Справа № 260/751/24
Суддя: Нос Степан Петрович
Дата ухвалення: 2024-09-10 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 вересня 2024 рокуЛьвівСправа № 260/751/24 пров. № А/857/11969/24

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:

головуючого судді Носа С. П.,

суддів Кухтея Р. В., Шевчук С. М.;

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційні скарги Комунального підприємства «Ужгородський муніципальний транспорт» Ужгородської міської ради та Товариства з обмеженою відповідальністю «Петра Вест» на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 16 квітня 2024 року у справі № 260/751/24 (головуючий суддя Дору Ю.Ю., м. Ужгород) за позовом Комунального підприємства «Ужгородський муніципальний транспорт» Ужгородської міської ради до Західного офісу Держаудитслужби в особі Управління Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача Товариство з обмеженою відповідальністю «Петра Вест» про визнання протиправним та скасування висновку,-

ВСТАНОВИВ:

15 лютого 2024 року Закарпатським окружним адміністративним судом зареєстровано позовну заяву Комунального підприємства «Ужгородський муніципальний транспорт» Ужгородської міської ради до Західного офісу Держаудитслужби в особі Управління Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача Товариство з обмеженою відповідальністю «Петра Вест» про визнання протиправним та скасування висновку про результати моніторингу процедури закупівлі UA-2023-03-14-009442-а Управління Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області, що оприлюднений 31 січня 2024 року.

В обґрунтування вимог позовної заяви вказано, що оскаржуваний висновок є упередженим та прийнятий без врахування всіх обставин справи. Так, за наслідком проведеної закупівлі (відкритих торгів) між позивачем та TOB «Петра Вест» 03.04.2023 укладено договір №19/04 постачання дизельного палива у кількості 390 000 літрів на загальну суму 12 480 000 гривень. В ході виконання вказаного договору до нього внесено зміни та укладено 10 додаткових угод з підстав передбачених пунктом 19 Особливостей здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України «Про публічні закупівлі», на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування, затверджених постановою КМУ від 12 жовтня 2022 р. № 1178 (надалі - Особливості). На момент підписання вказаного договору про закупівлю сторонами погоджені всі істотні умови - предмет, ціна та строк виконання зобов`язань за договором відповідно до вимог Закону України «Про публічні закупівлі» та вимог Особливостей. В обґрунтування свого права на підписання додаткових угод та збільшення ціни на одиницю товару сторони договору посилаються на довідки Закарпатської торгово-промислової палати. Відтак позивач вважав, що коливання ціни на товар є документально підтвердженим, що свідчить про відсутність порушень визначених відповідачем у оскаржуваному висновку.

Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 16 квітня 2024 року в позові відмовлено повністю.

Приймаючи таке рішення, суд першої інстанції виходив з того, що при прийнятті оскаржуваного рішення відповідач діяв на підставах, у спосіб та в межах повноважень, встановлених чинним законодавством, а тому позовні вимоги є необґрунтованими.

Не погодившись з прийнятим рішенням, позивачем та третьою особою - Комунальним підприємством «Ужгородський муніципальний транспорт» Ужгородської міської ради та Товариством з обмеженою відповідальністю «Петра Вест», подано апеляційні скарги, в яких висловлено прохання скасувати оскаржуване рішення та прийняти постанову, якою задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги Товариства з обмеженою відповідальністю «Петра Вест» вказано, що висновок про результати моніторингу процедури закупівлі UА-2023-03-14-009442-а є незаконним, прийнятий з порушенням норм Конституції України, Цивільного кодексу України, Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26 січня 1993 року № 2939-ХІІ, без врахування обставин укладення та виконання договору №19/04 від 03.04.2023 та додаткових угод до нього та довідок Закарпатської Торгово-промислової палати.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги Комунального підприємства «Ужгородський муніципальний транспорт» Ужгородської міської ради вказано, що підставами для внесення змін до істотних умов договору про закупівлю в частині збільшення ціни за товар було збільшення ставки ПДВ на пальне з 7% до 20%, продовження строку дії договору та ріст цін на ринку на пальне, що підтверджено довідками Закарпатської Торгово-промислової палати. Додатково вказано про порушення судом першої інстанції вимог КАС України в частині розгляду справи в порядку письмового провадження. Також вказано, що договір поставки від 03.04.2023 №19/04 вже виконано в повному обсязі, а тому неможливо внести до такого договору будь які зміни.

