Справа № 420/7076/20
Суддя: Мацедонська В.Е.
Дата ухвалення: 2024-08-08 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 серпня 2024 року

м. Київ

справа № 420/7076/20

адміністративне провадження № К/9901/9358/21; К/9901/10384/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Мацедонської В. Е.,

суддів: Білак М.В., Радишевської О.Р.,

розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін касаційні скарги Одеської обласної прокуратури, Офісу Генерального прокурора

на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 19 листопада 2020 року (головуючий суддя Радчук А.А.)

та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 16 лютого 2021 року (колегія суддів у складі головуючого судді: Ступакової І.Г., суддів Бітова А.І., Лук`янчук О.В.)

у справі № 420/7076/20

за позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора, Десятої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур, Одеської обласної прокуратури про визнання протиправним та скасування рішення, визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,

У С Т А Н О В И В:

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

1. Короткий зміст позовних вимог

У липні 2020 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до суду з позовом до Офісу Генерального прокурора (далі - Офіс, відповідач 1) Десятої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур (далі - відповідач 2), Одеської обласної прокуратури (далі - відповідач 3), в якому (з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог), просив:

- визнати протиправним та скасувати рішення Десятої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур № 6 від 02 липня 2020 року про неуспішне проходження атестації ОСОБА_1 ;

- визнати протиправним та скасувати наказ Виконувача обов`язків прокурора Одеської області №1794к від 09 вересня 2020 року про звільнення ОСОБА_1 з посади заступника начальника управління - начальника відділу організації представництва в суді управління представництва інтересів держави в суді прокуратури Одеської області та органів прокуратури;

- поновити ОСОБА_1 в Одеській обласній прокуратурі на посаді рівнозначній посаді заступника начальника управління - начальника відділу організації представництва в суді управління представництва інтересів держави в суді прокуратури Одеської області;

- зобов`язати Одеську обласну прокуратуру виплатити на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 10 вересня 2020 року по день поновлення на роботі.

В обґрунтування позову позивач зазначає про незаконність його звільнення із займаної посади з огляду на невизначеність та невмотивованість оскаржуваного наказу, неправомірність застосування пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон №1697-VII, у редакції, чинній на момент виникнення правовідносин), як підстави для звільнення, а також незаконність діяльності Кадрової комісії через її формування із порушенням вимог законодавства, протиправності прийнятого рішення з перевищенням повноважень Кадрової комісії.

Також позивач зазначає, що в ході проходження співбесіди був відсутній один член комісії, чий голос, відповідно, не могло бути враховано при прийнятті рішення про успішне чи не успішне проходження атестації. Крім того, в ході проведення співбесіди один з членів комісії виходив з приміщення, де проводилась співбесіда. В ході проведення співбесіди позивач вірно письмово вирішив практичне завдання та вірно відповів на всі запитання членів комісії щодо його роботи, законодавства та практики Верховного Суду.

Єдиними питаннями, які під час співбесіди викликали необґрунтований сумнів у присутніх членів комісії, були законність походження коштів на придбання тестем у 2018 році та бабусею у 2016 році автотранспортних засобів, які у 2019 році періодично надавались позивачу у користування, про що зазначено у відповідній декларації.

В ході проведення співбесіди позивачем були надані пояснення щодо джерел походження вказаних коштів та повідомлено членів комісії про об`єктивні обставини, через які у позивача на час співбесіди були відсутні копії підтверджуючих документів з питань походження коштів родичів на придбання двох автомобілів у 2016 та 2018 роках.

При цьому позивач зазначає, що в рішенні взагалі не зазначено, в чому полягає, на думку кадрової комісії, «невідповідність способу (рівня) життя прокурора та членів його сім`ї (близьких родичів) задекларованим доходам». В якості обґрунтування недоброчесності в оскаржуваному рішенні зазначено, що позивач не надав комісії доказів походження коштів його родичів, що є необґрунтованим, оскільки зазначеним ніяким чином не може бути підтверджена його недоброчесність.

Крім того, позивач зазначає, що висновки та мотиви, які покладені Кадровою комісією в основу спірного рішення відносно майнового стану позивача є необґрунтованими та протиправними, оскільки зроблені шляхом перебирання на себе виключної компетенції Національного агентства з питань запобігання корупції.

2. Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 19 листопада 2020 року позов задоволено повністю:

- визнано протиправним та скасовано рішення Десятої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур № 6 від 02 липня 2020 року про неуспішне проходження атестації ОСОБА_1 ;

- визнано протиправним та скасовано наказ виконувача обов`язків прокурора Одеської області №1794к від 09 вересня 2020 року про звільнення ОСОБА_1 з посади заступника начальника управління - начальника відділу організації представництва в суді управління представництва інтересів держави в суді прокуратури Одеської області та органів прокуратури;

- поновлено ОСОБА_1 в Одеській обласній прокуратурі на посаді, рівнозначній посаді заступника начальника управління - начальника відділу організації представництва в суді управління представництва інтересів держави в суді прокуратури Одеської області;

- стягнуто з Одеської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 09 вересня 2020 року по 19 листопада 2020 року у розмірі 70 064 (сімдесят тисяч шістдесят чотири) грн 50 коп.

При ухваленні рішення суд першої інстанції виходив з того, що матеріали атестації не містять даних податкового органу, на які посилається комісія, мотивуючи своє рішення в частині неможливості придбання родичами позивача автомобілів. Наявність заощаджень та факту отримання пенсійних виплат, їх розміру, Комісією до уваги не взято, оцінку їм не надано. Крім того, не обґрунтовано, яким чином сумніви щодо можливості придбання автомобілів особами, які не проживають спільно з позивачем та не є членами його сім`ї, впливають на доброчесність саме позивача.

Судом встановлено, що з матеріалів, якими керувалась кадрова комісія при прийнятті оскаржуваного рішення, вбачається, що в них взагалі відсутні будь - які відомості щодо джерел походження коштів, запити до будь - яких органів державної влади чи місцевого самоврядування з цих питань, матеріали перевірок, тощо, що, в свою чергу, свідчить про безпідставність, необґрунтованість та надуманість зазначених тверджень, які є припущеннями членів комісії, які не підтверджені жодним доказом.

При цьому в рішенні не зазначено, в чому полягає, на думку кадрової комісії, невідповідність способу (рівня) життя прокурора та членів його сім`ї (близьких родичів) задекларованим доходам.

В якості обґрунтування недоброчесності позивача в оскаржуваному рішенні зазначено, що він не надав комісії доказів походження коштів його родичів, що є необґрунтованим, оскільки вказаним доводом жодним чином не може бути підтверджена його недоброчесність, і позивач не має відповідних повноважень щодо отримання інформації про доходи будь - яких фізичних осіб окрім себе.

Суд звернув увагу, що в ході підготовки до співбесіди кадрові комісії наділені повноваженнями щодо отримання інформації з усіх органів влади та мають доступ до відповідних реєстрів, в тому числі в яких зберігаються дані щодо доходів фізичних осіб.

Разом із цим членами Десятої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур не зібрано жодних доказів, що підтверджують недоброчесність позивача.

Також суд зазначив, що саме Національне агентство з питань запобігання корупції є уповноваженим органом на здійснення моніторингу, зокрема, способу життя суб`єктів декларування, водночас, таких висновків Національним агентством під час розгляду справи суду не надано, як і не надано доказів звернення відповідачів безпосередньо до Національного агентства з метою підтвердження або спростування сумнівів кадрової комісії щодо відповідності майна, яке знаходиться у власності та користуванні позивача та членів його сім`ї, їхнім законним доходам.

На думку суду, оскаржуване рішення кадрової комісії щодо позивача не відповідає критеріям обґрунтованості та безсторонності, оскільки відповідачами не надано доказів, які вважаються встановленими та мали вирішальне значення для його прийняття, достовірність даних, які були взяті кадровою комісією до уваги, негативна оцінка ділових, професійних та особистих якостей, кваліфікаційного рівня, не узгоджується з доказами про позитивну оцінку.

Оскаржуване рішення комісії фактично зводиться до констатації сумніву у доброчесності прокурора, без наведення обґрунтування такого висновку.

Підсумовуючи вищевикладене, суд дійшов висновку, що оскільки рішення Десятої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур № 6 від 02 липня 2020 року про неуспішне проходження атестації позивачем не містить мотивів, з яких комісія дійшла такого висновку, то воно не може вважатися законним та обґрунтованим, у зв`язку з чим підлягає скасуванню.

Також на переконання суду першої інстанції, оскаржуваний наказ виконувача обов`язків прокурора Одеської області не відповідає критерію законності та обґрунтованості, оскільки у прокурора області були відсутні підстави для звільнення позивача із займаної посади та органів прокуратури через ненастання події, з якою пов`язано можливість застосування положень пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру». Вказівка відповідача в оскаржуваному наказі про звільнення на зазначену вище норму Закону України «Про прокуратуру» без відповідної конкретизації підстави для звільнення, породжує для позивача негативні наслідки у вигляді стану юридичної невизначеності щодо підстав такого звільнення.

З огляду на зазначене суд дійшов висновку, що наказ виконувача обов`язків прокурора Одеської області №1794к від 09 вересня 2020 року про звільнення ОСОБА_1 з займаної посади є протиправним та належить до скасування.

Окрім того суд дійшов висновку про наявність підстав для поновлення позивача в Одеській обласній прокуратурі (оскільки установа, з якої було звільнено позивача змінила найменування) на посаді, рівнозначній посаді заступника начальника управління - начальника відділу організації представництва в суді управління представництва інтересів держави в суді прокуратури Одеської області з 09 вересня 2020 року.

Суд першої інстанції стягнув на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 09 вересня 2020 року по 19 листопада 2020 року у розмірі 70064,50 грн (1401,29 грн (середньоденний заробіток) Х 50 (робочих днів вимушеного прогулу), керуючись Постановою Кабінету Міністрів України від 08 лютого 1995 року №100, якою затверджено Порядок обчислення середньої заробітної плати.

Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 16 лютого 2021 року рішення Одеського окружного адміністративного суду від 19 листопада 2020 року змінено, зазначивши в абзаці четвертому його резолютивної частини, що ОСОБА_1 підлягає поновленню на посаді з 10 вересня 2020 року.

