Справа № 600/4155/23-а
Суддя: Біла Л.М.
Дата ухвалення: 2024-09-03 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 600/4155/23-а

Головуючий суддя 1-ої інстанції - Маренич І.В.

Суддя-доповідач - Біла Л.М.

03 вересня 2024 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Білої Л.М.

суддів: Гонтарука В. М. Матохнюка Д.Б. ,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Департаменту інфраструктури та благоустрою Чернівецької міської ради на рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 18 березня 2024 року у справі за адміністративним позовом Департаменту інфраструктури та благоустрою Чернівецької міської ради до Управління Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області про визнання протиправною та скасування вимоги,

В С Т А Н О В И В :

Департамент інфраструктури та благоустрою Чернівецької міської ради звернувся до суду з позовом до Управління Західного офісу Держаудитслужби у Хмельницькій області, в якому просив:

- визнати протиправними та скасувати в повному обсязі пункти 2, 3, 7, 16, 17, 18, 20, 21, 22, 23 та 25 Вимоги Управління Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області від 19.05.2023 №132206-14/1433-2023 про усунення порушень виявлених ревізією;

- визнати протиправними та скасувати частково пункт 19 Вимоги Управління Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області від 19.05.2023 №132206-14/1433-2023 про усунення порушень виявлених ревізією, в частині забезпечення відшкодування шкоди (збитків) з ФОП ОСОБА_1 на суму 31 862,19 грн.

Рішенням Чернівецького окружного адміністративного суду від 18 березня 2024 року в задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись із прийнятим судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, у якій просив скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове, яким позов задовольнити в повному обсязі.

В обґрунтування апеляційної скарги апелянт послався на неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права, порушення норм процесуального права, що, на його думку, призвело до неправильного вирішення спору.

Апеляційний розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження, у відповідності до вимог п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів встановила наступне.

Управлінням Західного офісу Держаудитслужби у Хмельницькій області проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Департаменту інфраструктури та благоустрою Чернівецької міської ради за період з період з 15.06.2021 по 31.12.2022.

За результатами проведеної перевірки Управлінням Західного офісу Держаудитслужби у Хмельницькій області складено акт від 01.05.2023 №06-08/8, в якому вказані допущені об`єктом контролю порушення законодавства, контроль за дотриманням якого віднесено до компетенції органу державного фінансового контролю.

11.05.2023 позивачем до Управлінням Західного офісу Держаудитслужби у Хмельницькій області подано заперечення до акту ревізії від 01.05.2023 №06-08/8.

18.05.2023 Управлінням Західного офісу Держаудитслужби у Хмельницькій області складено висновок на заперечення до акту ревізії від 01.05.2023 №06-08/8.

19.05.2023 Управління Західного офісу Держаудитслужби у Хмельницькій області направило до Департаменту інфраструктури та благоустрою Чернівецької міської ради лист вимогу "Про усунення порушень виявлених ревізією" за №132206-14/1433-2023.

Зі змісту листа вимоги вбачається, що Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Хмельницькій області зобов`язано усунуто виявлені порушення законодавства, зокрема (оскаржувані пункти):

- п.2. в ході ревізії, на об`єкті: "Капітальний ремонт вул. Хотинської в м. Чернівці" ТОВ "Науково-технічний центр "Укрдорякість" проведено кернування влаштованого щебенево-мастичного асфальтобетонну (верхній шар) та проведено лабораторні дослідження кернів ЩМА 10 за фізико-механічними показниками.

Так, до акту приймання виконаних будівельних робіт ТОВ "ПБС" включено роботи з улаштування верхнього шару покриття товщиною 5 см із ЩМА-10 з нормою витрат ЩМА-10 в кількості 125,1 тону при влаштуванні 1000 м2 (тобто розрахункова щільність 2,45 г/см3).

Відповідно до протоколу випробувань проведених ТОВ "Науково-технічний центр "Укрдорякість" встановлено, що середня фактична щільність відібраних кернів склала 2,28 г/см3.

