Справа № 160/18999/24
Суддя: Захарчук-Борисенко Наталія Віталіївна
Дата ухвалення: 2024-09-10 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УХВАЛА
Дніпропетровський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого суддіЗахарчук-Борисенко Н. В.
за участі секретаря судового засіданняВасильченко Є.А.
позивач представник відповідача Маншиліна Л.В. Люта О.В.
15.07.2024 року до Дніпропетровського окружного адміністративного суду надійшла позовна заява ОСОБА_1 до Криворізької міської ради, в якій позивач просить суд:
- визнати рішення Криворізької міської ради від 30.08.2017 року №1959 «Про департамент адміністративних послуг виконкому Криворізької міської ради» таким, що не відповідає статті 54 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та не породжує юридичних наслідків з моменту його прийняття.
- зобов`язати Криворізьку міську раду впорядкувати структуру виконавчих органів міської ради відповідно до законодавства України та привести у відповідність до цієї структури нормативно-правові акти міської ради - рішення міської ради про створення виконавчих органів та визначення їх діяльності.
Ухвалою від 22.07.2024 року прийнято позовну заяву ОСОБА_1 до Криворізької міської ради про визнання рішення протиправним та зобов`язання вчинити певні дії та відкрити провадження в адміністративній справі та ухвалено здійснювати розгляд справи за правилами загального позовного провадження.
29.08.2024 року представником відповідача подано заяву про залишення позовної заяви без розгляду, зважаючи на пропуск позивачем строку звернення до суду.
Разом з тим, 29.08.2024 року відповідачем подано доповнення до заяви про залишення позовної заяви без розгляду, в яких, окрім іншого, зазначено про те, що оспорюване рішення №1959 слід оцінювати як акт індивідуальної дії, оскільки він наділений притаманними для цього ознаками, а саме:
- не містить норм права та не регулює певний вид суспільних відносин, а спрямоване на виникнення конкретних правовідносин (службових);
- спрямоване на врегулювання конкретних, а не загальнообов`язкових правил поведінки (створення юридичної особи Департаменту адміністративних послуг виконкому Криворізької міської ради (далі - Департамент);
- чітко визначає адресата (Департамент), тоді як нормативно-правові акти розраховані на невизначене коло осіб. (Основним критерієм є персоніфіковане коло суб`єктів впливу цього рішення);
- містить індивідуальні приписи, розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією (створенням Департаменту, реєстрацією юридичної особи, затвердженням положення про Департамент);
- вичерпав свою дію виконанням та не передбачають повторного застосування одних і тих самих юридичних засобів (повторного прийняття рішення).
Відповідач звертає увагу на тому, що ч. 4 статті 1 Закону України «Про нормотворчу діяльність» вичерпно чітко відносить акти про утворення або припинення органу місцевого самоврядування саме до індивідуальних актів. Це є беззаперечним доводом, з огляду на який законних підстав вважати інакше, а саме, що Рішення №1959 про створення Департаменту (органу місцевого самоврядування) є нормативно-правовим актом, з можливістю застосування до нього положень статті 264 КАС України, якою регламентовано особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень, немає.
05.09.2024 року позивачем подано заяву, в якій викладено заперечення проти відсутності підстав для задоволення клопотання представника відповідача щодо залишення позовної заяви без розгляду. Позивач вказує, що Положення про Департамент, затверджене рішенням від 30.08.2017 року №1959, має установчий характер правового регулювання діяльності Департаменту в реалізації завдання щодо надання адміністративних послуг та інших публічних послуг на території Криворізької міської територіальної громади. Положення визначає механізм надання зазначених послуг, регламентованих законодавством України, який пристосований до особливостей життєдіяльності громади та структури виконавчих органів міської ради. Положення встановлює для Департаменту правила загальнообов`язкового характеру на території міського муніципалітету. Представник відповідача наполягає на тому, що оскаржуване рішення є індивідуальним правовим актом, який втратив свою чинність фактом його виконання та на який не поширюється дія ЗУ «Про правотворчу діяльність». Це означає, що внесення змін та визнання акту або окремого його структурного елемента таким, що втратив чинність, є незастосовними до оскаржуваного рішення та подібних рішень міської ради. Водночас до оскаржуваного рішення відповідачем вносились зміни чотири рази протягом 2018-2022. Виходить, що відповідач вносив зміни в рішення після втрати ним чинності. Положення про департамент залишається чинним до поки його не буде змінено відповідачем або не буде ліквідовано Департамент, тобто дія Положення є необмеженою в часі. Оскільки Положення є частиною рішення, то рішення в частині затвердження Положення про Департамент також залишається чинним до тепер.
