Справа № 200/4863/23
Суддя: Казначеєв Едуард Геннадійович
Дата ухвалення: 2024-08-15 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПЕРШИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 серпня 2024 року справа №200/4863/23

м. Дніпро

Перший апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: судді-доповідача Казначеєва Е.Г., суддів Компанієць І.Д., Гайдара А.В., розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 11 березня 2024 року у справі № 200/4863/23 (головуючий І інстанції Чекменьов Г.А.) за позовом ОСОБА_1 до Покровської міської військової адміністрації Покровського району Донецької області, Виконавчого комітету Покровської міської ради Донецької області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,-

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 звернувся до Донецького окружного адміністративного суду з позовом до Покровської міської військової адміністрації Покровського району Донецької області, Виконавчого комітету Покровської міської ради Донецької області, в якому просив:

-визнати противоправною бездіяльність щодо не прийняття рішення про визначення місця проживання малолітньої доньки ОСОБА_2 разом з батьком ОСОБА_1 на підставі заяви від 19.05.2023;

-зобов`язати розглянути заяву від 19.05.2023 про визначення місця проживання малолітньої доньки ОСОБА_2 разом з батьком ОСОБА_1 та постановити відповідне рішення по суті звернення;

-стягнути судові витрати на професійну правничу допомогу у розмірі 1878 грн.

Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 11 березня 2024 року відмолено у задоволені позовних вимог.

Позивач, не погодившись з рішенням суду першої інстанції, подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просив скасувати рішення суду та задовольнити позов.

В обґрунтування апеляційної скарги зазначено, що судом не прийнято до уваги що предметом спору є відкладення відповідачем розгляду заяви ОСОБА_1 про визначення місця проживання малолітньої доньки, тобто, процесуальне рішення суб`єкта владних повноважень, яке не передбачено діючим законодавством, у тому числі Постановою КМУ «Питання діяльності органів опіки та піклування, пов`язаною із захистом прав дитини» від 24.09.2008 №866. Судом не було прийнято до уваги, що ОСОБА_1 звернувся до суду з позовною заявою так як відповідачами не було прийнято остаточного рішення, яке і підлягає розгляду у межах цивільного провадження. Судом не було прийнято до уваги що адміністративний позов було подане так як суб`єкт владних повноважень діяв у спосіб не передбачений діючим законодавством, а саме відповідач-1 відклав розгляд заяви ОСОБА_1 та про своє рішення повідомив позивача листом від 04.08.2023. Тобто відповідач-1 прийняв проміжне рішення, а не остаточне. Суду було надані докази того що відповідачами не прийнято остаточного рішення хоча комісія (орган опіки та піклування) зобов`язана розгляд заяви закінчити прийняттям рішення, яке відсутнє. Саме дії відповідача-1, як суб`єкта владних повноважень щодо прийняття проміжної відповіді, що не передбачено нормативно-правовими актами і є предметом спору, а не визначення місця мешкання дитини, як безпідставно вказано судом у рішенні яке оскаржується.

Скаржник не погоджується з твердженням суду першої інстанції, що спір підлягає розгляду у порядку цивільного судочинства, а не у порядку адміністративного судочинства, оскільки у разі ухвалення відповідачем рішення відповідно вимог ст.19 СК України, спір підлягав би розгляду в порядку цивільного судочинства.

На підставі письмових пояснень відповідач-1 не маючі повноважень приймав участь у формуванні справи за заявою ОСОБА_1 . Тобто проміжне рішення комісії не може бути законним також у разі, якщо у формуванні справи приймала участь Покровська МВА Покровського району Донецької області не маючи на те повноважень.

У матеріалах справи є довідка комунальної установи Покровського координаційного комітету самоорганізації населення, яка на думку скаржника видана незаконно, так як діючим законодавством не передбачені завдання КСН надавати інформацію будь-кому про місце мешкання фізичних осіб. Крім цього, довідка видана органу - службі у справах дітей використовується комісією з питань захисту прав дитини Покровської міської ради.

Відповідно підпункту 1 пункту 4 Положення про комісію з питань захисту прав дитини (додаток 2 до розпорядження від 29.12.22 333-рс) комісія з питань захисту прав дитини затверджує персональний склад міждисциплінарної команди із числа працівників органів місцевого самоврядування, зокрема служби у справах дітей, структурних підрозділів Покровської міської ради з питань освіти, охорони здоров`я, соціального захисту населення, уповноважених підрозділів органів Національної поліції (органів ювенальної превенції), (далі - уповноважені суб`єкти).