Враховуючи те, що норми витрат асфальтобетонної суміші пропорційно залежать від її щільності, вищевказане призвело до завищення обсягу та відповідно вартості виконаних робіт з влаштування верхнього шару покриття товщиною 5см із ЩМА-10 на суму 834407,16 грн, чим порушено п. 6.4.3 Правил визначення вартості будівництва (ДСТУ Б Д. 1.1-1:2013), затверджених наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлового господарства України від 05.07.2013 №293.

Вищевказане порушення призвело до нанесення збитків Департаменту, як розпоряднику бюджетних коштів і Замовнику виконання будівельних робіт та бюджету Чернівецької міської територіальної громади, з якого фактично проводилося фінансування робіт на вказану суму. В результаті вищевикладеного: вжити заходів щодо забезпечення відшкодування шкоди (збитків), на користь Департаменту інфраструктури та благоустрою Чернівецької міської ради з ТОВ "ПБС", завданої внаслідок завищення вартості виконаних робіт на суму 834407,16 грн., відповідно до норм статей 216-229 ГКУ, статей 22,610-625 ЦКУ;

- п.3 ревізією встановлено, що ТОВ "Незалежна інжинірингова компанія", яке здійснювало технічний нагляд по об`єкту: "Капітальний ремонт вул. Хотинської в м. Чернівці" прийнято роботи з улаштування покриття з гарячих асфальтобетонних сумішей асфальтоукладальником верхнього шару товщиною 50 м (ЩМА-10) в порушення п.5.4 ДСТУ Б В.2.7-127:2015 з урахуванням відомостей таблиці "Параметри приймального контролю" Розділу 21 "Приймання робіт та контроль якості" ДБН В.2.3-4:2015 "Автомобільні дороги. Частина 1. Проектування Частина II. Будівництво" (з урахуванням зміни №1), при тому, як показали результати лабораторних досліджень відібраних кернів, щебенево-мастиковий асфальтобетон не відповідає водонасичення, та відповідно вплинуло на густину керна. за показником водонасичення, та відповідно вплинуло на густину керна.

В результаті вищевикладеного, завищено вартість наданих послуг з технічного нагляду ТОВ "Незалежна інжинірингова компанія" на загальну суму 94 680,08 грн.

Вищевказане порушення призвело до нанесення збитків Департаменту, як розпоряднику бюджетних коштів і Замовнику виконання будівельних робіт та бюджету Чернівецької міської територіальної громади, з якого фактично проводилося фінансування робіт на вказану суму.

В результаті вищевикладеного: вжити заходів щодо забезпечення відшкодування шкоди (збитків), на користь Департаменту інфраструктури та благоустрою Чернівецької міської ради з ТОВ "Незалежна інжинірингова компанія", завданої внаслідок завищення вартості виконаних робіт на суму 94680,08 грн., відповідно до норм статей 216-229 ГКУ, статей 22,610-625 ЦКУ;

- п.7 в ході проведення ревізії, на об`єкті: "Капітальний ремонт вул. У.Кармелюка від вул. Буковинської до вул. Руданського та від залізничного переїзду до вул. Винниченка в м. Чернівці" проведено кернування у дев`яти точках та заміри товщини улаштованого шару асфальтобетонну (нижнього шару).

За результатами замірів товщини асфальтобетонного покриття встановлено, що середнє значення товщини влаштованого шару асфальтобетону складає у трьох точках (по три керни на кожну з точок відбору) складає 89 мм, при тому, що до актів приймання виконаних будівельних робіт ТОВ "Компанія "Євродор" включено роботи улаштування покриття з гарячих асфальтобетонних сумішей асфальтоукладальником при ширині смуги до 3,5 м (нижнього шару товщиною 100 мм), чим порушено вимоги п. 44 Таблиці 21.1 "Параметри контролю" Державних будівельних норм "Автомобільні дороги. Частина 1. Проектування. Частина II. Будівництво", затвердженим наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 21.01.2015 №234.

