Справа № 380/4504/21
Суддя: Чиркін С.М.
Дата ухвалення: 2024-09-19 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 вересня 2024 року

м. Київ

справа № 380/4504/21

адміністративне провадження № К/990/14871/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Чиркіна С.М.,

суддів: Єзерова А.А., Шарапи В.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 19.10.2021 (головуючий суддя: Грень Н.М.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 04.05.2022 (головуючий суддя: Коваль Р.Й., судді: Гудим Л.Я., Гуляк В.В.) у справі № 380/4504/21 за позовом Акціонерного товариства «ДТЕК Західенерго» до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання протиправною та скасування постанови про накладення штрафу,

У С Т А Н О В И В:

І. РУХ СПРАВИ

У березні 2021 року Акціонерне товариство «ДТЕК Західенерго» (далі - АТ «ДТЕК Західенерго» або позивач) звернулося з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП або відповідач), в якому просило визнати протиправною і скасувати постанову від 10.03.2021 № 393 «Про накладення штрафу на AT «ДТЕК Західенерго» за недотримання вимог нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії, та порушення Ліцензійних умов з виробництва електричної енергії».

Львівський окружний адміністративний суд рішенням від 19.10.2021, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 04.05.2022, позов задовольнив.

Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, відповідач подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нову постанову про відмову у задоволенні позову.

IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ

Ухвалою Верховного Суду від 29.06.2022 відкрито касаційне провадження у справі.

Ухвалою Верховного Суду від 18.09.2024 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

В обґрунтування заявлених позовних вимог позивач наполягає на відсутності у його діях складу правопорушення.

Зазначає, що законодавство не містить визначення терміну «необхідний резерв», тому немає підстав стверджувати, що позивач, як виробник електричної енергії, не виконав обов`язку щодо необхідності мати необхідні резерви відповідного палива з метою забезпечення безпеки постачання електричної енергії.

Позивач також наголосив, що фактична кількість гарантованого запасу вугілля прямо пропорційно залежить від кількості електричної енергії, яку прогнозується виробити, проте відповідний прогноз здійснюють не самі виробники, а Міненерговугілля та оператор системи передачі.

Проте, через зміну Міненерговугілля прогнозного балансу затребуваної електричної енергії Товариство було змушено збільшити виробництво електричної енергії, що невпинно призвело до більшого, непрогнозованого використання вугілля.

Одночасно позивач констатував, що всі ТЕС позивача пройшли опалювальний сезон - осінньо-зимовий період (далі - ОЗП) без аварійних відключень, змогли забезпечити потреби об`єднаної енергетичної системи України і виконати всі розпорядження і команди оператора системи передач без зупинок.

За таких обставин, позивач вважає безпідставним висновок перевіряючих про недотримання Товариством вимог частини шостої статті 30 Закону України «Про ринок електричної енергії» та підпункту 40 пункту 2.2 глави 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з виробництва електричної енергії, затверджених постановою НКРЕКП від 27.12.2017 № 1467 (далі - Ліцензійні умови з виробництва електричної енергії).

Позивач також заперечує висновки перевіряючи про порушення ним вимог розділу V Правил про безпеку постачання електричної енергії, затверджених наказом Міністерства енергетики та вугільної промисловості України від 27.08.2018 № 448 (далі - Правила № 448), у частині обов`язку учасників ринку електричної енергії невідкладно повідомляти Міністерство енергетики України, Регулятора та оператора системи передачі про факти або обставини, що можуть спричинити загрозу для безпеки постачання електричної енергії.

Позивач вказує, що неодноразово на робочих нарадах повідомляв Міненерго, Регулятора та оператора системи передачі про факти або обставини, що можуть спричинити загрозу для безпеки постачання електричної енергії.

Водночас у Товариства не виникало жодних обставин, коли виробництво та передача електроенергії силами ТЕС позивача була під загрозою, а тому в нього відповідно і не виникало відповідного обов`язку щодо повідомлення Міненерговугілля, Регулятора та оператора системи передачі.

Також позивач наголосив, що оскаржувана постанова прийнята із порушенням принципів недискримінації та пропорційності порушення.

Крім того, на переконання позивача, у відповідача не було законних підстав для призначення перевірки.

Відповідач позов не визнав. Наполягає на наявності правових підстав для призначення позапланової невиїзної перевірки позивача.

Щодо виявлених у ході проведеної перевірки порушень відповідач наголосив, що АТ «ДТЕК Західенерго» є ліцензіатом НКРЕКП з виробництва електричної енергії та згідно із виданою ліцензією, засобами провадження діяльності якого є Бурштинська ТЕС, Добротвірська ТЕС та Ладжинська ТЕС.

На думку відповідача, перевіркою встановлено, що АТ «ДТЕК Західенерго» не забезпечило постачання вугілля на склади Бурштинської ТЕС, Добротвірської ТЕС та Ладжинської ТЕС у необхідній кількості для накопичення гарантованого запасу вугілля.

Також відповідач наголошує на тому, що позивач у порушення вимог пункту 4 розділу V Правил № 448, не повідомляв НКРЕКП про дефіцит вугілля на ТЕС.

Відповідач також вважає, що НКРЕКП наділено дискреційними повноваженнями щодо визначення розміру санкцій.

Підсумовуючи викладене, відповідача вважає, що оскаржувана постанова прийнята НКРЕКП з дотриманням вимог законів України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», «Про ринок електричної енергії», на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.

Позивач подав відповідь на відзив, у якій наводить спростування доводів відповідача, викладених у відзиві та акцентує увагу на відсутності вини позивача у порушенні норм чинного законодавства, а також зазначає про хибність висновків відповідача щодо дискреційних повноважень.

Від відповідача надійшли заперечення на відповідь на відзив, в яких останній наводить спростування доводів позивача, викладених у відповіді на відзив. Також, відповідач вкотре зазначив про відповідність оскаржуваної постанови нормам чинного законодавства та про дискреційність повноважень НКРЕКП у виборі санкції та її розміру.