09.09.2024 року відповідачем заявлено клопотання про закриття провадження по справі на підставі п. 1 ч. 1 ст. 238 КАС України (якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства). Оспорюване Рішення №1959, яке є індивідуальним актом в розумінні положень ч. 4 ст. 1 Закону України «Про нормотворчу діяльність», п. 19 ч. 1 ст. 4 КАС України не приймалося стосовно ОСОБА_1 , а відтак від початку не породжує для неї права на його оскарження й судовий захист. Ураховуючи, що ОСОБА_1 не є особою, стосовно якої відповідач прийняв Рішення №1959, між сторонами виключається публічно-правовий спір у сфері публічно-правових відносин в розумінні КАС України, зокрема, статті другої. Це, у свою чергу, виключає можливість розгляду справи адміністративним судом і зумовлює закриття провадження у цій справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 КАС України.
10.09.2024 року позивачем подано заперечення проти заяви про закриття провадження.
У судовому засіданні 10.09.2024 року представник відповідача підтримав свої клопотання, а позивач заперечувала проти такого.
Дослідивши означені клопотання представника відповідача про залишення позовної заяви без розгляду та про закриття провадження по справі, суд зазначає таке.
Відповідно до ч. 1, 2 ст. 122 КАС України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами. Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Для оскарження нормативно-правових актів суб`єктів владних повноважень закон передбачає особливий порядок адміністративного провадження, який встановлений статтею 264 Кодексу адміністративного судочинства України.
Відповідно до змісту частини першої цієї статті, такий порядок поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України (крім рішень Кабінету Міністрів України, визначених частиною першою статті 266-1 цього Кодексу), постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим; законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень.
Частиною другою статті 264 КАС України встановлено, що право оскаржити нормативно - правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
При цьому, судом враховується, що відповідно до ч.3 ст.264 Кодексу адміністративного судочинства України нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.
Отже, у разі оскарження нормативно-правового акту, строк такого оскарження буде вимірюватися усім часом чинності цього нормативно-правового акту.
Приймаючи до уваги той факт, що дія нормативно-правового акту має вплив на права та обов`язки осіб, на яких поширюється його дія, як на дату набрання чинності актом, так і упродовж перспективної дії цього документа, суб`єкт правовідносин, до якого буде застосований чи застосується цей акт, якщо вважатиме, що цей нормативний документ порушує або порушуватиме його права чи інтереси, за наявності відповідного обґрунтування, може оскаржити нормативно-правовий акт як відразу після часу набрання ним чинності, так і будь-коли й тоді, коли нормативно-правовий акт чинний і продовжує регулювати певні відносини, внаслідок яких відбувається порушення його прав та/чи законних інтересів.
Враховуючи викладене, суд дійшов висновку, що у разі, коли суб`єкт правовідносин оскаржує нормативно-правовий акт по спливу певного проміжку часу від дати набрання ним чинності, але який є чинним, діючим і обов`язковий до застосування на час звернення суб`єкта правовідносин до адміністративного суду із позовною заявою, то звернення до суду такого суб`єкта не повинно розцінюватися як здійснене з порушенням порядку та строків, передбачених статтею 122 КАС України, оскільки вимога про порушення права триваючою дією чинного нормативно-правового акту, яка для суб`єкта правовідносин є реальною, актуальною, об`єктивно обґрунтованою хоча б на етапі звернення до суду про його оскарження, не може визнаватись такою, що подана з пропуском строків звернення за захистом порушеного права.
Отже, обчислюючи строк звернення до адміністративного суду з позовом про оскарження нормативно-правового акту, необхідно брати до уваги таке: багаторазове застосування та триваюча дія (тривала чинність) нормативно-правового акту; дійсність факту перебування суб`єкта у відносинах, які регулюються нормативно-правовим актом; дата факту порушення прав, свобод, інтересів, тобто - коли саме особа (позивач) дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів; чи є чинним нормативно-правовий акт, яким порушено права, свободи, інтереси особи (позивача); чи перебуває особа (позивач) у правовідносинах, які регулюються нормативно-правовим актом і який оскаржується до адміністративного суду; коли вступила особа (позивач) у правовідносинах, які регулюються нормативно-правовим актом і, коли з них вибула.
За умови перебування особи (позивача) у правовідносинах, які регулюються нормативно-правовим актом і який оскаржується до адміністративного суду, строк звернення до адміністративного суду із позовом не може обмежуватися шістьма місяцями, передбаченими ч. 2 ст. 122 КАС України. У разі оскарження нормативно-правового акту строк такого оскарження буде вимірюватися усім часом чинності цього нормативно-правового акту.
При цьому у Рішенні Конституційного Суду України від 09.02.1999 року по справі №1-7/99 визначено, що дію нормативно-правового акту в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності.
Рішеннями ЄСПЛ визначено, що право на доступ до суду має «застосовуватися на практиці і бути ефективним». Для того щоб право на доступ до суду було ефективним, особа «повинна мати реальну можливість оскаржити дію, що порушує її права» (рішення у справах «Bellet v. France» та «Nunes Dias v. Portugal»).

