Справа № 200/5847/24
Суддя: Зінченко О.В.
Дата ухвалення: 2024-08-27 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

Донецький окружний адміністративний суд
У Х В А Л А

про повернення позовної заяви

27 серпня 2024 року Справа №200/5847/24

Суддя Донецького окружного адміністративного суду Зінченко О.В., ознайомившись з матеріалами позовної заяви заступника керівника Покровської окружної прокуратури Донецької області в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Донецькій області до Криворізької сільської ради Покровського району Донецької області, Криворізької сільської військової адміністрації Покровського району Донецької області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,-

В С Т А Н О В И В:

22 серпня 2024 року до Донецького окружного адміністративного суду надійшла позовна заява заступника керівника Покровської окружної прокуратури Донецької області в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Донецькій області до Криворізької сільської ради Покровського району Донецької області, Криворізької сільської військової адміністрації Покровського району Донецької області, в якій просить суд:

- визнати протиправною бездіяльність Криворізької сільської ради Покровського району Донецької області та Криворізької сільської військової адміністрації Покровського району Донецької області щодо невжиття заходів з встановлення в натурі (на місцевості) меж ландшафтного заказника місцевого значення «Добропільський» та забезпечення режиму його охорони та збереження;

- зобов`язати Криворізьку сільську військову адміністрацію Покровського району Донецької області відповідно до вимог законодавства України вжити заходи щодо встановлення в натурі (на місцевості) меж ландшафтного заказника місцевого значення «Добропільський», забезпечення режиму його охорони та збереження шляхом організації проведення робіт із розробки проєкту землеустрою щодо організації і встановлення меж території ландшафтного заказника місцевого значення «Добропільський», обмежень у використанні земель та внесення відповідних відомостей до Державного земельного кадастру.

Відповідно до положень статті 171 Кодексу адміністративного судочинства (далі КАС України), суддя після одержання позовної заяви з`ясовує чи подана позовна заява особою, яка має адміністративну процесуальну дієздатність, має представник належні повноваження (якщо позовну заяву подано представником), відповідає позовна заява вимогам, встановленим статями 160, 161, 172 цього Кодексу, належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності, позов подано у строк, уст сановлений законом (якщо адміністративний позов подано з пропущенням встановленого законом строку звернення до суду, то чи достатньо підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними), чи немає інших підстав для повернення позовної заяви, залишення її без розгляду або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.

В обґрунтування позовних вимог заявник зазначає, що інтерес держави полягає у необхідності неухильного дотримання вимог законодавства в сфері охорони об`єктів природно - заповідного фонду. Відсутність інформації про межі територій та об`єктів природно-заповідного фонду, обмежень у використанні земель в Державному земельному кадастрі призводить до порушення вимог заповідного режиму. Так, порушення зазначених інтересів держави полягає у невжитті заходів Криворізькою сільською радою та Криворізькою сільською військовою адміністрацією щодо встановлення в натурі (на місцевості) меж ландшафтного заказника місцевого значення «Добропільський», забезпечення режиму його охорони та збереження шляхом організації проведення робіт із розробки проєкту землеустрою щодо організації і встановлення меж території ландшафтного заказника місцевого значення «Добропільський», обмежень у використанні земель та внесення відповідних відомостей до Державного земельного кадастру, що, у свою чергу, унеможливлює якісне забезпечення режиму природно-заповідного фонду, його належну охорону та збереження.

У прокуратури виникло право і обов`язок вжити заходи з представництва інтересів держави у суді, враховуючи обізнаність позивача про порушення інтересів держави, а також беручи до уваги характер наданих на запити прокуратури відповідей, наявний виключний випадок, за якого порушення відповідачами інтересів держави супроводжуються неналежним виконанням уповноваженим органом функцій із їх захисту.

Прокурором у позові визначено позивача - Державну екологічну інспекцію у Донецькій області, у якості правової підстави для звернення до суду вказано «Положення про державну екологічну інспекцію України», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №275 від 19.04.2017 та «Положення про територіальні та міжрегіональні територіальні органи Держекоінспекції», затвердженого наказом Міністерства енергетики та захисту довкілля України від 07.04.2020 № 230.

Розглянувши матеріали позовної заяви суд зазначає наступне.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно зі статтею 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Відповідно до статті 46 КАС України сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач. Позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень. Відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.

Згідно з положенням статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами (частина третя).

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах (частина четверта).

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача (частина п`ята).

Отже, прокурор у визначених законом випадках наділений повноваженнями здійснювати представництво інтересів держави або конкретної особи шляхом звернення до суду з позовом, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.

Виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття «інтерес держави».

У рішенні Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року №3-рп/99 Конституційний Суд України з`ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, згідно з яким інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Отже, системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

Пунктом 2 частини першої статті 2 Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон України «Про прокуратуру») визначено, що на прокуратуру покладається функція представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом.