Таким чином, Виконавцем - TOB Компанія "Євродор" не забезпечено належне виконання зобов`язань за Договором від 28.08.2020 року №391, в частині незабезпечення якості та технології виконання робіт, чим порушено вимоги ч.1 ст. 193, ч.1 ст. 318 Господарського Кодексу України, ст. 526 Цивільного кодексу України, та вимог п.1.1 Договору, що призвело до виконання робіт не відповідності до проектно-кошторисної документації на загальну суму 3831539,13 грн. В результаті вищевикладеного: - вжити заходів щодо забезпечення стягнення на користь Департаменту інфраструктури та благоустрою Чернівецької міської ради з ТОВ "Компанія "Євродор" коштів в сумі 766307,83 грн. (20% від суми неякісно виконаних робіт), які є штрафом Підрядника за порушення умов зобов`язання щодо якості робіт відповідно до п. 10.2 Договору від 28.08.2020 №391.

Враховуючи, що товщина влаштованого асфальтобетонну за результатами вимірів становить 89,0 мм, а до актів приймання виконаних будівельних робіт ТОВ "Компанія "Євродор" включено роботи з улаштування покриття з гарячих асфальтобетонних сумішей товщиною 100 мм, зазначене призвело до завищення вартості виконаних робіт на суму 421469,30 грн., чим порушено вимоги п. 6.4.3 Правил визначення вартості будівництва (ДСТУ Б Д. 1.1 - 1/2013 ), затверджених наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлового господарства України від 05.07.2013 №293.

Вищевказане порушення призвело до втрат фінансових ресурсів (збитків) ДІБ Чернівецької міської ради, як розпоряднику бюджетних коштів і Замовнику виконання будівельних робіт та бюджету Чернівецької міської територіальної громади на суму 421469,30 грн.

В результаті вищевикладеного: вжити заходів щодо забезпечення відшкодування шкоди (збитків), на користь Департаменту інфраструктури та благоустрою Чернівецької міської ради з ТОВ "Компанія "Євродор", завданої внаслідок завищення вартості виконаних робіт на суму 421 469,30 грн., відповідно до норм статей 216-229 ГКУ, статей 22,610-625 ЦКУ;

- п.16 ревізією встановлено, що по об`єкту: "Поточний ремонт вул. Небесної Сотні від вул. Комарова до будинку №22 (відновлення ділянки верхнього шару покриття) в м.Чернівці" ПП "Укрнам" до актів приймання виконаних будівельних робіт включено вартість асфальтобетону за цінами вищими ніж передбачено локальним кошторисом на будівельні роботи №2-1-1 до договірної ціни.

В результаті вищевикладеного, ПП "Укрнам" завищено вартість виконаних будівельних робіт на загальну суму 173785,69 грн. з ПДВ, чим порушено вимоги п. 6.4.3 "Правил визначення вартості будівництва" ДСТУ Б Д. 1.1-1:2013, затверджених наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлового господарства України від 05.07.2013 №293.

Вищевказане порушення призвело до втрат фінансових ресурсів (збитків) ДІБ Чернівецької міської ради, як розпоряднику бюджетних коштів і Замовнику виконання будівельних робіт та бюджету Чернівецької міської територіальної громади на вищевказану суму.

В результаті вищевикладеного: - вжити заходів щодо забезпечення відшкодування шкоди (збитків), на користь Департаменту інфраструктури та благоустрою Чернівецької міської ради з ПП "Укрнам", завданої внаслідок завищення вартості виконаних робіт на суму 29991,75 грн., відповідно до норм статей 216-229 ГКУ, статей 22,610- 625 ЦКУ;

- п.17 ревізією встановлено, що по об`єкту: "Поточний ремонт вул. Зарожанська від будинку №2 до будинку №10 (відновлення ділянки верхньою шару покриття) в м. Чернівці" ПП "Укрнам" до актів приймання виконаних будівельних робіт включено вартість асфальтобетону за цінами вищими ніж передбачено локальним кошторисом на будівельні роботи №2-1-1 до договірної ціни.