Відповідачем надіслано до суду апеляційної інстанції відзив на апеляційну скаргу, в якому висловлено прохання відмовити в задоволенні апеляційної скарги Товариства з обмеженою відповідальністю «Петра Вест».

Позивачем надіслано до суду апеляційної інстанції відповідь на відзив на апеляційну скаргу, в якому висловлено прохання задовольнити апеляційну скаргу позивача.

Товариство з обмеженою відповідальністю «Петра Вест» двічі подало до суду апеляційної інстанції клопотання про перехід з письмового провадження у відкрите судове засідання. Вказані клопотання мотивовані необхідністю заслухати в судовому засіданні експерта та спеціаліста, адже на думку заявника, для вирішення даної справи необхідні спеціальні знання.

Крім того, Товариство з обмеженою відповідальністю «Петра Вест» подало до суду апеляційної інстанції клопотання про приєднання доказів до матеріалів справи та про призначення судово-економічної експертизи.

З цього приводу колегія суддів зазначає про наявність в матеріалах справи всіх необхідних доказів для вирішення справи. Колегія суддів не вбачає необхідності заслуховування особи зі спеціальними знаннями або призначення експертизи для вирішення даного спору.

Враховуючи, що рішення суду першої інстанції ухвалено у справі незначної складності, суд апеляційної інстанції в порядку ст.311 КАС України розглядає справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, оскільки справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів. В силу вимог ч.4 ст.229 КАС України якщо відповідно до положень цього Кодексу розгляд справи здійснюється за відсутності учасників справи (у тому числі при розгляді справи в порядку письмового провадження), фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.

Таким чином, в задоволенні заявлених клопотань про перехід з письмового провадження у відкрите судове засідання та про призначення експертизи слід відмовити.

Суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги (частина перша статті 308 КАС України).

Заслухавши суддю-доповідача, проаналізувавши матеріали справи та доводи апеляційних скарг, суд апеляційної інстанції приходить до висновку про те, що апеляційні скарги необхідно задовольнити, а оскаржуване рішення скасувати з таких підстав.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Встановлено, що Комунальним підприємством «Ужгородський муніципальний транспорт» Ужгородської міської ради було проведено відкриті торги з особливостями щодо закупівлі №UА-2023-03-14-009442-a за предметом нафта і дистиляти (дизельне паливо ЄВРО-5) 390 000 літрів, очікувана вартість предмета закупівлі 15600000 UАН.

Відповідно до протоколу №25/23 від 27.03.2023 Комунальним підприємством «Ужгородський муніципальний транспорт» Ужгородської міської ради вирішено визначити переможцем за вищевказаним предметом закупівлі відкритих торгів учасника торгів Товариство з обмеженою відповідальністю «Петра Вест».

Між позивачем (замовником) та ТОВ «Петра Вест» укладено договір закупівлі від 03 квітня 2023 року №19/04 на суму 12480000 гривень.

На підставі наказу №2-з від 09.01.2024 року Управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області проведено моніторинг процедури закупівлі «нафта і дистиляти (дизельне пальне ЄВРО-5)», інформацію про яку позивачем опубліковано в інформаційно-телекомунікаційній системі закупівель Prozorro за номером ID:UA-2023-03-14-009442-а.

31 січня 2024 року був опублікований висновок про результати моніторингу закупівлі UA-2023-03-14-009442-а, за підсумками якого встановлено: «За результатами аналізу питання повноти відображення інформації в оголошенні про проведення відкритих торгів установлено порушення вимог пункту 14 Порядку №1082. За результатами аналізу питання щодо внесення змін до договору про закупівлю установлено порушення вимог підпункту 2 пункту 19 Особливостей. За результатами аналізу питання дотримання Замовником законодавства у сфері публічних закупівель щодо визначення предмета закупівлі, відображення закупівлі у річному плані на 2023 рік, оприлюднення інформації про закупівлю, відповідності вимог тендерної документації вимогам Закону № 922-УІП та Особливостям, розгляду тендерних пропозицій на відповідність умовам тендерної документації та вимогам законодавства, надання документів переможцем з урахуванням Особливостей, своєчасності укладання договору про закупівлю та його оприлюднення, відповідності умов договору умовам тендерної пропозиції переможця, своєчасності надання інформації та документів у випадках, передбачених Законом № 922-VIII - порушень не установлено».

