Справа № 320/32143/24
Суддя: Скрипка І.М.
Дата ухвалення: 2024-09-13 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
У Х В А Л А

про повернення позовної заяви

13 вересня 2024 року Київ № 320/32143/24

Суддя Київського окружного адміністративного суду Скрипка І.М., розглянувши позовну заяву та додані до неї матеріали виконувача обов`язків керівника Бориспільської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області до Головного управління житлово-комунального господарства виконавчого комітету Бориспільської міської ради та Бориспільської дитячо-юнацької спортивної школи про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,

в с т а н о в и в:

виконувач обов`язків керівника Бориспільської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області звернувся до суду з позовом до Головного управління житлово-комунального господарства виконавчого комітету Бориспільської міської ради та Бориспільської дитячо-юнацької спортивної школи.

Просили визнати протиправною бездіяльність Головного управління житлово-комунального господарства виконавчого комітету Бориспільської міської ради та Бориспільської дитячо-юнацької спортивної школи щодо невжиття заходів з належного утримання захисної споруди протирадіаційного укриття № 129535 розташованого по вул. Київський шлях, буд. 2-А, в м. Бориспіль Бориспільського району Київської області та зобов`язати їх привести у стан готовності захисну споруду № 129535 у відповідності до «Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту», затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України № 579 від 09.07.2018, для використання за призначенням.

У зв`язку з невідповідністю позовної заяви вимогам процесуального закону, керуючись статтею 169 Кодексу адміністративного судочинства України, суд ухвалою від 12.07.2024 позовну заяву залишив без руху з наданням позивачеві строку для усунення її недоліків.

В ухвалі судом зазначені недоліки позовної заяви та запропоновані способи їх усунення шляхом подання до суду: нормативно-правового обґрунтування щодо наявності законодавчо визначених підстав для звернення Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій України у Київській області та, як наслідок, і прокурора саме з таким предметом позову; обґрунтування, яким законом визначено повноваження ГУ ДСНС України у Київській області на звернення до адміністративного суду з такими позовними вимогами, із посиланням на конкретні норми чинного законодавства щодо повноваження ГУ ДСНС України у Київській області на «використання всього можливого арсеналу способів такого захисту»; доказів звернення прокурора до центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері для здійснення проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) на період воєнного стану, як то передбачено постановою Кабінету Міністрів України; доказів відмови у проведенні планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) у межах цього предмету спору; доказів звернення до Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій України у Київській області з вимогою подати відповідний позов та докази відмови суб`єкта публічного права вчинити такі дії; внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення на підставі статті 367 КК України (службова недбалість); вирок суду щодо службових осіб; докази накладення дисциплінарних стягнень на державних службовців, які займають посаду державної служби в органі державної влади та здійснюють встановлені для цієї посади повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків тощо або повідомити про причини і підстави невчинення таких дій.

23.07.2024 від виконувача обов`язків керівника Бориспільської окружної прокуратури до суду надійшли пояснення від 19.07.2024 № 51-3747вих.24 на виконання вимог ухвали суду від 12.07.2024 про залишення позовної заяви без руху.

Ці пояснення за своїм змістом повністю аналогічні викладеним у позовній заяві доводам. Прокурор із посиланням на пункт 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України зазначив, що ГУ ДСНС України у Київській області має право звертатися до адміністративного суду з інших підстав, визначених законом. Стверджував, що саме до Державної служби України з надзвичайних ситуацій, як суб`єкта владних повноважень, віднесено відповідні завдання із захисту державних інтересів у вказаній сфері правовідносин, у т.ч. й в судовому порядку.

Проте зазначили, що Бориспільська окружна прокуратура не зверталася до центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері для здійснення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) на період воєнного стану, у зв`язку із чим, відповідно, у прокурора відсутні відмови в їх проведенні у межах предмета цього спору.

Стверджували, що прокуратура зверталася до ГУ ДСНС України у Київській області з листом від 16.04.2024 за № 1766вих.24 лише про встановлення намірів вжити найближчим часом заходів реагування представницького характеру з метою визнання протиправною бездіяльності власника (балансоутримувача) ПРУ № 129535 та зобов`язати їх вчинити дії, спрямовані на приведення захисної споруди цивільного захисту у готовність для укриття людей, а ГУ ДСНС України у Київській області не заперечувало проти звернення прокурора з таким позовом до суду.

