Справа № 990/285/24
Суддя: Кравчук В.М.
Дата ухвалення: 2024-09-09 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

УХВАЛА

про відмову у відкритті провадження

09 вересня 2024 року

м. Київ

справа №990/285/24

адміністративне провадження № П/990/285/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Кравчука В.М., суддів Бевзенка В.М., Берназюка Я.О., Рибачука А.І., Стародуба О.П.,

перевіривши матеріали позовної заяви ОСОБА_1 до Верховної Ради України про визнання протиправними дій та стягнення шкоди,

УСТАНОВИВ:

04 вересня 2024 року ОСОБА_1 (адреса: АДРЕСА_1 ; далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до Верховного Суду як до суду першої інстанції з позовною заявою до Верховної Ради України (адреса місцезнаходження: 01008, м. Київ, вул. Грушевського, 5; далі - ВР України, відповідач), у якій просить:

- визнати протиправними дії Верховної Ради України із запровадження в абзаці 7 частини сьомої Закону України «Про Державний бюджет України на 2022 рік» № 1928-IX, абзаці 7 частини сьомої Закону України «Про Державний бюджет України на 2023 рік» № 2710-IX та абзаці 7 частини сьомої Закону України «Про Державний бюджет України на 2024 рік» № 3460-IX незаконного та дискримінаційного положення про прожитковий мінімум на одну особу в розрахунку на місяць для працездатних осіб, який застосовується для визначення посадового окладу прокурора окружної прокуратури у розмірі 1600 гривень;

- стягнути з Державного бюджету України на користь ОСОБА_1 ( АДРЕСА_2 , РНОКПП: НОМЕР_1 , НОМЕР_2 ) шкоду, завдану неправомірними діями Верховної Ради України, у сумі 1652507,78 грн.

На обгрунтування своїх позовних вимог ОСОБА_1 посилається на те, що Закон України від 02 грудня 2021 року № 1928-IX «Про Державний бюджет України на 2022 рік», Закон України від 03 листопада 2022 року № 2710-IX «Про Державний бюджет України на 2023 рік» й Закон України від 09 листопада 2023 року № 3460-ІХ «Про Державний бюджет України на 2024 рік» в частині визначення величини «прожиткового мінімуму на одну особу в розрахунку на місяць для працездатних осіб, який застосовується для визначення посадового окладу прокурора окружної прокуратури» (а саме у розмірі сталої суми 1 600 грн.) є незаконними, такими, що суперечать нормам спеціального Закону України «Про прокуратуру» (оскільки фактично змінюють складову для визначення базового розміру посадового окладу прокурора та порушують гарантії незалежності прокурорів) та призвели до спричинення позивачу майнової шкоди унаслідок того, що, на переконання позивача, його посадовий оклад та похідні від нього виплати фінансувались, нараховувались та виплачувались не відповідно до встановленої статтею 81 Закону України «Про прокуратуру» величини - прожиткового мінімуму для працездатних осіб, розмір якого встановлено: на 1 січня 2022 року в розмірі 2481 грн., на 1 січня 2023 року - 2684 грн., на 1 січня 2024 року - 3028 грн. Вважає положення абзаців 7 статей 7 Законів України «Про Державний бюджет України на 2022 рік», «Про Державний бюджет України на 2023 рік» і «Про Державний бюджет України на 2024 рік», якими встановлено у перелічених роках розмір прожиткового мінімуму на одну особу в розрахунку на місяць для працездатних осіб, що застосовується для визначення посадового окладу прокурора окружної прокуратури, - 1600 грн., такими, що запроваджують інше (додаткове) законодавче регулювання відносин, відмінне від того, що є предметом спеціального регулювання іншими законами України (а саме Законами України «Про прокуратуру» та «Про прожитковий мінімум»), а отже, є такими, що суперечать принципу верховенства права, передбаченого частиною першою статті 8 Конституції України, та дискримінаційними по відношенню до позивача.

Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 04 вересня 2024 року для розгляду цієї справи визначено колегію суддів у складі: судді-доповідача Кравчука В.М., суддів Бевзенка В.М., Берназюка Я.О., Рибачука А.І., Стародуба О.П.

Перевіряючи наявність підстав для відкриття провадження у справі, Суд виходить з такого.

Відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів, що закріплено у статті 125 Конституції України. А саме за змістом вказаної норми Основного закону України з метою захисту прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно-правових відносин діють адміністративні суди.

Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України).

Згідно з пунктом 4 частини першої статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень.

Відповідно до пунктів 1 та 2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.

У частині четвертій статті 22 КАС України визначено, що Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України.

Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України визначені у статті 266 КАС України. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема, щодо законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (пункт 2 частини першої).

Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Перелік публічно-правових справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, визначено в частині другій статті 19 КАС України. За цією нормою такими є справи: що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства; про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених цим Кодексом; щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об`єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених пунктами 9, 10 частини першої цієї статті.

Конституційний Суд України у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що відносини, які виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань.