У пункті 3 вказаного висновку зазначено: «З огляду на встановлені порушення законодавства у сфері публічних, керуючись статтями 5 та 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 № 2939-ХІІ, статтею 8 Закону № 922- VIII, Управління Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області зобов`язує вжити заходи у встановленому законодавством порядку з дотриманням норм Господарського кодексу України та Цивільного кодексу України, направлені на усунення порушення підпункту 2 пункту 19 Особливостей, зокрема, але не виключно, шляхом письмового звернення до ТОВ «Петра Вест» щодо повернення зайво перерахованих коштів у розмірі 2294653,20 гривень внаслідок необгрунтовано внесених змін до договору про закупівлю щодо збільшення ціни за одиницю дизельного палива, а також вжити заходи (зокрема, шляхом проведення роз`яснювальної роботи, економічних навчань, тощо) щодо недопущення у подальшому порушення вимог підпункту 2 пункту 19 Особливостей та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів».

Згідно із ч. 2 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Судом апеляційної інстанції здійснено перевірку висновків суду першої інстанції щодо відповідності дій відповідача вимогам ч. 2 ст. 2 КАС України, внаслідок чого суд апеляційної інстанції не погоджується з такими та вважає за необхідне зазначити наступне.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначено Законом України № 2939-XII «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі - Закон № 2939-XII).

Відповідно до ч. 1 ст. 2 Закону № 2939-XII, головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Згідно ч. 1 ст. 1 Закону № 2939-XII, здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

Постановою Кабінету Міністрів України від 28 жовтня 2015 року № 868 утворено Державну аудиторську службу України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів, реорганізувавши Державну фінансову інспекцію шляхом перетворення.

Пунктом 7 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою КМУ №43 від 03 лютого 2016 р. (далі Положення №43) визначено, що Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.

Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 06 квітня 2016 року № 266 «Про утворення міжрегіональних органів Державної аудиторської служби» до складу органів Державної аудиторської служби України входять Держаудитслужба та такі міжрегіональні територіальні органи: Північний офіс Держаудитслужби, Північно-східний офіс Держаудитслужби; Західний офіс Держаудитслужби та Східний офіс Держаудитслужби, які також наділені вищевказаними повноваженнями щодо вжиття в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб.

Згідно з підпунктом 4 пункту 4 Положення № 43, Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань здійснює контроль за: цільовим, ефективним використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів; досягненням економії бюджетних коштів і результативності в діяльності розпорядників бюджетних коштів; цільовим використанням і своєчасним поверненням кредитів (позик), отриманих під державні (місцеві) гарантії; достовірністю визначення потреби в бюджетних коштах під час складання планових бюджетних показників та відповідністю взятих розпорядниками бюджетних коштів бюджетних зобов`язань відповідним бюджетним асигнуванням, паспорту бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі); відповідністю взятих розпорядниками бюджетних коштів довгострокових зобов`язань за енергосервісом затвердженим в установленому порядку умовам закупівлі енергосервісу; дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів; дотриманням законодавства про закупівлі; веденням бухгалтерського обліку, а також складенням фінансової і бюджетної звітності, паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання (у разі застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі), кошторисів та інших документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету; станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності; виконанням функцій з управління об`єктами державної власності; станом внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту у розпорядників бюджетних коштів, станом внутрішнього контролю в інших підконтрольних установах; усуненням виявлених недоліків і порушень; реалізацією інвестиційних проектів.

Пунктом 6 Положення №43 передбачено, що Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку.