Оскільки подані в порядку усунення недоліків позовної заяви пояснення прокурора фактично дублюють зміст позовної заяви, суд констатує невиконання вимог ухвали суду про залишення позову без руху, оскільки заявником не надано: нормативно-правового обґрунтування щодо наявності законодавчо визначених підстав для звернення Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій України у Київській області та, як наслідок, і прокурора саме з таким предметом позову; доказів звернення прокурора до центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері для здійснення проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) на період воєнного стану, як то передбачено постановою Кабінету Міністрів України (у поясненнях від 19.07.2024 № 51-3747вих.24 прокурор підтвердив, що не звертався до ДСНС України для вжиття відповідних заходів); доказів відмови у проведенні планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) у межах цього предмету спору; доказів звернення до Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій України у Київській області з вимогою подати відповідний позов та докази відмови суб`єкта публічного права вчинити такі дії; внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення на підставі статті 367 КК України (службова недбалість); вирок суду щодо службових осіб; докази накладення дисциплінарних стягнень на державних службовців, які займають посаду державної служби в органі державної влади та здійснюють встановлені для цієї посади повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків тощо або повідомити про причини і підстави невчинення таких дій.

Таким чином суд констатує невиконання вимог ухвали суду від 12.07.2024 про залишення позовної заяви без руху, що набрала законної сили 12.07.2024 та є обов`язковою до виконання.

Залишаючи позовну заяву без руху, суд констатував таке.

Частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Згідно із частиною четвертою статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України, суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України визначено, що в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

За приписами частин третьої, четвертої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Згідно із частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Згідно із частиною четвертою статті 23 Закону України «Про прокуратуру», наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Отже прокурор, як посадова особа державного правоохоронного органу, із метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатись до адміністративного суду з позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

Основний Закон та ординарні закони не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватись тільки визначенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього. Знову ж таки, таке обґрунтування повинно основуватись на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.

Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

У зв`язку з наведеним, слід зазначити, що закон не передбачає право прокурора на представництво інтересів суспільства загалом, у цілому.

Процесуальні і матеріальні норми, які регламентують порядок здійснення прокурором представництва у суді, чітко й однозначно визначають наслідки, які настають і можуть бути застосовані у разі, якщо звернення прокурора відбувалося з порушенням встановленого законом порядку.

У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України в Рішенні від 08.04.1999 № 3-рп/99, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатись повністю, частково або не збігатись зовсім із інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств із часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Із урахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, у чому саме відбулось чи може відбутись порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).

Аналогічні правові висновки викладені у постанові Верховного Суду від 08.11.2018 у справі № 826/3492/18.

Крім того, слід зазначити, що Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 у справі № 826/13768/16 щодо здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді зазначила наступне.

Частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Згідно із частиною четвертою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Водночас прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для цього прокурор має право:

1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом;

2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

Велика Палата Верховного Суду у своєму рішенні також послалась на висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, згідно з яким Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, зокрема, зазначив, що за змістом частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишились незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Велика Палата Верховного Суду зазначила, що наведені вище положення законодавства регламентують порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

Також Велика Палата Верховного Суду послалася на Рекомендації Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 № 1604 (2003) «Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону», в яких щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені й ефективні органи.

Консультативна рада європейських прокурорів, створена Комітетом міністрів Ради Європи 13.07.2005, у Висновку № 3 (2008) «Про роль прокуратури за межами сфери кримінального права» наголосила, що держави, в яких прокурорські служби виконують функції за межами сфери кримінального права, мають забезпечувати реалізацію цих функцій згідно з такими, зокрема, принципами: діючи за межами сфери кримінального права, прокурори мають користуватись тими ж правами й обов`язками, що й будь-яка інша сторона, і не повинні мати привілейоване становище у ході судових проваджень (рівність сторін); обов`язок прокурорів обґрунтовувати свої дії та розкривати ці причини особам або інститутам, задіяним або зацікавленим у справі, має бути встановлений законом.