Викладено абзац п`ятий резолютивної частини рішення Одеського окружного адміністративного суду від 19 листопада 2020 року в наступній редакції:

«Стягнути з Одеської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 10 вересня 2020 року по 19 листопада 2020 року у розмірі 70 064,50 грн. (сімдесят тисяч шістдесят чотири гривні 50 копійок)».

В іншій частині рішення Одеського окружного адміністративного суду від 19 листопада 2020 року - залишено без змін.

При ухваленні постанови суд апеляційної інстанції виходив з того, що рішення Десятої кадрової комісії №6 від 02 липня 2020 року не містить деталізації підстав прийнятого рішення стосовно позивача, а має лише висновки без їх обґрунтування.

Також оскаржене рішення не містить посилань на перелік документів, які підтверджують викладені у ньому висновки. Крім того, такі документи не долучено відповідачем до матеріалів справи, що позбавляє суд можливості співставити зазначені Десятою кадровою комісією висновки джерелам походження відомостей, на підставі яких вони зроблені.

Матеріалами справи підтверджено, що в ході проведення співбесіди ОСОБА_1 були надані пояснення щодо джерел походження коштів. Зокрема, позивач зазначив, що: вказаний у декларації про доходи за 2019 рік автомобіль Лексус у 2016 році був придбаний його дідусем та бабусею за накопичені під час життя кошти та пенсію і їх сукупний дохід в повній мірі підтверджував їх можливість придбати вказаний автомобіль; автомобіль Порше Каєнн був придбаний його тестем у 2018 році ще до одруження позивача.

Що ж до висновків Комісії про заниження позивачем у декларації за 2016 рік доходу від відчуження квартири, то такі висновки зроблено відповідачем на підставі власних припущень та без наявності будь-яких доказів.

В свою чергу, Комісія критично поставилася до наданих позивачем пояснень та, за відсутності будь - яких відомостей щодо джерел походження коштів, не використавши свої повноваження щодо здійснення відповідних запитів до будь - яких органів державної влади чи місцевого самоврядування з цих питань, дійшла висновку про обґрунтованість сумнівів щодо щирості та правдивості відомостей, наданих ОСОБА_1 .

В матеріалах співбесіди відсутні матеріали перевірок Національного агентства з питань запобігання корупції, якими було б встановлено недотримання позивачем законодавства з питань запобігання корупції.

На підставі наведеного колегія суддів погодилась з висновком суду першої інстанції, що оскаржене рішення Десятої кадрової комісії №6 від 02 липня 2020 року не може вважатися законним та обґрунтованим, а тому воно підлягає скасуванню.

У зв`язку з відсутністю процедури реорганізації або ліквідації юридичної особи з кодом 03528552 у вересні 2020 року, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції обґрунтовано скасовано в судовому порядку наказ в.о. прокурора Одеської області №1794к від 09 вересня 2020 року про звільнення ОСОБА_1 та поновлено позивача в Одеській обласній прокуратурі на посаді, рівнозначній посаді заступника начальника управління - начальника відділу організації представництва в суді управління представництва інтересів держави в суді прокуратури Одеської області.

Водночас, суд апеляційної інстанції зазначив, що в резолютивній частині рішення судом не вказано, з якої дати ОСОБА_1 підлягає поновленню на посаді. Ураховуючи, що 09 вересня 2020 року було останнім робочим днем позивача перед звільненням, початковою датою вимушеного прогулу позивача вважається 10 вересня 2020 року.

Поряд з цим, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що, правильно визначивши суму середнього заробітку за час вимушеного прогулу, яка підлягає стягненню на користь позивача у зв`язку з його незаконним звільненням, в резолютивній частині судового рішення судом першої інстанції зазначено, що 70064,50 грн є середнім заробітком позивача за час вимушеного прогулу з 09 вересня 2020 року по 19 листопада 2020 року, замість правильного з 10 вересня 2020 року по 19 листопада 2020 року.

3. Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень)

Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, Одеська обласна прокуратура та Офіс Генерального прокурора звернулися з касаційними скаргами, в яких, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та порушення норм процесуального права, просили скасувати вказані судові рішення та прийняти нове, яким у задоволенні позовних вимог відмовити.

Так, в своїй касаційній скарзі Одеська обласна прокуратура зазначає, що Неправильне застосування норм матеріального права полягає в помилковому тлумаченні п. п. 10, 19 розділу «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», п. 9 розділу І Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року № 221, а порушення процесуального права - у недотриманні судами вимог ст. ст. 246, 322 КАС України.

Предметом спору у справі є законність та обґрунтованість, в тому числі, наказу про звільнення позивача з посади та з органів прокуратури на підставі п. 9 ч. 1 ст. 51 Закону України «Про прокуратуру», на виконання вимог пп. 2 п. 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури».

Водночас скаржник зазначає, що відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування зазначених норм права у подібних правовідносинах.

За твердженням скаржника, повноваження кадрових комісій щодо прийняття відповідних рішень у межах їх компетенції є дискреційними. Тобто, суд не наділений повноваженнями здійснювати оцінку щодо дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності, а також рівня професійної компетентності прокурора, та, відповідно, встановлювати відповідність прокурора цим вимогам.

Скаржник підкреслює, що кадрова комісія не зобов`язана нормами Закону юридично довести чи встановити у деталях невідповідність прокурора конкретному критерію, а уповноважена лише вказати на чіткий перелік обставин, які стали підставою для прийняття кадровою комісією колегіального рішення, що підтверджує наявність у членів комісії обґрунтованих сумнівів щодо відповідності прокурора одному чи кільком із вказаних критеріїв. Відсутність у суду законодавчої можливості перевірити ці обставини через об`єктивні причини, наприклад, таємність обговорення членами кадрових комісій отриманої інформації, жодним чином автоматично не означає, що рішення кадрової комісії є необґрунтованими та протиправними.

Юридичним фактом, що зумовлює звільнення на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII, у даному випадку є не завершення процесу ліквідації чи реорганізації органу прокуратури чи завершення процедури скорочення чисельності прокурорів органу прокуратури, а виключно настання події - рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором відповідно до підпункту 2 пункту 19 Розділу ІІ Закону № 113-ІХ.

Окрім того, при прийнятті рішення про поновлення позивача, судом застосовано норми статті 235 КЗпП України, а не Закону №113-ІХ, який є спеціальним та має застосовуватись імперативно, а саме прокурори можуть бути переведені на посаду в Одеській обласній прокуратурі лише у разі успішного проходження ними атестації передбаченої розділом II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ.

Таким чином, поновлення позивача в Одеській обласній прокуратурі на посаді, рівнозначній тій, з якої його звільнено в прокуратурі Одеської області, не відповідає вимогам Закону № 113-ІХ.

У касаційній скарзі Офіс Генерального прокурора указує, що неправильне застосування норм матеріального права полягає в помилковому тлумаченні п. п. 18, 19 розд. II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», п. 9 розд. IV Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року № 221, а порушення процесуального права - у недотриманні судами вимог статей 246, 322 КАС України.

Так, при винесені рішення судом першої та апеляційної інстанції не врахований відповідний висновок постанови Верховного Суду від 26 листопада 2020 року у справі №200/13482/19-а, де в пункті 57 вказано, що саме неподання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію, в силу вимог пункту 19 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-IX, є підставою для звільнення з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру», що є таким самим юридичним фактом як і рішення кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором атестації.

Також судами першої та апеляційної інстанції не враховані висновки Верховного Суду, викладені в постановах Великої Палати Верховного Суду від 22 травня 2018 року у справі №П/9901/101/18, постановах Верховного Суду від 04 липня 2018 року у справі № 826/12916/15, від 06 березня 2019 року у справі № 824/424/16-а, від 13 березня 2019 року у справі № 826/751/16, від 07 липня 2020 року у справі №811/952/15 та від 11 лютого 2021 року у справі №814/197/15 щодо поновлення незаконно звільненого працівника на посаді, з якої його було звільнено.

Скаржником також зазначено, що водночас відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування п. 9 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №113-ІХ, на підставі якого затверджено Порядок № 221 та визначено, що атестація прокурорів проводиться згідно з цим порядком, п. 13 щодо визначення переліку етапів атестації прокурорів, п. 15 щодо повноважень кадрових комісій при проведені співбесід, п. 17 щодо дискреції кадрових комісій на прийняття рішення за результатами проходження прокурорами атестації, а також щодо застосування пп. 2 п. 19 як визначеної Законом № 113-ІХ підстави для звільнення прокурорів.

Відповідач 1 вказує, що, голосуючи за те чи інше рішення, кожний член комісії діє за внутрішнім переконанням.

Оскільки саме за результатами обговорення членами комісії з прокурором матеріалів атестації та виконаного ним практичного завдання, лише після надання прокурором відповідей на поставлені членами комісії запитання щодо його професійної компетентності та обговорення членами комісії результатів проведеної співбесіди, висловлюють свої пропозиції щодо рішення та проводять відкрите голосування.

Разом з тим, обсяг мотивів, які повинна навести у рішенні кадрова комісія жодними чинними нормативно-правовими актами не визначено. Таким чином, висновки суду про недостатню вмотивованість цього рішення не відповідають вимогам законодавства.

У свою чергу, суд не наділений повноваженнями здійснювати переоцінку щодо дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності, а також рівня професійної компетентності прокурора, та, відповідно, встановлювати відповідність прокурора цим вимогам, оскільки такі дискреційні повноваження мають виключно члени кадрової комісії.

Завданням кадрової комісії є не доведення того, що прокурор порушив закон, а визначення наявності обґрунтованих сумнівів щодо його рівня компетентності, відповідність вимогам професійної етики і доброчесності прокурора.

Кадрова комісія не зобов`язана нормами Закону юридично довести чи встановити у деталях невідповідність прокурора конкретному критерію, а уповноважена лише вказати на чіткий перелік обставин, які стали підставою для прийняття кадровою комісією колегіального рішення, що підтверджує наявність у членів комісії обґрунтованих сумнівів щодо відповідності прокурора одному чи кільком із вказаних критеріїв.