Згідно з п.п. 9 п.4 Положення № 43, Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань: вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; вертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства; передає в установленому порядку правоохоронним органам матеріали за результатами державного фінансового контролю у разі встановлення порушень законодавства, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних діянь.

Зазначені норми кореспондуються з положеннями пунктів 7, 10 та 13 статті 10 Закону №2939-XII, згідно із якими органу державного фінансового контролю надано право пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.

Частиною другою статті 15 Закону № 2939-XII визначено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

З системного аналізу наведених правових норм слідує, що органу державного фінансового контролю надано право здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких порушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольним об`єктом не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Предметом спірних правовідносин є скасування вимоги, яка пов`язана із відшкодуванням збитків, заподіяних внаслідок закупівлі товару за завищеною ціною.

З цього приводу колегія суддів апеляційного суду зазначає, що вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, є обов`язковою до виконання. Стосовно відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги, оскільки такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Отже, правова природа письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки, зокрема обов`язки для свого адресата, а відтак наділена рисами правового акту індивідуальної дії з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься, і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення з відповідним позовом.

Варто зауважити, що вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, і є обов`язковою до виконання.

Отже, спірна вимога контролюючого органу є індивідуально-правовим актом і в силу закону є обов`язковою до виконання підконтрольною установою, якій вона адресована.

За приписами статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір. У пункті 1 резолютивної частини Рішення від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 Конституційний Суд України висловив позицію, що «конституційне право на оскарження в суді будь яких рішень, дій чи бездіяльності всіх органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб гарантовано кожному. Реалізація цього права забезпечується у відповідному виді судочинства і в порядку, визначеному процесуальним законом».

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 21 листопада 2018 року у справі №820/3534/16 дійшла висновку, що спір про правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб`єктів, є публічно правовим та підпадає під визначення справи адміністративної юрисдикції. У цій постанові Велика Палата Верховного Суду вказала, що такий висновок був сформульований Верховним Судом України у постанові від 23 лютого 2016 року у справі №818/1857/14, і Велика Палата Верховного Суду не знайшла підстав для відступу від цієї позиції.

Аналогічна правова позиція також підтримана і Верховним Судом, зокрема, у постанові від 08 травня 2018 року у справі №826/3350/17, у якій за наслідками проведеного аналізу сутності завдань і функцій органів фінансового контролю, в тому числі у їх співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства (рішення суб`єкта владних повноважень як предмет судового контролю), сформульовано позицію, що рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їх окремо взятих завдань або функцій (пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю.

Верховний Суд у справі №826/3350/17 (постанова від 08 травня 2018 року) також дійшов висновків, що законна вимога контролюючого органу про усунення виявлених порушень законодавства повинна бути здійснена у письмовій формі, сформована внаслідок реалізації контролюючим органом своєї компетенції (завдань і функцій відповідно до законодавства), містити чіткі, конкретні і зрозумілі, приписи на адресу підконтрольного суб`єкта (об`єкта контролю, його посадових осіб), які є обов`язковими до виконання останнім.

До того ж, у постанові від 08 травня 2018 року у справі №826/3350/17 Верховний Суд зазначив, що під час вирішення справ, предметом яких є правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб`єктів, судам належить, виходячи із правової природи письмової вимоги контролюючого органу, враховувати чи прийнята вона на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством. З метою встановлення того, чи контролюючим органом при прийнятті спірної вимоги владні управлінські функції реалізовані у передбачений законом спосіб, суду належить надати правову оцінку змісту вимоги як індивідуально-правового акту.

До подібних висновків Верховний Суд дійшов і у постанові від 06 серпня 2020 року у справі №826/6254/17, а також у постановах від 11 вересня, 11 жовтня та 20 листопада 2018 року у справах №825/1481/16, №813/4101/17 та №815/4223/16.

Отже, правова природа письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки, зокрема, обов`язки для свого адресата, а тому наділена рисами правового акту індивідуальної дії з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься, і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.

