Справа № 580/1256/24
Суддя: Епель Оксана Володимирівна
Дата ухвалення: 2024-09-05 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Головуючий у першій інстанції: Трофімова Л.В. Суддя-доповідач: Епель О.В.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

05 вересня 2024 року Справа № 580/1256/24

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:

Головуючого судді Епель О.В.,

суддів: Мєзєнцева Є.І., Файдюка В.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження в залі суду в м. Києві апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 15 травня 2024 року у справі

за позовом ОСОБА_1

до Державного закладу «Центральна медико-соціальна експертна

комісія Міністерства охорони здоров`я України» - Центральної

міжвідомчої експертної комісії МОЗ та МНС України

про визнання протиправним та скасування індивідуального акта,

В С Т А Н О В И В :

Історія справи.

1. ОСОБА_1 (далі - Позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до Державного закладу «Центральна медико-соціальна експертна комісія Міністерства охорони здоров`я України» - Центральної міжвідомчої експертної комісії МОЗ та МНС України (далі - Відповідач), в якому просив:

- визнати протиправним та скасувати експертний висновок Центральної міжвідомчої експертної комісії МОЗ та МНС України зі встановлення причинного зв`язку захворювань, інвалідності і причин смерті з впливом Чорнобильської катастрофи від 18.07.2023 №109;

- зобов`язати Центральну міжвідомчу експертну комісію МОЗ та МНС України зі встановлення причинного зв`язку захворювань, інвалідності і причин смерті з впливом Чорнобильської катастрофи призначити до розгляду нову експертизу, в якій встановити факт причинного зв`язку хвороб, інвалідності та смерті з дією іонізуючого випромінювання та інших шкідливих чинників унаслідок аварії на Чорнобильській АЕС.

В обґрунтування позовних вимог Позивач зазначив, що Відповідачем під час складення висновку не було досліджено та враховано усіх документів.

Позивач також стверджував, що він має статус особи з інвалідністю другої групи, є потерпілим від аварії на ЧАЕС 4- ї категорії, проживає в м. Каневі Черкаської області (віднесене до зони посиленого радіологічного контролю) та наполягав на тому, що його хвороба міститься у Переліку хвороб при яких може бути встановлений причинний зв`язок з дією іонізуючого випромінювання та інших шкідливих чинників у дорослого населення, яке постраждало внаслідок аварії на Чорнобильській АЕС.

2. Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 15 травня 2024 року у задоволенні позову відмовлено повністю.

Ухвалюючи зазначене рішення, суд першої інстанції виходив з того, що причинний зв`язок між захворюваннями, пов`язаними з Чорнобильською катастрофою, частковою або повною втратою працездатності громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи визнається встановленим лише якщо його підтверджено під час стаціонарного обстеження у період проживання або роботи в зоні посиленого радіоекологічного контролю протягом п`яти років після аварії на Чорнобильській АЕС.

3. Не погоджуючись з таким рішенням суду, Позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить його скасувати та ухвалити постанову про задоволення позову в повному обсязі, наполягаючи на можливості встановлення причинного зв`язку хвороби Позивача з впливом аварії на ЧАЕС.

Апелянт зазначає, що він звернувся за медичною допомогою в зв`язку з поганим самопочуттям 05.02.1990 про що свідчить запис в його амбулаторній картці, в подальшому щороку звертався до лікаря за допомогою, у період проживання на території зони посиленого радіоекологічного контролю протягом п`яти років.

ОСОБА_1 також стверджує, що суд першої інстанції не взяв до уваги ту обставину, що під час прийняття експертного висновку № 109 засідання комісії не було правомочним, оскільки на засіданні з 16 членів комісії були присутні лише 8.

З цих та інших підстав Апелянт вважає, що оскаржуване ним рішення суду прийнято за неповно встановлених обставин, з порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення спору в цілому.

4. Ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 25.06.2024 та від 03.07.2024 було відкрито апеляційне провадження, встановлено строк для подання відзиву на апеляційну скаргу та призначено справу до судового розгляду в порядку письмового провадження.

5. У строк, встановлений судом, відзив на апеляційну скаргу не надходив.

6. Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, юридичної оцінки обставин справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню частково, а рішення суду - скасуванню з наступних підстав.

7. Обставини справи, установлені судом.

Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, ОСОБА_1 є потерпілим від аварії на ЧАЕС 4-ї категорії, проживає в м. Каневі Черкаської області.

Відповідно до довідки до акта огляду МСЕК серії 12 ААГ №054657, 24.04.2023 Позивачу первинно (а не повторно, як помилково зазначив суд першої інстанції) безтерміново встановлена друга група інвалідності у зв`язку із загальним захворюванням /т.1 а.с.23/.

Позивач звернувся до Відповідача для встановленню причинного зв`язку хвороб, що призвели до інвалідності з дією іонізуючого випромінювання та інших шкідливих чинників унаслідок аварії на Чорнобильській АЕС.

За результатом розгляду звернення Позивача, Центральна міжвідомча експертна комісія МОЗ та МНС України по встановленню причинного зв`язку хвороб, що привели до інвалідності та смерті з дією іонізуючого випромінювання та інших шкідливих чинників унаслідок аварії на ЧАЕС встановила та склала експертний висновок від 18.07.2023 про те, що вказані захворювання Позивача є загальними, з впливом шкідливих факторів аварії на ЧАЕС не пов`язані (не відповідає вимогам п. 345 Наказу №441 МОЗ України від 14.06.2012 - пізній розвиток захворювання, перше стаціонарне лікування у 2021 через 35 років після аварії на ЧАЕС).

8. Нормативно-правове обґрунтування.

Спірні правовідносини врегульовані Конституцією України, Законами України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» від 28.02.1991 № 796-ХІІ (далі - Закон № 796-ХІІ), Наказом Міністерства охорони здоров`я України, Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи від 30.05.1997 № 166/129 затверджене Положення про систему експертизи по встановленню причинного зв`язку хвороб, інвалідності і смерті з дією іонізуючого випромінювання та інших шкідливих чинників внаслідок аварії на Чорнобильській АЕС(далі - Положення №166/129).

Так, відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно зі ст. 12 Закону № 796-ХІІ причинний зв`язок між захворюванням, пов`язаним з Чорнобильською катастрофою, частковою або повного втратою працездатності громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, і Чорнобильською катастрофою визнається встановленим, якщо його підтверджено під час стаціонарного обстеження постраждалих внаслідок Чорнобильської катастрофи уповноваженою медичною комісією не нижче обласного рівня або спеціалізованими медичними установами Міністерства оборони України, Міністерства внутрішніх справ України, Служби безпеки України, які мають ліцензію Міністерства охорони здоров`я України.

Відповідно до розділу І Положення № 166/129, основною метою системи експертизи є з`ясування причин та обставин виникнення тих чи інших захворювань та ускладнень їх перебігу і наявності можливого впливу іонізуючого випромінення та інших шкідливих чинників внаслідок аварії на ЧАЕС на їх розвиток, вивчення причин інвалідизації і зв`язок причин смерті із зазначеними хворобами, офіційне підтвердження такого зв`язку, сприяння проведенню ефективних заходів щодо профілактики інвалідності та своєчасної соціально-трудової реабілітації постраждалих.

Експертизі з встановлення причинного зв`язку хвороб, інвалідності і смерті з дією іонізуючого випромінення та інших шкідливих чинників внаслідок аварії на ЧАЕС підлягають особи, які за чинним законодавством мають статус осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи.

Відповідно до розділу III Положення № 166/129, розгляд медичних справ в експертних комісіях проводиться за особистим зверненням та направленням спеціалізованого лікувально-профілактичного закладу при наявності посвідчення постраждалого внаслідок Чорнобильської катастрофи.

Центральна міжвідомча експертна комісія приймає на розгляд, зокрема, медичні справи для встановлення причинного зв`язку хвороб, інвалідності і смерті виключно з дією іонізуючого випромінення.

Згідно з п.п. 4.1, 4.4 - 4.10 розділу IV Положення № 166/129, формою роботи експертної комісії є засідання.

