Справа № 260/2697/22
Суддя: Кравчук В.М.
Дата ухвалення: 2024-09-17 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 вересня 2024 року

м. Київ

справа №260/2697/22

адміністративне провадження № К/990/22810/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П.,

розглянув у порядку письмового прловадження

касаційну скаргу Дубриницької сільської ради Ужгородського району Закарпатської області

на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 13 лютого 2023 року (суддя Ващилін Р.О.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17 травня 2023 року (колегія у складі суддів Гуляка В.В., Ільчишин Н.В., Коваля Р.Й.)

у справі № 260/2697/22

за позовом керівника Ужгородської окружної прокуратури

до Дубриницької сільської ради Ужгородського району Закарпатської області

про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії.

І. ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

1. 25 липня 2022 року керівник Ужгородської окружної прокуратури звернувся до суду із позовом до Дубриницької сільської ради Ужгородського району Закарпатської області (далі - Дубриницька сільська рада; відповідач), у якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо набуття права власності на інженерну інфраструктуру внутрішньої господарської меліоративної системи, що знаходиться на території с. Дубриничі Ужгородського району, у вигляді провідних і регулюючих каналів довжиною 6,8 км, споруд на каналах - 4 шт., а також закритої регулюючої мережі 74,2 км, споруд на закритих мережах (гирла) - 51 шт.;

- зобов`язати Дубриницьку сільську раду вчинити дії, спрямовані на набуття права власності на інженерну інфраструктуру внутрішньої господарської меліоративної системи, що знаходиться на території с. Дубриничі Ужгородського району: провідні і регулюючі канали довжиною 6,8 км, споруди на каналах - 4 шт., а також закриту регулюючу мережу 74,2 км, споруди на закриті мережі (гирла) - 51 шт.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

2. Судами попередніх інстанцій встановлено, що розпорядженням голови Перечинської районної державної адміністрації №136а від 11.06.2004 з метою забезпечення технологічної цілісності внутрішньогосподарських меліоративних систем було створено районну комісію з питань передачі у комунальну власність внутрішньогосподарських меліоративних систем усіх колективних сільськогосподарських підприємств, фермерських господарств та земель запасу сільських рад.

На виконання рішення наради Кабінету Міністрів України від 26.03.2004 до 01 липня 2004 року вирішено провести інвентаризацію внутрішньогосподарських меліоративних систем колективних сільгосппідприємств, що не підлягали паюванню в процесі реформування цих підприємств та здійснити їх передачу у комунальну власність через акти приймання-передачі згідно з чинним законодавством.

3. На виконання зазначеного розпорядження створена Перечинською РДА комісія провела обстеження внутрішньогосподарської осушної мережі на локальних системах в межах Дубриницької сільської ради, за результатами якої складено акт від 15.06.2004. Відповідно до відомостей вказаного акту при обстеженні встановлено, що довжина відкритої мережі каналів становить 6,8 км. На мережі знаходиться 4 шт. споруд (трубчаті переїзди). Довжина закритої регулюючої мережі становить 74,2 км. На закритій регулюючій мережі знаходяться гирла (51 шт.).

4. Актом приймання-передачі інженерної інфраструктури внутрішньогосподарської меліоративної системи на території Дубриницької сільської ради від 18.06.2004 Дубриницькій сільській раді передано об`єкти внутрішньогосподарської меліоративної системи, а саме: інженерну інфраструктуру, зокрема, канали довжиною 6,8 км, переїзди 4 шт., дренажні гирла 51 шт (а.с. 16).

5. Зазначені вище акти підписані створеною на виконання розпорядження Перечинської районної державної адміністрації №136а від 11.06.2004 комісією, в тому числі, головою Дубриницької сільської ради. Зазначеним актом підтверджується приймання-передача органу місцевого самоврядування спірних об`єктів внутрішньогосподарської меліоративної системи.

6. Відповідно до положень п.7 Порядку безоплатної передачі у комунальну власність об`єктів соціальної сфери, житлового фонду, у тому числі незавершеного будівництва, а також внутрішньогосподарських меліоративних систем колективних сільськогосподарських підприємств, що не підлягали паюванню в процесі реорганізації цих підприємств та передані на баланс підприємств-правонаступників, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 13.08.2003 №1253 (далі - Порядок № 1253), право власності на об`єкт передачі, виникає з дати підписання акта приймання-передачі.

