Справа № 600/3993/24-а
Суддя: Лелюк Олександр Петрович
Дата ухвалення: 2024-09-06 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ЧЕРНІВЕЦЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
У Х В А Л А

06 вересня 2024 р. м. Чернівці Справа №600/3993/24-а

Суддя Чернівецького окружного адміністративного суду Лелюк О.П., розглянувши матеріали позову ОСОБА_1 до міського голови Кіцманської територіальної громади Чернівецького району Чернівецької області Булеги Сергія Борисовича про визнання протиправною бездіяльність та зобов`язання вчинити дії,

У С Т А Н О В И В:

ОСОБА_1 звернувся до Чернівецького окружного адміністративного суду з позовом до міського голови Кіцманської територіальної громади Чернівецького району Чернівецької області ОСОБА_2 про визнання протиправною бездіяльність та зобов`язання вчинити дії.

Позивач просить суд:

- визнати протиправною бездіяльність міського голови Кіцманської територіальної громади ОСОБА_2 щодо не включення Проекту рішення «Про висловлення недовіри та дострокове припинення повноважень міського голови ОСОБА_2 » до порядку денного чергової сесії Кіцманської міської ради;

- зобов`язати міського голову Кіцманської територіальної громади Булегу Сергія Борисовича включити Проект рішення «Про висловлення недовіри та дострокове припинення повноважень міського голови ОСОБА_2 » до порядку денного чергової сесії Кіцманської міської ради.

Відповідно до частини першої статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, чи: 1) подана позовна заява особою, яка має адміністративну процесуальну дієздатність; 2) має представник належні повноваження (якщо позовну заяву подано представником); 3) відповідає позовна заява вимогам, встановленим статтями 160, 161, 172 цього Кодексу; 4) належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності; 5) позов подано у строк, установлений законом (якщо позов подано з пропущенням встановленого законом строку звернення до суду, то чи достатньо підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними); 6) немає інших підстав для залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.

Отже, одним із обов`язкових питань, які повинен з`ясувати суддя після одержання позовної заяви, є питання належності розгляду позову за правилами адміністративного судочинства, тобто чи є спір публічно-правовим.

Розглянувши позовну заяву ОСОБА_1 та додані до неї матеріали, суд зазначає таке.

Відповідно до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Пунктом 1 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.

Згідно з пунктом 2 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України публічно-правовий спір - спір, у якому:

хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або

хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або

хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.

Пунктом 7 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України, передбачено, що суб`єкт владних повноважень - орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Відповідно до частини першої статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1 - 4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

Статтею 19 Кодексу адміністративного судочинства України визначено справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.

Так згідно частини першої названої статті юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема:

1) спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження;

1-1) спорах адміністратора за випуском облігацій, який діє в інтересах власників облігацій відповідно до положень Закону України "Про ринки капіталу та організовані товарні ринки", із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності;

2) спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби;

3) спорах між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень;

4) спорах, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів;

5) за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом;

6) спорах щодо правовідносин, пов`язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму;

7) спорах фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації;

8) спорах щодо вилучення або примусового відчуження майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності;

9) спорах щодо оскарження рішень атестаційних, конкурсних, медико-соціальних експертних комісій та інших подібних органів, рішення яких є обов`язковими для органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших осіб;

10) спорах щодо формування складу державних органів, органів місцевого самоврядування, обрання, призначення, звільнення їх посадових осіб;

11) спорах фізичних чи юридичних осіб щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності державного замовника у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України "Про оборонні закупівлі", крім спорів, пов`язаних із укладенням державного контракту (договору) про закупівлю з переможцем спрощених торгів із застосуванням електронної системи закупівель, а також зміною, розірванням і виконанням державних контрактів (договорів) про закупівлю;

12) спорах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів охорони державного кордону у справах про правопорушення, передбачені Законом України "Про відповідальність перевізників під час здійснення міжнародних пасажирських перевезень";

13) спорах щодо оскарження рішень Національної комісії з реабілітації у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України "Про реабілітацію жертв репресій комуністичного тоталітарного режиму 1917-1991 років";

14) спорах із суб`єктами владних повноважень з приводу проведення аналізу ефективності здійснення державно-приватного партнерства;

15) спорах, що виникають у зв`язку з оголошенням, проведенням та/або визначенням результатів конкурсу з визначення приватного партнера та концесійного конкурсу;

16) спорах щодо здійснення державного регулювання, нагляду і контролю у сфері медіа.