Тому, з метою дотримання завдань і основних засад адміністративного судочинства суди, які розглядають справу і наділені процесуальними повноваженнями встановлювати і оцінювати фактичні обставини справи, об`єктивно мають право перевірити обґрунтованість доводів позивача щодо дотримання органом фінансового контролю законності при прийнятті спірної вимоги, а також обґрунтованість доводів контролюючого органу щодо того чи породжує ця вимога права і обов`язки для позивача.

Окрім того, у контексті цього питання варто зауважити, що Верховний Суд у постанові від 20 лютого 2018 року у справі №822/2087/17 зазначив, що висновок суду про те, що збитки контролюючим органом можуть бути стягнуті лише в ході відповідного судового процесу (а не шляхом пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги), не спростовує того, що «законна вимога» контролюючого органу, як індивідуально-правовий акт, повинна відповідати вимогам закону в частині її змісту і форми. Саме аналіз змісту вимоги контролюючого органу свідчить про те, чи такі вимоги дотримано та чи породжує така вимога права і обов`язки для підконтрольної установи.

Спір у цій справі по суті зумовлений незгодою позивача з вимогою відповідача.

У постанові від 30 листопада 2020 року у справі №804/4463/17, де предметом оскарження були дії Східного офісу Держаудитслужби щодо висування вимоги, Верховний Суд указав на помилковість доводів скаржника стосовно неможливості визнання протиправною і скасування відповідної вимоги лише з тих мотивів, що сама вимога не оскаржувалася позивачем, при цьому Верховний Суд виходив з того, що з аналізу сутності завдань і функцій органів фінансового контролю, в тому числі у їх співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства (рішення суб`єкта владних повноважень як предмет судового контролю), вбачається, що рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їх окремо взятих завдань або функцій (пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю.

Та обставина, що законодавство прямо передбачає порядок реалізації окремо взятого завдання чи функції контролюючого органу, зокрема, стягнення збитків у судовому порядку на підставі пункту 10 частини першої статті 10 Закону №2939-XII, з якою кореспондується пункт 50 Порядку №550, жодним чином не відміняє чи спростовує того, що всі рішення, дії чи бездіяльність органів державного фінансового контролю, прийняті або здійснені при реалізації ними їхніх владних управлінських функцій, можуть бути окремим предметом судового розгляду при поданні відповідного адміністративного позову.

За своєю правовою природою реалізація контролюючим органом компетенції в частині пред`явлення обов`язкових до виконання вимог і в частині здійснення процедури стягнення заподіяних збитків передбачає наявність різних, окремих, незалежних процедур.

Таку правову позицію неодноразово висловлював Верховний Суд, зокрема, у постановах від 22 жовтня 2020 року у справі №820/3089/17, від 31 травня 2021 року у справі №826/18686/16, від 31 серпня 2021 року у справі №160/5323/20, від 2 листопада 2021 року у справі №420/6808/19, від 12 травня 2022 року у справі №620/4169/20, від 22 грудня 2022 року у справі №826/13003/17, від 21 березня 2023 року у справі № 560/4370/22.

Отже, наведене в сукупності не виключає права підконтрольної установи на перевірку оскаржуваної вимоги в судовому порядку.

Подібні за змістом висновки висловлені Верховним Судом у постановах від 22 грудня 2022 року у справі №826/13003/17 та від 06 липня 2023 року у справі №1740/2398/18.

Як убачається з матеріалів справи, позивач у позовній заяві оскаржує дії відповідача щодо пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги, при цьому заперечує як констатовані відповідачем порушення, так і факт заподіяння матеріальної шкоди (збитків) та не погоджується з визначеним контролюючим органом способом усунення цих порушень.

Колегія суддів апеляційного суду зазначає, що у чинному законодавстві відсутня заборона Держаудитслужби проводити такого роду перевірку як у позивача, виписані вимоги були надіслані на адресу позивача із вимогами усунення встановлених порушень із зазначенням строків їх усунення та надання повідомлення про таке усунення.

Відтак, суд не вбачає обставин перевищення відповідачем наданих йому законодавством повноважень на проведення перевірки та складення за її наслідками висновку.

