Справа № 260/3814/24
Суддя: Затолочний Віталій Семенович
Дата ухвалення: 2024-09-12 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 вересня 2024 рокуЛьвівСправа № 260/3814/24 пров. № А/857/19194/24

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Затолочного В.С.,

суддів: Гудима Л.Я., Качмара В.Я.,

з участю секретаря судового засідання Єршової Ю.С.,

прокурора Шимін Н.М.,

розглянувши в електронній формі у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу Закарпатської обласної прокуратури на ухвалу Закарпатського окружного адміністративного суду від 08 липня 2024 року про закриття провадження у справі № 260/3814/24 за адміністративним позовом Заступника керівника обласної прокуратури в інтересах Закарпатської обласної прокуратури до Закарпатської обласної ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, Комунальне некомерційне підприємство «Закарпатська обласна клінічна стоматологічна поліклініка» Закарпатської обласної ради про визнання дії та бездіяльності протиправними, (ухвала суду першої інстанції прийнята суддею Дору Ю.Ю. в м. Ужгороді в порядку письмового провадження), -

ВСТАНОВИВ:

Заступник керівника обласної прокуратури в інтересах Закарпатської обласної прокуратури (далі позивач) звернувся з адміністративним позовом до Закарпатської обласної ради (далі відповідач), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача - Комунальне некомерційне підприємство «Закарпатська обласна клінічна стоматологічна поліклініка» Закарпатської обласної ради (далі третя особа), у якому просить:

1. Визнати протиправним та скасувати рішення Закарпатської обласної ради від 21.03.2024 № 1060 «Про ліквідацію комунального некомерційного підприємства».

2. Визнати протиправним та скасувати рішення Закарпатської обласної ради від 21.03.2024 № 1061 «Про закріплення нерухомого майна на праві оперативного управління».

02 липня 2024 року третя особа звернулась з клопотанням про закриття провадження у справі.

Ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду від 08 липня 2024 року задоволено заяву Комунального некомерційного підприємства «Закарпатська обласна клінічна стоматологічна поліклініка» Закарпатської обласної ради про закриття провадження у справі № 260/3814/24 та закрито провадження в адміністративній справі.

Не погодившись із вказаною ухвалою, її оскаржив позивач, який покликаючись на те, що рішення є незаконним та необґрунтованим, ухваленим з порушенням норм процесуального права та неправильним застосуванням норм матеріального права, просить ухвалу Закарпатського окружного адміністративного суду від 08 липня 2024 року про закриття провадження скасувати, а справу направити на продовження розгляду в суд першої інстанції.

В обґрунтування апеляційних вимог зазначає, що спір у даній справі стосується неправомірності рішення органу місцевого самоврядування, прийнятого ним як суб`єктом владних повноважень, про ліквідацію діяльності закладу охорони здоров`я, вказує, що цей спір стосується захисту права на охорону здоров`я, отже даний спір є публічно-правовим. Відтак, вважає, що спір належить до адміністративної юрисдикції та має вирішуватися за правилами Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС України).

Відповідач та третя особа скористалися правом подання відзиву на апеляційну скаргу, просять в задоволенні такої відмовити, оскаржувану ухвалу залишити без змін.

В судовому засіданні представник позивача наполягала на задоволенні апеляційної скарги.

Інші учасники справи були належним чином повідомлені про дату, час та місце її розгляду апеляційним судом, правом на участь у судовому засіданні не скористалися.

При цьому від третьої особи надійшло клопотання про відкладення розгляду справи у зв`язку з тим, що відзив відповідача на апеляційну скаргу поданий лише напередодні судового засідання, а відтак третя особа не встигла з ним ознайомитися.

Відповідно до положень частини другої статті 313 КАС України неявка сторін або інших учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце розгляду справи, не перешкоджає розгляду справи.

Покликання третьої особи на поданий відзив на апеляційну скаргу не є поважною причиною неявки учасника справи у судове засідання.

Тим більше, що оцінюватися в даному апеляційному провадженні мають доводи сторін виключно з точки зору юрисдикційної належності спору і кожен із учасників вже висловився щодо даного питання.

Постановляючи ухвалу від 08 липня 2024 року про закриття провадження по справі, суд першої інстанції дійшов висновку, що спірні правовідносини виникли з приводу використання нерухомого майна комунальної власності та у таких відносинах Закарпатська обласна рада здійснює правомочності власника комунального майна, тобто не реалізує в цій частині владних управлінських функцій.

Перевіривши за наявними у справі матеріалами доводи, викладені у апеляційній скарзі, правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права і правової оцінки обставин у справі у межах, визначених статтею 308 КАС України, колегія суддів встановила таке.

З матеріалів справи встановлено, що спірні правовідносини виникли у зв`язку із незгодою позивача із рішеннями Закарпатської обласної ради від 21.03.2024 № 1060 «Про ліквідацію комунального некомерційного підприємства» та від 21.03.2024 № 1061 «Про закріплення нерухомого майна на праві оперативного управління». При цьому позивач зазначає, що при прийнятті оскаржуваних рішень порушено конституційне право територіальної громади на отримання кваліфікованої медичної допомоги. Отже, звернення до суду із позовом обумовлено необхідністю захисту прав та інтересів територіальної громади області на конституційне право, а саме на і корону здоров`я, що свідчить про публічно-правовий характер цих відносин.

