Справа № 200/5404/23
Суддя: Гайдар Андрій Володимирович
Дата ухвалення: 2024-08-07 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПЕРШИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

07 серпня 2024 року справа №200/5404/23

м. Дніпро

Перший апеляційний адміністративний суд у складі суддів: Гайдара А.В., Геращенка І.В., Казначеєва Е.Г., розглянув у порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 30 листопада 2023 року (головуючий суддя І інстанції Галатіна О.О.), складене у повному обсязі 30 листопада 2023 року, у справі № 200/5404/23 за позовом ОСОБА_1 до Донецької обласної прокуратури про визнання протиправною бездіяльність, зобов`язання вчинити певні дії,-

ВСТАНОВИВ:

На адресу Донецького окружного адміністративного суду надійшов адміністративний позов ОСОБА_1 до Донецької обласної прокуратури, відповідно до якого просить суд:

- визнати протиправною бездіяльність Донецької обласної прокуратури, яка полягає не нарахуванні та не виплаті ОСОБА_1 грошового забезпечення, до якого входять надбавка за вислугу років, премії яку встановлено законодавством, матеріальну допомогу, компенсація за невикористані відпустки, виплати пов`язані з індексацією цін, коефіцієнт підвищення та інші виплати передбачені законодавством, а також розміри і порядок надання компенсації громадянам у зв`язку з роботою, яка передбачає доступ до державної таємниці, з урахуванням посадового окладу визначеного відповідно до ст. 81 Закону України «Про прокуратуру» №1697-VІІ за період з 25.09.2019 по 22.10.2021 року;

- зобов`язати Донецьку обласну прокуратуру здійснити перерахунок та виплатити ОСОБА_1 з урахуванням посадового окладу, відповідно до ст. 81 Закону України «Про прокуратуру» №1697-VІІ грошового забезпечення, до якого входять надбавка за вислугу років, премії яка встановлена законодавством, матеріальну допомогу, компенсація за невикористані відпустки, виплати пов`язані з індексацією цін, коефіцієнт підвищення та інші виплати передбачені законодавством, а також розміри і порядок надання компенсації громадянам у зв`язку з роботою, яка передбачає доступ до державної таємниці за період з 25.09.2019 по 22.10.2021 року, з урахуванням раніше виплачених сум;

- стягнути з Донецької обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 різницю суми грошового забезпечення (заробітної плати) яка йому не була сплачена з урахуванням посадового окладу та інших виплат, передбачених відповідно до ст. 81 Закону України «Про прокуратуру» №1697-VІІ за період з 25.09.2019 по 22.10.2021 року, з урахуванням раніше виплачених сум.

Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 30 листопада 2023 року відмовлено у задоволені позовних вимог.

Позивач, не погодившись із рішенням суду першої інстанції, подав апеляційну скаргу, в якій просить суд скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги.

В обґрунтування апеляційної скарги зазначено, що рішенням Конституційного Суду України від 13.09.2023 № 8- р(II)/2023 визнано неконституційним друге речення абз. 3 п. 3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19.09.2019 № 113-IX у частині, що визначає оплату праці прокурорам у розмірах відповідно до постанови Кабінету Міністрів України до переводу їх в Офіс Генерального прокурора, обласні та окружні прокуратури.

Вважає, що з 25.09.2019 по 22.10.2021 Донецької обласною прокуратурою безпідставно не приведено розмір посадового окладу позивача до встановленого ст. 81 Закону України "Про прокуратуру" розміру та, як наслідок, недоплачену заробітну плату. Вважає таку бездіяльність протиправною, у зв`язку з чим звернувся до суду із вказаним позовом.

Сторони в судове засідання не викликались, про розгляд справи повідомлялись судом належним чином.

Суд апеляційної інстанції, заслухав доповідь судді-доповідача, перевірив матеріали справи і обговорив доводи апеляційної скарги, перевірив юридичну оцінку обставин справи та повноту їх встановлення, дослідив правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, встановив наступне.

ОСОБА_1 є громадянином України, що підтверджується паспортом серії НОМЕР_1 .