ІV. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій установлено, що у період з 01 по 07 лютого 2021 року, на підставі постанови НКРЕКП від 25.01.2021 № 85 «Про проведення позапланових невиїзних перевірок АТ «ДТЕК Дніпроенерго», та посвідчення на перевірку від 29.01.2021 № 98 уповноважені особи НКРЕКП провели позапланову невиїзну перевірку позивача, за результатами якої було складено акт від 12.02.2021 № 81.

Перевіркою встановлено недотримання АТ «ДТЕК Західенерго» вимог нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії, та порушення Ліцензійних умов з виробництва електричної енергії, а саме:

- частини шостої статті 30 Закону України «Про ринок електричної енергії» щодо обов`язку виробників, які виробляють електричну енергію з використанням вуглеводнів, мати необхідні резерви відповідного палива з метою забезпечення безпеки постачання електричної енергії;

- підпункту 40 пункту 2.2 Ліцензійних умов з виробництва електричної енергії щодо обов`язку ліцензіатів, які виробляють електричну енергію з використанням вуглеводнів, мати необхідні резерви відповідного палива з метою забезпечення безпеки постачання електричної енергії згідно із правилами безпеки постачання та відповідними рішеннями центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізацію державної політики в електроенергетичному комплексі;

- пункту 4 розділу V Правил № 448, у частині обов`язку учасників ринку електричної енергії невідкладно повідомляти Міністерство енергетики України, Регулятора та оператора системи передачі про факти або обставини, що можуть спричинити загрозу для безпеки постачання електричної енергії.

За результатами розгляду акта № 81 на засіданні НКРЕКП, 10.03.2021 Регулятором прийнято постанову № 393 «Про накладення штрафу на АТ «ДТЕК Західенерго» за недотримання вимог нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії, та порушення Ліцензійних умов з виробництва електричної енергії», якою на АТ «ДТЕК Західенерго» накладено штраф у розмірі 1 700 000 (один мільйон сімсот тисяч) гривень за недотримання вимог нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії, та порушення Ліцензійних умов з виробництва електричної енергії.

Вважаючи свої права та інтереси порушеними, позивач звернувся із цим позовом до суду.

V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що фактична кількість гарантованого запасу вугілля прямо пропорційно залежить від кількості електричної енергії, яку прогнозується виробити. Одночасно з цим, відповідний прогноз затребуваності у електричній енергії конкретних ТЕС здійснюють не самі виробники, а Міненерговугілля та оператор системи передачі; відповідне прогнозування має здійснюватися на рік.

Суди встановили, що Міненергетики затвердило та довело до позивача прогнозний баланс на 2020 - 2021 роки, виходячи із якого позивач забезпечив наявність гарантованого запасу вугілля (навіть з перевищенням цих вимог) станом на кінець листопада - початок грудня 2020 року, що підтверджується інформацією, зазначеною у висновках готовності до ОЗП, складеними Держенергонаглядом та даними про запаси вугілля.

Проте, надалі прогнозний баланс було змінено в сторону стрімкого збільшення, що спричинило різке просідання складу вугілля на ТЕС позивача в середині грудня 2020 року, тобто в момент найбільшого і непрогнозованого виробництва електричної енергії.

Тобто, спрацювання складів вугілля в сторону зменшення відбулося у зв`язку зі зміною прогнозного балансу Міненергетики і наданням позивачу, як оператору системи передачі, диспетчерських команд на збільшення виробництва електричної енергії.

Також судами обох інстанцій достовірно встановлено, що позивач на щоденних робочих нарадах, а також письмово повідомляв відповідача про фактичні обставини та проблематику щодо накопичення вугілля та причини їх виникнення.

Окремо суд першої інстанції також наголосив, що відповідач необґрунтовано застосував до позивача санкцію у вигляді максимально можливого штрафу. За аналогічні порушення норм закону відповідачем по відношенню до інших учасників ринку застосовані більш м`які санкції аж до попередження, тобто відповідне оскаржуване рішення є недобросовісним та таким, що порушує принцип рівності. Оспорюване рішення є непропорційним, оскільки не враховує дотримання необхідного балансу між несприятливими наслідками для позивача, та цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення.

VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ

Касаційна скарга обґрунтована тим, що судами попередніх інстанцій неправильно застосовані норми права, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень.

Із посиланням на те, що положення нормативно-правових актів, які застосовані судами при вирішенні спору, не містять жодних посилань на пропорційність забезпечення фактичної кількості гарантованого запасу вугілля та кількості електричної енергії, яку прогнозується виробити, скаржник вважає необґрунтованим висновок судів першої та апеляційної інстанцій про те, що «...фактична кількість гарантованого запасу вугілля прямо пропорційно залежить від кількості електричної енергії, яку прогнозується виробити...».

Скаржник також вважає, що судами обох інстанцій помилково визначено поняття «фактичної кількості гарантованого запасу вугілля», оскільки Порядком формування прогнозного балансу електричної енергії об`єднаної енергетичної системи України на розрахунковий рік, затвердженим наказом Міністерства енергетики та вугільної промисловості України № 539 від 26.10.2019 (далі - Порядок № 539) чітко визначено поняття «гарантованого запасу вугілля» для ТЕС, яким відповідає 10- або 20-денним обсягам споживання, залежно від віддаленості пункту його видобутку.

Із покликанням на положення частини шостої статті 30 Закону України «Про ринок електричної енергії» та підпункту 40 пункту 2.2. Ліцензійних умов з виробництва електричної енергії скаржник стверджує, що законодавцем покладено обов`язок на ліцензіатів мати необхідні резерви відповідного палива з метою забезпечення безпеки постачання електричної енергії.

Так, НКРЕКП було встановлено, що протягом грудня 2020 року та січня 2021 року фактичні залишки вугілля на складах ліцензіата не відповідають гарантованим запасам вугілля, затвердженим Міненергетики України на відповідні місяці.

Водночас, НКРЕКП здійснено порівняльний аналіз обсягів виробництва та відпуску електричної енергії за вказані періоди із даними, вказаними у структурі палива теплових електростанцій АТ «ДТЕК Західенерго», затвердженій Міненергетики України, та виявлено наявність відхилення між встановленим Міністерством обсягом виробництва електричної енергії та фактичним обсягом виробництва електричної енергії та корисного відпуску електричної енергії у грудні 2020 року в бік збільшення на 44,02 % та 43,67% відповідно, обсяг виробництва електричної енергії у січні 2021 року зменшився на 1,3% та корисний відпуск електричної енергії зменшився на 2,15 %.