Як вбачається з оскаржуваного висновку, відповідачем було вказано про те, що внесення змін до істотних умов договорів здійснено з порушенням вимоги п.п.2 п.19 Особливостей, яким визначено, що істотні умови договору про закупівлю, укладеного відповідно до пунктів 10 і 13 (крім підпунктів 13 та 15 пункту 13) цих особливостей, не можуть змінюватися після його підписання до виконання зобов`язань сторонами в повному обсязі, крім випадків погодження зміни ціни за одиницю товару в договорі про закупівлю у разі коливання ціни такого товару на ринку, що відбулося з моменту укладення договору про закупівлю або останнього внесення змін до договору про закупівлю в частині зміни ціни за одиницю товару. Зміна ціни за одиницю товару здійснюється пропорційно коливанню ціни такого товару на ринку (відсоток збільшення ціни за одиницю товару не може перевищувати відсоток коливання (збільшення) ціни такого товару на ринку) за умови документального підтвердження такого коливання та не повинна призвести до збільшення суми, визначеної в договорі про закупівлю на момент його укладення.

Апеляційний суд зазначає, що Закон №922-VIII встановлює імперативну норму, згідно з якою зміна істотних умов договору про закупівлю може здійснюватися виключно у випадках, визначених ст. 41 Закону №922-VIII, а саме п. 2 ч. 5 наведеної норми у випадку коливання цін на ринку чи то у бік збільшення, чи у бік зменшення, що надає сторонам право змінювати умови договору щодо ціни товару.

Відповідно, зміна істотних умов договору про закупівлю, зокрема збільшення ціни за одиницю товару, є правомірною виключно за таких умов: відбувається за згодою сторін; підстава збільшення коливання ціни такого товару на ринку (обґрунтоване і документально підтверджене постачальником); ціна за одиницю товару може збільшуватися не більше ніж на 10%.

Під коливанням ціни необхідно розуміти зміну за певний період часу ціни товару на ринку чи то в сторону зменшення, чи в сторону збільшення, та таке коливання має відбуватись саме в період після укладання договору і до внесення змін до нього чи у період між попередніми та наступними змінами до договору.

З матеріалів справи встановлено, що до договору від 03 квітня 2023 № 19/04 внесено зміни в бік збільшення вартості дизельного палива додатковими угодами, а саме: додатковою угодою від 02.05.2023 № 1 збільшено ціну за одиницю товару до 32,80 гри без ПДВ, додатковою угодою від 03.08.2023 № 3 до 33,77 гри без ПДВ, додатковою угодою від 10.08.2023 № 4 до 35,65 грн без ПДВ, додатковою угодою від 17.08.2023 № 5 до 36,90 грн без ПДВ, додатковою угодою від 29.08.2023 № 6 до 37,42 грн без ПДВ, додатковою угодою від 13.09.2023 № 7 до 37,97 грн без ПДВ, додатковою угодою від 22.09.2023 № 8 до 38,77 грн без ПДВ, додатковою угодою від 06.10.2023 № 9 до 39,46 грн без ПДВ. Крім того мало місце укладення додаткових угод № 2 та № 10 (детально про які далі).

Згідно п.7 ч.5 ст.41 Закону №922 істотні умови договору про закупівлю не можуть змінюватися після його підписання до виконання зобов`язань сторонами в повному обсязі, крім випадків, зокрема, зміни встановленого згідно із законодавством органами державної статистики індексу споживчих цін, зміни курсу іноземної валюти, зміни біржових котирувань або показників Platts, ARGUS регульованих цін (тарифів) і нормативів, що застосовуються в договорі про закупівлю, у разі встановлення в договорі про закупівлю порядку зміни ціни.

Пунктом 9.3 договору від 03 квітня 2023 № 19/04 встановлено, що зміна істотних умов договору може здійснюватись за згодою сторін у випадках передбачених п.19 Особливостей.

Підставою для укладання додаткової угоди №2 від 26.07.2023 є зміна ставок податків і зборів.