Згідно з частиною третьою статті 23 Закону №1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави в разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (частина четверта стаття 23 вказаного вище Закону).

Зі змісту частини третьої статті 23 Закону №1697-VII випливає, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.

Перший випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Проте підстави представництва інтересів держави прокуратурою в цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює їх неналежно.

Таке нездійснення захисту полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їхнього захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Водночас здійснення захисту неналежним чином полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Проте неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача/відповідача.

Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, та які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною Верховним Судом у постановах від 25 квітня 2018 року у справі №806/1000/17, від 19 липня 2018 року у справі №822/1169/17, від 13 травня 2021 року у справі №806/1001/17 та Великою Палатою Верховного Суду від 13 лютого 2019 року у справі №826/13768/16, від 26 травня 2020 року у справі №912/2385/18.

За перевіркою матеріалів, заступник керівника Покровської окружної прокуратури Донецької області право на звернення до суду з цим позовом обґрунтовує бездіяльністю Державної екологічної інспекції у Донецькій області, яка полягає у невжитті уповноваженим органом належних заходів щодо зобов`язання органів місцевої влади внести відомості про межі територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, межі обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів до Державного земельного кадастру.

У позовній заяві прокурор зазначив, що Державна екологічна інспекція у Донецькій області, яка мала би бути позивачем у цій справі не виконує своїх функцій та, відповідно, не здійснює захисту інтересів держави, а тому з вказаним позовом звертається саме прокурор в інтересах Державної екологічної інспекції у Донецькій області як позивача у цій справі.

У контексті наведеного необхідно з`ясувати, чи наділена Державна екологічна інспекція у Донецькій області належним обсягом компетенції, щоб набути повноваження позивача у цій справі.

Аналогічні правові висновки містяться в постанові Верховного суду від 11.08.2023 №560/10015/22.

Судом встановлено, що відсутня норма Закону, зокрема, у Законах України «Про землеустрій», «Про Державний земельний кадастр» та в інших Законах України, яка передбачає право звернення територіальним органам Державної екологічної інспекції України до суду із позовною заявою про зобов`язання органів місцевої влади внести відомості про межі територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, межі обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів до Державного земельного кадастру.

Водночас, суд зауважує, що «Положення про Державну екологічну інспекцію України», затверджене постановою Кабінету Міністрів України №275 від 19.04.2017, не є Законом, а тому право звернення до суду із цією категорією позовів у Державної екологічної інспекції України відсутнє.

Таким чином, враховуючи те, що Закони України не передбачають повноважень Державної екологічної інспекції у Донецькій області на звернення до суду із пред`явленими позовними вимогами у якості позивача, то, відповідно, у заступника керівника Покровської окружної прокуратури Донецької області в особі Державної екологічної інспекції у Донецькій області також не має права на звернення до суду з такими вимогами.

Водночас, суд зауважує, що у розглядуваному випадку прокурор не позбавлений можливості звернутися до суду самостійно, у такому разі прокурор є позивачем у справі, оскільки відсутній державний орган, якому надано Законом право для звернення до суду із такими позовними вимогами.

Відповідно до пункту 7 частини четвертої статті 169 КАС України, позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

Згідно частини 6 статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України про повернення позовної заяви суд постановляє ухвалу. Копія ухвали про залишення позовної заяви без руху або про повернення позовної заяви надсилається особі, яка подала позовну заяву, не пізніше наступного дня після її постановлення. Копія позовної заяви залишається в суді.

Відповідно до частини 8 статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України повернення позовної заяви не позбавляє права повторного звернення до адміністративного суду в порядку, встановленому законом.

На підставі наведеного, керуючись статтями 21, 160, 161, 169 Кодексу адміністративного судочинства України, -

У Х В А Л И В:

Позовну заяву заступника керівника Покровської окружної прокуратури Донецької області в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Донецькій області до Криворізької сільської ради Покровського району Донецької області, Криворізької сільської військової адміністрації Покровського району Донецької області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, - повернути позивачу.

Копію ухвали про повернення позовної заяви не пізніше наступного дня після її постановлення надіслати особі, яка її подала.

Повернення позовної заяви не позбавляє права повторного звернення до адміністративного суду в порядку, встановленому законом.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання.

Апеляційна скарга на ухвалу суду подається протягом п`ятнадцяти днів з дня його проголошення, відповідно до статті 295 КАС України.

Згідно приписів статті 297 КАС України, апеляційна скарга подається безпосередньо до суду апеляційної інстанції.

До дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні скарги подаються учасниками справи до або через відповідні суди, а матеріали справ витребовуються та надсилаються судами за правилами, що діяли до набрання чинності цією редакцією Кодексу.

Ухвала складена та підписана 27 серпня 2024 року.

Суддя О.В. Зінченко