Аналіз наведених норм дає підстави для висновку про те, що до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних та юридичних осіб з органом державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), органом місцевого самоврядування, їх посадовою чи службовою особою, іншим суб`єктом при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), відповідно, прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій або наданні адміністративних послуг.

У випадку, якщо суб`єкт (у тому числі орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа) у спірних правовідносинах не здійснює вказані владні управлінські функції щодо іншого суб`єкта, який є учасником спору, такий спір не має встановлених нормами Кодексу адміністративного судочинства України ознак справи адміністративної юрисдикції, і, відповідно, не повинен вирішуватись адміністративним судом.

Розгляду адміністративним судами підлягають спори, що мають в основі публічно-правовий характер, тобто випливають із владно-розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності публічних органів.

Неправильним є поширення юрисдикції адміністративних судів на той чи інший спір тільки тому, що відповідачем у справі є суб`єкт владних повноважень, а предметом перегляду- його акт індивідуальної дії.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору.

Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Публічно-правовим, вважається, зокрема, спір, у якому сторони правовідносин виступають одна щодо іншої не як рівноправні і в якому одна зі сторін виконує публічно-владні управлінські функції та може вказувати або забороняти іншому учаснику правовідносин певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо.

Необхідною ознакою суб`єкта владних повноважень є здійснення ним публічно-владних управлінських функцій. Ці функції суб`єкт повинен виконувати саме у тих правовідносинах, у яких виник спір.

До юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома (кількома) суб`єктами стосовно їх прав та обов`язків у конкретних правових відносинах, у яких хоча б один суб`єкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб`єкта (суб`єктів), а останній (останні) відповідно зобов`язаний виконувати вимоги та приписи такого суб`єкта владних повноважень.

Зазначене узгоджується з правовими висновками Великої Палати Верховного Суду, викладеними у постановах від 08 квітня 2020 року у справі № 463/6961/18, від 04 вересня 2018 року у справі №823/2042/16, від 29 травня 2019 року у справі №826/9341/17, від 18 вересня 2019 року у справі №810/3711/18, від 18 грудня 2019 у справі №826/13961/17, від 21 березня 2018 року у справі №563/233/16-ц, від 03 жовтня 2018 року у справі №820/4149/17, від 17 жовтня 2018 у справі №380/624/16-ц.

При цьому суд зауважує, що неправильним є поширення юрисдикції адміністративних судів на той чи інший спір тільки тому, що відповідачем у справі є суб`єкт владних повноважень, а предметом перегляду - його акт індивідуальної дії. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Указане відповідає правовій позиції Верховного Суду в питаннях визначення юрисдикції спору (зокрема, постанови Великої Палати Верховного Суду від 04 вересня 2018 року у справі №823/2042/16, від 29 травня 2019 року у справі №826/9341/17, від 18 вересня 2019 року у справі №810/3711/18, від 18 грудня 2019 у справі №826/13961/17 та ін.).

Як вбачається з доданих до позову матеріалів, 20 серпня 2024 року депутати Кіцманської міської ради Андрієць О.О. та ОСОБА_3 звернулися до Кіцманського міського голови ОСОБА_2 з вимогою включити в порядок денний чергової сесії Кіцманської міської ради проєкт рішення «Про висловлення недовіри та дострокове припинення повноважень міського голови ОСОБА_2 ».

Указаний проєкт рішення було зареєстровано за №2171/8.