Суворе трактування національним законодавством процесуального правила (надмірний формалізм) може позбавити заявників права звертатися до суду (рішення ЄСПЛ у справі «Perez de Rada Cavanilles v. Spain»).

Відтак, суд дійшов висновку, що строк, встановлений частиною третьою статті 264 КАС України є присічним, оскільки спеціальна норма пов`язує строк звернення до суду щодо оскарження нормативно-правового акта не з моментом, коли особа дізналась або повинна була дізнатись про порушене таким актом право, а із строком (періодом) чинності такого нормативно-правового акта, отже строк оскарження нормативно-правового акта обмежено тільки строком його чинності.

У рішенні від 16.04.2009 року №7-рп/2009 Конституційний Суд України зазначив, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб`єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію.

Отже, дія нормативно-правового акту є постійною тривалий час і не обмежується його разовим застосуванням. Відповідно, чинним нормативно-правовим актом суб`єктивні права, свободи чи інтереси можуть порушуватися неодноразово, тобто постійно, упродовж усього часу чинності такого акту.

У даному випадку, оскаржуване Рішення №1959 має всі ознаки нормативно-правового акту, зокрема, не вичерпує дію своїм прийняттям та поширюються на невизначене коло осіб, оскільки впливає на права, обов`язки та інтереси територіальної громади Криворізької міської ради.

Суд зазначає, що звертаючись до суду з позовом про оскарження нормативно-правового акту, позивач має обґрунтувати не лише зміст позовних вимог, а і факт порушення цим актом його суб`єктивних прав, свобод, інтересу.

Аналогічний висновок викладено у постанові Верховного Суду від 13.03.2019 року у справі №712/8985/17, в якій судом досліджувалися правовідносини щодо строку звернення до адміністративного суду з позовами, предметом оскарження яких є нормативно-правові акти органів місцевого самоврядування, а саме:

"... дія нормативно-правового акту є постійною тривалий час і не обмежується його разовим застосуванням. Відповідно, чинним нормативно-правовим актом суб`єктивні права, свободи чи інтереси можуть порушуватися неодноразово, тобто постійно, упродовж усього часу чинності такого акту.

Тому, факт порушення прав, свобод чи інтересів, у разі дії чинного нормативно-правового акту, може мати триваючий характер. Оскільки чинний нормативно-правовий акт може обумовлювати триваюче порушення суб`єктивних прав, свобод чи інтересів, то, відповідно, строк звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи слід розраховувати від усього часу чинності (тривалості дії) нормативно-правового акту.

Отже, обчислюючи строк звернення до адміністративного суду з позовом про оскарження нормативно-правового акту, необхідно брати до уваги таке:

- багаторазове застосування та триваюча дія (тривала чинність) нормативно-правового акту;

- дійсність факту перебування суб`єкта у відносинах, які регулюються нормативно-правовим актом;

- дата факту порушення прав, свобод, інтересів, тобто - коли саме особа (позивач) дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів;

- чи є чинним нормативно-правовий акт, яким порушено права, свободи, інтереси особи (позивача);

- чи перебуває особа (позивач) у правовідносинах, які регулюються нормативно-правовим актом і який оскаржується до адміністративного суду;

- коли вступила особа (позивач) у правовідносинах, які регулюються нормативно-правовим актом і, коли з них вибула.