З 22.05.1998 позивач працював в органах прокуратури на різних посадах, зокрема з 15 грудня 2015 року на посаді прокурора Слов`янської місцевої прокуратури Донецької області, що підтверджується наявною в матеріалах справи копією трудової книжки серії НОМЕР_2 .

У зв`язку з набранням чинності Законом України Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури №113-ІХ, яким запроваджено реформування системи органів прокуратури розпочалася атестація, яка проводиться у порядку, передбаченому законодавством.

13.09.2021 П`ятнадцятою кадровою комісією обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів прийнято рішення № 17, ОСОБА_1 визнано таким, що неуспішно пройшов атестацію.

Наказом керівника Донецької обласної прокуратури №2589-к від 21.10.2021 позивача було звільнено з посади прокурора Слов`янської місцевої прокуратури Донецької області з 22.10.2021 на підставі рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації.

Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 15 вересня 2022 року по справі №200/16302/21 позов ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , ІПН НОМЕР_3 ) до Донецької обласної прокуратури (, 87500, Донецька область, м. Маріуполь, вул. Університетська, 6), П`ятнадцята кадрова комісія обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) Офісу Генерального прокурора (01011, м. Київ, вул. Різницька, 13/15, ), Офісу Генерального прокурора (01011, м. Київ, вул. Різницька, 13/15, ), про поновлення на роботі, стягнення коштів,- задоволено частково.

Визнано протиправним та скасовано рішення п`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) від 13 вересня 2021 року №17 про неуспішне проходження ОСОБА_1 атестації.

Визнано протиправним та скасувати наказ керівника Донецької обласної прокуратури від 21.10.2021 №2589-к про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора Слов`янської місцевої прокуратури Донецької області.

Поновлено ОСОБА_1 на посаді прокурора Слов`янської місцевої прокуратури Донецької області з 23 жовтня 2021 року.

Стягнуто з Донецької обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 23 жовтня 2021 року в розмірі 91976, 64грн. з вирахуванням з вказаної суми належних до сплати податків і зборів.

У задоволенні іншої частини позовних вимог, - відмовлено.

Постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 30.03.2023 року апеляційні скарги Донецької обласної прокуратури та Офісу Генерального прокурора на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 15 вересня 2022 р. задоволено.

Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 15 вересня 2022 р. скасовано.

Ухвалено нове рішення.

У задоволенні позову ОСОБА_1 до Донецької обласної прокуратури, П`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) Офісу Генерального прокурора, Офісу Генерального прокурора про поновлення на роботі, стягнення коштів відмовлено.

Спірним питанням в цій справі є наявність підстав для обчислення заробітної плати позивача на підставі ст.81 Закону України "Про прокуратуру".

Суд першої інстанції відмовив у задоволені позовних вимог, з чим погоджується суд апеляційної інстанції, з наступних підстав.

З 25 вересня 2019 року набув чинності Закон України від 19 вересня 2019 року № 113-IX Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури (далі - Закон №113-IX).

Підпунктами 1, 2 пункту 1 розділу І Закону №113-IX внесено зміни до таких законодавчих актів України, як, зокрема, у Кодекс законів про працю України (далі КзпП України).

Так, статтю 32 КЗпП України доповнено частиною п`ятою такого змісту: Переведення прокурорів відбувається з урахуванням особливостей, визначених законом, що регулює їхній статус, та статтю 40 цього Кодексу доповнено частиною п`ятою такого змісту: Особливості звільнення окремих категорій працівників з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої цієї статті, а також особливості застосування до них положень частини другої цієї статті, статей 42, 42-1, частин першої, другої і третьої статті 49-2, статті 74, частини третьої статті 121 цього Кодексу, встановлюються законом, що регулює їхній статус

Відповідно до правової позиції Верховного Суду України, викладеної у постанові від 17 лютого 2015 року у справі № 21-8а15, за загальним правилом, пріоритетними є норми спеціального законодавства, а трудове законодавство підлягає застосуванню у випадках, якщо нормами спеціального законодавства не врегульовано спірні правовідносини або коли про це йдеться у спеціальному законі.

Аналогічна позиція неодноразово висловлена Верховним Судом, зокрема, у постановах від 31 січня 2018 року у справі № 803/31/16, від 30 липня 2019 року у справі № 804/406/16, від 08 серпня 2019 року у справі № 813/150/16.