Визначаючи юрисдикцію розгляду цієї справи, апеляційний суд виходить з наступних міркувань.

Спір у справі, яка переглядається, не є господарським ані за суб`єктним складом правовідносин, ані за підставами і предметом позову, ані за характером спірних матеріальних правовідносин.

Із змісту пункту 2 частини першої статті 4 КАС України слідує, що публічно-правовий спір це спір, у якому:

хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або

хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.

Відповідно до пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

До компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб`єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для класифікації спору як публічно-правового. Однак сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати такий спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Водночас приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило, майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єкта владних повноважень.

Відтак до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення..

Із наведених норм права вбачається, що до адміністративної юрисдикції належить справа, яка виникає зі спору в публічно-правових відносинах, що стосується цих відносин, коли один з його учасників є суб`єктом владних повноважень, здійснює владні управлінські функції, у цьому процесі або за його результатами владно впливає на фізичну чи юридичну особу та порушує її права, свободи чи інтереси в межах публічно-правових відносин.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Акти, прийняті суб`єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, установлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.

Конституційний Суд України у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 надав конституційне тлумачення положень частини другої статті 55 Конституції України. Так, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Предметом спору у цій справі є рішення обласної ради (відповідача) про ліквідацію комунального некомерційного підприємства.

Рішенням Закарпатської обласної ради від 26.09.2019 № 537 створено Комунальне некомерційне підприємство «Закарпатська обласна клінічна стоматологічна поліклініка» Закарпатської обласної ради, тобто створена розпорядчим актом органу місцевого самоврядування - Закарпатською обласною радою, форма власності - комунальна.

Відповідно до частини другої статті 81 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) юридичні особи залежно від порядку їх створення поділяються на юридичних осіб приватного права та юридичних осіб публічного права. Юридична особа приватного права створюється на підставі установчих документів відповідно до статті 87 цього Кодексу. Юридична особа приватного права може створюватися та діяти на підставі модельного статуту в порядку, визначеному законом.

Юридична особа публічного права створюється розпорядчим актом Президента України, органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування.

Ця стаття ЦК України містить вказівку на одну зі складових порядку створення юридичних осіб публічного права. У частині третій статті 81 ЦК України вказується, що в ЦК України встановлюється порядок створення виключно юридичних осіб приватного права, у той час, як порядок створення юридичних осіб публічного права встановлюється Конституцією України та законом.

На підставі частини другої статті 169 ЦК України територіальні громади можуть створювати юридичні особи публічного права (комунальні підприємства, спільні комунальні підприємства, навчальні заклади тощо) у випадках та в порядку, встановлених Конституцією України та законом.

Система та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначаються Законом України від 21 травня 1997 року «Про місцеве самоврядування в Україні» № 280/97-ВР (далі - Закон № 280/97-ВР).

За змістом статті 2 Закону № 280/97-ВР місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Як убачається із абзацу шостого статті 1 Закону № 280/97-ВР представницький орган місцевого самоврядування - виборний орган (рада), який складається з депутатів і відповідно до закону наділяється правом представляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення.

Відповідно до частини першої статті 71 Закону № 280/97-ВР територіальні громади, органи та посадові особи місцевого самоврядування самостійно реалізують надані їм повноваження.

Згідно із частиною першою статті 59 Закону № 280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Однією з ознак юридичної особи публічного права є реалізація публічних інтересів держави чи територіальної громади.

Згідно з частиною другою статті 13 Закону України «Основи законодавства України про охорону здоров`я» складовою частиною державної політики охорони здоров`я в Україні є політика охорони здоров`я в Автономній Республіці Крим, місцеві і регіональні комплексні та цільові програми, що формуються Верховною Радою Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування та відображають специфічні потреби охорони здоров`я населення, яке проживає на відповідних територіях.

Частинами шостою та сьомою статті 14 вищевказаного Закону передбачено, що Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, а також органи місцевого самоврядування реалізують державну політику у сфері охорони здоров`я в межах своїх повноважень, передбачених законодавством. Виконавчі органи сільських, селищних, міських рад здійснюють управління комунальними закладами охорони здоров`я, організацію їх матеріально-технічного, кадрового та фінансового забезпечення відповідно до закону.

Згідно з пунктом 20 частини першої статті 43 Закону № 280/97-ВР вирішення в установленому законом порядку питань щодо управління об`єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні районних і обласних рад.

Правовідносини в цій справі спрямовані на вирішення питання безоплатного надання медичної допомоги комунальному закладі охорони здоров`я, що має на меті передусім публічний, а не приватний інтерес.

Закарпатська обласна рада у спірних правовідносинах є суб`єктом владних повноважень у розумінні КАС України, оскільки здійснює публічно-владні управлінські функції у сфері охорони здоров`я на виконання повноважень засновника медичного закладу, тому справа підсудна адміністративному суду.