7. Однак право власності на вказане майно за Дубриницькою сільською радою зареєстровано не було.

8. Під час моніторингу інформації щодо стану додержання вимог законодавства з питань збереження майна інженерної інфраструктури водних об`єктів на території Ужгородського району Закарпатської області Ужгородською окружною прокуратурою 14.06.2021 скеровано листа голові Дубриницької сільської ради Ужгородського району, в якому вимагалося надати інформацію щодо вжитих заходів з метою виготовлення правовстановлюючих документів на внутрішньогосподарську меліоративну систему, вказати можливу їх балансову вартість, а також прийняття її на баланс на підставі акту приймання-передачі від 15.06.2004.

9. У відповідь Дубриницька сільська рада листом від 17.06.2021 №05-02/1063 повідомила, що вказані споруди на балансі сільської ради не перебувають.

10. 25.03.2022 з метою з`ясування додержання органом місцевого самоврядування вимог законодавства з питань збереження майна інженерної інфраструктури водних об`єктів заступник керівника Ужгородської окружної прокуратури повторно звернувся до Дубриницької сільської ради із листом №07.53-104-1748ВИХ-22, в якому просив надати інформацію про вжиті заходи щодо виготовлення правовстановлюючих документів на гідроспоруди, а також прийняття на баланс внутрішньогосподарської меліоративної системи на підстав акту приймання-передачі від 18.06.2004.

11. Листом від 28.03.2022 №05-02/486 Дубриницька сільська рада повідомила, що звернулася до Ужгородського міжрайонного управління водного господарства з проханням невідкладно надати копію акту приймання-передачі від 18.06.2004 з метою прийняття у комунальну власність внутрішньогосподарської меліоративної системи та взяття її на баланс. Проінформовано, що після виготовлення правовстановлюючих документів та взяття на баланс органи прокуратури буде проінформовано.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

12. Позовні вимоги прокурор обґрунтовує тим, що Дубриницькій сільській раді було передано у власність внутрішньогосподарську меліоративну систему. Однак Дубриницька сільська рада право власності на таку споруду не оформила. Вважає, що вказана бездіяльність створює передумови для зловживань щодо розпорядження зазначеним нерухомим майном, ризики безпідставного вибуття останнього з власності територіальної громади та може призвести до негативних наслідків та порушення прав громадян.

13. Відповідач проти позову заперечив. Зазначив, що норма, на яку посилається позивач, застосовується тільки у разі ліквідації або реорганізації колективного сільськогосподарського підприємства. Проте будь-яких доказів існування на час підписання акту приймання-передачі спірної споруди такого колективного підприємства, чиє спірне майно було передано на баланс Дубриницької сільської ради, позивачем надано не було. Оформлення відповідачем права комунальної власності на спірну гідротехнічну споруду можливе лише у разі передачі земельної ділянки державної власності, на якій воно знаходиться, у комунальну власність територіальної громади Дубриницької сільської ради. Проте жодних рішень про таку передачу до суду надано не було.

14. У відповіді на відзив позивач зазначив, що відповідь Дубриницької сільської ради на вимогу прокурора, в якій повідомлено про звернення до Ужгородського МУВГ з метою отримання документів для взяття на баланс та прийняття у комунальну власність спірного об`єкта, свідчить про визнання власної бездіяльності. Актом приймання-передачі від 18.06.2004 засвідчено набуття прав та обов`язків щодо спірної гідротехнічної споруди Дубриницькою сільською радою. В свою чергу, у поданому до суду відзиві відповідач невірно визначив порядок реєстрації спірної споруди та її юридичний статус. Внутрішньогосподарські меліоративні мережі належать до нерухомого майна, право власності на яке підлягає державній реєстрації. Позивач відхилив посилання відповідача на неможливість реєстрації права власності на таку споруду без оформлення права власності на земельну ділянку, оскільки вирішення земельних питань належить до виключної компетенції органу місцевого самоврядування.