В результаті вищевикладеного, ПП "Укрнам" завищено вартість виконаних будівельних робіт на загальну суму 29991,75 грн. з ПДВ, чим порушено вимоги п. 6.4.3 Правил визначення вартості будівництва (ДСТУ Б Д. 1.1-1:2013), затверджених наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлового господарства України від 05.07.2013 №293. Вищевказане порушення призвело до втрат фінансових ресурсів (збитків) ДІБ Чернівецької міської ради, як розпоряднику бюджетних коштів і Замовнику виконання будівельних робіт та бюджету Чернівецької міської територіальної громади на вищевказану суму.

В результаті вищевикладеного: - вжити заходів щодо забезпечення відшкодування шкоди (збитків), на користь Департаменту інфраструктури та благоустрою Чернівецької міської ради з ПП "Укрнам", завданої внаслідок завищення вартості виконаних робіт на суму 29991,75 грн., відповідно до норм статей 216-229 ГКУ, статей 22,610- 625 ЦКУ;

- п.18 ревізією встановлено, що по об`єкту: "Капітальний ремонт тротуарів по вул. Міцкевича (відновлення елементів благоустрою) в м. Чернівці" "Капітальний ремонт тротуарів по вул. Міцкевича (відновлення елементів благоустрою) в м. Чернівці" ТОВ "ДОР-БУД ІНВЕСТ СВ" завищено вартість виготовлення металевих огороджувальних конструкцій (різного призначення) на суму 61474,80 грн., чим порушено п. 5.11 Настанови з визначення вартості будівництва (кошторисні норми України у будівництві) затвердженої наказом Міністерства розвитку громад та територій України від 01.11.2021 №281.

Вищевказане порушення призвело до втрат фінансових ресурсів (збитків) ДІБ Чернівецької міської ради, як розпоряднику бюджетних коштів і Замовнику виконання будівельних робіт та бюджету Чернівецької міської територіальної громади на вищевказану суму.

В результаті вищевикладеного: вжити заходів щодо забезпечення відшкодування шкоди (збитків), на користь Департаменту інфраструктури та благоустрою Чернівецької міської ради з ТОВ "ДОР-БУД ІНВЕСТ СВ", завданої внаслідок завищення вартості виконаних робіт на суму 61474,80 грн, відповідно до нори статей 216-229 ГКУ, статей 22, 610-625 ЦКУ;

- п. 19 ревізією встановлено, що внаслідок завищення вартості виконаних робіт ФОП Шенкович В.В. завищено вартість наданих послуг з технічного нагляду по об`єктах: "Капітальний ремонт вул. У.Кармелюка від вул. Буковинської до вул. С. Руданського та від залізничного переїзду до вул. В. Винниченка м. Чернівці (відновлення елементів благоустрою)", "Капітальний ремонт вулиці Рівненської на ділянці від пологового будинку №2 до вул. Сторожинецької в м. Чернівці", "Капітальний ремонт вул. М. Горького (на ділянці між вул. Б. Хмельницького та вул. І. Богуна) (відновлення елементів благоустрою) в м. Чернівці (коригування)", "Капітальний ремонт вул. 1. Богуна) (відновлення елементів благоустрою) в м. Чернівці (коригування)" на загальну суму 75814,54 грн., чим порушено п. 5.8.13 Правил визначення вартості будівництва (ДСТУ Б Д. 1.1-1:2013), затверджених наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлового господарства України від 05.07.2013 №293 (з урахуванням змін внесених наказом Державного підприємства "Український науково-дослідний і навчальний центр проблем стандартизації, сертифікації та якості від 16.04.2018 №102 "Про прийняття змін до національних нормативних документів" з наданням чинності з 01.06.2018 року), п. 4.32 Настанови з визначення вартості будівництва (кошторисні норми України у будівництві) затверджені наказом Міністерства розвитку громад та територій України від 01.11.2021 №281.

Вищевказане порушення призвело до втрат фінансових ресурсів (збитків) ДІБ Чернівецької міської ради, як розпорядника бюджетних коштів і Замовника виконання будівельних робіт та бюджету Чернівецької міської територіальної громади на вищевказану суму.