Згідно з пунктом 2 Рекомендації CM/Rec (2012)11 щодо ролі державних прокурорів за межами системи кримінального судочинства, прийнятої Комітетом міністрів Ради Європи 19.09.2012, обов`язками та повноваженнями прокурора за межами системи кримінального провадження є представництво загальних та громадських інтересів, захист прав людини та основоположних свобод, а також підтримка верховенства права. При цьому обов`язки та повноваження прокурорів за межами кримінального судочинства мають завжди встановлюватися та чітко визначатися у законодавстві (пункт 3 цієї Рекомендації).

З огляду на наведене, із урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитись розширено та відмінно від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

Таким чином, здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді: по-перше, може бути реалізовано у виключних випадках, зокрема, у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; по-друге, прокурор у позовній заяві самостійно визначає, у чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах; по-третє, прокурор повинен пересвідчитись, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається), приміром, повідомити такий державний орган про виявлені порушення, а у разі невчинення цим органом дій спрямованих на захист інтересів держави, представляти інтереси держави в суді відповідно до статті 23 Закону України «Про прокуратуру», навівши відповідне обґрунтування цього.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 13.10.2020 у справі № 810/2509/17.

Як убачається з матеріалів позовної заяви, прокурор, обґрунтовуючи підстави звернення до суду, вказує на те, що листом від 21.03.2024 № 51-1425вих.-24 він звертався до Бориспільського РВ ГУ ДСНС України у Київській області, у якому, зокрема, просив надати: актуальний перелік захисних споруд цивільного захисту (сховищ та протирадіаційних укриттів), розташованих на території Бориспільського району, вказавши адреси їх розташування, назву балансоутримувачів або користувачів із зазначенням коду ЄДРПОУ, обліковий номер захисної споруди, тип захисних споруд (вбудоване, окремо розташоване), місткість, їх стан, а також наявні дані (по кожному району області окремо) про взяті на облік споруди подвійного призначення та найпростіші укриття (згідно відповідних книг обліку та на підставі актів оцінки об`єктів і стану їх готовності); дані про факти виключення та знаття захисних споруд з обліку фонду захисних споруд за період 2014-2024 років, вказавши причини неможливості їх подальшого утримання та експлуатації; поточні дані про потребу у захисних спорудах та факти поповнення фонду захисних споруд за період 2014-2024 років; інформацію щодо вжитих за період 2014-2024 років заходів контролю з питань створення, використання, утримання, реконструкції, обліку фонду захисних споруд, а також за готовністю вказаних захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням, включаючи дані про виконання/невиконання суб`єктами господарювання вимог законодавства у цій сфері, у т.ч. вимог приписів, постанов, розпоряджень тощо, надавши належним чином завірені копії актів перевірок, приписів, постанов та розпоряджень, складених протягом вказаного періоду. Інформацію та документи прокурор просив надати у строк до 28.03.2024. У разі, якщо відповідні заходи не вживались, просив повідомити про факти звернення до судів з відповідними позовами, наміри самостійного вжиття таких заходів у судовому порядку за виявленими фактами порушень або навести вагомі причини зволікання чи неможливості такого реагування в інтересах держави.

Бориспільським РВ ГУ ДСНС України у Київській області листом від 29.03.2024 № 224 прокуратуру повідомлено про наявну інформацію та направлено відповідний перелік документів.

04.04.2024 Бориспільська окружна прокуратура листом № 51-1766-24 звернулась до ГУ ЖКГ Бориспільської міської ради з проханням надати у строк до 08.04.2024: адресу розташування протирадіаційного укриття № 129535, його площі, місткості, дати введення в експлуатацію, з наданням копій облікової картки та паспорту захисної споруди цивільного захисту; копію акта технічної інвентаризації захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття № 129535; копію статуту або іншого установчого документа ГУ ЖКГ Бориспільської міської ради; стан готовності протирадіаційного укриття № 129535 до використання за призначенням із наданням копій актів оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту за 2020-2024 роки; копію плану усунення недоліків щодо приведення захисної споруди (протирадіаційного укриття № 129535) у стан готовності до використання та підтвердження скерування його до Бориспільського РВ ГУ ДСНС України у Київській області.