Так, відповідно до абзацу першого п. 82 підрозд. 2 розд. XX «Перехідні положення» ПКУ, з урахуванням змін, внесених Законом України від 21.09.2022 №2618-IX «Про внесення змін до розділу XX «Перехідні положення» Податкового кодексу України щодо ставок акцизного податку на період дії правового режиму воєнного, надзвичайного стану», тимчасово, на період дії правового режиму воєнного стану на території України, запровадженого Указом Президента України від 24.02.2022 №64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні», затвердженим Законом України «Про затвердження Указу Президента України від 24.02.2022 №2102-IX «Про введення воєнного стану в Україні», але не довше ніж до 1 липня 2023 року, операції з постачання на митній території України та ввезення на митну територію України бензинів моторних, важких дистилятів, скрапленого газу, біодизелю, палива моторного альтернативного, що класифікуються за кодами УКТ ЗЕД, визначеними п. 41 підрозд. 5 розд. XX «Перехідні положення» ПКУ, яким встановлено ставки акцизного податку на такі товари, а також нафти або нафтопродуктів сирих, одержаних з бітумінозних порід (мінералів), що класифікуються за кодами УКТ ЗЕД 2709 00 10 00 та 2709 00 90 00, оподатковуються ПДВ за ставкою у розмірі 7 відсотків.

Тобто знижена ставка 7 відс. ПДВ на вищезазначені операції з пальним скасована з 1 липня 2023 року та такі операції оподатковуються вже за основною ставкою ПДВ 20 відсотків.

Відповідна підстава для зміни істотних умов договору передбачена п.п.6 п.19 Особливостей, що відповідає п.9.3 договору від 03 квітня 2023 № 19/04.

Так, відповідно до п.п.6 п.19 Особливостей істотні умови договору про закупівлю не можуть змінюватися після його підписання до виконання зобов`язань сторонами в повному обсязі, крім випадків, зокрема, зміни ціни в договорі про закупівлю у зв`язку з зміною ставок податків і зборів та/або зміною умов щодо надання пільг з оподаткування - пропорційно до зміни таких ставок та/або пільг з оподаткування, а також у зв`язку із зміною системи оподаткування пропорційно до зміни податкового навантаження внаслідок зміни системи оподаткування.

Даному факту не надано жодної оцінки ні у рішенні суду першої інстанції, а ні у змісті оскаржуваного висновку.

Підставою для укладання додаткової угоди №10 від 21.12.2023 є додаткова закупівля дизельного палива в обсязі 50 000 літрів.

Згідно п.п.8 п.19 Особливостей істотні умови договору про закупівлю не можуть змінюватися після його підписання до виконання зобов`язань сторонами в повному обсязі, крім випадків, зокрема, зміни умов у зв`язку із застосуванням положень частини шостої статті 41 Закону України «Про публічні закупівлі».

Відповідно до положень частини шостої статті 41 Закону України «Про публічні закупівлі» дія договору про закупівлю може бути продовжена на строк, достатній для проведення процедури закупівлі/спрощеної закупівлі на початку наступного року в обсязі, що не перевищує 20 відсотків суми, визначеної в початковому договорі про закупівлю, укладеному в попередньому році, якщо видатки на досягнення цієї цілі затверджено в установленому порядку.

Таким чином, відповідна підстава для зміни істотних умов договору передбачена п.п.8 п.19 Особливостей, що відповідає п.9.3 договору від 03 квітня 2023 № 19/04.

Щодо інших додаткових угод до договору від 03 квітня 2023 № 19/04, а саме №№1, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, слід зазначити наступне.

Вказаними додатковими угодами було збільшено ціну за одиницю товару, не більше ніж на 10%.

Підставами для укладення вказаних додаткових угод були довідки Закарпатської Торгово-промислової палати, а саме: Ц-17 від 28.04.2023р., Ц-45 від 24.07.2023, Ц-52 від 09.08.2023, Ц-56 від 16.08.2023, Ц-66 від 29.08.2023, Ц-80 від 13.09.2023, Ц-82 від 21.09.2023, Ц-91 від 05.10.2023.

Відповідно до ч.1 ст.652 ЦК України, у разі істотної зміни обставин, якими сторони керувалися при укладенні договору, договір може бути змінений або розірваний за згодою сторін, якщо інше не встановлено договором або не випливає із суті зобов`язання. Зміна обставин є істотною, якщо вони змінилися настільки, що, якби сторони могли це передбачити, вони не уклали б договір або уклали б його на інших умовах.