В результаті вищевикладеного: - вжити заходів щодо забезпечення відшкодування шкоди (збитків), на користь Департаменту інфраструктури та благоустрою Чернівецької міської ради з ФОП ОСОБА_2 , завданої внаслідок завищення вартості наданих послуг на суму 75814,54 грн, відповідно до норм статей 216-229 ГКУ статей 22,610-625 ЦКУ

- п.20 ревізією встановлено, внаслідок неналежного виконання зобов`язання ТОВ "Компанія "Євродор" по договору від 25.08.2021 №110 по об`єкту: "Капітальний ремонт дороги на вул. Рівненській на ділянці від пологового будинку №2 до вул. Сторожинецької в м. Чернівці", Департаментом не забезпечено стягнення коштів за банківською гарантією АТ "Комерційний банк "ГЛОБУС" від 07.09.2020 №20773, що призвело до недотримання фінансових ресурсів бюджетом міста Чернівці на суму 1348806,42 грн, чим порушено вимоги ч.1 ст. 193, Господарського Кодексу України, ст. 526 Цивільного кодексу України, та п. 7.2 договору від 25.08.2021 №110.

Вищевказане порушення призвело до нанесення збитків бюджету Чернівецької міської територіальної громади на вищевказану суму.

В результаті вищевикладеного: - забезпечити відшкодування відповідно до норм статей 130-136 Кодексу Законів про працю України на користь Департаменту інфраструктури та благоустрою Чернівецької міської ради шкоди (збитків) заподіяної внаслідок не стягнення коштів за банківською гарантією АТ "Комерційний банк "Глобус" від 07.09.2020 №20773;

- п.21 ревізією встановлено, що внаслідок неналежного виконання зобов`язання ПП "Алекс Промбуд" по договору від 29.07.2021 №68 по об`єкту: "Будівництво насосної станції та напірного каналізаційного трубопроводу для відведення стічних вод з полігону ТПВ на вул. Чорнівській до діючого каналізаційного колектора на вул. І.Підкови в м. Чернівцях (коригування)", Департаментом не забезпечено стягнення коштів за банківською гарантією АТ "Комерційний банк "ГЛОБУС" від 29.07.2020 №25123, що призвело до недотримання фінансових ресурсів бюджетом міста Чернівці на суму 229995,00 грн., чим порушено вимоги ч.1 ст. 193, Господарського Кодексу України, ст. 526 Цивільного кодексу України, та п. 7.2 договору від 29.07.2021 №68.

Вищевказане порушення призвело до нанесення збитків бюджету Чернівецької міської територіальної громади на вищевказану суму.

В результаті вищевикладеного: - забезпечити відшкодування відповідно до норм статей 130-136 Кодексу Законів про працю України на користь Департаменту інфраструктури та благоустрою Чернівецької міської ради шкоди (збитків) заподіяної внаслідок не стягнення коштів за банківською гарантією АТ "Комерційний банк "ГЛОБУС" від 29.07.2020 № 25123;

- п. 22 ревізією встановлено, що Чернівецьким міським комунальним виробничим трестом зеленого господарства та ПЗР при надані послуг з благоустрою Чернівецької міської територіальної громади до кошторисів до договорів та до актів наданих послуг з благоустрою включено суми резерву відпусток в розмірі 7,8% та 8,95% від загально урахуванням премії).

При цьому, за результатами проведеної зустрічної звірки в Чернівецькому міському комунальному виробничому тресті зеленого господарства та ПЗР встановлено, що відповідно до даних бухгалтерського обліку Чернівецького міського комунального виробничого тресту зеленого господарства та ПЗР, за аналогічний період фактично резерв відпусток не формувався, витрати згідно даних журналу-головна книга не відображено та відповідно не понесено, фінансовий результат Тресту сформовано без урахуванням витрат резерву відпусток.

Таким чином, внаслідок включення до кошторисів та відповідно актів наданих послуг сум резерву відпусток, без фактичного нарахування резерву відпусток по Тресту та відповідно фактично понесених витрат, Чернівецьким міським комунальним виробничим трестом зеленого господарства та ПЗР завищено вартість наданих Департаменту на суму 1398812,56 грн. з урахуванням єдиного податку, чим порушено ч.1 ст.903 Господарського кодексу України, вимоги п.2.1 умов укладених договорів.