ГУ ЖКГ Бориспільської міської ради листом від 08.04.2024 надало прокуратурі відповідну інформацію з документами.

16.04.2024 Бориспільська окружна прокуратура листом № 51-1766-24 звернулась до ГУ ДСНС України у Київській області, у якому у строк до 22.04.2024 просила надати належним чином завірені копії актів оцінки стану готовності ПРУ №№ 129535, 129533 за 2021-2024 роки та поінформувати про наміри ГУ ДСНС України у Київській області вжити найближчим часом заходи реагування представницького характеру з метою визнання протиправною бездіяльності власника (балансоутримувача) ПРУ №№ 129535, 129533.

ГУ ДСНС України у Київській області листом від 22.04.2024 повідомила прокуратуру, що відповідно до постанови КМУ від 13.03.2022 № 303, у ГУ ДСНС України у Київській області відсутня можливість оцінити стан виконання наданих раніше приписів та, у разі необхідності, застосувати статтю 68 Кодексу цивільного захисту України. зазначено, що Бориспільським РВ ГУ ДСНС України у Київській області протягом ІІІ-ІV кварталів 2023 року спірні об`єкти були обстежені місцевою комісією із залученням представника Бориспільського РУ. Також зазначені укриття були обстежені й у 2022 році. Запропонували звернутися до Бориспільської міської ради або до балансоутримувача протирадіаційних укриттів, у яких є оригінали відповідних документів. Не заперечували щодо звернення прокурора з позовом до суду.

01.05.2024 Бориспільська окружна прокуратура листом № 51-2286вих-24 звернулась до Бориспільської дитячо-юнацької спортивної школи, у якому у строк до 06.05.2024 просила надати: копію облікової картки та паспорту захисної споруди цивільного захисту; копії документів про перебування на балансі Бориспільської дитячо-юнацької спортивної школи протирадіаційного укриття № 129535; копії акта технічної інвентаризації захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття № 129535; копію статуту або іншого установчого документа Бориспільської дитячо-юнацької спортивної школи; стану готовності протирадіаційного укриття № 129535 до використання за призначенням; копію плану усунення недоліків щодо приведення захисної споруди (протирадіаційного укриття № 129535) у стан готовності до використання та підтвердження скерування його до Бориспільського РВ ГУ ДСНС України у Київській області.

26.06.2024 Бориспільська окружна прокуратура листом № 51-3309-24 звернулась до ГУ ДСНС України у Київській області, у якому повідомила про намір звернутись до Київського окружного адміністративного суду з позовом в інтересах держави в особі ГУ ДСНС України у Київській області щодо невжиття заходів з належного утримання спірної захисної споруди.

Суд звертає увагу позивача, що у пункті 7 Правових висновків Верховного Суду про банкрутство за листопад-грудень 2018 року, суд визнав необхідним зауважити на тому, що саме лише посилання в позовній заяві на те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви для розгляду недостатньо.

У такому разі, прокурор повинен надати належні та допустимі докази відповідно до вимог процесуального закону (наприклад, внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення на підставі статті 367 КК України (службова недбалість); вирок суду щодо службових осіб; докази накладення дисциплінарних стягнень на державних службовця, які займають посаду державної служби в органі державної влади та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків тощо).

У поясненнях в порядку усунення недоліків прокурор зазначив, що ГУ ДСНС України у Київській області не заперечувало щодо звернення прокурора із цим позовом, що на переконання суду може мати наслідком дії, пов`язані із самоусуненням від виконання суб`єктом владних повноважень покладених на нього законом обов`язків.

Проте, доказів вжиття відповідних заходів реагування з боку прокурора відносно посадових осіб ГУ ДСНС України у Київській області, не надано взагалі.