Також, на думку скаржника, не ґрунтуються на нормах діючого законодавства висновок судів, що кадровою комісією рішення прийнято з перевищенням повноважень, оскільки перевірка декларацій є виключною компетенцією Національного агентства з питань запобігання корупції, адже процедура перевірки доброчесності прокурорів кадровими комісіями у межах атестації та перевірка їх декларацій НАЗК в рамках повної перевірки є різними процесами, які прямо визначені різними законами, мають різний предмет та мету, різні інструменти її досягнення та різні результати.

Також не ґрунтується на вимогах закону рішення суду про поновлення ОСОБА_1 в Одеській обласній прокуратурі на посаді, рівнозначній посаді заступника начальника управління - начальника відділу організації представництва інтересів держави в суді прокуратури Одеської області.

У випадку незаконного звільнення працівника з роботи його порушене право повинно бути відновлене шляхом поновлення на посаді, з якої його було незаконно звільнено.

Позивачем подано відзив на касаційні скарги Одеської обласної прокуратури та Офісу Генерального прокурора, в якому останній, посилаючись на те, що вимоги касаційних скарг є необґрунтовані та не можуть бути задоволені, просить в задоволенні касаційних скарг відмовити.

Зокрема, позивач зазначає, що єдиними питаннями, які під час співбесіди викликали необґрунтований сумнів у присутніх членів комісії, були законність походження коштів на придбання тестем позивача у 2018 році та бабусею позивача у 2016 році автотранспортних засобів, які у 2019 році періодично надавались останньому у користування, про що позивач вказав у відповідній декларації.

В ході проведення співбесіди позивачем були надані пояснення щодо джерел походження вказаних коштів та повідомлено членів комісії про об`єктивні обставини, через які у нього на час співбесіди були відсутні копії підтверджуючих документів з питань походження коштів родичів на придбання двох автомобілів у 2016 та 2018 роках.

Позивач зазначає, що при проведенні співбесіди ним були надані пояснення, що вказаний ним у декларації про доходи за 2019 рік автомобіль, у 2016 році був придбаний його дідусем та бабусею за накопичені під час життя кошти та пенсію, яка на двох з 2004 року (дата виходу на пенсію) по 2016 рік складала близько 1500 доларів США на місяць, в результаті чого за вказаний період їх сукупний дохід склав більше 200 тис. доларів США, що в повній мірі підтверджувало їх можливість придбати вказаний автомобіль.

Стосовно висновків кадрової комісії щодо заниження у декларації за 2016 рік вартості квартири при продажу, позивач зазначає, що при відчуженні вказаної квартири її оціночна вартість відповідно до пункту 3 договору купівлі - продажу від 18 березня 2016 року становила 149 990, 1 грн та була визначена згідно звіту про оцінку майна, виданого ТОВ «АКР-КОНСАЛТ» 10 березня 2016 році, Ідентифікатор за базою ФДМУ 2016 К800-160310-010, а відтак остання не була занижена та взагалі визначалась не позивачем. Дохід від продажу квартири задекларований при подачі декларації за 2016 рік.

Відзначає, що в ході підготовки до співбесіди, кадрові комісії наділені повноваженнями щодо отримання інформації з усіх органів влади та мають доступ до відповідних реєстрів, в тому числі в яких зберігаються дані щодо доходів фізичних осіб.

Разом із цим членами Десятої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур взагалі не було зібрано жодних доказів щодо його недоброчесності та недоброчесності його родичів, які не були та не могли бути суб`єктами перевірки доброчесності в даному випадку.

Ухвалою Верховного Суду від 29 квітня 2021 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Одеської обласної прокуратури на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 19 листопада 2020 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 16 лютого 2021 року з підстав, визначених пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України.

Ухвалою Верховного Суду від 18 травня 2021 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Офісу Генерального прокурора на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 19 листопада 2020 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 16 лютого 2021 року з підстав, визначених пунктами 1,3 частини четвертої статті 328 КАС України.

Ухвалою Верховного Суду від 07 серпня 2024 року закінчено підготовчі дії та призначено розгляд даної справи в порядку спрощеного позовного провадження на 08 серпня 2024 року.

ІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Як установлено судами попередніх інстанцій та підтверджується доказами, наявними в матеріалах справи, з 2009 року позивач працював в органах прокуратури України.

Зокрема, з 03 червня 2020 року позивач працював на посаді заступника начальника управління - начальника відділу організації представництва в суді управління представництва інтересів держави в суді прокуратури Одеської області.

У зв`язку з прийняттям Верховною Радою України 19 вересня 2019 року Закону України №113-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (набрав чинності 25 вересня 2019 року), яким передбачено створення нової системи органів прокуратури, - позивачем 07 жовтня 2019 року було подано заяву встановленого зразка про переведення на посаду прокурора в обласній прокуратурі та про намір пройти атестацію.

У заяві, зокрема, вказано, що позивач підтверджує, усвідомлює та погоджується, що у разі неуспішного проходження будь-якого з етапів атестації, передбаченого Порядком проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора, а також за умови настання однієї з підстав, передбачених пунктом 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи прокуратури України», його буде звільнено з посади прокурора.

Наказом Генерального прокурора від 17 жовтня 2019 року №233 затверджено Порядок роботи кадрових комісій (далі - Порядок № 233).

Позивачем успішно були пройдені перші два етапи атестації прокурорів регіональних прокуратур та допущено до третього етапу атестації у формі співбесіди.

За результатами співбесіди, проведеної 02 липня 2020 року, Десятою кадровою комісією з атестації прокурорів регіональних прокуратур прийнято рішення №6 від 02 липня 2020 року про неуспішне проходження атестації ОСОБА_1 .

Зокрема, у рішенні кадрової комісії зазначено, що під час проведення співбесіди Комісія з`ясувала обставини, які свідчать про невідповідність заступника начальника управління - начальника відділу організації представництва в суді управління представництва інтересів держави в суді прокуратури Одеської області ОСОБА_1 вимогам професійної компетенції, професійної етики та доброчесності.

Зазначений висновок обґрунтовано наступними обставинами:

-у Комісії наявні обґрунтовані сумніви щодо законності джерел походження майна, яке використовується прокурором та його близькими особами; щодо невідповідності способу (рівня) життя прокурора та членів його сім`ї (близьких родичів) задекларованим доходам; щодо порушення здійснення фінансового контролю (зокрема, у декларації за 2016 рік вказав, що отримав дохід від відчуження квартири у розмірі 149 991 грн., однак повідомлення про суттєві зміни майнового стану не подав); незнання законодавства у сфері запобігання корупції (помилково вказав дату набуття права користування автомобілем Порше Каєнн);

- ОСОБА_1 декларує про його проживання у квартирі бабусі, яка є пенсіонеркою понад 15 років, у той час, як отримана ним службова квартира під час роботи в органах прокуратури, була приватизована та продана;

-у Комісії наявні обґрунтовані сумніви щодо щирості та правдивості відомостей, наданих ОСОБА_1 (заниження вартості проданої ним квартири, об`єктивних обставин щодо придбання в 2016 році автомобіля Лексус його бабусею, 1944 року народження). Будь-яких документальних підтверджень ОСОБА_1 не надав.

09 вересня 2020 року в.о. прокурора Одеської області прийнято наказ №1794к, яким ОСОБА_1 звільнено з посади заступника начальника управління - начальника відділу організації представництва в суді управління представництва інтересів держави в суді прокуратури Одеської області та органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» з 09 вересня 2020 року.

Не погоджуючись із рішенням про неуспішне проходження атестації та наказом про звільнення, позивач звернувся до суду з цим позовом.

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 4 Закону № 1697-VII встановлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України. Законом № 1697-VII забезпечуються гарантії незалежності прокурора, зокрема щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо.

Прокурор призначається на посаду безстроково та може бути звільнений з посади, його повноваження на посаді можуть бути припинені лише з підстав та в порядку, передбачених законом (частина третя статті 16 Закону № 1697-VII із змінами, внесеними згідно із Законом № 113-IX).

Згідно з пунктом 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII прокурор звільняється з посади у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.

Законом України від 19 вересня № 113-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (діє з 25 вересня 2019 року; далі - Закон №113-ІХ в редакції станом на час виникнення спірних правовідносин) запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв`язку із чим до Закону № 1697-VII були внесені зміни.

Зокрема, у тексті Закону № 1697-VII слова «Генеральна прокуратура України», «регіональні прокуратури», «місцеві прокуратури» замінено відповідно на «Офіс Генерального прокурора», «обласні прокуратури», «окружні прокуратури».

Статтею 14 Закону № 1697-VII у зв`язку із внесенням до неї змін Законом № 113-IX передбачено скорочення кількості прокурорів органів прокуратури.

Зокрема, змінами, унесеними законодавцем, установлено, що загальна чисельність прокурорів органів прокуратури становить не більше 10 000 осіб. Приведення у відповідність із вимогами статті 14 Закону № 1697-VII кількісного складу органів прокуратури здійснюється, крім іншого, шляхом проведення атестації на виконання вимог Закону № 113-IX.

Абзацами першим та другим пункту 3 Розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ установлено, що до дня початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур їх повноваження здійснюють відповідно Генеральна прокуратура України, регіональні прокуратури, місцеві прокуратури. Після початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур забезпечення виконання функцій прокуратури призначеними до них прокурорами здійснюється з дотриманням вимог законодавства України та особливостей, визначених Генеральним прокурором.

Пунктами 4 - 6 Розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX передбачено, що день початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур визначається рішеннями Генерального прокурора стосовно Офісу Генерального прокурора, усіх обласних прокуратур, усіх окружних прокуратур. Вказані рішення публікуються у газеті «Голос України».

Офіс Генерального прокурора є правонаступником Генеральної прокуратури України у міжвідомчих міжнародних договорах, укладених Генеральною прокуратурою України.

З дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII.

Відповідно до абзацу першого пункту 7, пункту 9 Розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом. Атестація здійснюється згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, який затверджується Генеральним прокурором.

Пунктом 10 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX установлено, що прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.

Згідно з пунктами 11 та 12 Розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX, атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями Офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур. Предметом атестації є оцінка: 1) професійної компетентності прокурора; 2) професійної етики та доброчесності прокурора.