Отже, КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.

За принципом поділу державної влади в України, закріпленому у статті 6 Конституції України, органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією України межах відповідно до законів України.

Відповідно до статті 75 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України.

Відповідно до частини п`ятої статті 83 Конституції України порядок роботи Верховної Ради України встановлюється Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України, затвердженого Законом України від 10 лютого 2010 року № 1861-VI (далі - Регламент).

Згідно з пунктом 3 частини першої статті 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради України належить прийняття законів.

Частиною другою статті 1 Регламенту передбачено, що цей Регламент, зокрема, визначає законодавчу процедуру, процедуру розгляду інших питань, віднесених до повноважень Верховної Ради України, та порядок здійснення нею контрольних функцій.

Згідно з частиною першою статті 93 Конституції України, частиною другою статті 90 Розділу ІV зазначеного Регламенту право законодавчої ініціативи у Верховній Раді належить Президенту України, народним депутатам, Кабінету Міністрів України. Законопроект, проект іншого акта подається до Верховної Ради за підписом особи, яка має право законодавчої ініціативи або представляє орган, наділений таким правом.

Стадіями законодавчої процедури є: вияв законодавчої ініціативи, реєстрація законопроєкту, розгляд законопроєкту, прийняття закону, його підписання і оприлюднення (розділ ІV Регламенту).

Визначення Верховної Ради України єдиним органом законодавчої влади означає, що жоден інший орган державної влади не уповноважений приймати закони. Повноваження Верховної Ради України реалізуються спільною діяльністю народних депутатів України під час сесій на її засіданнях.

Отже, Верховна Рада України, здійснюючи законотворчу діяльність, не виконує владних управлінських функцій, а тому дії/бездіяльність Верховної Ради України у цьому процесі не можуть підпадати під контроль суду адміністративної юрисдикції. Крім того, суди в Україні не віднесені до органів, яким належить право вияву законодавчої ініціативи як першої стадії законодавчої процедури.

Аналогічний правовий висновок міститься в ухвалах Верховного Суду від 06 березня 2024 року у справі № 990/58/24, від 22 травня 2024 року у справі № П/990/169/24, від 27 травня 2024 року у справі № 990/183/24, від 03 червня 2024 року у справі № 990/189/24.

Крім того, Велика Палата Верховного Суду послідовна щодо свого висновку, що положення частини першої статті 2, пункту 2 частини першої статті 4, статей 5, 19 та частини першої статті 266 КАС слід розуміти так, що в порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть оскаржуватися тільки ті правові акти, дії чи бездіяльність, зокрема, Верховної Ради України, які прийнято (вчинено, допущено) у правовідносинах, у яких парламент реалізує свої владні (управлінські) функції (до прикладу, постанови Великої Палати Верховного Суду від 26 лютого 2019 року у справі № 9901/787/18, від 11 березня 2020 року у справі № 9901/11/20, від 14 вересня 2023 року у справі № 990/132/23, від 30 листопада 2023 року у справі № 990/205/23, від 08 лютого 2024 року у справі № 990/315/23).

Позивач фактично оскаржує дії Верховної Ради України щодо прийняття Законів України «Про Державний бюджет України на 2022 рік», «Про Державний бюджет України на 2023 рік» й «Про Державний бюджет України на 2024 рік» у певних частинах, посилаючись на невідповідність юридичного змісту таких конституційному принципу верховенства права, а отже спір стосується передусім нормотворчої діяльності відповідача.

У контексті наведеного Суд зазначає, що у мотивувальній частині Рішення від 27 березня 2002 року № 7-рп/2002 Конституційний Суд України указав, що за змістом положень статей 85, 91 Конституції України Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші правові акти. Вони є юридичною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні та відповідно до частини другої статті 147, частини першої статті 150 Конституції України є об`єктом судового конституційного контролю.

Таким чином, оскільки здійснюючи законотворчий процес, Верховна Рада України не виконує публічно-владних управлінських функцій, то цей спір в частині вимог про визнання протиправними дій не є публічно-правовим у розумінні пункту 2 частини першої статті 4 КАС України, не має розглядатися у порядку адміністративного судочинства.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

З урахуванням зазначеного, оскільки позивач оспорює дії Верховної Ради України, які за своїм змістом не є її управлінською діяльністю, яка би створювала безпосередньо для позивача певні правові наслідки, відповідно з таких правовідносин не може виникати публічно-правового спору, який віднесено до юрисдикції адміністративного суду (у цьому випадку - Верховного Суду як суду першої інстанції), то згідно з наведеними положеннями пункту 1 частини першої статті 170 КАС України у відкритті провадження за вказаним позовом в частині позовних вимог про визнання протиправними дій Верховної Ради України (пункт 1 прохальної частини позову) слід відмовити.

При цьому Суд наголошує на тому, що Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 березня 2019 року у справі № 9901/947/18, з поміж іншого, зазначила, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити у більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду, а тому суд першої інстанції правомірно не роз`яснив позивачу, до суду якої юрисдикції він має звертатися з таким позовом.