15. У запереченнях на відповідь на відзив відповідач вказав, що дії сільського голови з підписання акту приймання-передачі спірної споруди від 18.06.2004 є нікчемними, не мають жодних юридичних наслідків для сторін. Норми Закону України "Про меліорацію земель" виключають право і обов`язок вчинення будь-яких дій сільською радою та можливість перебування на праві власності у Дубриницької сільської ради внутрішньогосподарських меліоративних споруд. До 07.05.2022 меліоративні системи були віднесені до промислових трубопроводів.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

16. Закарпатський окружний адміністративний суд рішенням від 13.02.2023, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17.05.2023, позов задовольнив.

17. Суди дійшли висновку, що єдиним органом, уповноваженим управляти комунальним майном, яке знаходиться на території Дубриницької територіальної громади, до складу якої входить територія с. Дубриничі є Дубриницька сільська рада Ужгородського району Закарпатської області, яка зобов`язана вжити заходи, спрямовані на оформлення та державну реєстрацію права власності на інженерну інфраструктуру внутрішньої господарської меліоративної системи на території Дубриницької сільської ради.

Однак, за наявності підстав та відповідних повноважень, Дубриницька сільська рада, як суб`єкт права комунальної власності, упродовж тривалого часу не здійснювала жодних юридично значимих обов`язкових дій щодо оформлення та державної реєстрації права власності на внутрішньо-господарську меліоративну систему. Вказані вище споруди на баланс Дубриницької сільської ради прийняті не були, правовстановлюючі документи на вказані об`єкти не оформлені.

Вказане свідчить про бездіяльність відповідача, яка полягає у безпідставному зволіканні в оформленні правовстановлюючих документів на майно, що належить територіальній громаді.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ

18. У касаційній скарзі Дубриницька сільська рада просить скасувати рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 13.02.2023 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17.05.2023, ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову.

19. Як на підставу касаційного оскарження відповідач покликається на те, що суди попередніх інстанцій вирішили спір без врахування висновків Верховного Суду щодо застосування норм права, викладених у постановах від 04.04.2018 у справі № 911/1978/17, від 21.01.2020 у справі №904/234/19, від 10.06.2020 у справі №906/585/19; не застосували Земельний та Водний кодекси України, ст. 12, 12-1 Закон України від 14.01.2000 № 1389-XIV "Про меліорацію земель", ст. 1 Закон України від 15.05.1996 № 192/96-ВР "Про трудопровідний транспорт", Закон України від 17.02.2022 №2079-IX "Про організації водокористувачів та стимулювання гідротехнічної меліорації земель", Закон України від 10.07.1996 № 290/96-ВР "Про особливості приватизації майна в агропромисловому комплексі", ч. 6 ст. 4 Закону України від 01.07.2004 № 1952-IV "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обмежень".

20. Ухвалою від 07.07.2023 Верховний Суд відкрив провадження у справі з підстави, передбаченої у п. 1 ч. 4 ст. 328 КАС України.

21. У відзиві керівник Ужгородської окружної прокуратури покликається на правомірність рішення судів першої та апеляційної інстанцій. Всупереч приписам Порядку безоплатної передачі у комунальну власність об`єктів соціальної сфери, житлового фонду, у тому числі незавершеного будівництва, а також внутрішньогосподарських меліоративних систем колективних сільськогосподарських підприємств, що не підлягали паюванню в процесі реорганізації цих підприємств та передані на баланс підприємств-правонаступників, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 13.08.2003 №1253, відповідач не зареєстрував право власності на внутрішньогосподарську меліоративну систему.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

22. Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги та відзиву на неї та дійшов таких висновків.

23. Частиною 1 ст. 10 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.1997 №280/97-ВР (далі - Закон №280/97-ВР) передбачено, що сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

24. Відповідно до ч.ч. 3, 5 ст.16 Закону №280/97-ВР матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у комунальній власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об`єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад. Від імені та в інтересах територіальних громад права суб`єкта комунальної власності здійснюють відповідні ради.

25. Нормами ст.29 Закону №280/97-ВР передбачено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить, в тому числі, управління в межах, визначених радою, майном, що належить до комунальної власності відповідних територіальних громад.