Відповідно до пункту 13 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX атестація прокурорів включає такі етапи: 1) складення іспиту у формі анонімного письмового тестування або у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора. Результати анонімного тестування оприлюднюються кадровою комісією на офіційному веб-сайті Генеральної прокуратури України або Офісу Генерального прокурора не пізніше ніж за 24 години до проведення співбесіди; 2) проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності. Для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурори виконують письмове практичне завдання.

Атестація може включати інші етапи, непроходження яких може бути підставою для ухвалення кадровою комісією рішення про неуспішне проходження атестації прокурором. Перелік таких етапів визначається у Порядку проходження прокурорами атестації, який затверджує Генеральний прокурор.

Пунктом 16 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX визначено, що за результатами складення прокурором іспиту відповідна кадрова комісія ухвалює рішення щодо допуску прокурора до проведення співбесіди. Якщо прокурор за результатами складення іспиту набрав меншу кількість балів, ніж прохідний бал, встановлений згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, це є підставою для недопущення прокурора до етапу співбесіди і ухвалення кадровою комісією рішення про неуспішне проходження атестації таким прокурором.

Згідно з пунктом 17 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX кадрові комісії за результатами атестації прокурора ухвалюють одне із таких рішень: рішення про успішне проходження прокурором атестації або рішення про неуспішне проходження прокурором атестації.

Кадрові комісії за результатами атестації подають Генеральному прокурору інформацію щодо прокурорів, які успішно пройшли атестацію, а також щодо прокурорів, які неуспішно пройшли атестацію.

Повторне проходження одним і тим самим прокурором атестації або одного з її етапів забороняється.

У пункті 18 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX встановлено, що у разі успішного проходження атестації прокурор за умови наявності вакансії та за його згодою може бути переведений Генеральним прокурором на посаду прокурора в Офіс Генерального прокурора, а керівником обласної прокуратури - на посаду прокурора у відповідній обласній прокуратурі та в окружній прокуратурі, яка розташована у межах адміністративно- територіальної одиниці, що підпадає під територіальну юрисдикцію відповідної обласної прокуратури.

Зі змісту пункту 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX випливає, що прокурори, які на день набрання чинності цим Законом обіймають посади в Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII за умови настання однієї з таких підстав:

1) неподання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію;

2) рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури;

3) в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах відсутні вакантні посади, на які може бути здійснено переведення прокурора Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, який успішно пройшов атестацію;

4) ненадання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, у разі успішного проходження ним атестації, згоди протягом трьох робочих днів на переведення на запропоновану йому посаду в Офісі Генерального прокурора, обласній прокуратурі, окружній прокуратурі.

На виконання вимог Закону № 113-IX наказом Генерального прокурора № 221 від 03 жовтня 2019 року затверджено Порядок проходження прокурорами атестації (далі - Порядок № 221).

За визначенням, що міститься в пункті 1 розділу 1 Порядку № 221 атестація прокурорів - це встановлена Розділом II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX та цим Порядком процедура надання оцінки професійній компетентності, професійній етиці та доброчесності прокурорів Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур і військових прокуратур.

Відповідно до пунктів 2-4 розділу І Порядку № 221 атестація прокурорів Генеральної прокуратури України (включаючи прокурорів Головної військової прокуратури, прокурорів секретаріату Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів), регіональних, місцевих прокуратур та військових прокуратур проводиться відповідними кадровими комісіями. Порядок роботи, перелік і склад кадрових комісій визначаються відповідними наказами Генерального прокурора.

Атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями прозоро та публічно у присутності прокурора, який проходить атестацію.

Предметом атестації є оцінка: 1) професійної компетентності прокурора (у тому числі загальних здібностей та навичок); 2) професійної етики та доброчесності прокурора.

Згідно з пунктом 6 розділу I Порядку № 221 атестація включає такі етапи: 1) складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора; 2) складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки; 3) проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності. Для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурори виконують письмове практичне завдання.

Пунктом 8 розділу I Порядку № 221 передбачено, що за результатами атестації прокурора відповідна кадрова комісія ухвалює одне із таких рішень: 1) рішення про успішне проходження прокурором атестації; 2) рішення про неуспішне проходження прокурором атестації.

Відповідно до пункту 9 розділу І Порядку № 221 атестація проводиться на підставі письмової заяви прокурора Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури про переведення на посаду прокурора відповідно в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах, в якій зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних і на застосування процедур та умов проведення атестації. Форми типових заяв прокурора встановлено у додатку 2 до цього Порядку.

Відповідно до пункту 1, 2 розділу IV Порядку № 221 у разі набрання прокурором за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки кількості балів, яка дорівнює або є більшою, ніж прохідний бал, прокурор допускається до співбесіди.

До початку співбесіди прокурор виконує практичне завдання з метою встановлення комісією його рівня володіння практичними уміннями та навичками.

Пунктами 8-11 розділу IV Порядку № 221 визначено, що співбесіда проводиться кадровою комісією з прокурором державною мовою в усній формі. Співбесіда з прокурором може бути проведена в один день із виконанням ним практичного завдання.

Для проведення співбесіди кадрова комісія вправі отримувати в усіх органах прокуратури, у Раді прокурорів України, секретаріаті Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, Національному антикорупційному бюро України, Державному бюро розслідувань, Національному агентстві з питань запобігання корупції, інших органах державної влади будь-яку необхідну для цілей атестації інформацію про прокурора, в тому числі про: 1) кількість дисциплінарних проваджень щодо прокурора у Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів та їх результати; 2) кількість скарг, які надходили на дії прокурора до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів та Ради прокурорів України, з коротким описом суті скарг; 3) дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності: а) відповідність витрат і майна прокурора та членів його сім`ї, а також близьких осіб задекларованим доходам, у тому числі копії відповідних декларацій, поданих прокурором відповідно до законодавства у сфері запобігання корупції; б) інші дані щодо відповідності прокурора вимогам законодавства у сфері запобігання корупції; в) дані щодо відповідності поведінки прокурора вимогам професійної етики; г) матеріали таємної перевірки доброчесності прокурора; 4) інформацію про зайняття прокурором адміністративних посад в органах прокуратури з копіями відповідних рішень.

Фізичні та юридичні особи, органи державної влади, органи місцевого самоврядування мають право подавати до відповідної кадрової комісії відомості, у тому числі на визначену кадровою комісією електронну пошту, які можуть свідчити про невідповідність прокурора критеріям компетентності, професійної етики та доброчесності. Кадровою комісією під час проведення співбесіди та ухвалення рішення без додаткового офіційного підтвердження можуть братися до уваги відомості, отримані від фізичних та юридичних осіб (у тому числі анонімно).

Дослідження вказаної інформації, відомостей щодо прокурора, який проходить співбесіду (далі - матеріали атестації), здійснюється членами кадрової комісії.

Перед проведенням співбесіди члени комісії можуть надіслати на електронну пошту прокурора, яка вказана у заяві про намір пройти атестацію, повідомлення із пропозицією надати письмові пояснення щодо питань, пов`язаних з матеріалами атестації. У цьому випадку протягом трьох днів з дня отримання повідомлення, але не пізніше ніж за день до дня проведення співбесіди, прокурор може подати комісії електронною поштою письмові пояснення (у разі необхідності - скановані копії документів).

Згідно з пунктами 12-16 розділу IV Порядку № 221 співбесіда полягає в обговоренні результатів дослідження членами комісії матеріалів атестації щодо дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності, а також рівня професійної компетентності прокурора, зокрема, з огляду на результати виконаного ним практичного завдання.

Співбесіда прокурора складається з таких етапів: 1) дослідження членами комісії матеріалів атестації; 2) послідовне обговорення з прокурором матеріалів атестації, у тому числі у формі запитань та відповідей, а також обговорення питання виконаного ним практичного завдання;

Співбесіда проходить у формі засідання комісії.

Члени комісії мають право ставити запитання прокурору, з яким проводять співбесіду, щодо його професійної компетентності, професійної етики та доброчесності.

Після завершення обговорення з прокурором матеріалів атестації та виконаного ним практичного завдання члени комісії без присутності прокурора, з яким проводиться співбесіда, обговорюють її результати, висловлюють пропозиції щодо рішення комісії, а також проводять відкрите голосування щодо рішення комісії стосовно прокурора, який проходить атестацію. Результати голосування вказуються у протоколі засідання.

Залежно від результатів голосування комісія ухвалює рішення про успішне проходження прокурором атестації або про неуспішне проходження прокурором атестації.

Порядок роботи кадрових комісій, затверджений наказом Генерального прокурора від 17 жовтня 2019 року № 233 (далі - Порядок №233, у редакції, чинній на час виникнення правовідносин).

Пунктом 12 Порядку № 233 передбачено, що рішення про успішне проходження прокурором атестації за результатами співбесіди ухвалюється шляхом відкритого голосування більшістю від загальної кількості членів комісії. Якщо рішення про успішне проходження прокурором атестації за результатами співбесіди не набрало чотирьох голосів, комісією ухвалюється рішення про неуспішне проходження прокурором атестації. Рішення про неуспішне проходження атестації повинно бути мотивованим із зазначенням обставин, що вплинули на його прийняття.

ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Водночас згідно з частиною другою статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Частиною третьою статті 341 КАС України визначено, що суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, зокрема, у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.

Переглядаючи судові рішення в межах доводів та вимог касаційних скарг, які стали підставою для відкриття касаційних проваджень, та на підставі встановлених фактичних обставин справи, Суд зазначає наступне.

Касаційне провадження у справі, що розглядається, відкрито з підстав, передбачених пунктами 1, 3 частини четвертої статті 328 КАС України.

Офісом Генерального прокурора касаційна скарга подана, зокрема, на підставі пунктів 1,3 частини четвертої статті 328 КАС України та зазначено про відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування підпункту 2 пункту 19 розділу ІІ Закону №113-ІХ як підстави для звільнення прокурора, а також поряд з цим наголошується про неврахування судами першої та апеляційної інстанцій висновку Верховного Суду, викладеного за подібних обставин в постанові від 26 листопада 2020 року у справі №200/13482/19-а.

Водночас, переглянути (по суті) судове рішення у цій справі одночасно з двох (взаємовиключних) нормативних підстав неможливо, ураховуючи, що скаржником фактично зазначено дві підстави для касаційного перегляду з одного й того ж питання (неуспішне проходження атестації як підстава для звільнення з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII).