Комунальна установа Покровського координаційного комітету самоорганізації не є органом місцевого самоврядування. Отже, начальник КУ ПККСН ОСОБА_3 , яка є членом комісії, незаконно включена та затверджена до складу комісії з питань захисту прав дитини.

Також, до складу комісії безпідставно включені особи які не є працівниками органів місцевого самоврядування та структурних підрозділів Покровської міської ради: ОСОБА_4 - директор комунальної установи «Інклюзивно- ресурсний ОСОБА_11 центр» Покровської міської ради; ОСОБА_5 - медичний директор КП «ЦПМСД»; ОСОБА_6 - директор Покровського міського центру соціальних служб Донецької області; ОСОБА_7 - практичний психолог ЗОШ І-ІІІ ступенів №9; ОСОБА_8 - керівник служби «Денний центр соціально психологічної допомоги особам, які постраждали від домашнього насильства та/або насильства за ознакою статі (з кризовою кімнатою) Покровського міського центру соціальних служб Донецької області.

Усі перелічені заклади є самостійними юридичними особами та вказані особи є їх працівниками. Тобто комісія сформована у неправомочному складі, а як наслідки усі прийняті дії (бездіяльність) та рішення є незаконними.

Відсутність рішення суб`єкта владних повноважень, як результат розгляду по суті заяви ОСОБА_1 про встановлення місця проживання дитини, позбавляє позивача права на врегулювання спору між батьками.

Крім цього, суд безпідставно відмовив у задоволенні двох клопотань про витребування у Відповідачів матеріалів справ, які ними були сформовані на підставі заяви від 19.05.2023 про визначення місця проживання малолітньої доньки разом з батьком.

Від відповідача надійшов відзив на скаргу в якому просив залишити її без задоволення, в рішення суду залишити без змін.

В обґрунтування зазначено, зокрема, що вирішення такого питання, як встановлення місця проживання дитини разом з одним із батьків, у відповідності до вимог Постанови Кабінету Міністрів України від 24.09.2008 №866 «Питання діяльності органів опіки та піклування, пов`язаної із захистом прав дитини» (із змінами), належить до повноважень органів опіки та піклування районних, районних у м. Києві та Севастополі держадміністрацій, виконавчих органів міських, районних у містах, сільських, селищних рад, у тому числі об`єднаних територіальних громад (далі - органи опіки та піклування), які провадять діяльність із соціального захисту дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, у тому числі забезпечення їх права на виховання у сім`ї, надання статусу дитини-сироти та дитини, позбавленої батьківського піклування, дитини, яка постраждала внаслідок воєнних дій і збройних конфліктів, влаштування дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування, встановлення опіки та піклування над дітьми-сиротами та дітьми, позбавленими батьківського піклування, із захисту особистих, майнових і житлових прав дітей, запобігання та протидії домашньому насильству стосовно дітей та за участю дітей.

Виконавчий комітет Покровської міської ради Покровського району Донецької області має статус юридичної особи, має печатку та код ЄДРПОУ, відомості про юридичну особу містяться в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, та не перебуває в процесі припинення.

За чинним законодавством, до повноважень Покровської міської військової адміністрації не належить вирішення у встановленому законодавством порядку питань опіки і піклування. Та у разі задоволення позовних вимог, військова адміністрація не зможе виконати рішення суду, оскільки не наділена відповідними повноваженнями.

Від позивача надійшла відповідь на відзив.

В обґрунтування зазначено, зокрема, що законодавець передбачив, що процесуальним рішенням відповідно до ч.5 ст.19 СК України, Порядку провадження органами опіки та піклування діяльності, пов`язаної із захистом прав дитини, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України № 866 від 24 вересня 2008 року, при розгляді спорів, що виникають із сімейних відносин та стосуються, зокрема, визначення місця проживання дитини з одним із батьків, орган опіки та піклування є висновок.

У матеріалах справах відсутній висновок, тому посилання відповідача, що позивач зайняв позицію щодо проміжного рішення, так як відсутнє позитивне рішення у його користь спростовується вимогами діючого законодавства.

Проміжне рішення комісії не може бути законним у разі, якщо у вирішенні питання приймала участь Покровська МВА Покровського району Донецької області не маючи на те повноважень.