Засідання експертної комісії вважається правоможним, якщо в ньому бере участь не менше двох третин її членів.

Рішення експертної комісії приймається простою більшістю голосів складу експертної комісії.

У разі рівного розподілу голосів щодо встановлення (не- встановлення) зв`язку хвороб, інвалідності і смерті з дією іонізуючого випромінювання та інших шкідливих чинників внаслідок аварії на Чорнобильській АЕС вирішальним є голос головуючого на засіданні експертної комісії.

У разі незгоди з прийнятим експертною комісією рішенням член (члени) експертної комісії може (можуть) викласти у письмовому вигляді окрему думку, яка додається до протоколу засідання експертної комісії (за бажанням такого (таких) члена (членів) експертної комісії протокол засідання надсилається до МОЗ України).

Засідання експертної комісії оформлюється протоколом.

Протокол засідання експертної комісії підписується головуючим, всіма присутніми на засіданні членами експертної комісії.

Рішення експертної комісії заноситься до протоколу засідання комісії, підписується головою та членами експертної комісії та засвідчується печаткою комісії.

З метою встановлення причинного зв`язку захворювання, пов`язаного з Чорнобильською катастрофою, наказом Міністерства охорони здоров`я України «Про затвердження нормативних актів щодо хвороб, при яких може бути встановлений причинний зв`язок з дією іонізуючого випромінення та інших шкідливих чинників внаслідок аварії на Чорнобильській АЕС» від 17.05.97 № 150 (у редакції наказу Міністерства охорони здоров`я України від 14.06.2012 № 441), зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 30.08.2012 за № 1460/21772, затверджено, зокрема: Перелік хвороб, при яких може бути встановлений причинний зв`язок з дією іонізуючого випромінення та інших шкідливих чинників у дорослого населення, яке постраждало внаслідок аварії на Чорнобильській АЕС (далі - Перелік хвороб); Інструкцію по застосуванню Переліку хвороб, при яких може бути встановлено причинний зв`язок з дією іонізуючого випромінювання та інших шкідливих чинників у дорослого населення, яке постраждало внаслідок аварії на Чорнобильській АЕС, та Переліку хвороб і патологічних станів, ризик виникнення яких підвищується в результаті впливу на організм дитини іонізуючого випромінювання та інших шкідливих чинників внаслідок аварії на Чорнобильській АЕС (далі - Інструкція).

Відповідно до пункту 1.1 Інструкції та Переліку хвороб і патологічних станів, ризик виникнення яких підвищується в результаті впливу на організм дитини іонізуючого випромінювання та інших шкідливих чинників внаслідок аварії на Чорнобильській АЕС, затверджений наказом МОЗ України від 17.05.1997 № 150, зареєстрований у Міністерстві юстиції України 26 вересня 1997 року за № 448/2252 (у редакції наказу МОЗ України від 14.06.2012 року № 441) (далі - Перелік хвороб і патологічних станів), застосовуються при встановленні причинного зв`язку хвороб з дією іонізуючого випромінювання та інших шкідливих чинників у населення, яке постраждало внаслідок аварії на Чорнобильській АЕС, уповноваженими медичними комісіями при експертизі медичних справ та під час стаціонарного обстеження осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, для встановлення причинного зв`язку хвороб, інвалідності та смерті з дією іонізуючого випромінювання та інших шкідливих чинників у населення, яке постраждало внаслідок аварії на Чорнобильській АЕС.

Відповідно з положеннями пункту 1.2. Інструкції до Переліку хвороб і Переліку хвороб і патологічних станів віднесено нозологічні форми захворювань, що безпосередньо пов`язані з дією іонізуючого випромінювання, а також ряд захворювань, у розвитку яких встановлено комплексний вплив іонізуючого випромінювання та інших шкідливих чинників, пов`язаних з наслідками аварії на Чорнобильській АЕС. Визначення захворювань наведено відповідно до Міжнародної статистичної класифікації хвороб та споріднених проблем охорони здоров`я десятого перегляду (МКХ-10).