Ураховуючи, що розгляд цього спору у зазначеній частині позовних вимог з огляду на його предмет і суб`єктний склад перебуває поза межами не лише юрисдикції адміністративних судів, а й взагалі не підлягає розгляду судами системи судоустрою, то підстави для роз`яснення позивачеві, до якого суду належить його вирішення, відсутні.

Що ж до заявленої позивачем вимоги стягнути з Державного бюджету Україну завдану йому майнову шкоду (пункт 2 прохальної частини позову), то Суд зважає на те, що відповідно до приписів частин п`ятої статті 21 КАС України вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб`єктів публічно-правових відносин, або вимоги про витребування майна, вилученого на підставі рішення суб`єкта владних повноважень, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Інакше такі вимоги вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства.

Враховуючи те, що між сторонами відсутній публічно-правовий спір, оскільки позивач не вказує, яким актом, дією або бездіяльністю відповідача, прийнятим (вчиненою) у ході здійснення останнім саме управлінських функцій, було порушено його права, свободи чи інтереси, то ці позовні вимоги не підлягають розгляду окремо в порядку адміністративного судочинства.

Аналогічний підхід викладений у постанові Великої Палати Верховного Суду від 12 червня 2019 року у справі №9901/70/19 та в ухвалах Верховного Суду від 27 листопада 2023 року у справі №990/313/23, від 13 березня 2024 року у справі №990/65/24.

Водночас Суд звертає увагу, що відповідно до пункту 3 частини другої статті 11 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) підставами виникнення цивільних прав та обов`язків, зокрема, є завдання майнової (матеріальної) та моральної шкоди.

Згідно з пунктом 8 частини другої статті 16 ЦК України одним із способів захисту цивільних прав та інтересів є відшкодування збитків та інші способи відшкодування майнової шкоди.

Відповідно до статті 22 ЦК України особа, якій завдано збитків у результаті порушення її цивільного права, має право на їх відшкодування.

Майнова шкода, завдана неправомірними рішеннями, діями чи бездіяльністю особистим немайновим правам фізичної або юридичної особи, а також шкода, завдана майну фізичної або юридичної особи, відшкодовується в повному обсязі особою, яка її завдала (частина перша статті 1166 ЦК України).

Згідно з частиною першою статті 19 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.

Верховний Суд в ухвалі від 05 січня 2023 року у справі № 990/1/23 вказав, що критеріями відмежування справ цивільної юрисдикції від інших є, по-перше, наявність спору щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів у будь-яких правовідносинах, крім випадків, коли такий спір вирішується за правилами іншого судочинства, а по-друге, спеціальний суб`єктний склад цього спору, в якому однією зі сторін є, як правило, фізична особа.

Тому в порядку цивільного судочинства можуть розглядатися будь-які справи, у яких хоча б одна зі сторін є фізичною особою, якщо їх вирішення не віднесено до інших видів судочинства, а предметом позову є цивільні права, які, на думку позивача, є порушеними, оспореними чи невизнаними.

З огляду на все вищенаведене у сукупності, Суд доходить висновку про непоширення на цей спір юрисдикції адміністративних судів, як такий, що не стосується захисту прав, свобод чи інтересів позивача у сфері публічно-правових відносин, а стосується виключно його майнового права, передбаченого, зокрема статтею 22 ЦК України, та не вбачає підстави для відкриття провадження у справі за позовом ОСОБА_1 також й в частині вимог про стягнення майнової шкоди.

Відповідно до частини шостої наведеної статті 170 КАС України, у разі відмови у відкритті провадження в адміністративній справі з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої цієї статті, суд повинен роз`яснити заявнику, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд такої справи.

На виконання вищезазначених положень Верховний Суд роз`яснює позивачу, що за правилами частини першої статті 19 ЦПК України її вимога про відшкодування майнової шкоди підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.

Керуючись статтями 5, 19, 22, 170, 248, 256, 266, 294, 295 КАС України, Суд,-

УХВАЛИВ:

1. Відмовити у відкритті провадження у справі № 990/285/24 за позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України про визнання протиправними дій та стягнення шкоди.

2. Копію ухвали про відмову у відкритті провадження у справі разом із позовною заявою та доданими до неї матеріалами надіслати позивачу.

3. Роз`яснити позивачу, що повторне звернення тієї самої особи до адміністративного суду з адміністративним позовом з тих самих предмета і підстав та до того самого відповідача, як той, щодо якого постановлено ухвалу про відмову у відкритті провадження, не допускається.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання і може бути оскаржена до Великої Палати Верховного Суду протягом п`ятнадцяти днів із дня її прийняття. Апеляційна скарга на ухвалу суду подається безпосередньо до суду Великої Палати Верховного Суду.

Суддя-доповідач В.М. Кравчук

Суддя В.М. Бевзенко

Суддя Я.О. Берназюк

Суддя А.І. Рибачук

Суддя О.П. Стародуб