Листом від 30 серпня 2024 року №1652 за підписом Кіцманського міського голови Булеги С.Б. депутатів Кіцманської міської ради Андрієць О.О. та ОСОБА_3 повідомлено про таке: «Підготовлений Вами проект рішення зареєстрований за номером 2171/8, оприлюднений на офіційному сайті Кіцманської міської ради та скерований на розгляд постійних депутатських комісій. До основних питань порядку денного Ваш проект рішення не включено, однак, за бажанням депутатів, із врахуванням висновків постійних депутатських комісій щодо нього, він може бути включений до додаткових питань порядку денного чергової сесії Кіцманської міської ради. Додатково повідомляємо, що рішення про висловлення недовіри сільському, селищному, міському голові має бути законним та обґрунтованим, кожен наведений Вами в пояснювальній записці факт порушення законів України має бути доведений у встановленому законодавством порядку, а обставини, які стали підставою для внесення подання про недовіру міському голові мають бути доведені належними і допустимими доказами, адже для кожної категорії порушень існує чітко визначений законом порядок доведення вини і визнання особи винною у їх вчиненні. Враховуючи зазначене вище, для надання проекту рішення про висловлення недовіри міському голові ознак законності та обґрунтованості рекомендуємо Вам надати належні та допустимі докази порушення міським головою Конституції і Законів України, що стануть належною правовою підставою для прийняття відповідного рішення сесією ради. Також рекомендуємо Вам відредагувати пояснювальну записку до проекту рішення ради та виключити пункти, що містять недостовірну інформацію, пункти, які дублюються, а також конкретизувати ті звинувачення, які висловлені нечітко.».

Згідно змісту позову, такий подано до адміністративного суду депутатом Кіцманської міської ради VII скликання ОСОБА_1 у зв`язку із тим, що міський голова Кіцманської територіальної громади ОСОБА_2 не включив до порядку денного чергової сесії Кіцманської міської ради поданий депутатами Кіцманської міської ради Андрійцем О.О. та ОСОБА_3 проект рішення «Про висловлення недовіри та дострокове припинення повноважень міського голови ОСОБА_2 ». При цьому у позові зазначено, що такий подано на захист порушених прав ОСОБА_1 як депутата Кіцманської міської ради, які передбачені Законом України «Про статус депутатів місцевих рад», Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», Регламентом Кіцманської міської ради.

Так, згідно пунктів 3, 4, 6, 8 частини другої статті 19 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» депутат місцевої ради має право: пропонувати питання для розгляду їх радою та її органами; вносити пропозиції і зауваження до порядку денного засідань ради та її органів, порядку розгляду обговорюваних питань та їх суті; вносити на розгляд ради та її органів проекти рішень з питань, що належать до їх відання, поправки до них; порушувати питання про недовіру сільському, селищному, міському голові, розпуск органів, утворених радою, та звільнення посадових осіб місцевого самоврядування.

Пунктом 8 частини четвертої статті 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що сільський, селищний, міський голова скликає сесії ради, вносить пропозиції та формує порядок денний сесій ради і головує на пленарних засіданнях ради.

Викладене у своїй сукупності дає підстави для висновку про те, що у даному випадку позивачем як депутатом міської ради фактично оскаржується бездіяльність (дія/рішення, що виразилися у формі листа від 30 серпня 2024 року №1652) міського голови в процедурному питанні організації роботи органу місцевого самоврядування.

У цих відносинах відповідач не є суб`єктом владних повноважень у розумінні Кодексу адміністративного судочинства України саме по відношенню до позивача, ним не приймалось владне управлінське рішення щодо позивача.

Отже, відсутні ознаки, зазначені у пункті 2 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України, публічно-правового спору між сторонами справи, відносини між якими не ґрунтуються на управлінських чи контролюючих функціях однієї сторони стосовно іншої.