Згідно з положеннями пунктів 2.1, 2.4. Інструкції причинний зв`язок між захворюваннями, пов`язаними з Чорнобильською катастрофою, частковою або повною втратою працездатності громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, і Чорнобильською катастрофою визнається встановленим, якщо його підтверджено під час стаціонарного обстеження постраждалих внаслідок Чорнобильської катастрофи уповноваженою медичною комісією не нижче обласного рівня або спеціалізованими медичними установами Міністерства оборони України, Міністерства внутрішніх справ України, Служби безпеки України, які мають відповідну ліцензію Міністерства охорони здоров`я України.

Питання про причинний зв`язок хвороб, які включено до 4 групи Переліку хвороб, вирішується Центральною МЕК та регіональними міжвідомчими експертними комісіями) для всіх категорій постраждалих за наявності витягу з акту огляду медико-соціальної експертної комісії щодо стійкої втрати працездатності за Переліком хвороб.

Згідно з п. 3.4 Інструкції, при встановлення причинного зв`язку за 4 групою Переліку хвороб для всіх категорій постраждалих внаслідок аварії на Чорнобильській АЕС обов`язково береться до уваги час виникнення хвороб та наявність витягу з акта огляду медико-соціальної експертної комісії щодо стійкої втрати працездатності за Переліком хвороб.

За 4 групою Переліку хвороб розглядаються медичні справи учасників ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС (категорії 2 та 3), а також потерпілих від Чорнобильської катастрофи, визначених пунктом 2 частини першої статті 14 Закону № 796-ХІІ (категорія 2), евакуйованих осіб та осіб, які постійно проживали у зоні безумовного (обов`язкового) відселення (категорія 2), гарантованого добровільного відселення (категорія 3), посиленого радіоекологічного контролю (категорія 4).

У потерпілих (категорія 4), визначених пунктом 4 частини першої статті 14 Закону 796-ХІІ причинний зв`язок встановлюється, якщо хвороба виникла і це підтверджено стаціонарним лікуванням, у період проживання на території зони посиленого радіоекологічного контролю протягом п`яти років.

Висновки суду апеляційної інстанції.

9. Отже, предметом спору у даній справі є експертний висновок Центральної міжвідомчої експертної комісії МОЗ та МНС України зі встановлення причинного зв`язку захворювань, інвалідності і причин смерті з впливом Чорнобильської катастрофи.

10. При цьому, відповідно до зазначених вище норм права, Центральна міжвідомча експертна комісія має дискреційні повноваження на проведення експертизи та в наступному вирішення питання про причинний зв`язок хвороби з дією іонізуючого випромінення та інших шкідливих чинників у дорослого населення, яке постраждало внаслідок аварії на Чорнобильській АЕС.

11. Колегія суддів наголошує, що адміністративний суд, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень, виконуючи завдання адміністративного судочинства щодо перевірки відповідності їх прийняття (вчинення), передбаченим частиною другою КАС України, критеріям, не втручається та не може втручатися у дискрецію (вільний розсуд) суб`єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями.

12. Завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання прав та вимог законодавства, інакше було б порушено принцип розподілу влади, який заперечує надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень, оскільки ключовим його завданням є здійснення правосуддя.

13. Таким чином, при розгляді по суті спору у справах, у яких оспорюються рішення, зокрема Центральної МЕК, суд не може здійснювати власну оцінку підставності прийняття певного висновку, оскільки суди не є спеціалізованими установами в медичній сфері і тому така оцінка виходить за межі необхідного дослідження в контексті застосування норм матеріального права. Суди вправі перевіряти законність висновку МЕК лише в межах дотримання процедури прийняття цього висновку.

Аналогічний правовий висновок викладено в постанові Верховного Суду від 30 листопада 2020 року у справі № 200/14695/19-а.

14. Разом з тим, колегія суддів відзначає, що ОСОБА_2 оскаржує експертний висновок Відповідача з підстав неправомірної відмови у встановленні причинного зв`язку між захворюванням Позивача та наслідками аварії на ЧАЕС.

15. Перевіряючи рішення суду першої інстанції з цих підстав та усуваючи недоліки застосування судом норм матеріального права, апеляційний суд відзначає, що суд, вирішуючи спір, послався на пункт 4.3.5 Інструкції та застосував його у редакції, яка не є чинною.