Скаржник вважає, що відхилення у бік зменшення обсягів запасів палива (вугілля) від запланованого на ТЕС АТ «ДТЕК Західенерго» стало наслідком недотримання протягом грудня 2020 року та січня 2021 року постачання вугілля відповідно до договору постачання вугілля, укладеного з ТОВ «ДТЕК ТРЕЙДИНГ» від 27.01.2016 № 1-1-2016/2016/006 та контракту з D.TRAIDING INTERNATIONAL SA № 1-2-2021/003 від 14.01.2021 протягом січня 2021 року.

Таким чином, за висновками скаржника, ліцензіатом не забезпечено шляхом укладення відповідних контрактів постачання вугілля на склади Бурштинської ТЕС, Добротвірської ТЕС та Ладижинської ТЕС у необхідній кількості для накопичення гарантованого запасу вугілля.

Також, за висновками скаржника, є помилковими твердження судів обох інстанцій про те, що позивачем вживалися дії з невідкладного повідомлення НКРЕКП про фактичні обставини та проблематику щодо накопичення вугілля та причини їх виникнення.

Скаржник зазначив, що фактично критична ситуація із дефіцитом паливо - забезпечення складів АТ «ДТЕК Західенерго» виникла - 12.12.2020, та як установлено результатами перевірки тривала до 31.01.2021. Водночас про поточну ситуацію в енергетичній галузі стосовно дефіциту вугілля на ТЕС позивач письмово (лист від 25.01.2021 № 01/50) повідомив НКРЕКП лише 25.01.2021.

Таким чином, скаржник вважає, що у порушення вимог пункту 4 розділу V Правил № 448 ліцензіатом не було невідкладно повідомлено Регулятора про критичний стан забезпечення паливом та зниження рівня запасів палива, нижче затверджених Міненергетики України обсягів резервів відповідного палива для певних типів електростанцій.

Позивач подав відзив на касаційну скаргу, у якому із посиланням на законність та обґрунтованість рішень судів попередніх інстанцій просить залишити оскаржувані судові рішення без змін, а скаргу НКРЕКП без задоволення.

Позивач наполягає, що виходячи із прогнозного балансу, затвердженого Міненерговугілля 28.04.2020, у т.ч. з урахуванням зміни прогнозного балансу 04.11.2020, АТ «ДТЕК Західенерго» було забезпечено наявність гарантованого запасу вугілля станом на кінець листопада - початок грудня 2020 року, тобто до моменту стрімкого збільшення споживання і зміни прогнозного балансу на грудень 2020 року, рівень запасів вугілля відповідав редакції прогнозного балансу, що діяв на момент початку ОЗП 2020/2021, та значно перевищував вимоги щодо гарантованих запасів, що підтверджується інформацією, що міститься у висновках готовності до ОЗП, складеними Держенергонаглядом та даними про запаси вугілля.

Своєю чергою, із відповідних даних, розміщених окрім іншого безпосередньо на сайті Міненерговугілля, вбачається, що різке просідання складу вугілля на ТЕС позивача сталося саме в середині грудня 2020 року, тобто в момент найбільшого і непрогнозованого виробництва електричної енергії.

Також позивач вважає необґрунтованими висновки НКРЕКП про порушення ним вимог 4 розділу V Правил № 448.

Стверджує, що АТ «ДТЕК Західенерго» неодноразово на різних рівнях державного регулювання під час робочих та селекторних нарад повідомляло про критичну ситуацію з залишками вугілля. Міненерговугілля, оператор ринку та Регулятор знали про відповідну ситуацію зі зменшенням запасів вугілля, оскільки Міненерго на власному сайті публікує відповідну інформацію, тобто органи державного управління у сфері енергетики були обізнані про відповідні факти.

Водночас відповідач виходить із засад формалізму, які полягають у необхідності офіційного повідомлення НКРЕКП саме листом про відповідні факти. Проте на переконання позивача, така позиція Регулятора є нічим іншим аніж трактуванням норм чинного законодавства на власний розсуд.

VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Перевіряючи у межах повноважень, визначених частинами першою - другою статті 341 КАС України, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам учасників справи, висловленим у касаційній скарзі та відзиві на неї, Верховний Суд виходить з такого.

Колегія суддів зазначає, що предметом спору цій справі є постанова НКРЕКП від 10.03.2021 № 393 «Про накладення штрафу на AT «ДТЕК Західенерго» за недотримання вимог нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії, та порушення Ліцензійних умов з виробництва електричної енергії», якою на АТ «ДТЕК Західенерго» накладено штраф у розмірі 1 700 000, 00 грн за правопорушення вчинені ним на ринку електричної енергії, які виразились у незабезпеченні позивачем як виробником електричної енергії резервів палива з метою забезпечення безпеки постачання електричної енергії та у нездійсненні невідкладно повідомлення Міністерства, Регулятора та оператора системи передачі про факти або обставини, що можуть спричинити загрозу для безпеки постачання електричної енергії.

Питання застосування частини шостої статті 30 Закону № 2019-VIII, підпункту 40 пункту 2.2 Ліцензійних умов з виробництва електричної енергії, пункту 4 розділу V Правил № 448) було предметом розгляду Верховним Судом у справах №280/2405/21 та № 200/3265/21-а.

У цих справах Верховним Судом надавалася правова оцінка постановам НКРЕКП, прийнятим відносно інших учасників ринку (АТ «ДТЕК Дніпроенерго» та ТОВ «ДТЕК СХІДEHEPГO») у межах однієї перевірки з позивачем, призначеної на підставі постанови НКРЕКП від 25 січня 2021 року № 85 «Про проведення позапланових невиїзних перевірок АТ «ДТЕК Дніпроенерго», ПАТ «Донбасенерго», АТ «ДТЕК Західенерго», ПАТ «Центренерго» та ТОВ «ДТЕК Східенерго»».