Так, саме спір відносно висновку підлягає розгляду у цивільному провадженні. Якщо висновок відсутній є проміжне рішення Відповідача як суб`єкта владних повноважень, яке вказує що відповідач не здійснив свої повноваження у спосіб передбачений законодавством.

Оскаржуване рішення відповідача підпадає під вимоги пункту 19 статті 4 КАС України, тобто є індивідуальним актом - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (постанова ВС КАС від 26.06.2019 по справі №640/12476/16-а).

Спір відповідно індивідуального акту розглядається у межах адміністративного провадження.

Відповідно до частини 1 статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції розглянув справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами. Від відповідача надійшла заява про розгляд справи без його участі, просив відмовити у задоволені апеляційної скарги.

Суд, заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, здійснюючи апеляційний перегляд у межах доводів та вимог апеляційної скарги, відповідно до частини 1 статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України, встановив наступне.

Відповідно до повторного свідоцтва про народження від 27.02.2023 серії НОМЕР_1 позивач є батьком ОСОБА_2 ІНФОРМАЦІЯ_1 .

Згідно з довідкою від 30.03.2023 № 1427- про взяття на облік внутрішньо переміщеної особи фактичним місцем проживанням позивача є: АДРЕСА_1 .

Відповідно до довідки № 1427- від 30.03.2023 здійснена реєстрація ОСОБА_2 , ІНФОРМАЦІЯ_2 , в якості внутрішньо-переміщеної особи за адресою: АДРЕСА_1 .

Рішенням Дружківського міського суду Донецької області від 13.06.2023 у справі № 201/4037/23 (провадження № 2/229/1521/2023) розірвано шлюб, зареєстрований 27.08.2013, між ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_3 і ОСОБА_9 , ІНФОРМАЦІЯ_4 , про що зроблено актовий запис у книзі реєстрації шлюбів Відділом державної реєстрації актів цивільного стану реєстраційної служби Єнакіївського міського управління юстиції у Донецькій області , актовий запис № 348.

Зі змісту тексту вказаного судового рішення про розірвання шлюбу не встановлено, що позивачем ОСОБА_1 при зверненні до суду у 2023 році ставилося питання про вирішення спору про місце проживання дитини з одним з батьків.

Також, зі змісту зазначеного рішення Дружківського міського суду Донецької області від 13.06.2023 року не випливає неможливість повідомлення відповідача ОСОБА_9 про розгляд справи через її знаходження на окупованій території чи за межами України.

29.12.2022 розпорядженням начальника Покровської міської військової адміністрації Покровського району Донецької області №330рг "Про затвердження складу комісії з питань захисту прав дитини та Положення про неї" було затверджено склад комісії з питань захисту прав дитини (далі - Комісія).

ОСОБА_1 звернувся до відповідача-1 із заявою від 19.05.2023 №1-22-2432 про визначення місця проживання малолітньої доньки ОСОБА_2 разом з батьком ОСОБА_1 за своїм місцем мешкання: АДРЕСА_1 ", зазначивши, що він надав необхідний перелік документів.

02.06.2023 Комісія провела засідання за зверненням про встановлення місця мешкання дитини та повідомила позивачу, що не може вирішити питання, де краще буде дитині мешкати разом з батьком в Україні або разом з мамою в росії без висловлення думки матері дитини ( ОСОБА_9 ). Вирішили направити запити для надання роз`яснень до Міністерства соціальної політики, Уповноваженого Президента з прав дитини, Міністерства з питань реінтеграції ТОТ.

31.07.2023 проведено засідання Комісії разом з батьком, під час якого більшістю голосів членів комісій було прийняте протокольне рішення комісії з питань захисту прав дитини, відповідно до якого заявнику ОСОБА_10 було надіслано лист-відповідь від 04.08.2023 №вх.01-22-2432, відповідно до якого викладені такі обставини:

« Згідно з довідкою слідчого відділу Маріупольського РУП ГУ НП в Донецькій області від 17.05.2023 №101/04/3158/2-2023 у межах кримінального провадження №0000220 від 15.03.2023 гр. ОСОБА_2 ( ІНФОРМАЦІЯ_2 ) є безвісти зникла. В ході розслідування встановлено, що можливим місцем перебування разом з матір`ю є територія країни-загарбника - російська федерація, у зв`язку з чим обмежена можливість проведення слідчих дій.