Верховним Судом сформовано правову позицію у подібних правовідносинах щодо застосування частини третьої статті 81 Закону України "Про прокуратуру" з врахуванням рішення Конституційного Суду України від 26.03.2020 № 6-р/2020 до прокурорів, які не пройшли атестацію у період проведення заходів реформування прокуратури, запроваджених Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури", зокрема у постановах від 26.05.2022 у справі № 540/1268/21, від 14.07.2022 у справі № 240/1984/21, від 14.07.2022 у справі № 160/13767/20 та ін.

Частиною 5 статті 242 КАС України вказано, що при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

У постанові від 14.07.2022 у справі № 160/13767/20 Верховний Суд наголосив, що принцип законності вимагає, щоб органи державної влади мали дозвіл на вчинення певних дій та в наступному діяли виключно в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України та законами України.

Верховний Суд підкреслив, що правове регулювання оспорюваних позивачем питань щодо виплати заробітної плати, визначено спеціальним Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19.09.2019 № 113-IX, що набрав чинності 25.09.2019, яким передбачена переатестація прокурорів.

Отже, на момент виникнення спірних правовідносин у цій справі, діяла нова редакція статті 81 Закону України "Про прокуратуру".

Сам Закон України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" визначає умови переведення прокурорів, процедуру проходження атестації і відповідно порядок оплати праці прокурорів на період проведення їх атестації.

Згідно з пунктом 3 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" до дня початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур їх повноваження здійснюють відповідно Генеральна прокуратура України, регіональні прокуратури, місцеві прокуратури. За прокурорами та керівниками регіональних, місцевих і військових прокуратур, прокурорами і керівниками структурних підрозділів Генеральної прокуратури України зберігається відповідний правовий статус, який вони мали до набрання чинності цим Законом при реалізації функцій прокуратури до дня їх звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури. На зазначений період оплата праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури.

Отже, правовий статус зазначених вище прокурорів, який вони мали до набрання чинності цим Законом, характеризується і державними гарантіями щодо виплати заробітної плати з відповідних джерел фінансування. Тобто правове регулювання оплати праці, яке існувало до прийняття спеціального Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" здійснювалося у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України.

Системний аналіз приписів Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури", дозволяє зробити висновок, що на зазначений період (тобто, до дня звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури) оплата праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 31.05.2012 № 505 "Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури", яка була чинною у оспорюваний позивачем період.

Згідно з пунктами 1, 2, 6 постанови Кабінету Міністрів України від 31.05.2012 № 505 "Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури", затверджено схеми посадових окладів працівників органів прокуратури згідно з додатками 1-7; надано право керівникам органів прокуратури у межах затвердженого фонду оплати праці: 1) установлювати: працівникам органів прокуратури посадові оклади відповідно до затверджених цією постановою схем посадових окладів, а також зазначено, що видатки, пов`язані з реалізацією цієї постанови, здійснюються в межах асигнувань на оплату праці, затверджених у кошторисах на утримання органів прокуратури. Упорядкування посадових окладів окремих працівників органів прокуратури здійснюється в межах затвердженого фонду оплати праці.

Водночас, ті прокурори, які переведені на посаду прокурора в Офіс Генерального прокурора, отримують заробітну плату згідно зі статтею 81 Закону України "Про прокуратуру" зі змінами, внесеними Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури".

Верховний Суд звернув увагу, що положеннями пункту 3 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" запроваджено різні підходи до оплати праці прокурорів залежно від проходження чи непроходження атестації.

Тому прирівняння посадового окладу позивача до посадових окладів прокурорів Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури за відсутності факту переведення його на посаду прокурора в ці установи, суперечить вимогам Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури".

Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 26.05.2022 у справі № 540/1268/21 та від 14.07.2022 у справі № 240/1984/21.

Стосовно застосування рішення Конституційного Суду України від 26.03.2020 у справі № 6-р/2020, яким було визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), окреме положення пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України "Про прокуратуру" зі змінами, застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, Верховний Суд у наведених вище справах зазначив таке.