Верховний Суд у справі № 280/2405/21 виходив з того, що зменшення у позивача на складах вугілля відбулось у зв`язку із зміною прогнозного балансу Міненергетики України та наданням ПрАТ «НЕК «Укренерго» як оператором системи передачі диспетчерських команд на збільшення виробництва електричної енергії, тобто з причин, які безпосередньо не залежали від позивача.

Також Верховний Суд у справі № 280/2405/21 вказав на те, що позивач на виконання вимог підпункту 5 пункту 4 розділу V Правил про безпеку постачання електричної енергії письмово повідомив відповідача про фактичні обставини та проблематику щодо накопичення вугілля та причини їх виникнення.

Судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у справі № 280/2405/21 не знайшла підстав для відступу від правового висновку, сформованого Верховним Судом у постанові від 02.08.2022 за наслідками розгляду справи № 280/2405/21.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, з урахуванням висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 02.08.2022 у справі № 280/2405/21 та від 26.07.2023 у справі № 280/2405/21, колегія суддів зазначає таке.

Повноваження НКРЕКП (Регулятор) у спірних правовідносинах регулюються, зокрема, законами України від 22.09.2016 № 1540-VIII «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» (далі - Закон № 1540-VIII) та від 13.04.2017 № 2019-VIII «Про ринок електричної енергії» (далі - Закон № 2019-VIII).

Регулятор здійснює державне регулювання шляхом: 1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані Регулятору законом; 2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг (частина друга статті 3 Закону № 1540-VIII).

Відповідно до пункту 3 частини першої статті 17 Закону № 1540-VIII для ефективного виконання завдань державного регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор розробляє та затверджує нормативно-правові акти, зокрема: ліцензійні умови провадження господарської діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; порядки контролю за дотриманням вимог законодавства у відповідній сфері регулювання та ліцензійних умов; порядок ліцензування видів господарської діяльності, державне регулювання яких здійснюється Регулятором.

Частинами першою-третьою статті 19 Закону № 1540-VIII визначено, що Регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю.

Перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора.

Для проведення перевірки створюється комісія з перевірки, що складається не менш як із трьох представників центрального апарату та/або територіальних органів Регулятора.

Підставою для проведення позапланової виїзної перевірки є: 1) подання суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, письмової заяви про здійснення заходу державного контролю; 2) обґрунтоване звернення фізичної або юридичної особи про порушення суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, її законних прав; 3) обґрунтоване звернення суб`єктів господарювання та споживачів про порушення суб`єктом природної монополії законодавства з питань доступу до електричних/теплових/газових мереж та/або порушення ліцензійних умов; 4) перевірка виконання рішень Регулятора щодо усунення порушень вимог законодавства, прийнятих за результатами планових або позапланових перевірок; 5) перевірка достовірності наданих Регулятору даних у звітності або в інших документах.

Під час проведення позапланової виїзної перевірки з`ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для проведення позапланової перевірки, з обов`язковим зазначенням цих питань у посвідченні на проведення перевірки (частина сьома статті 19 Закону № 1540-VIII).

Відповідно до пункту 8 статті 19 Закону № 1540-VIII позапланова невиїзна перевірка проводиться виключно у приміщенні Регулятора або його територіального органу.

Підставою для проведення позапланової невиїзної перевірки суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, є: 1) неподання, несвоєчасне подання, подання недостовірної інформації або необхідність перевірки достовірності такої інформації; 2) неподання, несвоєчасне подання, подання недостовірних даних у звітності або необхідність перевірки достовірності таких даних в установлений Регулятором строк або в інших документах; 3) неподання копій документів, засвідчених в установленому законодавством порядку, пояснень та іншої інформації на законну вимогу Регулятора; 4) обґрунтоване звернення фізичної або юридичної особи про порушення суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сфері енергетики чи комунальних послуг, її законних прав та надання документів (копій документів), що підтверджують таке порушення; 5) обґрунтоване звернення суб`єкта господарювання або споживача про порушення суб`єктом природної монополії законодавства з питань доступу до електричних/теплових/газових мереж, мереж централізованого водопостачання та/або водовідведення, порушення ліцензійних умов та надання документів (копій документів), що підтверджують таке порушення ліцензійних умов; 6) виявлення під час аналізу звітності або моніторингу нецільового використання коштів, передбачених встановленою структурою тарифів та/або схваленою інвестиційною програмою.

Позапланова невиїзна перевірка суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, може проводитися без попередження заздалегідь.

Згода суб`єкта, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, його повідомлення про проведення позапланової невиїзної перевірки, його присутність під час проведення такої перевірки є необов`язковими.

Про результати позапланової невиїзної перевірки (про факти виявлення порушень законодавства та їх перелік або про відсутність порушень) суб`єкт господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, повідомляється рекомендованим листом протягом п`яти робочих днів після підписання акта про результати позапланової невиїзної перевірки.

Положеннями частин четвертої та п`ятої статті 19 Закону № 1540-VIII визначено, що під час здійснення державного контролю Регулятор має право: 1) вимагати від суб`єкта господарювання усунення виявлених порушень вимог цього Закону та законів, що регулюють діяльність у сфері енергетики та комунальних послуг, і ліцензійних умов; 2) фіксувати процес здійснення планового або позапланового заходу чи кожну окрему дію засобами аудіо- та відеотехніки, не перешкоджаючи здійсненню такого заходу; 3) вимагати припинення дій, що перешкоджають здійсненню державного контролю; 4) призначати експертизу, одержувати пояснення, у тому числі працівників суб`єкта господарювання, довідки, копії документів, відомості з питань, що виникають під час державного контролю; 5) приймати обов`язкові до виконання суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, рішення про усунення виявлених порушень; 6) накладати штрафні санкції та вживати заходів, передбачених законом; 7) за результатами перевірки або моніторингу приймати рішення про встановлення (зміну) тарифів на товари (послуги) суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, та внесення змін до відповідних інвестиційних програм.

За результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки.