З урахуванням вищезазначеного, можна зробити висновок, що за умови перебування особи (позивача) у правовідносинах, які регулюються нормативно-правовим актом і який оскаржується до адміністративного суду, строк звернення до адміністративного суду із позовом не може обмежуватися шістьма місяцями, передбаченими частиною другою статті 99 КАС України. У разі оскарження нормативно-правового акту строк такого оскарження буде вимірюватися усім часом чинності цього нормативно-правового акту".

Як зазначалось раніше, позивач (з урахуванням заяви від 04.09.2024 року про зміну предмету позову) оскаржує рішення Криворізької міської ради від 30.08.2017 року №1959 «Про департамент адміністративних послуг виконкому Криворізької міської ради».

Таким чином, правовідносини з приводу яких позивач звернувся до суду виникли 30.08.2017 року, водночас даний позов позивач подав до суду 15.07.2024 року, проте дана обставина не є значимою, зважаючи на відсутність обмеження строку звернення для оскарження нормативно-правового акту у порядку ст. 264 КАС України.

У свою чергу, позивачем у позовній заяві обґрунтовано дійсність факту перебування ним у відносинах, які регулюються вказаним нормативно-правовим актом, коли саме він дізнався про порушення своїх прав та вступив у правовідносини, які регулюються цим нормативно-правовим актом.

Так, у провадженні Дніпропетровського окружного адміністративного суду знаходиться справа №160/12617/24 за позовом ОСОБА_1 до Департаменту адміністративних послуг виконкому Криворізької міської ради та Криворізької міської ради з приводу необґрунтованої відмови у працевлаштуванні. Відповідачі у межах справи №160/12617/24 наполягають на тому, що вони не є належними відповідачами та, що належним відповідачем є виконавчий комітет Криворізької міської ради. У зв`язку зі з`ясуванням обставин, щодо невідповідності фактичної структури виконавчих органів Криворізької міської ради законодавству про місцеве самоврядування України, які впливають на визначення належного відповідача, виникла необхідність подання цієї позовної заяви.

Як зазначила позивач у позовній заяві, під час розгляду адміністративної справи №160/12617/24 з`ясовано, що Департамент адміністративних послуг виконавчого комітету Криворізької міської ради створено рішенням міської ради №1959 від 30.08.2017 року, яке не відповідає ст. 54 Закону України «Про місцеве самоврядування». При цьому, саме правовий статус Департаменту, встановлений зазначеним рішенням міської ради, впливає на правомірність визначення Департаменту адміністративних послуг належним відповідачем по справі №160/12617/24.

Тож, звертаючись до суду з позовом про оскарження нормативно-правового акту, позивач обґрунтувала факт порушення спірним Рішенням її суб`єктивних прав.

Таким чином, суд вважає вказані доводи відповідача безпідставними та такими, що не заслуговують на увагу суду, а тому відсутні законні підстави для залишення адміністративного позову без розгляду.

Щодо закриття провадження по справі на підставі п. 1 ч. 1 ст. 238 КАС України.

Аргументи відповідача щодо доцільності закриття провадження по справі на підставі п.1 ч.1 ст. 238 КАС України грунтуються на тому, що спірне Рішення є індивідуальним актом, а тому позивач не є особою, щодо якої прийнято таке рішення, що, у свою чергу, виключає наявність публічно-правового спору у сфері публічно-правових відносин у розумінні КАС України.

З приводу такого аргументу відповідача суд зазначає, що він спростований вищевказаним, так як встановлено, що Рішення №1959 не є актом індивідуальної дії, а є нормативно-правовим актом, оскарження якого здійснюється за особливою процедурою (ст. 264 КАС України).

Частиною другою статті 264 КАС України встановлено, що право оскаржити нормативно - правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Позивачем у процесуальних документах по справі надано вичерпні пояснення яким чином спірне рішення вплинуло на її права.

На думку суду, відповідачем не доведено, що справа не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.

Таким чином, відсутні підстави для закриття провадження по справі.

На підставі викладеного, керуючись положеннями ст. ст. 238, 241, 248, 256, 294, 295, 297 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Заяви представника відповідача від 29.08.2024 року про залишення позовної заяви без розгляду та від 09.09.2024 року про закриття провадження по справі - залишити без задоволення.

Ухвала суду набирає законної сили відповідно до вимог статті 256 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржена в строки, передбачені статтею 295 Кодексу адміністративного судочинства України.

Суддя Н.В. Захарчук-Борисенко