У зв`язку з цим колегія суддів зауважує, що фактичні обставини та межі касаційного перегляду судових рішень у справі №200/13482/19-а є відмінними від тих, які встановлено та заявлено в цій справі, а тому висновки Верховного Суду, викладені в постанові від 26 листопада 2020 року у справі №200/13482/19-а, не можуть слугувати прикладом правильного застосування пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» у зіставленні з підпунктом 2 пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ як підстави для касаційного перегляду відповідно до пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України.

Спір у цій справі виник у зв`язку з ухваленням кадровою комісією рішення про неуспішне проходження ОСОБА_1 атестації, яке, у свою чергу, стало підставою для прийняття наказу про звільнення позивача з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII та підпункту 2 пункту 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX.

Колегія суддів зазначає, що Верховним Судом вже неодноразово, зокрема, у постановах від 21 вересня 2021 року у справах № 200/5038/20-а та № 160/6204/20, від 24 вересня 2021 року у справі №160/6596/20, досліджувалося питання щодо правильного розуміння сутності нормативного врегулювання підстав звільнення прокурорів (слідчих органів прокуратури) з посади прокурора, що міститься в пункті 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX.

У вказаних справах Верховний Суд дійшов висновку про те, що у пункті 19 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-IX вказівку на пункт 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII, як на підставу для звільнення прокурора, необхідно застосовувати до спірних правовідносин у випадках, які визначені нормами спеціального Закону № 113-IX, що передбачають умови проведення атестації (а саме три етапи, визначені пунктом 6 розділу І Порядку № 221 відповідно до Закону № 113-IX).

Крім того, у наведених справах Верховний Суд зазначив, що аналіз положень абзацу першого пункту 19 Закону № 113-IX дає підстави для висновку про те, що підставою для звільнення прокурора є настання однієї з підстав, визначених у підпунктах 1-4 пункту 19 цього розділу, зокрема й неуспішне проходження атестації; і Закон не вимагає додаткової підстави для звільнення.

Аналогічна правова позиція у подібних правовідносинах викладена Верховним Судом, зокрема, у постановах від 20 жовтня 2021 року у справі № 440/2700/20, від 25 листопада 2021 року у справі № 160/5745/20, від 21 грудня 2021 року у справі №420/9066/20, у яких Верховний Суд дійшов висновку про те, що фактологічною підставою для звільнення є одна з підстав, передбачених підпунктами 1 - 4 пункту 19 розділу ІІ Закону № 113-IX, а нормативною підставою є пункт 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII.

Таким чином, ураховуючи правову позицію, викладену Верховним Судом у вищенаведених постановах, колегія суддів констатує, що рішення кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором атестації є законодавчо визначеною підставою для звільнення прокурора з посади.

Верховний Суд уважає помилковими висновки судів першої та апеляційної інстанцій, про відсутність ознак ліквідації та реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймав посаду, та скорочення кількості прокурорів, як підстави для звільнення, оскільки звільнення на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII є нормативною підставою, а фактологічною - рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації позивачем.

Тобто в цьому разі юридичним фактом, що зумовлює звільнення позивача на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII, є не закінчення процесу ліквідації чи реорганізації або завершення процедури скорочення чисельності прокурорів, а виключно наявність рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором.

Оскільки Закон № 113-ІХ визначає першочергові заходи із реформи органів прокуратури, то він є спеціальним законом до спірних правовідносин. А тому пункт 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII, який визначає загальні підстави для звільнення, не є застосовним у розв`язанні спірних правовідносин щодо оскарження рішення атестаційної комісії, незгоди з результатами атестації та наказу про звільнення з посади прокурора за результатами такого рішення.

Натомість, суди першої та апеляційної інстанцій, вирішуючи спір у цій справі, надаючи оцінку правомірності підстав звільнення позивача у результаті неуспішного проходження атестації, застосовували пункт 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII без взаємозв`язку із пунктом 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX.

При цьому, посилання суду апеляційної інстанції на практику суду касаційної інстанції, викладену у постановах Верховного Суду від 21 березня 2018 року у справі № 802/651/16-а, від 24 вересня 2019 року у справі № 817/3397/15, від 24 квітня 2019 року у справі №817/3397/15 є безпідставними, оскільки вказані постанови були прийняті в часі раніше, до запровадження Законом № 113-IX атестації прокурорів регіональних прокуратур як однієї з умов для їх переведення в обласні прокуратури, а отже у вказаних справах Верховним Судом не досліджувалося питання застосування до правовідносин, пов`язаних з проведенням атестації прокурорів, положень пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII у їх взаємозв`язку з положеннями Закону №113-ІХ, тобто висновки Верховного Суду, на які послався суд апеляційної інстанції не є релевантними по відношенню до спірних правовідносин.

За таких обставин, Суд зазначає, що відповідачем було правомірно вказано в оскаржуваному наказі підставою звільнення позивача з посади пункт 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII.

Отже, з моменту ухвалення кадровою комісією рішення про неуспішне проходження прокурором атестацій у керівника прокуратури виникає обов`язок звільнити прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII.

У аспекті спірних правовідносин необхідно виходити з того, що рішення кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором атестації є законодавчо визначеною підставою для звільнення прокурора з посади, тобто спричиняє для особи негативні юридичні наслідки у вигляді її звільнення з публічної служби.

Щодо доводів касаційних скарг Одеської обласної прокуратури та Офісу Генерального прокурора стосовно незгоди з оскаржуваними судовими рішеннями в частині визнання необґрунтованим та немотивованим рішення Кадрової комісії про неуспішне проходження позивачем атестації, в основу яких скаржники покладають посилання на дискреційність повноважень кадрових комісій щодо прийняття відповідних рішень у межах їх компетенції, колегія суддів виходить із такого.

Верховний Суд неодноразово надавав оцінку таким доводам та висловлював правову позицію щодо застосування, зокрема, і пунктів 9, 10, 11, 13, 15, 17 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ в аспекті дискреційних повноважень кадрових комісій (в рамках атестації прокурорів) і меж судового контролю у справах про оскарження рішень останніх за наслідками третього етапу атестації (співбесіди). У постановах від 21 жовтня 2021 року (справа № 640/154/20), від 02 листопада 2021 року (справа № 120/3794/20-а,), від 04 листопада 2021 року (справа №640/537/20), від 02 грудня 2021 року (справа №640/25187/19), від 16 грудня 2021 року (справа № 640/26168/19), від 22 грудня 2021 року (справа № 640/1208/20) Верховний Суд висловився щодо обґрунтованості і вмотивованості рішення кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором атестації як необхідної умови його відповідності критеріям, визначеним статтею 2 КАС України, а також, що рішення цього органу [кадрової комісії] можуть піддаватися судовому контролю, що аж ніяк не заперечує й не протирічить дискреційним повноваженням цього органу під час атестування прокурорів й ухвалення за наслідками цієї процедури відповідних рішень.

У постанові від 12 травня 2022 року у справі № 540/1053/21 Верховний Суд зазначив, що досягнути мети атестування прокурорів, яку відповідач означив як підвищення ефективності діяльності прокуратури і рівня довіри до прокурорів, неможливо без зрозумілої, чіткої і передбачуваної процедури та можливості її перевірки судом, а механізм, визначений Законом № 113-ІХ для цілей атестації чинних прокурорів, не може применшувати чи заперечувати існуючих гарантій, зокрема на судовий захист.

За загальним правилом під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин. Тобто дискреційним є право суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною.

Належна мотивація рішення (як форма зовнішнього вираження дискреційних повноважень) дає можливість перевірити, як саме (за якими ознаками) відбувалася процедура атестації і чи була дотримана процедура його прийняття.

Обсяг і ступінь мотивації рішення залежить від конкретних обставин, які були предметом обговорення, але у будь-якому випадку має показувати, приміром, що доводи/пояснення прокурора взято до уваги і, що важливо, давати розуміння чому і чим керувалася Комісія, коли оцінювала прокурора під час проведення співбесіди, тобто встановити мотиви ухваленого рішення. Особливо-виняткової значимості обґрунтованість/вмотивованість рішення набуває тоді, коли йдеться про непроходження прокурором атестації, з огляду на наслідки, які це потягне.

Загальними вимогами, які висуваються до актів індивідуальної дії, як актів правозастосування, є їх обґрунтованість та вмотивованість, тобто наведення суб`єктом владних повноважень конкретних підстав його прийняття (фактичних і юридичних), а також переконливих і зрозумілих мотивів його прийняття.

З приводу зазначеного є сталою позиція Верховного Суду, що вмотивоване рішення демонструє особі, що вона була почута, дає стороні можливість апелювати проти нього. Лише за умови винесення обґрунтованого рішення може забезпечуватися належний публічний та, зокрема, судовий контроль за адміністративними актами суб`єкта владних повноважень. І навпаки, ненаведення мотивів прийнятих рішень «суб`єктивізує» акт державного органу і не дає змоги суду встановити дійсні підстави та причини, з яких цей орган дійшов саме таких висновків, надати їм правову оцінку, та встановити законність, обґрунтованість, пропорційність рішення (постанови Верховного Суду від 18 вересня 2019 року у справі № 826/6528/18, від 10 квітня 2020 року у справі № 819/330/18, від 10 січня 2020 року у справі № 2040/6763/18).

Отже, в аспекті порушених у касаційних скаргах питань та з огляду на існуючу правозастосовну практику Верховного Суду у цій категорії спорів колегія суддів відхиляє посилання відповідачів на дискреційність повноважень кадрових комісій та відсутність повноважень у суду здійснювати оцінку предмету атестації.

Як установлено судами попередніх інстанцій та підтверджується матеріалами справи, позивач успішно пройшов перші два етапи атестації та був допущений до наступного етапу - співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності.

За наслідками проведення співбесіди Комісією прийнято рішення про неуспішне проходження позивачем атестації, у зв`язку із невідповідністю прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності.

Оцінюючи спірне рішення Комісії, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку, що рішення не відповідає критеріям обґрунтованості та безсторонності, оскільки відповідачем не надано доказів, які вважаються встановленими та мали вирішальне значення для його прийняття, достовірність даних, які були взяті кадровою комісією до уваги, а зміст оскаржуваного рішення фактично є констатацією сумніву у відповідності вимогам доброчесності та професійної етики прокурора, без наведеного обґрунтування такого висновку.