Суб`єкт господарювання, діяльність якого перевірялася, має право надати письмові пояснення та обґрунтування щодо проведеної перевірки та/або виявлених порушень у строк до п`яти робочих днів з дня отримання акта про результати перевірки.

У разі виявлення порушень акт про результати перевірки вноситься на засідання Регулятора, за результатами якого Регулятор приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, санкції, передбаченої цим Законом.

Відповідальність за порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг регламентована положеннями статті 22 Закону № 1540-VIII, за правилами частини другої якої за порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг до суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у відповідній сфері, Регулятор може застосовувати санкції у вигляді, зокрема, накладення штрафу.

У разі виявлення порушень законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор у 30-денний строк з дня складення акта перевірки розглядає питання відповідальності суб`єкта господарювання, його посадових осіб на своєму засіданні та приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання санкцій та/або застосування адміністративного стягнення до посадової особи такого суб`єкта господарювання. При застосуванні санкцій Регулятор має дотримуватися принципів пропорційності порушення і покарання та ефективності санкцій, які мають стримуючий вплив (частина третя статті 22 Закону № 1540-VIII).

Частиною четвертою статті 22 Закону № 1540-VIII визначено, що Регулятор застосовує штрафні санкції до суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, у розмірах, встановлених цим Законом та, зокрема Законом № 2019-VIII.

Відповідно до пункту 2 частини другої статті 77 Закону № 2019-VIII правопорушеннями на ринку електричної енергії є недотримання вимог нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії.

Частиною третьою статті 77 Закону № 2019-VIII передбачено, що у разі скоєння правопорушення на ринку електричної енергії до відповідних учасників ринку можуть застосовуватися санкції у виді: 1) попередження про необхідність усунення порушень; 2) штрафу; 3) зупинення дії ліцензії; 4) анулювання ліцензії.

Пунктом 4 частини четвертої статті 77 Закону № 2019-VIII передбачено, що регулятор у разі скоєння правопорушення на ринку електричної енергії приймає у межах своїх повноважень рішення про накладення штрафів на учасників ринку (крім споживачів) у розмірі від 5 тисяч до 100 тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян - на суб`єктів господарювання, що провадять господарську діяльність на ринку електричної енергії, що підлягає ліцензуванню.

Таким чином, якщо за результатом проведеної у встановленому порядку перевірки НКРЕКП виявлено порушення у діяльності суб`єкта господарювання, то вирішення питання про визначення конкретного розміру санкцій у межах, встановлених частиною четвертою з урахуванням вимог частини п`ятої статті 77 Закону № 2019-VIII, є дискреційним повноваженням НКРЕКП.

Зазначений висновок узгоджується із правовою позицією, висловленою Верховним Судом у постанові від 21.04.2021 у справі № 480/2675/20 та від 11.09.2024 у справі № 320/28285/23.

Разом з цим Верховний Суд зазначає, що дискреція - це не обов`язок, а повноваження адміністративного органу, оскільки юридична концепція дискреції передбачає можливість вибору між альтернативними способами дій та/або бездіяльністю. У разі, якщо законодавство передбачає прийняття лише певного конкретного рішення, то це не є реалізацією дискреції (повноважень), а є виконанням обов`язку.

Дискреція є необхідною та безальтернативною для управлінської діяльності адміністративного органу юридичною конструкцією, завдяки якій вирішується низка важливих завдань, центральними з яких є забезпечення справедливої, ефективної та орієнтованої на індивідуальні потреби приватної особи правозастосовної та правотворчої діяльності названих суб`єктів.

Дискреція не є довільною; вона завжди здійснюється відповідно до закону (права), оскільки згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Зв`язаність дискреції адміністративного органу законом (правом) робить можливим здійснення адміністративними судами перевірки рішень (дій), прийнятих адміністративним органом внаслідок реалізації дискреційних повноважень.

У рішеннях Європейського суду з прав людини склалася практика, яка підтверджує, що дискреційні повноваження не повинні використовуватися свавільно, а суд повинен контролювати рішення, прийняті на підставі реалізації дискреційних повноважень, максимально ефективно (див. рішення у справі «Hasan and Chaush v.Bulgaria» №30985/96).

Згідно із Рекомендацією Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2, прийнятою 11.03.1980, державам-членам стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, як дискреційне повноваження слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою дискреції, тобто, коли такий орган може обрати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за певних обставин.

Отже, дискреція - це елемент управлінської діяльності. Вона пов`язана з владними повноваженнями і їх носіями - органами державної влади та місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами. Дискрецію не слід ототожнювати лише з формалізованими повноваженнями, вона характеризується відсутністю однозначного нормативного регулювання дій суб`єкта. На законодавчому рівні поняття «дискреційні повноваження» суб`єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення. Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тому, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку.

Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.

Адміністративний суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень на відповідність, закріпленим частиною другою статті 2 КАС України критеріям, не втручається у дискрецію (вільний розсуд) суб`єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями. Завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання вимог права, інакше було б порушено принцип розподілу влади.

Проте, з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини (рішення по справі «Олссон проти Швеції» від 24.03.1988), встановлено, що запорукою вірного застосування дискреційних повноважень є високий рівень правової культури державних службовців.

Закон вимагає, щоб він був доступний для особи і вона також могла передбачити наслідки його застосування до неї, та щоб закон не суперечив принципові верховенства права. В національному праві має існувати засіб правового захисту від свавільного втручання з боку державних органів у права, гарантовані Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод. Небезпека свавілля є особливо очевидною, коли виконавча влада здійснює свої функції закрито (рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Гавенда проти Польщі» від 14.03.2002).

Повертаючись до предмету спору, якій виник у цій справі щодо визнання протиправною та скасування постанови НКРЕКП від 10.03.2021 № 393 «Про накладення штрафу на AT «ДТЕК Західенерго» за недотримання вимог нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії, та порушення Ліцензійних умов з виробництва електричної енергії», якою на позивача накладено максимально можливий розмір штрафу, визначений пунктом 4 частини четвертої статті 77 Закону № 2019-VIII, слід зазначити таке.