Згідно з листом від 17.07.2023 №16464/301, наданим Покровським РУП ГУНП в Донецькій області, гр. ОСОБА_2 , ІНФОРМАЦІЯ_2 , знаходиться у державному розшуку.

Відповідно до довідки від 19.06.2023 №01-09/335, наданої Комунальною установою Покровський координаційний комітет самоорганізації населення, за адресом АДРЕСА_1 , ОСОБА_2 , ІНФОРМАЦІЯ_2 фактично не мешкає.

Згідно з Актом обстеження умов проживання служби у справах дітей Покровської міської ради від 25.05.2023 за адресом АДРЕСА_1 проживає ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_5 . За результатами обстеження за адресом проживання батька створені умови для проживання та розвитку дитини.

Згідно з Висновком оцінки потреб сім`ї з дітьми від 31.05.2023 Покровського міського центру соціальних служб Донецької області, ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_5 , бажає встановити місце проживання дитини ОСОБА_2 , ІНФОРМАЦІЯ_2 , разом із ним за даною адресом. На даний час дитина знаходиться з матір`ю за межами України.

Встановлено, що малолітня ОСОБА_2 зареєстрована за адресою: АДРЕСА_2 , обстеження матеріально-побутових умов за адресою реєстрації неможливе, оскільки житло знаходиться на непідконтрольній Україні території.

Фактичне місце проживання дитини встановити на даний час неможливо, у зв`язку з чим немає можливості обстежити умови проживання малолітньої ОСОБА_2 , поспілкуватися з дитиною та з`ясувати думку матері ОСОБА_9 . Також неможливо з`ясувати, чи жива дитина, оскільки і дитина, і її мати, на момент початку повномасштабних воєнних дій перебували на тимчасово окупованій території (м.Маріуполь), та на територію України не виїхали.

Служба у справах дітей зазначила, що не має змоги надати висновок, оскільки таке питання розглядається за місцем проживання (перебування) дитини. Дитина не проживає за адресою: АДРЕСА_1 , тому представники Служби у справах дітей не можуть провести бесіду з матір`ю та дитиною з метою з`ясування думки дитини та скласти висновок про визначення її місця проживання.

За наслідками розгляду звернення позивача Комісія з питань захисту прав дитини виклала висновки: керуючись статтями 141-163 Сімейного Кодексу України, статтею 1 Закону України "Про охорону дитинства" від 26.04.2001 № 2402-ІІІ, Порядку провадження органами опіки та піклування діяльності, пов`язаної із захистом прав дитини, затвердженого Постановою Кабінетом Міністрів України від 24.09.2008 № 866, беручи до уваги отримані роз`яснення Національної соціальної сервісної служби України від 18.07.2023 № 0000-0201-5/18908-2023/26235, Міністерства з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій України від 21.06.2023 № 22/4.1-6102-23, враховуючи лист служби у справах дітей Покровської міської ради від 31.07.2023 № 14-31/906, відповіді міністерств, департаментів та установ (Пенсійний фонд України, Національна соціальна сервісна служба України, Радник Уповноваженого Президента з прав дитини та дитячої реабілітації, Національної поліції України, Департаменту освіти та науки Донецької обласної державної адміністрації), ретельно дослідивши всі матеріали справи за заявою позивача про встановлення місця проживання його малолітньої доньки ОСОБА_2 , ІНФОРМАЦІЯ_2 , з ним, зважаючи на обставини, за яких неможливо об`єктивно прийняти рішення, орган опіки та піклування Покровської міської ради вирішив не приймати рішення про визначення місця проживання малолітньої дитини, ОСОБА_2 , ІНФОРМАЦІЯ_2 , з позивачем, оскільки не може підтвердити або спростувати факт знаходження дитини на території Покровської міської територіальної громади, але готовий повернутися до вирішення даного питання у разі фактичного проживання дитини на території громади.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та фактам, суд апеляційної інстанції зазначає наступне.

Відповідно до частини 3 статті 3 КАС України, провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (1950 року) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

При розмежуванні юрисдикційних форм захисту порушеного права основним критерієм є характер (юридичний зміст) спірних відносин.

Акти, прийняті суб`єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, установлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до ч. 1 і 2 ст. 55 Конституції України. Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.

Також у рішенні Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначено про те, що відносини, що виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами.

Рішення, прийняті суб`єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин 1, 2 статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.