Вказане порушення призвело до нанесення збитків Департаменту та бюджету Чернівецької міської територіальної громади на вказану суму.

В результаті вищевикладеного: - забезпечити відшкодування відповідно до норм статей 130-136 Кодексу Законів про працю України на користь Департаменту інфраструктури та благоустрою Чернівецької міської ради шкоди (збитків) внаслідок включення до кошторисів та актів наданих послуг витрат, які по даних бухгалтерського обліку Чернівецького міського комунального виробничого тресту зеленого господарства та ПЗР не рахуються;

- п.23 за результатами проведених випробувань на визначення фізико-механічних показників влаштованого ЩМА-10 по об`єкту: "Капітальний ремонт вул. Хотинської, м. Чернівці" встановлено, відібрані керни щебенево-мастичного асфальтобетону за фізико-механічним показником з водонасичення не відповідає вимогам ДСТУ Б В.2.7-127:2015 "Суміші асфальтобетонні і асфальтобетон щебенево-мастикові. Технічні умови".

Тобто, враховуючи вищевикладене, внаслідок невідповідності щебенево-мастикового асфальтобетону встановленим нормативам, Замовник (Департамент) та кінцевий споживач отримали кінцевий продукт у вигляді влаштованого щебенево-мастикового асфальтобетону по об`єкту: "Капітальний ремонт вул. Хотинської в м. Чернівці" площею 27000 м2 не належної якості.

При цьому, на влаштування щебенево-мастичного асфальтобетонного покриття витрачено коштів з бюджету Чернівецької міської громади в сумі 12635988,19 грн, всупереч принципу ефективності та результативності бюджетної системи України, так як фактично не досягнуто максимального результату щодо якісних характеристик асфальтобетонну, при використанні бюджетних коштів;

- п. 25 ревізією встановлено, що, Чернівецька міська рада затвердила Програму інформатизації Чернівецької міської ради на 2020-2022 роки без попереднього погодження із Генеральним державним замовником, що суперечить вимогам абз. 1 ч. 1 ст. 48 Бюджетного кодексу України, ч. 1 ст. 19 Закону України "Про Національну програму інформатизації" від 04.02.1998 №74/98-ВР (чинного до 01.03.2023) та п. 7 Порядку проведення експертизи Національної програми інформатизації та окремих її завдань (проєктів), затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25.07.2002 № 1048.

Зазначене призвело до незаконних видатків за рахунок бюджетних коштів на придбання, ремонт та обслуговування оргтехніки у 2021-2022 роках на виконання Програми інформатизації на загальну суму 372645,00 грн. В результаті вищевикладеного: - в подальшому дотримуватись вимог абз. 1 ч. 1 ст. 48 Бюджетного кодексу України та п. 7 Порядку проведення експертизи Національної програми інформатизації та окремих її завдань (проєктів), затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25.07.2002 № 1048.

Не погоджуючись з вимогами відповідача, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Приймаючи оскаржуване рішення, суд першої інстанції, не встановивши факту порушення прав та охоронюваних законом інтересів позивача, дійшов висновку про відсутність правових підстав для задоволення заявленого позову.

Колегія суддів, надаючи оцінку висновкам суду першої інстанції та доводам апеляційної скарги, виходить з наступного.

Як вбачається з матеріалів справи, предметом розгляду в межах даної справи є визнання протиправними та скасування пунктів вимоги відповідача від 19.05.2023 року №132206-14/1433-2023 у яких зазначено суми збитків.

Так, Відповідно до ст.1 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" від 26.01.1993 №2939-ХІІ здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (орган державного фінансового контролю).

Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю. Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи (п.1, 7 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 №43).

Згідно з ч.1 ст.2 Закону №2939-ХІІ головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, в тому числі суб`єктах господарювання, у статутному капіталі яких 50 і більше відсотків акцій (часток) належить суб`єктам господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі (ч.2 ст.2 Закону №2939-ХІІ).