Право на визначення розміру санкції згідно із наведеної вище норми покладається на орган контролю, проте, законодавцем встановлено можливість застосування штрафних санкцій в розмірі від 85 000,00 грн до 1 700 000,00 грн.

Відповідно до частини дванадцятою статті 2 Закону № 2019-VIII рішення (заходи) суб`єктів владних повноважень, прийняті на виконання норм цього Закону, мають прийматися на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України, з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення, відповідати меті, з якою повноваження надані, бути обґрунтованими, відповідати принципам неупередженості, добросовісності, розсудливості, пропорційності, прозорості, недискримінації та своєчасності.

Згідно із принципом пропорційності рішення (заходи) суб`єктів владних повноважень повинні бути необхідними і мінімально достатніми для досягнення мети - задоволення загальносуспільного інтересу.

Відповідно до принципу прозорості рішення (заходи) суб`єктів владних повноважень мають бути належним чином обґрунтовані та повідомлені суб`єктам, яких вони стосуються, у належний строк до набрання ними чинності або введення в дію.

Принцип недискримінації передбачає, що рішення, дії, бездіяльність суб`єктів владних повноважень не можуть призводити:

до юридичного або фактичного обсягу прав та обов`язків особи, який є відмінним від обсягу прав та обов`язків інших осіб у подібних ситуаціях, якщо лише така відмінність не є необхідною та мінімально достатньою для задоволення загальносуспільного інтересу;

до юридичного або фактичного обсягу прав та обов`язків особи, який є таким, як і обсяг прав та обов`язків інших осіб у неподібних ситуаціях, якщо така однаковість не є необхідною та мінімально достатньою для задоволення загальносуспільного інтересу.

Дія принципів пропорційності, прозорості і недискримінації поширюється також на учасників ринку електричної енергії у випадках, передбачених цим Законом.

Таким чином, у разі виявлення порушень законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор розглядає питання відповідальності суб`єкта господарювання, його посадових осіб на своєму засіданні та приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання санкцій та/або застосування адміністративного стягнення до посадової особи такого суб`єкта господарювання. При застосуванні санкцій Регулятор має дотримуватися принципів недискримінації та пропорційності порушення і покарання та ефективності санкцій, які мають стримуючий вплив.

Своєю чергою, обов`язковість дотримання принципу пропорційності зумовлює обов`язок суб`єкта владних повноважень, при визначенні розміру санкції, обґрунтовувати в своєму рішенні ступінь тяжкості вчиненого правопорушення та його небезпечність.

Так, частиною шостою статті 30 Закону № 2019-VIII визначено, що виробники, які виробляють електричну енергію з використанням вуглеводнів, зобов`язані мати необхідні резерви відповідного палива з метою забезпечення безпеки постачання електричної енергії.

Тип та обсяги резервів палива для певних типів електростанцій затверджуються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізацію державної політики в електроенергетичному комплексі. Такі рішення мають відповідати правилам про безпеку постачання електричної енергії.

Згідно із пунктом 1.1. Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з виробництва електричної енергії ці ліцензійні умови встановлюють вичерпний перелік документів, які додаються до заяви про отримання ліцензії на провадження господарської діяльності з виробництва електричної енергії (далі - ліцензована діяльність), а також визначають вичерпний перелік вимог, обов`язкових для виконання під час провадження ліцензованої діяльності.

Підпунктом 40 пункту 2.2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з виробництва електричної енергії визначено, що ліцензіати, які виробляють електричну енергію з використанням вуглеводнів, зобов`язані мати необхідні резерви відповідного палива з метою забезпечення безпеки постачання електричної енергії згідно із правилами безпеки постачання та відповідними рішеннями центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізацію державної політики в електроенергетичному комплексі.

Отже, положеннями наведених норм права на виробників, які виробляють електричну енергію з використанням вуглеводнів законодавством покладено обов`язок мати необхідні резерви відповідного палива з метою забезпечення безпеки постачання електричної енергії.

Також, наказом Міністерства енергетики та вугільної промисловості України від 26.10.2019 № 539 затверджено Порядок формування прогнозного балансу електричної енергії об`єднаної енергетичної системи України на розрахунковий рік, пунктами 1, 2 якого встановлено, що він визначає основні організаційні положення, принципи та вимоги, а також методологічні засади щодо формування прогнозного балансу електричної енергії об`єднаної енергетичної системи України на розрахунковий рік з метою підготовки рекомендацій щодо забезпечення безпеки постачання електричної енергії та надання інформації учасникам ринку електричної енергії про режими функціонування об`єднаної енергетичної системи України, загальну потребу в паливі для виробників електричної енергії, що в своєму складі мають теплові електричні станції та теплові електроцентралі, для прогнозування своєї виробничо-фінансової діяльності на розрахунковий рік.

Формування прогнозного балансу електричної енергії об`єднаної енергетичної системи України на розрахунковий рік здійснюється щороку на постійній основі і є складовим елементом системи прогнозування та планування розвитку об`єднаної енергетичної системи України на короткострокову, середньострокову та довгострокову перспективу, що здійснюють Міненерговугілля та оператор системи передачі для забезпечення вимог Правил про безпеку постачання електричної енергії.

Принципи та вимоги до формування прогнозного балансу електричної енергії об`єднаної енергетичної системи України на розрахунковий рік регламентовані підрозділом 1 розділу ІІ «Формування прогнозного балансу електричної енергії об`єднаної енергетичної системи України на розрахунковий рік» Порядку формування прогнозного балансу електричної енергії об`єднаної енергетичної системи України на розрахунковий рік, пунктом «й» якого визначено, що прогнозний баланс електричної енергії об`єднаної енергетичної системи України на розрахунковий рік (далі - прогнозний баланс електроенергії) формується на принципах прозорості і недискримінації з урахуванням вимог Закону України «Про ринок електричної енергії», Кодексу системи передачі, Правил ринку, затверджених постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 14.03.2018 № 307.