Стосовно "порушеного права", за захистом якого особа може звертатися до суду, то за змістом рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 це поняття, яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття "охоронюваний законом інтерес". Щодо останнього, то в тому ж рішенні Конституційного Суду України зазначено, що "поняття "охоронюваний законом інтерес" означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним".

Отже, гарантоване ст.55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Частиною 1 статті 5 КАС України, установлено право на звернення до суду та способи судового захисту і передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

Відповідно до п. 1, 2 ч. 1 ст. 4 КАС України, адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.

Публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.

За змістом п. 7 ч. 1 ст. 4 КАС України, суб`єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Частинами 1 та 2 ст. 19 КАС України передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження;

Отже, до компетенції адміністративних судів належить вирішення спорів фізичних чи юридичних осіб з суб`єктом владних повноважень (органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства), предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.

Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Разом з тим, неправильним є поширення юрисдикції адміністративних судів на той чи інший спір тільки тому, що відповідачем у справі є суб`єкт владних повноважень, а предметом перегляду - його акт індивідуальної дії. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин

У частині 1 статті 19 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) встановлено, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.

Критеріями відмежування справ цивільної юрисдикції від інших є, по-перше, наявність спору щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів у приватноправових правовідносинах, а по-друге, спеціальний суб`єктний склад цього спору, у якому однією зі сторін є, як правило, фізична особа.

Правова позиція щодо застосування норм права у схожих правовідносинах викладена у постановах Великої Палати Верховного Суду від 27.02.2019 у справі №826/15089/17, від 04.12.2019 у справі №820/212/18, від 19.02.2020 у справі №640/109/19.

Отже, приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового, особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він, головним чином, обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо позивач намагається захистити своє порушене приватне право шляхом оскарження управлінських дій суб`єктів владних повноважень.

Відтак, якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, які спричинені рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язаний з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів.

Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 05 червня 2018 року у справі № 805/4506/16-а, від 27 червня 2018 року у справі № 815/6945/16.

Предметом у цій справі є визнання неправомірними бездіяльність (дії) відповідача у частині порушення прав позивача при розгляді питання про визначення місця проживання дитини.

Правовий статус органів опіки та піклування, їх завдання та функції визначено, зокрема, главою 6 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України), главою 19 Сімейного кодексу України (далі - СК України), Порядком провадження органами опіки та піклування діяльності, пов`язаної із захистом прав дитини, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 24 вересня 2008 року за №866 (далі - Порядок № 866).

За приписами п. 3 Порядку №866 органами опіки та піклування є (…) виконавчі органи сільських рад, які відповідно до законодавства провадять діяльність з надання статусу дитини-сироти та дитини, позбавленої батьківського піклування, влаштування дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, встановлення опіки та піклування над дітьми-сиротами та дітьми, позбавленими батьківського піклування, із захисту особистих, майнових та житлових прав дітей.

Згідно з частиною 4 статті 29 ЦК України місцем проживання фізичної особи, яка не досягла десяти років, є місце проживання її батьків (усиновлювачів) або одного з них, з ким вона проживає, опікуна або місцезнаходження начального закладу чи закладу охорони здоров`я, в якому вона проживає.

Відповідно до частини 1 статті 242 ЦК України батьки є законними представниками своїх малолітніх та неповнолітніх дітей.

За приписами частини 1 статті 160 Сімейного кодексу України місце проживання дитини, яка не досягла десяти років, визначається за згодою батьків.

Згідно з частиною 1 статті 161 Сімейного кодексу України, якщо мати та батько, які проживають окремо, не дійшли згоди щодо того, з ким із них буде проживати малолітня дитина, спір між ними може вирішуватися органом опіки та піклування або судом. Під час вирішення спору щодо місця проживання малолітньої дитини беруться до уваги ставлення батьків до виконання своїх батьківських обов`язків, особиста прихильність дитини до кожного з них, вік дитини, стан її здоров`я та інші обставини, що мають істотне значення.

Статтею 19 Сімейного кодексу України передбачено, що у випадках, передбачених цим Кодексом, особа має право на попереднє звернення за захистом своїх сімейних прав та інтересів до органу опіки та піклування.

Рішення органу опіки та піклування є обов`язковим до виконання, якщо протягом десяти днів від часу його винесення заінтересована особа не звернулася за захистом своїх прав або інтересів до суду, крім випадку, передбаченого частиною 2 статті 170 цього Кодексу.