Відповідно до ч.1 ст.2 Закону №2939-ХІІ інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

За змістом п.1, 7, 15 ч.1 ст.10 Закону №2939-XII органу державного фінансового контролю надається право перевіряти у підконтрольних установах грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (грошових сум, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо); пред`являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів; порушувати перед керівниками відповідних органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій питання про притягнення до відповідальності осіб, винних у допущених порушеннях.

Постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 №550 затверджено Порядок проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами (далі Порядок №550).

Пунктом 45 Порядку №550 передбачено, що у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи органу державного фінансового контролю, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об`єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому.

За приписами п.46 Порядку №550 якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, та у разі надходження заперечень до нього - не пізніше ніж 10 робочих днів після надсилання висновків на такі заперечення об`єкту контролю надсилається вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що ревізія є формою державного фінансового контролю, здійснення якого належить до повноважень Держаудитслужби та її територіальних органів. За результатами ревізії складається акт і в разі виявлення порушень законодавства у сфері закупівель та їх неусунення під час ревізії вимога щодо усунення виявлених порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Разом з тим, вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на коригування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, є обов`язковою до виконання. Стосовно відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги, оскільки такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Отже, правова природа письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки (зокрема обов`язки) для свого адресата, відтак наділена рисами правового акта індивідуальної дії (з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься), і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.

Спірна вимога контролюючого органу є індивідуально-правовим актом і в силу закону є обов`язковою до виконання підконтрольною установою, якому вона адресована.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 21.11.2018 у справі №820/3534/16 дійшла висновку, що спір про правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб`єктів, є публічно-правовим та підпадає під визначення справи адміністративної юрисдикції. У цій постанові Велика Палата указала, що такий висновок був сформульований Верховним Судом України у постанові від 23.02.2016 по справі №818/1857/14, і Велика Палата не знайшла підстав для відступу від цієї позиції.

Судова колегія зазначає, що та обставина, що законодавство прямо передбачає порядок реалізації окремо взятого завдання чи функції контролюючого органу (зокрема стягнення збитків у судовому порядку - на підставі п.10 ч.1 ст.10 Закону №2939-XII, з чим кореспондується п.50 Порядку №550, жодним чином не відміняє і не спростовує того, що всі рішення, дії чи бездіяльність органів державного фінансового контролю, прийняті або здійснені при реалізації ними їхніх владних управлінських функцій, можуть бути окремим предметом судового розгляду при поданні відповідного адміністративного позову. За своєю правовою природою реалізація контролюючим органом компетенції в частині пред`явлення обов`язкових до виконання вимог і в частині здійснення процедури стягнення заподіяних збитків передбачає наявність різних, окремих, незалежних процедур.

Аналогічна правова позиція наведена у постановах Верховного Суду від 12.05.2022 у справі №620/4169/20, від 22.12.2022 у справі №826/13003/17, від 09.03.2023 у справі №500/2489/21, від 21.03.2022 у справі №560/4370/22, від 29.03.2023 у справі №160/17775/21 і спростовує доводи відповідачів про відсутність у підконтрольної установи права на оскарження у судовому порядку вимоги органу державного фінансового контролю про усунення порушень.

За таких обставин, орган фінансового контролю має право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства, не пов`язаних із стягненням виявлених в ході перевірки збитків.

Відтак, збитки, щодо наявності яких зроблено висновок Держаудитслужбою, стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю. Наявність збитків, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Як вбачається з вищевикладеного, Закон №2939-XII визначає правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні, проте саме Бюджетний кодекс України регламентує, зокрема, питання відповідальності за порушення бюджетного законодавства, а відтак є спеціальним нормативним актом щодо регулювання правовідносин в частині способів і форм притягнення осіб до відповідальності за порушення бюджетного законодавства. І саме вказаним спеціальним законом передбачено повноваження органів державного фінансового контролю накладати попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства.