Відповідно до пункту 3 підрозділу 1 розділу ІІ Порядку формування прогнозного балансу електричної енергії об`єднаної енергетичної системи України на розрахунковий рік прогнозний баланс електроенергії розраховується за такими варіантами:

базовий прогнозний баланс електроенергії - на основі статистичних даних щодо прогнозних середньомісячних температур навколишнього середовища та темпів приросту/спаду обсягів споживання електричної енергії за останні п`ять років, найбільш вірогідних умов функціонування ОЕС України у розрахунковому році;

граничні прогнозні баланси електроенергії - на сценарній основі через неможливість однозначного визначення умов функціонування ОЕС України в розрахунковому році з урахуванням прогнозів критичних умов функціонування ОЕС України, зокрема аномальних температур навколишнього середовища, та/або відхилення від показників базового прогнозного балансу електроенергії обсягу електроспоживання більше ніж на 3 %, та/або виробництва електроенергії АЕС на 5 %, та/або виробництва електроенергії ГЕС на 20 %, та/або інших факторів, які ОСП обґрунтовано вважає такими, що вплинуть на функціонування ОЕС України.

Відповідно до пункту 15 підрозділу 2 розділу ІІ Порядку формування прогнозного балансу електричної енергії об`єднаної енергетичної системи України на розрахунковий рік під час розроблення прогнозної структури палива виробники електричної енергії, що у своєму складі мають ТЕС, зобов`язані забезпечити, зокрема:

постачання вугілля в обсязі запланованих витрат відповідно до затвердженого прогнозного балансу електроенергії;

утворення гарантованих запасів вугілля, що відповідають 10-денному (для марки Г + Д) або 20-денному (для марки АШ + П) обсягу середньодобових витрат вугілля.

До того ж пунктом 17 підрозділу 2 розділу ІІ Порядку формування прогнозного балансу електричної енергії об`єднаної енергетичної системи України на розрахунковий рік передбачено, що зниження обсягів гарантованих запасів вугілля виробниками електричної енергії відносно обсягів, зазначених у пунктах 15, 16 цієї глави, допускається у разі:

форс-мажорних для виробника електричної енергії обставин у постачанні вугілля;

погодження з Міненерговугілля, але не більше ніж на 15 % від визначених у пунктах 15, 16 цієї глави обсягів на період до 20 днів.

Обсяги гарантованих запасів вугілля мають бути відновлені протягом 20 днів з останнього дня місяця, коли почалося зниження цих обсягів.

Таким чином, фактична кількість гарантованого запасу вугілля прямо пропорційно залежить від кількості електричної енергії, яку прогнозується виробити, при цьому відповідний прогноз затребуваності у електричній енергії конкретних тепло-електростанцій здійснюють не самі виробники, а Міненерговугілля та оператор системи передачі.

Разом з цим, відповідне прогнозування має здійснюватися на рік з урахуванням відповідних припущень, зокрема щодо: прогнозних середньомісячних температур навколишнього середовища; темпів росту/спаду електроспоживання ОЕС України та зміни конфігурації графіків споживання потужності; темпів введення в експлуатацію ВДЕ та графіків їх роботи; водності річок Дніпровського та Дністровського каскадів ГЕС; можливості експорту/імпорту електричної енергії, виходячи з допустимої пропускної здатності міждержавних перетинів; планів розвитку генерації ТЕС, АЕС, ГЕС, ГАЕС (введення в експлуатацію, списання, збільшення/зменшення встановленої потужності); планів розвитку магістральних та міждержавних електричних мереж; соціально-економічного розвитку країни; обсягів власного видобутку (виробництва) палива та продуктів його переробки, прогнозних цін на них; прогнозних цін на паливо та продукти його переробки на зовнішніх ринках; прогнозних цін на електроенергію на суміжних ринках, на які її можна експортувати та з яких її можуть імпортувати, для характерних діб.

Визначення зазначених припущень здійснюється на основі аналізу їх фактичних значень у попередніх періодах, прогнозної інформації стосовно їх можливих значень у наступному році.

У справі, що розглядається, судами попередніх інстанцій установлено, що Міністерство енергетики та захисту довкілля України 28.04.2020 затвердило та довело до виробників прогнозний баланс на 2020-2021 роки. Одночасну позивачу було доведено, що в листопаді і грудні 2020 року йому прогнозовано необхідно буде виробити 1088,0 млн кВт·год. та 1026,0 млн кВт·год. відповідно.

Надалі, 04.11.2020 Міненергетики України змінило прогнозний баланс в сторону збільшення і довело позивачу, що в листопаді і грудні 2020 року йому прогнозовано необхідно буде виробити 1203,0 млн кВт·год. та 1150,0 млн. кВт·год. відповідно.

Суди встановили, що виходячи із прогнозного балансу, затвердженого Міненерговугілля 28.04.2020 та з урахуванням зміни прогнозного балансу 04.11.2020, позивач забезпечив наявність гарантованого запасу вугілля станом на кінець листопада - початок грудня 2020 року.

На підставі встановлених обставин, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що на момент стрімкого збільшення споживання і зміни прогнозного балансу на грудень 2020 року рівень запасів вугілля відповідав редакції прогнозного балансу, що діяв на момент початку ОЗП 2020/2021, та значно перевищував вимоги щодо гарантованих запасів, що підтверджується висновками готовності до ОЗП, складеними Держенергонаглядом та даними про запаси вугілля.

Також, з урахуванням інформації розміщеної зокрема, на сайті Міненерговугілля, суди попередніх інстанцій встановили, що різке «просідання» складу вугілля на ТЕС позивача сталося в середині грудня 2020 року внаслідок найбільшого непрогнозованого виробництва електричної енергії здійсненого за ініціативою суб`єкта владних повноважень.

З урахуванням наведеного, колегія суддів погоджується із висновками судів попередніх інстанцій, що зменшення у позивача складу вугілля відбулось у зв`язку із зміною прогнозного балансу Міненергетики України та надання ПрАТ «НЕК «Укренерго» як оператором системи передачі диспетчерських команд на збільшення виробництва електричної енергії, тобто з причин, які безпосередньо не залежали від позивача, що свідчить про формальність наявного правопорушення щодо обов`язку позивача мати необхідні резерви відповідного палива з метою забезпечення безпеки постачання електричної енергії.