Тож, у контексті вказаних висновків Верховного Суду, які є обов`язковими до врахування судом першої інстанції у силу вимог Кодексу адміністративного судочинства України та Закону України «Про судоустрій і статус суддів», прокурором не надано жодних доказів неналежного виконання своїх повноважень державним органом, як і доказів звернення прокурора для вжиття таких заходів, оскільки у своєму зверненні прокурор не вимагав та не спонукав орган до вчинення будь-яких дій, а лише просив надати інформацію та повідомив про намір звернутись до Київського окружного адміністративного суду з позовом в інтересах держави в особі ГУ ДСНС України у Київській області щодо невжиття заходів з належного утримання спірної захисної споруди, на що ГУ ДСНС України у Київській області у своїй відповіді прокурору не заперечувало.

При цьому, позивачем не надано доказів, що у відношенні відповідальних осіб такого суб`єкта владних повноважень проводяться службові розслідування, наявні відкриті кримінальні провадження, вироки суду, докази накладення дисциплінарних стягнень чи будь-які інші докази притягнення певних осіб до відповідальності за невиконання чи неналежне виконання їхніх службових обов`язків.

Відтак, позивачу слід було надати суду докази неналежного виконання своїх повноважень державним органом, що прокурором, у свою чергу проігноровано та залишено поза увагою.

Суд зазначає, що бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватись як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом із урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.

Верховний суд України у постанові від 13.06.2017 у справі № п/800/490/15 (провадження № 21-1393а17) зазначив, що протиправна бездіяльність суб`єкта владних повноважень це зовнішня форма поведінки (діяння) цього органу, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи в нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені. Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту неналежного та/або несвоєчасного виконання обов`язкових дій. Важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Значення мають юридичний зміст, значимість, тривалість та межі бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів заінтересованої особи.

Однак суд, вирішуючи питання щодо наявності підстав для представництва, не повинен установлювати саме протиправність бездіяльності компетентного органу чи його посадової особи. Частиною сьомою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що в разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов`язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження. Таким чином, питання про те, чи була бездіяльність компетентного органу протиправною та які її причини, суд буде встановлювати за результатами притягнення відповідних осіб до відповідальності.

Аналогічні висновки викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі №912/2385/18.

При цьому, у вказаній постанові колегія суддів також зазначила, що прокурору достатньо дотриматись порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

У свою чергу, Велика Палата Верховного Суду звернула увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатись альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави.

Таким чином, з огляду на викладені обставини, з`ясуванню підлягала наявність підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій України у Київській області, а саме докази на користь існування конкретних причин, умов та обставин, що остання знала чи повинна була знати про наявність стверджуваного прокурором порушення інтересів держави та допустила протиправну бездіяльність пов`язану з їх захистом, зокрема, щодо не звернення до суду із відповідним позовом у встановлений законом строк.

Крім цього, прокурор звертається з позовом на захист інтересів держави у зв`язку з невиконанням та порушенням вимог законодавства України у сфері цивільного захисту, що призводить до порушення державних інтересів та встановлених державою гарантій по забезпеченню конституційних прав громадян на захист життя, здоров`я та власності, насамперед в умовах збройної агресії Російської Федерації проти України.

Суд зазначає, що відповідно до статті 46 Кодексу адміністративного судочинства України громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, громадські об`єднання, юридичні особи, які не є суб`єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб`єкта владних повноважень:

1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності громадського об`єднання;

2) про примусовий розпуск (ліквідацію) громадського об`єднання;

3) про затримання іноземця або особи без громадянства чи примусове видворення за межі території України;

4) про встановлення обмежень щодо реалізації права на свободу мирних зібрань (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо);

5) в інших випадках, коли право звернення до суду надано суб`єкту владних повноважень законом.

Прокурором не підтверджено, що Головному управлінню ДСНС України у Київській області надано законом повноваження звернення до суду саме з такими позовними вимогами, а саме з позовом про спонукання до приведення у стан готовності певних будівель чи споруд, натомість із посиланням на пункт 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України зазначено, що ГУ ДСНС України у Київській області, як і центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту та його територіальних органів, має право звертатись до адміністративного суду з інших підстав, визначених законом.

