийняття таких рішень. Тому доводи Якушинецької сільської ради щодо зміни під час розгляду цієї справи у судах редакції частини восьмої статті 20 та частини шостої статті 207 ЗК України є безпідставними, оскільки такі норми застосовуються у редакції, чинній на момент надання Держгеокадастром своїх зауважень до проєкту ДПТ та його затвердження сільською радою.

85. Щодо доводу касаційної скарги про те, що зауваження Архітектурно-містобудівної ради можуть викладатися лише в розділі протоколу засідання Ради після слова «Вирішили», а не в мотивувальній частині протоколу, зазначене не перешкоджало Якушинецькій сільській раді розглянути такі зауваження по суті та відхилити їх частину. У розрізі підстав касаційного оскарження доводи скаржника щодо оформлення проколу засідання Архітектурно-містобудівної ради зводяться до незгоди із правовою оцінкою судами попередніх інстанцій цього доказу (обов`язкового чи рекомендаційного характеру зауважень), а не стосовно його недопустимості, і зазначене виходить за межі касаційного перегляду.

86. Суд наголошує, що з огляду на статтю 341 КАС України предметом касаційного перегляду можуть бути виключно питання права, а не факту. Суд касаційної інстанції відповідно до частини третьої статті 125 Конституції України є найвищим судовим органом та не переоцінює встановлені у рішенні або постанові суду фактичні обставини у справі.

87. Підсумовуючи викладене, Суд вважає, що суди першої та апеляційної інстанцій дійшли обґрунтованого висновку щодо наявності підстав для визнання протиправним та скасування рішення Якушинецької сільської ради від 11 листопада 2022 року № 936 "Про затвердження детального плану територій", а доводи касаційної скарги цих висновків не спростовують.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

88. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.

89. На підставі частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

90. Суд не встановив неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень у цій справі; обставини у справі з`ясовані повно та всебічно.

91. Зважаючи на це, Суд вважає, що касаційну скаргу Якушинецької сільської ради слід залишити без задоволення, а рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 12 жовтня 2023 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 23 січня 2024 року - без змін.

92. У такому разі судові витрати відповідно до частини шостої статті 139 КАС України новому розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Cуд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Якушинецької сільської ради залишити без задоволення.

Рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 12 жовтня 2023 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 23 січня 2024 року залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач Я.О. Берназюк

Судді: С.М. Чиркін

В.М. Шарапа