Звернення за захистом до органу опіки та піклування не позбавляє особу права на звернення до суду.

У разі звернення з позовом до суду орган опіки та піклування припиняє розгляд поданої йому заяви.

При розгляді судом спорів щодо участі одного з батьків у вихованні дитини, місця проживання дитини, виселення дитини, зняття дитини з реєстрації місця проживання, визнання дитини такою, що втратила право користування житловим приміщенням, позбавлення та поновлення батьківських прав, побачення з дитиною матері, батька, які позбавлені батьківських прав, відібрання дитини від особи, яка тримає її у себе не на підставі закону або рішення суду, управління батьками майном дитини, скасування усиновлення та визнання його недійсним обов`язковою є участь органу опіки та піклування, представленого належною юридичною особою.

Орган опіки та піклування подає суду письмовий висновок щодо розв`язання спору на підставі відомостей, одержаних у результаті обстеження умов проживання дитини, батьків, інших осіб, які бажають проживати з дитиною, брати участь у її вихованні, а також на підставі інших документів, які стосуються справи.

Суд може не погодитися з висновком органу опіки та піклування, якщо він є недостатньо обґрунтованим, суперечить інтересам дитини.

Отже, висновки та рішення є дорадчими документами та не тягнуть за собою виникнення будь-яких прав чи обов`язків у батьків щодо батьківських прав та визначення способів участі у вихованні дитини, оскільки такі висновки та рішення не порушують прав та обов`язків жодного з батьків. Правові наслідки для батьків виникають виключно в результаті прийняття рішення судом, в процесі якого і відбувається оцінка всіх доказів в сукупності, у тому числі і оспорюваних висновків та рішень органу опіки та піклування, які не мають наперед встановленої сили для суду, що розглядає спір про визначення місця проживання дитини.

Аналогічний правовий висновок викладено у постановах Великої Палати Верховного Суду від 13 червня 2018 року у справі №500/6325/17, від 04 липня 2018 року у справі №496/4271/16-а.

Колегія суддів зазначає, що саме СК України визначає випадки в яких особа має право на попереднє звернення за захистом своїх сімейних прав та інтересів до органу опіки та піклування. Виключно СК України визначає вищевказане право особи на звернення до органу опіки та піклування та відповідно обов`язок такого органу прийняти рішення (висновок).

Згідно із пунктом 10 частини 2 статті 16 ЦК України, одним із способів захисту цивільних прав та інтересів є визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.

Згідно з п. 8 ч. 2 ст. 18 Сімейного кодексу України, одним із способів захисту сімейних прав та інтересів є визнання незаконними рішень, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб.

Отже, якщо порушення своїх прав особа вбачає в наслідках, спричинених рішенням, дією чи бездіяльністю органу державної влади, органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий або пов`язаний з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів характер, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень, дій чи бездіяльності є способом захисту цивільних прав та інтересів.

Таким чином, у даному випадку, фактично між позивачем та дружиною, існує спір про місце проживання їх спільної дитини та можливість реалізації їх батьківських прав, гарантованих СК.

Велика Палата Верховного Суду у своїй постанові від 23 жовтня 2019 року у справі № 352/536/17 зазначала що якщо особа стверджує про порушення її прав наслідками, що спричинені рішенням суб`єкта владних повноважень, яке вона вважає неправомірним, і такі наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних прав або інтересів цієї особи чи пов`язані з реалізацією нею майнових або особистих немайнових прав чи інтересів, то визнання незаконним вказаного рішення і його скасування є способом захисту відповідних цивільних прав та інтересів.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 19 лютого 2020 року у справі № 640/109/19 зазначила, що якщо особа стверджує про порушення її прав наслідками, що спричинені бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, яку вона вважає неправомірною, і такі наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних прав або інтересів цієї особи чи пов`язані з реалізацією нею майнових або особистих немайнових прав чи інтересів, то визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії є способом захисту відповідних цивільних прав та інтересів.

Аналогічні висновків Велика Палата Верховного Суду дійшла, зокрема, у постановах від 16 травня 2018 року у справі № 337/2535/17, від 13 червня 2018 року у справі № 500/6325/17, від 23 жовтня 2019 року у справі № 352/536/17, у постановах Верховного Суду від 01 липня 2020 року у справі № 522/23095/16-а,від 29 квітня 2020 року у справі №420/3347/19, від 23 вересня 2021 року у справі № 520/1781/21, від 20 січня 2021 року у справі № 808/2135/18.