26. Згідно ч.1 ст.60 Закону №280/97-ВР територіальним громадам сіл, селищ, міст, районів у містах належить право комунальної власності на рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, землю, природні ресурси, підприємства, установи та організації, в тому числі банки, страхові товариства, а також пенсійні фонди, частку в майні підприємств, житловий фонд, нежитлові приміщення, заклади культури, освіти, спорту, охорони здоров`я, науки, соціального обслуговування та інше майно і майнові права, рухомі та нерухомі об`єкти, визначені відповідно до закону як об`єкти права комунальної власності, а також кошти, отримані від їх відчуження. Спадщина, визнана судом відумерлою, переходить у власність територіальної громади за місцем відкриття спадщини.

27. Вказане кореспондується також з положеннями ст.327 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України), відповідно до яких у комунальній власності є майно, яке належить територіальній громаді. Управління майном, що є у комунальній власності, здійснюють безпосередньо територіальна громада та утворені нею органи місцевого самоврядування.

28. Підставою для набуття права комунальної власності є передача майна територіальним громадам безоплатно державою, іншими суб`єктами права власності, а також майнових прав, створення, придбання майна органами місцевого самоврядування в порядку, встановленому законом (ч.2 ст.60 Закону №280/97-ВР).

29. Відповідно до ч.5 ст.60 Закону №280/97-ВР органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальних громад відповідно до закону здійснюють правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об`єктами права комунальної власності, в тому числі виконують усі майнові операції, можуть передавати об`єкти права комунальної власності у постійне або тимчасове користування юридичним та фізичним особам, укладати договори в рамках державно-приватного партнерства, у тому числі концесійні договори, здавати їх в оренду, продавати і купувати, використовувати як заставу, вирішувати питання їхнього відчуження, визначати в угодах та договорах умови використання та фінансування об`єктів, що приватизуються та передаються у користування і оренду.

30. Статтями 328, 331 ЦК України встановлено, що право власності набувається на підставах, що не заборонені законом, зокрема із правочинів. Право власності вважається набутим правомірно, якщо інше прямо не випливає із закону або незаконність набуття права власності не встановлена судом.

31. Згідно ч.4 ст.334 ЦК України права на нерухоме майно, які підлягають державній реєстрації, виникають з дня такої реєстрації відповідно до закону.

32. Прокурор обґрунтовує інтерес держави у протиправній бездіяльності Ради, яка полягає у невчиненні протягом тривалого часу дій, спрямованих на оформлення та державну реєстрацію права власності на інженерну інфраструктуру внутрішньої господарської меліоративної системи.

33. Як визначено ст. 1 Закону України "Про меліорацію земель" від 14.01.2000 №1389-XIV, внутрішньогосподарська меліоративна система - це меліоративна система, що знаходиться в межах земель одного власника (користувача) і забезпечує подачу, розподіл та відведення води на цих землях.

34. Відповідно до ч. 1, 3 ст. 12 цього Закону право власності на інженерну інфраструктуру меліоративних систем та її окремі об`єкти (меліоративну мережу з гідротехнічними спорудами: каналами на зрошувальних і осушувальних системах, меліоративними трубопроводами, насосними станціями, захисними дамбами, спостережною мережею, дорогами і спорудами на них) може належати державі, територіальним громадам сіл, селищ і міст, юридичним особам та громадянам з урахуванням обмежень, передбачених законами України.

Право власності на інженерну інфраструктуру меліоративних систем та її окремі об`єкти набувається і реалізується у порядку, визначеному законами України.

35. Відповідно до ст. 12 Закону України "Про меліорацію земель" від 14.01.2000 №1389-XIV об`єкти інженерної інфраструктури внутрішньогосподарських меліоративних систем можуть перебувати у спільній власності територіальних громад сіл, селищ і міст або у власності юридичних осіб та громадян з урахуванням обмежень і обтяжень у використанні ділянок меліорованих земель, установлених Земельним кодексом України.

36. Відносини, що виникають у сфері державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень регулює Закон України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» від 01.07.2004 №1952-IV (далі - Закон №1952-IV, в редакції, що була чинною на час звернення до суду - 25.07.2022)).