При цьому прокурором не зазначено, із яких саме інших підстав та яким законом визначено повноваження ГУ ДСНС України у Київській області на звернення до адміністративного суду з такими позовними вимогами, як і не зазначено із посиланням на конкретні норми чинного законодавства щодо повноваження ГУ ДСНС України у Київській області на «використання всього можливого арсеналу способів такого захисту».

У той же час, у розумінні пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту: звертається до адміністративного суду щодо допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»), а також щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей, з інших підстав, визначених законом.

Суд звертає увагу, що захід реагування «повне або часткове зупинення роботи» не є тотожним заходу реагування який просить прокурор, а саме «зобов`язати привести в стан готовності».

Відтак, на переконання суду, навіть за наявності підстав для відкриття провадження у справі, звертаючись із позовом, прокурор фактично намагається розширити повноваження, надані такому суб`єкту чинним законодавством, що суперечить приписам статті 19 Конституції України про можливість органу державної влади діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відтак, прокурору у порядку усунення недоліків позовної заяви слід було надати нормативно-правове обґрунтування наявності законодавчо визначених підстав для звернення прокурора саме з таким предметом позову.

Проте, прокурором у поясненнях від 19.07.2024 № 51-3747вих.24 фактично дублюється зміст позовної заяви, оцінка якому вже надана судом на стадії залишення позовної заяви без руху.

Таким чином, суд констатує невиконання вимог ухвали про залишення позовної заяви без руху у зазначеній вище частині.

Суд констатує, що прокурор правом на продовження встановленого судом строку на усунення недоліків, у разі його пропуску з поважних причин, наданим статтею 121 Кодексу адміністративного судочинства України, не скористався.

Таким чином недоліки позовної заяви у повному обсязі не усунуті, що є підставою для повернення позовної заяви.

Згідно з резолютивною частиною ухвали про залишення позовної заяви без руху від 12.07.2024 заявника було попереджено судом, що у разі невиконання вимог ухвали позовна заява буде вважатись неподаною та повернута.

Відповідно до пункту 1 частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України, позовна заява повертається позивачеві, якщо позивач не усунув недоліки позовної заяви, яку залишено без руху, у встановлений судом строк.

У зв`язку з тим, що виконувач обов`язків керівника Бориспільської окружної прокуратури не усунув у повному обсязі недоліки, про які зазначено в ухвалі від 12.07.2024, що набрала законної сили 12.07.2024 та є обов`язковою до виконання, та не надав: нормативно-правового обґрунтування щодо наявності законодавчо визначених підстав для звернення Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій України у Київській області та, як наслідок, і прокурора саме з таким предметом позову; доказів звернення прокурора до центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері для здійснення проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) на період воєнного стану, як то передбачено постановою Кабінету Міністрів України (у поясненнях від 19.07.2024 № 51-3747вих.24 прокурор підтвердив, що не звертався до ДСНС України для вжиття відповідних заходів); доказів відмови у проведенні планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) у межах цього предмету спору; доказів звернення до Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій України у Київській області з вимогою подати відповідний позов та докази відмови суб`єкта публічного права вчинити такі дії; внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення на підставі статті 367 КК України (службова недбалість); вирок суду щодо службових осіб; докази накладення дисциплінарних стягнень на державних службовців, які займають посаду державної служби в органі державної влади та здійснюють встановлені для цієї посади повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків тощо або повідомити про причини і підстави невчинення таких дій, суд доходить висновку, що позовна заява підлягає поверненню.

Керуючись статтями 44, 45, 169, 243, 248 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

у х в а л и в:

позовну заяву виконувача обов`язків керівника Бориспільської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області до Головного управління житлово-комунального господарства виконавчого комітету Бориспільської міської ради та Бориспільської дитячо-юнацької спортивної школи про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії - повернути позивачеві разом із доданими до неї документами без розгляду.

Роз`яснити виконувачу обов`язків керівника Бориспільської окружної прокуратури, що відповідно до частини восьмої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України повернення позовної заяви не позбавляє права повторного звернення до адміністративного суду в порядку, встановленому законом.

Копію ухвали надіслати особі, яка подала позов.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання суддею та може бути оскаржена до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом п`ятнадцяти днів з дня проголошення (підписання) ухвали.

Суддя Скрипка І.М.