Отже, з установлених судами фактичних обставин справи вбачається, що спірні правовідносини виникли між учасниками справи з приводу захисту сімейних прав та інтересів позивача на реалізацію саме положень СК України, а отже, існує спір про право, що виключає можливість розгляду цієї справи за правилами адміністративного судочинства.

Відповідно до ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи впродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, установленим законом.

Європейський суд з прав людини у рішенні від 20 липня 2006 року у справі «Сокуренко і Стригун проти України» вказав, що фраза «встановленого законом» поширюється не лише на правову основу самого існування суду, але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. У рішенні у справі «Занд проти Австрії» висловлено думку, що термін «судом, встановленим законом» у ч. 1 ст. 6 Конвенції передбачає «усю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів».

У рішенні Європейського суду з прав людини від 20 липня 2006 року у справі "Сокуренко і Стригун проти України" (заяви № 29458/04, 29465/04) зазначено, що відповідно до прецедентної практики Суду термін "встановленим законом" у статті 6 Конвенції спрямований на гарантування того, "що судова гілка влади у демократичному суспільстві не залежить від органів виконавчої влади, але керується законом, що приймається парламентом" [див. рішення у справі "Занд проти Австрії" (Zand v. Austria), заява № 7360/76]. У країнах з кодифікованим правом організація судової системи також не може бути віддана на розсуд судових органів, хоча це не означає, що суди не мають певної свободи для тлумачення відповідного національного законодавства. фраза "встановленого законом" поширюється не лише на правову основу самого існування "суду", але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність".

З наведеного вбачається, що вирішення питання щодо віднесення справи до відповідної юрисдикції, є одним з важливіших етапів, оскільки, суд який не має юрисдикцію розглядає справу, судить осіб на підставі практики, яка не передбачена законом у такому випадку.

За таких обставин, суд першої інстанції дійшов до помилкового висновку, що справу належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.

Оскільки ця справа не може бути розглянута за правилами адміністративного судочинства, клопотання позивача про витребування доказів також не підлягає розгляду.

Відповідно до ч.1 ст. 319 Кодексу адміністративного судочинства України, судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, встановлених статтею 19, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів апеляційної скарги.

За приписами п. 1 ч. 1 ст. 238 Кодексу адміністративного судочинства України, суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

За приписами ч. 1 ст. 239 Кодексу адміністративного судочинства України, якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини 1 статті 238 цього Кодексу, суд повинен роз`яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд справи. Суд апеляційної або касаційної інстанції повинен також роз`яснити позивачеві про наявність у нього права протягом десяти днів з дня отримання ним відповідної постанови звернутися до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією, крім випадків об`єднання в одне провадження кількох вимог, які підлягають розгляду в порядку різного судочинства. Заява подається до суду, який прийняв постанову про закриття провадження у справі.

Згідно з п. 3 ч. 1 ст. 315 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і у відповідній частині закрити провадження у справі повністю або частково або залишити позовну заяву без розгляду повністю або частково.

Відповідно до ч.1 ст. 321 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції за наслідками розгляду апеляційної скарги ухвалює судові рішення у формі постанов згідно з вимогами, встановленими статтею 34 та главою 9 розділу II цього Кодексу, з урахуванням особливостей, зазначених у цій главі.

На підставі вищевикладеного, керуючись ст. 308, 311, 315, 319, 321, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 11 березня 2024 року у справі № 200/4863/23 - задовольнити частково.

Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 11 березня 2024 року у справі № 200/4863/23 - скасувати.

Закрити провадження у справі 200/4863/23 за позовом ОСОБА_1 до Покровської міської військової адміністрації Покровського району Донецької області, Виконавчого комітету Покровської міської ради Донецької області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.

Роз`яснити позивачу право звернення з даним позовом в порядку цивільного судочинства.

Роз`яснити позивачу право протягом десяти днів з дня отримання ним відповідної постанови звернутися до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати прийняття та не підлягає касаційному оскарженню до Верховного Суду, крім випадків, встановлених п.2 ч.5 ст.328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Повний текст складений та підписаний 15 серпня 2024 року.

Суддя-доповідач Е.Г. Казначеєв

Судді А.В. Гайдар

І.Д. Компанієць