Відповідно до абзацу другого статті 1 Закону № 280/97-ВР територіальна громада - жителі, об`єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об`єднання жителів кількох сіл, селищ, міст, що мають єдиний адміністративний центр.

У випадку, якщо порушуються права територіальних громад, то будь-який із членів таких громад має право оскаржити відповідну дію чи рішення суб`єкта владних повноважень у суді, оскільки порушення прав місцевого самоврядування неминуче призводить до порушення прав кожного жителя відповідного муніципального утворення (висновок Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у постанові від 11 серпня 2020 року у справі № 187/687/16-а (2-а/0187/7/16), адміністративне провадження № К/9901/13855/18).

Отже, обласна рада є суб`єктом владних повноважень, оскаржене рішення якого прийнято на виконання владних управлінських функцій і є таким, що зачіпає права та інтереси членів територіальної громади, тому правовідносини, які виникли у справі, є публічно-правовими. Захист прав та інтересів члена територіальної громади від порушень з боку суб`єкта владних повноважень, якщо ці порушення полягають, наприклад, у перевищенні повноважень, недотриманні процедури чи порядку прийняття рішення, є завданням адміністративного судочинства.

Наведене виключає господарсько-правовий характер спірних правовідносин.

Відтак спір належить до адміністративної юрисдикції та має вирішуватися судами за правилами КАС України.

Аналогічна правова позиція щодо юрисдикційності в таких спорах викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 02.08.2023 у справі №925/1741/21.

В розрізі викладеного, колегія суддів апеляційної інстанції зазначає, що, закриваючи провадження по справі, суд першої інстанції фактично позбавляє позивача права на доступ до правосуддя.

Згідно з частиною другою статті 6 КАС України та статті 17 Закону України «Про виконання рішень і застосування практики Європейського Суду з прав людини» передбачено застосування судами Конвенції та практики Європейського суду з прав людини (далі також - ЄСПЛ) як джерела права.

У Рішенні ЄСПЛ від 08.04.2010 у справі «Меньшакова проти України» (Заява № 377/02) у пункті 52 «Суд повторює, що пункт 1 статті 6 гарантує кожному право на звернення до суду з позовом щодо його прав та обов`язків цивільного характеру. Таким чином, він втілює в собі «право на суд», яке, згідно з практикою Суду, включає в себе не тільки право ініціювати провадження, але й право розраховувати на «розгляд» спору судом (Рішення у справі «Кутіч проти Хорватії» (Kutic v. Croatia), заява № 48778/99, п. 25, ЕСПЛ 2002-ІІ)».

У справі «Мушта проти України» ЄСПЛ нагадує, що право на суд, одним з аспектів якого є право на доступ до суду, не є абсолютним, воно за своїм змістом може підлягати обмеженням, особливо щодо умов прийнятності скарги на рішення. Однак такі обмеження не можуть обмежувати реалізацію цього права у такий спосіб або до такої міри, щоб саму суть права було порушено. Ці обмеження повинні переслідувати легітимну мету, та має бути розумний ступінь пропорційності між використаними засобами та поставленими цілями.

За приведених обставин, суд першої інстанцій належним чином не з`ясував підстав позову у цій справі, доводи, якими позивач обґрунтовує свої вимоги та докази, якими їх підтверджує та прийняв передчасне та необґрунтоване судове рішення про відмову у відкритті провадження.

Відповідно до статті 320 КАС України підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є: неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків суду обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.

Підсумовуючи наведене, апеляційний суд вважає, що суд першої інстанції при вирішенні даного публічно-правового спору допустив неповне з`ясування обставин, що мають значення для справи та прийшов до передчасного висновку про закриття провадження у даній справі. Відтак, оскаржувану ухвалу суду першої інстанції слід скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Згідно із частиною третьою статті 312 КАС України, у випадках скасування судом апеляційної інстанції ухвал про відмову у відкритті провадження у справі, про повернення позовної заяви, зупинення провадження у справі, закриття провадження у справі, про залишення позову без розгляду справа (заява) передається на розгляд суду першої інстанції.

За таких обставин, враховуючи положення статті 320 КАС України, прецедентну практику ЄСПЛ, а також те, що закриття провадження по справі не повинно створювати штучні перешкоди для доступу до правосуддя в адміністративній справі, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що суд першої інстанції при прийнятті оскаржуваної ухвали дійшов передчасного висновку про закриття провадження, що унеможливило доступ позивача до правосуддя, а тому оскаржувана ухвала судді суду першої інстанції підлягає скасуванню з направленням справи для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Керуючись статтями 243, 250, 315, 320, 321, 325 КАС України, суд -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Закарпатської обласної прокуратури задовольнити.

Ухвалу Закарпатського окружного адміністративного суду від 08 липня 2024 року про закриття провадження у справі № 260/3814/24 скасувати, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає.

Постанову разом із паперовими матеріалами апеляційної скарги надіслати до суду першої інстанції для приєднання до матеріалів справи.

Головуючий суддя В. С. Затолочний
судді Л. Я. Гудим
В. Я. Качмар
Повне судове рішення складено 12.09.24