Суд не приймає до уваги доводи відповідача, щодо відсутності документального підтвердження коливання ціни за одиницю товару, оскільки в матеріалах справи наявні цінові довідки ТПП, які містять інформацію щодо коливання цін на дизельне паливо в період між датою укладання договору від 03 квітня 2023 № 19/04 та датою укладання додаткових угод про зміну ціни №№1, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9.

Поряд з цим, суд звертає увагу на те, що інформацію стосовно коливання ціни товару на ринку можуть надавати уповноважені на те згідно з законодавством органи, установи, організації, а замовник наділений правом самостійно приймати рішення щодо такого документального підтвердження.

Відтак, вимоги Офісу щодо здійснення заходів щодо усунення виявлених порушень в установленому законодавством порядку є протиправними, оскільки додаткові угоди до Договору укладені у відповідності до вимог пункту 2 частини п`ятої статті 41 Закону №922-VIII та норм Цивільного кодексу України.

При цьому, колегія суддів зазначає, що згідно з п. 30. Рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Hirvisaari v. Finland» від 27 вересня 2001 р., рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя.

Однак, згідно з п. 29 Рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Ruiz Torija v. Spain» від 9 грудня 1994 р., статтю 6 п. 1 не можна розуміти як таку, що вимагає пояснень детальної відповіді на кожний аргумент сторін. Відповідно, питання, чи дотримався суд свого обов`язку обґрунтовувати рішення може розглядатися лише в світлі обставин кожної справи.

Крім того, відповідно до частини першої статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

Як встановлено апеляційним судом з матеріалів справи, позивачем за подання позовної заяви сплачено судовий збір в розмірі 3028 грн., апеляційної скарги 4542 грн.

Враховуючи викладене, а також те, що апеляційна скарга задоволена судом повністю, апеляційний суд приходить до висновку про необхідність стягнення на користь позивача судових витрат зі сплати судового збору в розмірі 7570 грн. за подання позовної заяви та апеляційної скарги.

Крім того, третьою особою за подання апеляційної скарги сплачено судовий збір в розмірі 4542 грн.

Враховуючи викладене, а також те, що апеляційна скарга задоволена судом повністю, апеляційний суд приходить до висновку про необхідність стягнення на користь третьої особи судових витрат зі сплати судового збору в розмірі 4542 грн. за подання апеляційної скарги.

Згідно зі ст.317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення зокрема є, неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Керуючись статтями 241, 250, 308, 311, 317, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Відмовити в задоволенні клопотань Товариства з обмеженою відповідальністю «Петра Вест» про перехід з письмового провадження у відкрите судове засідання та про призначення експертизи.

Апеляційні скарги Комунального підприємства «Ужгородський муніципальний транспорт» Ужгородської міської ради та Товариства з обмеженою відповідальністю «Петра Вест» задовольнити, а рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 16 квітня 2024 року у справі № 260/751/24 скасувати та прийняти постанову, якою позовні вимоги Комунального підприємства «Ужгородський муніципальний транспорт» Ужгородської міської ради до Західного офісу Держаудитслужби в особі Управління Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача Товариство з обмеженою відповідальністю «Петра Вест» про визнання протиправним та скасування висновку задоволити.

Визнати протиправним та скасувати висновок про результати моніторингу процедури закупівлі UA-2023-03-14-009442-а Управління Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області.

Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Західного офісу Держаудитслужби в особі Управління Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській () на користь Комунального підприємства «Ужгородський муніципальний транспорт» Ужгородської міської ради () судовий збір сплачений за подання позовної заяви та апеляційної скарги в сумі 7570 (сім тисяч п`ятсот сімдесят) грн.

Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Західного офісу Держаудитслужби в особі Управління Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській () на користь Товариство з обмеженою відповідальністю «Петра Вест» () судовий збір сплачений за подання апеляційної скарги в сумі 4542 (чотири тисячі п`ятсот сорок дві) грн.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених п.2 ч.5 ст.328 КАС України, протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Головуючий суддя С. П. Нос
судді Р. В. Кухтей
С. М. Шевчук