37. Відповідно до п. 3 ст. 2 цього Закону заявником, зокрема, може бути власник меліоративної мережі, власник складової частини меліоративної мережі - у разі подання документів для державної реєстрації речового права на меліоративну мережу (складові частини меліоративної мережі).

38. Відповідно до ч. 1 і ч. 4 ст.5 Закону №1952-IV у Державному реєстрі прав реєструються речові права та їх обтяження на земельні ділянки, а також на об`єкти нерухомого майна, розташовані на земельній ділянці, переміщення яких неможливе без їх знецінення та зміни призначення, а саме: житлові будинки, будівлі, споруди, а також їх окремі частини, квартири, житлові та нежитлові приміщення, меліоративні мережі, складові частини меліоративної мережі.

Не підлягають державній реєстрації речові права та їх обтяження, зокрема, на промислові трубопроводи (у тому числі газорозподільні мережі), ... крім меліоративних мереж, складових частин меліоративної мережі.

39. Суд звертає увагу, що до 07.05.2022 Закон №1952-IV не містив норм, які б передбачали реєстрацію прав на меліоративну мережу або складові частини меліоративної мережі.

40. Відповідно до ст. 1 Закону України «Про трубопровідний транспорт» (у редакції, що була чинна до 07.05.2022) меліоративні системи належали до промислових трубопроводів.

41. Відповідно до ч. 4 ст. 5 Закону №1952-IV (у редакції, що діяла до 07.05.2022) не підлягають державній реєстрації речові права та їх обтяження, зокрема, на промислові трубопроводи. Отже, незважаючи на набуття права власності на меліоративну систему, до 07.05.2022 у власника не було обов`язку звертатися за державною реєстрацією речових прав на неї, оскільки закон прямо передбачав, що такі права реєстрації не підлягають.

42. У редакції, чинній на час звернення прокурора до суду, меліоративні системи вже не належать до промислових трубопроводів. Статтю 4 Закону «Про трубопровідний транспорт» доповнено нормою про те, що дія цього Закону не поширюється на відносини, пов`язані з будівництвом (створенням) та експлуатацією меліоративних систем та окремих об`єктів меліоративних систем.

43. Суд бере до уваги, що підстави позову прокурора охоплюють період бездіяльності Ради, що тривав з 2004 року по 2022 рік і саме бездіяльність відповідача протягом такого тривалого часу, на думку прокурора, свідчить про її протиправність.

44. З прийняттям Закону України «Про організації водокористувачів та стимулювання гідротехнічної меліорації земель» від 17.02.2022 № 2079-IX (набрав чинності 07.05.2022) правове регулювання суттєво змінилося і його, безумовно, слід враховувати як раді, яка має визначитися з правовим режимом меліоративної системи, так і прокурору, який повинен визначити з інтересами держави у цих нових реаліях та способами їх захисту. При цьому мають бути враховані інтереси інших осіб, які знаходяться на території обслуговування меліоративної системи (водокористувачів).

Натомість підстави позову прокурора стосуються попередньої редакції законодавства, які, як зазначено вище, державної реєстрації меліоративних систем не передбачали. Відповідно, немає підстав вважати, що рада виявляла протиправну бездіяльність.

45. Суд не вбачає необхідності в докладному аналізі інших доводів касаційної скарги, оскільки на загальні висновки по суті скарги вони не впливають.

46. Згідно з положенням ч. 4 ст. 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

47. Відповідно до ст. 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення.

Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

48. Оскільки під час розгляду справи судами неправильно застосовано норми матеріального права - ст. 1 Закону України «Про трубопровідний транспорт», ст. 1, 12 Закону України "Про меліорацію земель", ст. 2 - 5 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень», що призвело до неправильного вирішення справи, Суд дійшов висновку про необхідність скасування оскаржуваних рішень та ухвалення нового - про відмову в задоволенні позову.

Керуючись ст. 243, 328, 341, 345, 349, 350, 351, 356, 359 КАС України, Суд -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Дубриницької сільської ради Ужгородського району Закарпатської області задовольнити.

Рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 13 лютого 2023 року постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17 травня 2023 року у справі № 260/2697/22 скасувати.

Ухвалити нове рішення. У задоволенні позову відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

Суддя В.М. Кравчук

Суддя А.А. Єзеров

Суддя О.П. Стародуб