З цього приводу суд касаційної інстанції, зазначає наступне.

Пунктом 12 Порядку № 233 передбачено, що рішення про неуспішне проходження атестації повинно бути мотивованим із зазначенням обставин, що вплинули на його прийняття.

З огляду на положення Порядку № 221 та Порядку № 233 рішення кадрової комісії, ухвалене за результатами атестації, зокрема її третього етапу, має містити обґрунтований висновок про те, за якими саме критеріями (компетентності, професійної етики або доброчесності) та на підставі яких доведених фактів, прокурор не відповідає займаній посаді та, відповідно, підлягає звільненню.

Відповідно до позиції Верховного Суду у цій категорії спорів, яка викладена, зокрема у постанові від 07 липня 2022 року у справі № 560/214/20, рішення кадрової комісії, ухвалене за результатами атестації, зокрема її третього етапу, має містити обґрунтований висновок про те, за якими саме критеріями (компетентності, професійної етики або доброчесності) та на підставі яких доведених фактів, прокурор не відповідає займаній посаді та, відповідно, підлягає звільненню. Тобто рішення кадрової комісії про невідповідність прокурора, який проходить атестацію, критеріям компетентності, професійної етики або доброчесності, не просто містило мотиваційну частину, а щоб ця мотиваційна частина доповнювалася документами, які перевіряються, і які містять інформацію та посилання на порушення прокурором певних стандартів професійної етики та доброчесності.

Отже, рішення про неуспішне проходження атестації повинно бути достатньою мірою (зрозумілою сторонньому спостерігачу) обґрунтованим, тобто у ньому, серед іншого, зазначаються не лише загальні причини чи/та обставини його прийняття, але й мотиви з посиланням на відповідні докази, які б створювали підстави для негативних висновків. Також таке рішення повинно відповідати критерія ясності, чіткості, доступності та зрозумілості.

Виходячи із суті процедури атестації, Верховний Суд у постанові від 12 травня 2022 року у справі № 540/1053/21 дійшов висновку, що особливість цієї процедури, її нормативно-правове регулювання не дає підстав вважати, що кадрові комісії не мають обов`язку доводити, обґрунтовувати свої рішення. Скоріше навпаки, адже це стосується проходження публічної служби чинними прокурорами. Тут не йдеться про необхідність відтворювати перебіг обговорення чи позицію кожного із членів Кадрової комісії стосовно прокурора за наслідками співбесіди, як вважає відповідач, а про потребу належно обґрунтувати колегіальне рішення в обсязі, якого буде достатньо (у кожному конкретному випадку) для розуміння підстав і мотивів його ухвалення, адже на відміну від перших двох етапів, на цьому етапі (співбесіди) результат атестації визначає не кількість балів, а думка членів кадрової комісії, їхній обґрунтований сумнів у відповідності прокурора критеріям професійної компетентності, професійної етики і доброчесності.

Вказане дає підстави для висновку, що рішення кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором атестації може бути предметом оцінки судом адміністративної юрисдикції, зокрема, на відповідність його обґрунтованості та вмотивованості, тобто дотриманню пункту 12 Порядку № 233.

Приймаючи рішення про неуспішне проходження прокурором етапу співбесіди, Комісія виходила з того, що на підставі дослідження матеріалів атестації та отриманих пояснень прокурора Комісія дійшла висновку, що позивач не відповідає вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності.

Варто зауважити, що визначення відповідності або невідповідності прокурора критеріям має відбуватися на основі сумарної оцінки всієї інформації, яка свідчить про порушення вимог професійної компетентності, професійної етики і доброчесності (за винятком грубих порушень, наявності яких самих по собі є достатньою для твердження про невідповідність прокурора критеріям професійної компетентності, професійної етики чи доброчесності).

Як установлено судами попередніх інстанцій, Кадровою комісією прийнято рішення про неуспішне проходження позивачем атестації на тій підставі, що під час проведення співбесіди комісією з`ясовано обставини, які, на думку її членів, свідчать про невідповідність прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності.

Підставою для висновку Кадрової комісії стосовно невідповідності позивача цим вимогам слугували з`ясовані обставини, зокрема:

- наявність сумнівів щодо законності джерел походження майна, яке використовується прокурором та його близькими особами; щодо невідповідності способу (рівня) життя прокурора та членів його сім`ї (близьких родичів) задекларованим доходам; щодо порушення здійснення фінансового контролю (зокрема, у декларації за 2016 рік вказав, що отримав дохід від відчуження квартири у розмірі 149 991 грн., однак повідомлення про суттєві зміни майнового стану не подав); незнання законодавства у сфері запобігання корупції (помилково вказав дату набуття права користування автомобілем Порше Каєнн);

- ОСОБА_1 декларує про його проживання у квартирі бабусі, яка є пенсіонеркою понад 15 років, у той час, як отримана ним службова квартира під час роботи в органах прокуратури, була приватизована та продана;

- у Комісії наявні обґрунтовані сумніви щодо щирості та правдивості відомостей, наданих ОСОБА_1 (заниження вартості проданої ним квартири, об`єктивних обставин щодо придбання в 2016 році автомобіля Лексус його бабусею, 1944 року народження). Будь-яких документальних підтверджень ОСОБА_1 не надав.

Суди першої та апеляційної інстанцій, надаючи оцінку обґрунтованості оскаржуваному рішенню, дійшли висновку про те, що оскаржуване рішення кадрової комісії не містить посилань на перелік відповідних документів, які підтверджують викладене у рішенні. Водночас, у самому спірному рішенні не зазначено про те, що вказана інформація отримана кадровою комісією у відповідних органах державної влади для цілей атестації прокурора, як це передбачено пунктом 9 розділу IV Порядку № 221.

До таких висновків суди дійшли, зокрема, і з огляду на те, що контроль та перевірка декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, з приводу задекларованого позивачем майна та коштів належить до виключної компетенції НАЗК.

Однак, Верховний Суд з цього приводу зазначає таке.

Наявність у Національного агентства з питань запобігання корупції виключних повноважень на здійснення повної перевірки декларацій, яка полягає, зокрема, у з`ясуванні достовірності задекларованих відомостей, точності оцінки задекларованих активів, перевірці на наявність конфлікту інтересів та ознак незаконного збагачення суб`єкта декларування, не обмежує кадрові комісії у здійсненні ними перевірок відповідності прокурора вимогам професійної етики та доброчесності відповідно до положень Закону № 113-IX.

Так, встановлений Законом України «Про запобігання корупції» порядок перевірки декларацій особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та передбачена Законом №113-IX процедура атестації з проведенням співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності є двома різними, окремими, законодавчо врегульованими процедурами, які мають різні правові наслідки, не підміняють та не суперечать одна одній.

Аналогічна правова позиція висловлена у постановах Верховного Суду від 14 липня 2022 року у справі № 640/1083/20, від 22 вересня 2022 року у справі №200/7541/20-а.

Відомості, які містяться в декларації, поданій прокурором відповідно до законодавства у сфері запобігання корупції, поряд з іншими відомостями, які отримано кадровою комісією відповідно до положень Порядку №221, є матеріалами атестації, які досліджуються та обговорюються під час проведення співбесіди, за результатами якої кадрова комісія приймає рішення про успішне чи неуспішне проходження прокурором атестації.

Верховний Суд наголошує, що відповідно до приписів пункту 3 частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони, зокрема, обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії), суд не вправі втручатися в дискрецію кадрової комісії та перебирати на себе повноваження у вирішенні питання, які законодавством віднесені до компетенції кадрової комісії.

Пунктом 12 Порядку №233 передбачено, що рішення про неуспішне проходження атестації повинно бути мотивованим із зазначенням обставин, що вплинули на його прийняття.

Таким чином Верховний Суд дійшов висновку, що рішення про неуспішне проходження атестації повинно бути достатньою мірою (зрозумілою сторонньому спостерігачу) обґрунтованим, тобто у ньому, серед іншого, зазначаються не лише загальні причини чи/та обставини його прийняття, але й мотиви з посиланням на відповідні докази, які б створювали підстави для негативних висновків. Також таке рішення повинно відповідати критеріям ясності, чіткості, доступності та зрозумілості.

Щодо висновків Кадрової комісії в оскаржуваному рішенні про наявність обґрунтованих сумнівів щодо відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності, Верховний Суд зауважує таке.

Надаючи оцінку оскаржуваному рішенню Кадрової комісії суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що позивач не має відповідних повноважень щодо отримання інформації про доходи будь - яких фізичних осіб окрім себе. Також суди вказали, що членами Десятої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур не зібрано жодних доказів, що підтверджують недоброчесність позивача. З матеріалів, якими керувалась кадрова комісія при прийнятті оскаржуваного рішення, вбачається, що в них взагалі відсутні будь - які відомості щодо джерел походження коштів, відсутні підтвердження направлення запитів до будь - яких органів державної влади чи місцевого самоврядування з цих питань, матеріали перевірок, тощо, що, в свою чергу, свідчить про безпідставність, необґрунтованість та надуманість зазначених тверджень, які є припущеннями членів комісії, які не підтверджені жодним доказом. Також суди встановили, що в ході проведення співбесіди ОСОБА_1 були надані пояснення щодо джерел походження коштів. Зокрема, позивач зазначив, що: вказаний у декларації про доходи за 2019 рік автомобіль Лексус у 2016 році був придбаний його дідусем та бабусею за накопичені під час життя кошти та пенсію і їх сукупний дохід в повній мірі підтверджував їх можливість придбати вказаний автомобіль; автомобіль Порше Каєнн був придбаний його тестем у 2018 році ще до одруження позивача.

У свою чергу, Комісія критично поставилася до наданих позивачем пояснень та, за відсутності будь-яких відомостей щодо джерел походження коштів, не використавши свої повноваження щодо здійснення відповідних запитів до будь - яких органів державної влади чи місцевого самоврядування з цих питань, дійшла висновку про обґрунтованість сумнівів щодо щирості та правдивості відомостей, наданих ОСОБА_1 .

Згідно з пунктом 10 частини першої статті 3 Закону № 1697-VII діяльність прокуратури ґрунтується, зокрема, на засадах неухильного дотримання вимог професійної етики та поведінки.