16. Так, зазначеним вище пунктом встановлено, що причинний зв`язок встановлюється, якщо хвороба виникла і це підтверджено стаціонарним лікуванням, у період проживання на території зони посиленого радіоекологічного контролю протягом п`яти років. При цьому, вказівка «після аварії на Чорнобильській АЕС» відсутня, що не було враховано судом першої інстанції.

17. Крім того, перевіряючи доводи Апелянта в межах дотримання процедурних питань, слід зазначити, що організація роботи та звітність Центральної МЕК визначений Положенням № 491/2295, відповідно до якого формою роботи експертної комісії є засідання. При цьому, засідання експертної комісії вважається правоможним, якщо в ньому бере участь не менше двох третин її членів.

18. З огляду на викладене вище, усуваючи неповноту з`ясування судом першої інстанції обставин цієї справи, апеляційний суд відзначає, що у протоколі від 18.07.2023 наявні відомості про голоси та підписи лише половини членів комісії (8 з 16).

19. Оскільки протокол засідання експертної комісії підписується всіма присутніми на засіданні членами експертної комісії, колегії суддів дійшла до висновку про порушення Відповідачем процедури розгляду звернення Апелянта.

20. Таким чином, суд першої інстанції неповно з`ясував обставини цієї справи, що призвело до помилкового висновку про відсутність підстав для скасування висновку Центральної міжвідомчої експертної комісії МОЗ та МНС України зі встановлення причинного зв`язку захворювань, інвалідності і причин смерті з впливом Чорнобильської катастрофи від 18.07.2023 №109.

21. Разом з тим, оскільки суд не може підміняти державний орган, рішення якого оскаржується, приймати замість рішення, яке визнається протиправним, інше рішення, яке б відповідало закону та давати вказівки, які свідчили б про вирішення питань, які належать до компетенції такого суб`єкта владних повноважень, позовні вимоги у цій справі підлягають задоволенню частково.

22. Судова колегія також приймає до уваги висновки ЄСПЛ, викладені в рішенні по справі «Ґарсія Руіз проти Іспанії» (Garcia Ruiz v. Spain), заява № 30544/96, п. 26, ECHR 1999-1, в якому Суд зазначив, що хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, це не може розумітись як вимога детально відповідати на кожний довід.

23. Отже, перевіривши рішення суду першої інстанції у межах доводів та вимог апеляційної скарги, згідно з частиною першою статті 308 КАС України, колегія суддів приходить до висновку, що судом першої інстанції неповно встановлено обставини цієї справи.

24. Відповідно до ст.317 КАС України передбачено, що підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

25. Таким чином, апеляційна скарга ОСОБА_1 підлягає задоволенню частково, рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 15 травня 2024 року - скасуванню, а позов - задоволенню частково.

26. Розподіл судових витрат.

Відповідно до ст. 139 КАС України, судові витрати перерозподілу не підлягають.

Керуючись ст.ст. 242-244, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити частково.

Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 15 травня 2024 року - скасувати та ухвалити постанову, якою позовні вимоги ОСОБА_1 до Державного закладу «Центральна медико-соціальна експертна комісія Міністерства охорони здоров`я України» - Центральної міжвідомчої експертної комісії МОЗ та МНС України про визнання протиправним та скасування індивідуального акта - задовольнити частково.

Визнати протиправним та скасувати експертний висновок Центральної міжвідомчої експертної комісії МОЗ та МНС України від 18.07.2023 №109.

Зобов`язати Центральну міжвідомчу експертну комісію МОЗ та МНС України повторно здійснити розгляд звернення ОСОБА_1 щодо встановлення причинного зв`язку хвороб, інвалідності ОСОБА_1 з дією іонізуючого випромінювання та інших шкідливих чинників внаслідок аварії на Чорнобильській АЕС.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду в порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.

Судове рішення виготовлено 05 вересня 2024 року.

Головуючий суддя О.В. Епель

Судді: Є.І. Мєзєнцев

В.В. Файдюк