Також відповідно до підпункту 5 пункту 4 розділу V Правил № 448 учасники ринку електричної енергії зобов`язані, зокрема, невідкладно повідомляти Міненерговугілля, Регулятора та оператора системи передачі про факти або обставини, що можуть спричинити загрозу для безпеки постачання електричної енергії.

У справі, що розглядається, суди встановили, що позивач неодноразово на різних рівнях державного регулювання під час робочих та селекторних нарад повідомляв про критичну ситуацію із залишками вугілля, та згодом вже письмово повідомив ПрАТ «НЕК Укренерго» та Міненергетики України про критичну ситуацію із залишками вугілля листом від 14.01.2021 № 01/32 року, а також відповідача - листом від 22.01.2021 № 82/64 про фактичні обставини та проблематику щодо накопичення вугілля та причини їх виникнення.

Разом з цим, колегія суддів враховую, що положеннями Правил № 448 не визначено строку та форми такого невідкладного повідомлення Міненерговугілля, Регулятора та оператора системи передачі про факти або обставини, що можуть спричинити загрозу для безпеки постачання електричної енергії, пов`язані із накопиченням вугілля.

На переконання Верховного суду, визначення строку та форми такого невідкладного повідомлення є обов`язком відповідного суб`єкта владних повноважень та підпадає під необхідність дотримання останнім принципу «належного врядування».

Також колегія суддів вважає, що за відсутності чітко визначених строків та форми невідкладного повідомлення з вини суб`єкта владних повноважень, останній позбавлений права застосовувати санкції за порушення невстановлених строків.

Водночас виходячи із загального сприйняття цих термінів колегія суддів вважає, що термін «невідкладно» слід розуміти, як зобов`язання вчинити дії у найкоротший строк.

«Невідкладно повідомляти» слід тлумачити, як вчинити активні термінові дії, що мають бути здійснені негайно.

За таких встановлених обставин, колегія суддів констатує, що невідкладне повідомлення Міненерговугілля, Регулятора та оператора системи передачі про факти або обставини, що можуть спричинити загрозу для безпеки постачання електричної, пов`язані із накопиченням вугілля має відбуватись негайно з моменту просідання гарантованих запасів вугілля, що відповідають 10-денному (для марки Г + Д) або 20-денному (для марки АШ + П) обсягу середньодобових витрат вугілля.

Невиконання цього обов`язку щодо негайного повідомлення утворює зміст правопорушення, за яке Регулятором може бути прийнято рішення про застосовування до учасників ринку санкцій, зокрема, у вигляді попередження чи штрафу.

Водночас, колегія суддів наголошує, що складовою оцінки правомірності рішення суб`єкта владних повноважень є оцінка виконання обов`язку органом контролю обґрунтувати рішення про накладення штрафу шляхом зазначення чітких обставин виявлених порушень, причини застосування обраного розміру штрафної санкції та у разі застосування максимального її розміру навести причини неможливості застосування штрафної санкції у меншому розмірі.

Проте, оспорювана постанова НКРЕКП не містить жодного обґрунтування щодо тяжкості вчиненого правопорушення AT «ДТЕК Західенерго» та відповідності вчиненого правопорушення розміру штрафу.

Орім того, як зазначалося вище, відповідачем на підставі постанови від 25.01.2021 № 85 «Про проведення позапланових невиїзних перевірок АТ «ДТЕК ДНІПРОЕНЕРГО», ПАТ «ДОНБАСЕНЕРГО», АТ «ДТЕК ЗАХІДЕНЕРГО», ПАТ «ЦЕНТРЕНЕРГО» та ТОВ «ДТЕК СХІДЕНЕРГО» було проведено позапланові перевірки зазначених суб`єктів господарювання, зокрема, і позивача.

Суд першої інстанції встановив, що за наслідками проведення відповідних контрольних заходів відповідачем були встановлені однакові порушення норм чинного законодавства, ідентичні тим, що визначені й по відношенню до позивача.

За результатом проведених перевірок відповідачем прийняті постанови щодо всіх згаданих вище суб`єктів господарювання, які є ідентичними за змістом та містять однаковий перелік виявлених порушень на ринку електричної енергії, а саме: на позивача накладено штраф у розмірі 1 700 000,00 грн (максимальний); на ТОВ «ДТЕК СХІДЕНЕРГО» накладено штраф у розмірі 1 700 000,00 грн (максимальний); на АТ «ДТЕК ЗАХІДЕНЕРГО» накладено штраф у розмірі 1 700 000,00 грн (максимальний); на ПАТ «ЦЕНТРЕНЕРГО» накладено штраф у розмірі 170 000,00 грн (вдесятеро менше ніж на підприємства групи ДТЕК); до ПАТ «ДОНБАСЕНЕРГО» застосовано застереження.

Отже, щодо ідентичних порушень законодавства, виявлених НКРЕКП під час позапланової перевірки дотримання суб`єктами господарювання вимог законодавства, що регулює функціонування ринку електричної енергії та Ліцензійних умов з виробництва електричної енергії в порушення принципу недискримінації до обсягу прав та обов`язків позивача застосовано відмінний підхід у порівнянні із іншими підприємствами, до яких застосовано менший розмір штрафу або застереження.

Наведений вибірковий підхід лише підвищує вимоги щодо необхідності дотримуватись відповідачем загальних принципів які передбачені законодавством в якості критеріїв оцінки рішення органу контролю.

Так за правилами частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

З урахуванням наведеного, колегія погоджується із висновками судів першої та апеляційної інстанцій про те, що відповідач необґрунтовано, нерозсудливо, без дотримання принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації, застосував до позивача максимальний розмір штрафу, передбачений пунктом 4 частини четвертої статті 77 Закону № 2019-VIII, а саме 1 700 000, 00 грн, за формально допущене правопорушення.

Як підсумок, правильними є висновки судів попередніх інстанцій про незаконність оскаржуваної постанови та наявність підстав для її скасування.

Вищевикладеним спростовуються доводи касаційної скарги відповідача.

VІІІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Керуючись статтями 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг залишити без задоволення.

Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 19.10.2021 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 04.05.2022 у справі № 380/4504/21 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін

А. А. Єзеров

В. М. Шарапа