Кодексом професійної етики та поведінки прокурорів передбачено, що прокурор повинен постійно дбати про свою компетентність, професійну честь і гідність (стаття 11); при виконанні службових обов`язків прокурор має дотримуватися загальноприйнятих етичних норм поведінки, бути взірцем доброчесності, вихованості і культури (стаття 16); прокурор має суворо дотримуватися обмежень, передбачених антикорупційним законодавством, не допускати будь-яких проявів, які можуть створити враження корупційних (стаття 19).

Відповідно до пункту 39 Бордоської декларації «Судді та прокурори в демократичному суспільстві» прокурорами мають бути особи з високими моральними якостями; через характер повноважень, на виконання яких вони свідомо погодились, прокурори є постійно відкриті для публічної критики; будучи головними суб`єктами здійснення правосуддя, вони мають повсякчасно підтримувати честь і гідність своєї професії.

Критерій доброчесності є надзвичайно важливим з огляду на те, яку роль прокуратура відіграє у становленні правової держави, особливо з урахуванням зміни її статусу у результаті вищевказаних конституційних змін. Саме доброчесність є ключовою категорією у формуванні морально-етичного образу прокурорів, запорукою формування довіри народу до прокурорів та органів прокуратури в цілому.

Доброчесність - це необхідна морально-етична складова діяльності прокурорів, які віднесені до української системи правосуддя, яка, серед іншого, визначає межу і спосіб його поведінки, що базується на принципах чесності у способі власного життя та виконанні своїх професійних обов`язків.

Авторитет та довіра до органів прокуратури формуються залежно від персонального складу осіб, які обіймають посади прокурорів та формують корпус органів прокуратури.

Легітимна мета вимірювання доброчесності полягає в здобутті доказів умисного порушення норм прокурорської етики чи свідомого нехтування стандартами поведінки, які забезпечують суспільну довіру до органів прокуратури як складової органів правосуддя, а також допущення поведінки, що підриває авторитет правосуддя.

Чинне законодавство не містить визначення поняття «доброчесність», яке використовується у процедурі атестації прокурорів.

Водночас відсутність у законі визначення цього терміну не звільняє суб`єктів правовідносин використовувати його в процесі правозастосування та під впливом як змісту (суті) зовнішніх поведінкових факторів, так і через їхнє зіставлення з якостями, чеснотами чи властивостями, під якими в моральному, етичному, соціально-правовому, світоглядному та іншому сенсах розуміється (сприймається) поняття доброчесність, пояснити і мотивувати за якими ознаками той чи інший прокурор не може бути віднесений до доброчесних.

Вказаний висновок викладений у постанові Верховного Суду від 03 листопада 2022 року у справі № 600/1450/20-а.

Одним із критеріїв процедури перевірки дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності (підпункт 3 пункту 9 розділу ІV Порядку №221) є відповідність витрат і майна прокурора та членів його сім`ї, а також близьких осіб задекларованим доходам, у тому числі копії відповідних декларацій, поданих прокурором відповідно до законодавства у сфері запобігання корупції.

У оскаржуваному рішенні зазначено, що у комісії наявні обґрунтовані сумніви щодо законності джерел походження майна, яке використовується прокурором та його близькими особами; щодо невідповідності способу (рівня) життя прокурора та членів його сім`ї (близьких родичів) задекларованим доходам; щодо порушення здійснення фінансового контролю (зокрема, у декларації за 2016 рік вказав, що отримав дохід від відчуження квартири у розмірі 149 991 грн, однак повідомлення про суттєві зміни майнового стану не подав); незнання законодавства у сфері запобігання корупції (помилково вказав дату набуття права користування автомобілем Порше Каєнн). Також, у рішенні №6 від 02 липня 2020 року вказано, що ОСОБА_1 декларує про його проживання у квартирі бабусі, яка є пенсіонеркою понад 15 років, у той час, як отримана ним службова квартира під час роботи в органах прокуратури, була приватизована та продана; у Комісії наявні обґрунтовані сумніви щодо щирості та правдивості відомостей, наданих ОСОБА_1 (заниження вартості проданої ним квартири, об`єктивних обставин щодо придбання в 2016 році автомобіля Лексус його бабусею, 1944 року народження).

Водночас завданням кадрової комісії є не доведення того, що прокурор порушив закон, а визначення наявності обґрунтованих сумнівів щодо його відповідності вимогам професійної етики і доброчесності прокурора.

Вказані обґрунтовані сумніви можуть виникати у тих випадках, коли наявні підстави вважати, що дії (бездіяльність) прокурора свідчать про його невідповідність критеріям навіть за відсутності з приводу таких дій (бездіяльності) офіційного рішення уповноважених посадових осіб чи органів державної влади (або у випадку прийняття рішення на користь прокурора, якщо є сумніви щодо об`єктивності такого рішення).

У процедурі атестації обґрунтовані сумніви уповноваженої комісії набувають значення, а прокурор, який має намір підтвердити свою відповідність вимогам професійної етики та доброчесності, повинен спростувати такі сумніви або довести їх необґрунтованість. У протилежному випадку, задля досягнення мети запровадженої реформи прокуратури, такі сумніви можуть бути витлумачені не на користь особи.

З огляду на визначення нового місця прокуратури в системі державної влади України, вимоги до осіб, які мають намір обійняти посаду прокурора, мають бути подібними до тих, що їх висунуто до кандидатів на посаду професійного судді та має поширюватись і на запровадження механізмів та процедур у питаннях професійної підготовки, оцінювання, призначення, кар`єрного зростання, дисциплінарної відповідальності, звільнення прокурорів тощо (рішення Конституційного Суду України від 18 червня 2020 року №5-р(ІІ)/2020), тому колегія суддів уважає застосовними до спірних правовідносин висновки ЄСПЛ у рішенні у справі "Джоджай проти Албанії" (Xhoxhaj v. Albania) від 09 лютого 2021 року (заява №15227/19), що набуло статусу остаточного 31 травня 2021 року, з приводу результатів процедури оцінювання щодо заявниці, у результаті якої її звільнили з посади судді Конституційного Суду України внаслідок недекларування частини активів на банківському рахунку та спільної із чоловіком квартири.

Зокрема, ЄСПЛ у вказаній справі зазначив, що варто також враховувати особливості широко застосовних процесів аудиту активів. На думку Суду, з урахуванням того, що особисті або сімейні статки зазвичай накопичуються протягом трудового життя, встановлення жорстких часових обмежень для оцінювання статків значно обмежило б і вплинуло на здатність органів влади оцінювати законність усіх статків, набутих протягом професійної кар`єри особою, яка проходить перевірку. У зв`язку з цим оцінювання статків має певні особливості на відміну від звичайних дисциплінарних розслідувань, які потребують надання Державі-відповідачу більшої гнучкості в застосуванні встановлених законом обмежень, сумісних із метою відновлення та зміцнення довіри суспільства до системи правосуддя та забезпечення високого рівня доброчесності, якого очікують від представників судової системи (п.349).

ЄСПЛ також зазначив, що покарання, застосовані до заявниці, відповідали висновкам, зробленим органами перевірки, зокрема, про те, що вона подала неправдиву декларацію та приховала статки, подала неточну декларацію про інші статки та, як було встановлено, підірвала довіру суспільства до системи правосуддя. Як уважає Уряд, держава вимагає від подібних службовців дотримання конституційних принципів, на яких вона заснована (п.401).

Крім того, Суд повторив, що для цілей "цивільно-правової" частини пункту 1 статті 6 Конвенції те, що тягар доведення перейшов на заявницю під час процедури перевірки саме собою не було свавільним. Суд уважає, що, беручи до уваги процес оцінювання особистих або сімейних статків, накопичених протягом професійного життя судді, пом`якшувальні обставини, передбачені в Законі про перевірку, неподання заявницею документів, що підтверджують об`єктивну неможливість продемонструвати законний характер доходу її партнера та її власне неповідомлення про майно в момент його придбання, порушення пункту 1 статті 6 Конвенції щодо стверджуваного порушення принципу правової визначеності не було (п.352, 353).

Повертаючись до обставин цієї справи, необхідно зауважити, що достовірність відомостей, вказаних у декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, в частині відповідності витрат прокурора та його сім`ї задекларованим доходам, викликали обґрунтований сумнів членів кадрової комісії та не були спростовані прокурором ані під час співбесіди, ані під час судового розгляду цієї справи в судах першої та апеляційної інстанцій, а також не надано підтверджуючих доказів, які б спростовували сумніви комісії щодо невідповідності позивача вимогам доброчесності.

Водночас, виходячи зі змісту принципу офіційного з`ясування всіх обставин у справі в адміністративному судочинстві, саме на суд покладається обов`язок визначити характер спірних правовідносин та зміст правової вимоги, матеріальний закон, який їх регулює, а також факти, що підлягають встановленню і лежать в основі позовних вимог та заперечень; з`ясувати, які є докази на підтвердження зазначених фактів, і вжити заходів для виявлення та витребування необхідних доказів.

Суди попередніх інстанцій, надаючи оцінку невмотивованості та необґрунтованості рішення Кадрової комісії зазначили, що рішення Десятої кадрової комісії №6 від 02 липня 2020 року не містить деталізації підстав прийнятого рішення стосовно позивача, а має лише висновки без їх обґрунтування.

Також оскаржуване рішення не містить посилань на перелік документів, які підтверджують викладені у ньому висновки. Крім того, такі документи не долучено відповідачем до матеріалів справи, що позбавляє суд можливості співставити зазначені Десятою кадровою комісією висновки джерелам походження відомостей, на підставі яких вони зроблені.

Разом з тим, судами обох інстанцій не досліджувалося питання: чи надсилав позивач разом із письмовими поясненнями, поданими комісії, відповідно до пункту 11 розділу ІV Порядку № 221, підтверджуючі документи стосовно: набуття у власність нерухомого/рухомого майна; законності походження джерел доходів, за рахунок яких придбавалася ця рухомість/нерухомість, підтверджуючі відомості із державних органів щодо отриманого доходу від близьких родичів позивача та не з`ясовано, чи дійсно вони спростовують висновки комісії, які стали підставою для прийняття спірного рішення.