Крім того, відповідно до п.24 ч.1 ст.116 Бюджетного кодексу України, порушенням бюджетного законодавства визнається порушення учасником бюджетного процесу встановлених цим Кодексом чи іншим бюджетним законодавством норм щодо складання, розгляду, затвердження, внесення змін, виконання бюджету та звітування про його виконання, а саме - нецільове використання бюджетних коштів.

Згідно з п.1 ст.119 Бюджетного кодексу України, нецільовим використанням бюджетних коштів є їх витрачання на цілі, що не відповідають:

- бюджетним призначенням, встановленим законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет);

- напрямам використання бюджетних коштів, визначеним у паспорті бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі) або в порядку використання бюджетних коштів;

- бюджетним асигнуванням (розпису бюджету, кошторису, плану використання бюджетних коштів).

Наведені норми закріплюють право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства, і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

За результатами проведеної перевірки Управлінням Західного офісу Держаудитслужби у Хмельницькій області складено акт від 01.05.2023 №06-08/8, в якому вказані допущені об`єктом контролю порушення законодавства, контроль за дотриманням якого віднесено до компетенції органу державного фінансового контролю.

Як достеменно встановлено судом першої інстанції, 19.05.2023 Управління Західного офісу Держаудитслужби у Хмельницькій області направило до Департаменту інфраструктури та благоустрою Чернівецької міської ради лист вимогу "Про усунення порушень виявлених ревізією" за №132206-14/1433-2023.

В даному випадку, оскаржувані пункти 2, 3, 7, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22 листа-вимоги від 19.05.2023 №132206-14/1433-2023 стосується стягнення збитків, а отже, - має перевірятися у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, а не за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Таким чином, оскільки збитки у випадку відсутності факту їх добровільного відшкодування стягуються примусово в судовому порядку з особи, яка їх заподіяла, виходячи з того, що правильність обчислення збитків має перевірятися судом, який розглядає позов про їх стягнення, суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що заявлена позивачем вимога про скасування пунктів 2, 3, 7, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22 оскаржуваної вимоги є передчасною.

Доводи апеляційної скарги вказаного не спростовують, оскільки фактично дублюють доводи позовної заяви, яка отримала повну та об`єктивну оцінку суду першої інстанції.

Стосовно пунктів 23, 25 листа-вимоги від 19.05.2023 №132206-14/1433-2023, то судова колегія також погоджується з позицією суду першої інстанції, що оскільки вказані вимоги зобов`язують позивача дотримуватись у подальшому вимог законодавства, що кореспондується з визначеним ч. 2 ст. 19 Конституції України обов`язком органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, тобто не зобов`язують відповідача діяти конкретним чином, останні не порушують прав позивача, як суб`єкта владних повноважень.

Відтак, в контексті викладеного, суд першої інстанції в результаті встановлених обставин справи дійшов обгрунтованого висновку про відсутність факту порушення прав та охоронюваних законом інтересів позивача.

Інші доводи апеляційної скарги встановлених обставин справи та висновків суду першої інстанції не спростовують та не дають підстав для висновку про неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, яке призвело або могло призвести до неправильного вирішення справи.

Таким чином, суд апеляційної інстанції доходить до переконання, що рішення суду першої інстанції ґрунтується на всебічному, повному та об`єктивному розгляді всіх обставин справи, які мають значення для вирішення спору, відповідає нормам матеріального та процесуального права.

При цьому, надаючи оцінку доводам апеляційної скарги, судова колегія враховує, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

У п.58 Рішення Європейського суду з прав людини у справі "Серявін та інші проти України" від 10 лютого 2010 Суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення. Хоча національний суд має певну свободу розсуду щодо вибору аргументів у тій чи іншій справі та прийняття доказів на підтвердження позицій сторін, орган влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень.

Відповідно до п.1 ч.1 ст.315, 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу Департаменту інфраструктури та благоустрою Чернівецької міської ради залишити без задоволення, а рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 18 березня 2024 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили в порядку та в строки, передбачені ст. 325 КАС України.

Головуючий Біла Л.М.

Судді Гонтарук В. М. Матохнюк Д.Б.