При цьому сам по собі факт того, що відповідач є посадовою особою органу місцевого самоврядування, який у розумінні Кодексу адміністративного судочинства України є суб`єктом владних повноважень, не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити до справи адміністративної юрисдикції будь-який спір за участю суб`єкта владних повноважень. Розгляду ж адміністративними судами підлягають спори, що мають в основі публічно-правовий характер, тобто випливають із владно-розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності публічних органів.

За відсутності указаного в даних спірних відносинах цей спір не є публічно-правовим.

Приходячи до такого висновку, суд також звертає увагу на те, що згідно змісту позовної заяви даний позов подано в інтересах та на захист прав ОСОБА_1 саме як депутата Кіцманської міської ради. Тобто, фактично такий подано суб`єктом владних повноважень у розумінні пункту 7 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України.

Водночас згідно наведеного вище пункту 5 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом.

Утім, Законом України «Про статус депутатів місцевих рад», про порушення відповідачем якого вказано у позові, не передбачена можливість звернення до суду з позовом депутата міської ради у разі його незгоди із бездіяльністю, діями, рішеннями міського голови у сфері організації роботи органу місцевого самоврядування, в тому числі і щодо не включення запропонованих депутатом проектів рішень до порядку денного сесії міської ради.

У позові не наведено обґрунтування щодо віднесення цього спору до юрисдикції адміністративних судів.

Враховуючи зміст наведених норм матеріального і процесуального права, суть і характер відносин між сторонами справи, зважаючи на те, що питання, яке ставить на вирішення суду позивач (зобов`язати міського голову Кіцманської територіальної громади ОСОБА_2 включити Проект рішення «Про висловлення недовіри та дострокове припинення повноважень міського голови ОСОБА_2 » до порядку денного чергової сесії Кіцманської міської ради) фактично належить до внутрішньої організаційної діяльності органу місцевого самоврядування і його вирішення є виключною компетенцією міського голови, а законом не передбачено права депутата міської ради як суб`єкта владних повноважень звернення до адміністративного суду з позовом про оскарження бездіяльності, дій, рішень міського голови у сфері організації роботи органу місцевого самоврядування, то суд приходить до висновку, що законність оскаржуваної ОСОБА_1 бездіяльності не може бути перевірена в порядку адміністративного судочинства, тобто дана справа не є адміністративною в розумінні норм Кодексу адміністративного судочинства України.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Оскільки даний позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, то наявні правові підстави для відмови у відкритті провадження у цій справі.

Частиною шостою статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що у разі відмови у відкритті провадження в адміністративній справі з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої цієї статті, суд повинен роз`яснити заявнику, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд такої справи.

Водночас суд зазначає, що поняття спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства в даному випадку слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, а також тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

З огляду на підстави цього позову та зміст позовних вимог варто зазначити, що вони взагалі не можуть бути предметом судового розгляду.

Наведене виключає обов`язок адміністративного суду щодо роз`яснення заявнику, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд цієї справи.

Указане узгоджується з правовою позицією Верховного Суду щодо застосування пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України в поєднанні з частиною шостою статті 170 цього Кодексу (постанова Великої Палати Верховного Суду від 22 березня 2018 року у справі №800/559/17, ухвала Верховного Суду від 30 липня 2018 року у справі №9901/701/18, постанова Великої Палати Верховного Суду від 01 квітня 2020 року у справі №9901/571/19, постанови від 24 вересня 2020 року у справі №553/2145/16-а, від 3 квітня 2018 року у справі №9901/152/18, від 30 травня 2018 року в справі №9901/497/18).

Керуючись статтями 170, 171, 241, 248 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

У Х В А Л И В:

Відмовити у відкритті провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до міського голови Кіцманської територіальної громади Чернівецького району Чернівецької області Булеги Сергія Борисовича про визнання протиправною бездіяльність та зобов`язання вчинити дії.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання. Апеляційну скаргу на дану ухвалу може бути подано до Сьомого апеляційного адміністративного суду протягом п`ятнадцяти днів з дня складання повного судового рішення.

Суддя О.П. Лелюк