Поряд із цим, в самому рішенні кадрової комісії, яке є предметом оскарження, взагалі відсутня сума сукупного доходу позивача, членів його сім`ї. Крім того, не зазначено, на підставі яких документів зроблено висновки щодо показників вартості задекларованого нерухомого/рухомого майна.

Отже, суди, надаючи оцінку спірному рішенню комісії, мали установити, з яких саме джерел комісією отримано інформацію щодо доходів прокурора та його сім`ї, та чи відображає вказана інформація повноту джерел їх отримання, чи надано оцінку всім наявним матеріалам комісією, в тому числі поданим поясненням позивача та наданим документам.

Водночас Верховний Суд звертає увагу на те, що рішення судів попередніх інстанцій в частині висновків необґрунтованості оскаржуваного рішення комісії не містить мотивів, які б ґрунтувалися на дослідженні доказів, які надавалися позивачем на спростування висновків комісії.

Підсумовуючи наведене, колегія суддів зазначає, що суди попередніх інстанцій не дослідили всі обставини, які містять інформацію щодо предмета доказування у цій частині.

Виходячи із суті спірних правовідносин у цій справі, суди повинні під час перевірки рішення кадрової комісії, не втручаючись у дискреційні повноваження вказаної комісії та керуючись завданнями адміністративного судочинства, дослідити пояснення позивача та надані ним документи на підтвердження наданих ним пояснень щодо фактів, встановлених цією комісією під час проведення співбесіди, та з`ясувати, чи дійсно вони спростовують висновки комісії, які стали підставою для прийняття спірного рішення. Проте суди попередніх інстанцій не надали оцінку всім наявним доказам, що стосуються предмету спору у їх сукупності.

Відповідно до частини другої статті 77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Верховний Суд зазначає, що відповідно до частини четвертої статті 9 КАС України суд вживає визначені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.

Цей припис безпосередньо уповноважує адміністративний суд та наділяє його повноваженнями на збирання доказів в адміністративній справі.

У сфері дії принципу офіційності адміністративний суд зобов`язаний дослідити за власною ініціативою важливі для прийняття рішення з правового спору фактичні обставини, залучити їх до провадження та встановити їх правдивість. Таким чином, адміністративний суд поряд з активністю сторін у доведенні їх тверджень бере на себе ініціативу під час розгляду адміністративної справи.

Принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі «змушує» адміністративний суд долучатися до процесу доказування в адміністративній справі.

Натомість, якщо в силу певних обставин доказів не надано, суд, застосовуючи принцип офіційного з`ясування обставин справи, повинен перевірити достовірність висновків.

Отже, Верховний Суд доходить висновку про те, що суди вирішили справу без повного та всебічного з`ясування обставин в адміністративній справі.

Стосовно доводів касаційних скарг щодо правозастосування статті 235 КЗпП України при розгляді і вирішенні цієї справи в частині поновлення позивача в Одеській обласній прокуратурі на посаді рівнозначній посаді заступника начальника управління - начальника відділу організації представництва в суді управління представництва інтересів держави в суді прокуратури Одеської області, та не врахування судами попередніх інстанцій висновків Верховного Суду, викладених в постанові Великої Палати Верховного Суду від 22 травня 2018 року у справі №П/9901/101/18, постановах Верховного Суду від 04 липня 2018 року у справі № 826/12916/15, від 06 березня 2019 року у справі №824/424/16-а, від 13 березня 2019 року у справі № 826/751/16, від 07 липня 2020 року у справі №811/952/15 та від 11 лютого 2021 року у справі №814/197/15, Суд зазначає про наступне.

Законом № 113-ІХ визначено безальтернативну умову переведення прокурорів, які на день набрання чинності цим Законом займали посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах на посади прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах, а саме лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим Законом.

При цьому, визначальною підставою для переведення прокурора на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах є рішення відповідної кадрової комісії про успішне проходження прокурором атестації.

Верховний Суд зауважує, що рішення кадрової комісії, ухвалене стосовно проходження позивачем атестації, судами скасовано з підстав необґрунтованості, невмотивованості, за відсутності доказів, на підставі яких його прийнято, водночас це не надає суду повноважень замість Комісії визнати позивача таким, що успішно пройшов атестацію.

Тож відсутність рішення про успішне або неуспішне проходження атестації не дозволяє суду дійти висновку про завершення цієї процедури для позивача.

Положеннями спеціального законодавства, а саме нормами Закону № 1697-VII та Закону № 113-ІХ не врегульовано процедуру поновлення на посаді прокурора в разі його незаконного звільнення.

Отже, з метою ефективного відновлення порушених прав позивача та уникнення декларативності судового рішення, існує необхідність субсидіарного застосовування до спірних правовідносин окремих норм КЗпП України.

Згідно з частиною першою статті 235 КЗпП України у разі звільнення без законної підстави або незаконного переведення на іншу роботу, у тому числі у зв`язку з повідомленням про порушення вимог Закону України «Про запобігання корупції» іншою особою, працівник повинен бути поновлений на попередній роботі органом, який розглядає трудовий спір.

Виключенням із цього правила є норма статті 240-1 КЗпП України, яка передбачає, що в разі, коли працівника звільнено без законної підстави або з порушенням встановленого порядку, але поновлення його на попередній роботі неможливе внаслідок ліквідації підприємства, установи, організації, то орган, який розглядає трудовий спір, зобов`язує ліквідаційну комісію або власника виплатити працівникові заробітну плату за весь час вимушеного прогулу та одночасно визнає працівника таким, якого було звільнено за пунктом 1 статті 40 цього Кодексу.

Таким чином, у разі незаконного звільнення працівника з роботи його порушене право підлягає захисту шляхом поновлення на попередній роботі, тобто на посаді, з якої його було незаконно звільнено, крім випадку ліквідації підприємства, установи, організації.

Подібна правова позиція викладена в постанові Великої Палати Верховного Суду від 22 травня 2018 року у справі №П/9901/101/18, постановах Верховного Суду від 04 липня 2018 року у справі №826/12916/15, від 06 березня 2019 року у справі №824/424/16-а, від 13 березня 2019 року у справі №826/751/16, від 07 липня 2020 року у справі №811/952/15.

Водночас поновлення позивача на посаді, яку він не обіймав до звільнення, суперечить єдиному можливому способу захисту її порушеного права, який закріплений у частині першій статті 235 КЗпП України та спрямований на повернення сторін трудового спору (працівника і роботодавця) у положення, яке існувало на день звільнення. Крім того, такий спосіб захисту порушеного права позивача може викликати новий спір з приводу визначення «рівнозначної» посади та відповідного структурного підрозділу, де така посада передбачена.

Ураховуючи, що Верховним Судом вищезазначена правова позиція щодо застосування статті 235 КЗпП України застосовується також у спорах за позовами прокурорів, які звільнені внаслідок неуспішного проходження атестації (наприклад постанови Верховного Суду від 21 жовтня 2021 року у справі №640/154/20, від 12 жовтня 2022 року, у справі №580/4018/20), судова практика в цьому аспекті є сталою та незмінною, яка, у силу частини третьої статті 341 КАС України, має бути урахована, в даному касаційному провадженні.

Верховний Суд наголошує, що за правилами статті 242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

Отже, в розумінні КАС України в основі обґрунтованого рішення лежать повнота і всебічність з`ясування обставин справи, це виключає існування будь-яких не спростованих судом належним чином розбіжностей між доказами, поданими сторонами.

Верховний Суд зазначає, що приписами статті 77 КАС України суди наділені правом збирати докази з власної ініціативи, а також повноваженням сприяти в реалізації обов`язку доказування (у випадку неможливості самостійного надання особами, які беруть участь у справі доказів) і витребовувати необхідні докази. Тобто законодавцем передбачено активну участь суду в збиранні доказів, а тому покладення обов`язку надання доказів виключно на осіб, які беруть участь у справі без сприяння судами в реалізації зазначеного обов`язку, а також виявлення власної ініціативи у процесі збору доказів, як мети встановлення дійсних фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, є надмірним тягарем, що, в деякій мірі, є неспівмірним із розподілом обов`язку доказування, визначеного адміністративним процесуальним законодавством.

Тому Суд зазначає, що суди попередніх інстанцій не вжили усіх, визначених законом, заходів та не встановили усі фактичні обставини, що мають значення для правильного вирішення справи, у зв`язку з чим дійшли передчасних висновків по суті справи. Висновки судів попередніх інстанцій та оскаржувані рішення в цій справі не відповідають завданням адміністративного судочинства щодо справедливого і неупередженого вирішення спору.

Водночас, в силу положень статті 341 КАС України, їх встановлення судом касаційної інстанції не допускається.

Розглянувши доводи касаційних скарг, проаналізувавши правильність застосування судами норм процесуального та матеріального права, колегія суддів вважає, що судами попередніх інстанцій порушено норми процесуального права, що унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, зокрема, не забезпечено повне та всебічне з`ясування обставин у справі та не вжито усіх, визначених законом заходів для цього.

Згідно з пунктом 2 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд.

Відповідно до пункту 1 частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.

Приписами частини 4 статті 353 КАС України передбачено, що справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

Ураховуючи те, що вказані порушення під час розгляду справи допущені як судом першої інстанції, так і судом апеляційної інстанції, тому справа підлягає направленню на новий розгляд до суду першої інстанції.

Під час нового розгляду справи суду необхідно дослідити усі обставини, що мають значення для правильного вирішення справи, надати оцінку заявленим позовним вимогам крізь призму частини другої статті 2 КАС України та з урахуванням установленого статтею 6 цього Кодексу принципу верховенства права. Також судам слід врахувати наведене та ухвалити законне та обґрунтоване рішення за результатами повного, всебічного, та об`єктивного дослідження всіх обставин справи в їх сукупності та взаємному зв`язку.

V. СУДОВІ ВИТРАТИ

З огляду на результат касаційного розгляду витрати, понесені у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, не розподіляються.

Керуючись статтями 341, 344, 349, 350, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційні скарги Одеської обласної прокуратури, Офісу Генерального прокурора задовольнити частково.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 19 листопада 2020 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 16 лютого 2021 року у справі № 420/7076/20 скасувати, а справу направити на новий розгляд до Одеського окружного адміністративного суду.

Судові витрати розподілу не підлягають.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач В.Е. Мацедонська

Судді М.В. Білак

О.Р. Радишевська