Відповідно до юридичної позиції Конституційного Суду України, сформульованої у цьому рішенні (абзаці одинадцятий підпункту 2.2 пункту), заробітна плата прокурорів, як елемент організації та порядку діяльності прокуратури в розумінні статті 131-1 Основного Закону України, має визначатися виключно законом.

Таким чином, Конституційний Суд України дав тлумачення статті 81 Закону України "Про прокуратуру" зі змінами в розумінні статті 131-1 Основного Закону України, яка водночас відповідно до іншого рішення Конституційного Суду України від 18.06.2020 № 5-р (II)/2020 вказує на те, що за новим конституційним правопорядком прокуратуру як інститут, що виконує функцію кримінального переслідування, структурно вмонтовано в загальну систему правосуддя.

Конституція України, як неодноразово зазначив Верховний Суд у своїх постановах від 21.09.2021 у справі № 160/6204/20, від 13.10.2021 у справі № 560/4176/19, від 26.11.2021 у справі № 200/14545/19-а, віднесла прокурорів у розділ правосуддя, змінила характер їх діяльності з загального нагляду на основну функцію кримінального обвинувачення та запровадила нові принципи в проведенні оцінювання прокурорів. Таке оцінювання було визначено на законодавчому рівні і стосувалось без винятку усіх прокурорів, які мали бажання продовжувати працювати у органах прокуратури.

Відтак, Рішення Конституційного Суду України від 26.03.2020 у справі №6-р/2020, на яке посилався позивач, стосується приписів статті 81 Закону України "Про прокуратуру" зі змінами, офіційне тлумачення яких здійснено в розумінні статті 131-1 Основного Закону України і пов`язане з організацією і порядком діяльності прокуратури нової якості - функцією кримінального обвинувачення та проведення кадрового перезавантаження через оцінювання прокурорів. А тому застосування статті 81 Закону України "Про прокуратуру" зі змінами в редакції Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" без обмежень у цій справі, пов`язується із фактом переведення прокурорів (після їхньої атестації) на посади в "новоутворені"/"оновлені" прокуратури (відповідно до Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури").

Отже, за висновком Верховного Суду у вказаних справах, до прокурора, який не пройшов успішно атестацію та не переведений за її наслідками на посаду в Офіс Генерального, обласної прокуратури, окружної прокуратури, застосуванню підлягають приписи абзацу 3 пункту 3 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури", зі змісту якого слідує, що на період до дня звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури оплата праці прокурорів, які не завершили процедуру атестації, здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури, а саме: постанови Кабінету Міністрів України від 31.05.2012 № 505 "Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури".

Оскільки матеріалами справи підтверджується, що позивач у період з 25.09.2019 по 22.10.2021 не був працівником обласної або окружної прокуратури, що також підтверджується матеріалами справи (арк. справи 38,42,43) та не спростовано учасниками справи.

Таким чином, дія статті 81 Закону № 1697-VII (у редакції, діючій у спірний період), не поширюється на прокурорів регіональних та місцевих прокуратур, оплата праці таких працівників здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури.

Аналогічний висновок викладений Верховним Судом у постанові від 26.09.2022 у справі №460/1354/2

За таких обставин суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про відсутність правових підстав для задоволення позову щодо визнання протиправною бездіяльності відповідача та стягнення на користь позивача за період з 25.09.2019 по 22.10.2021 заробітної плати у розмірі, визначеному ст. 81 Закону України "Про прокуратуру".

Відповідно до ч. 1 ст. 308 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги.

Суд враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.

При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v.Spain) серія A. 303-A; пункт 29).

У справі, що розглядається, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що скаржникові надано вичерпну відповідь на всі істотні питання, що виникають при кваліфікації спірних відносин, як у матеріально-правовому, так і у процесуальному сенсах.

Відповідно до положень ч.1 ст. 316 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду без змін, якщо визнає, що суд правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Враховуючи вищевикладене, суд апеляційної інстанції вважає за необхідне залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін, оскільки суд правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, а доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції.

Керуючись статтями 271, 272, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 30 листопада 2023 року у справі № 200/5404/23 залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 Кодексу адміністративного судочинства України, протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Повне судове рішення складено 07 серпня 2024 року.

Судді А.В. Гайдар

І.В. Геращенко

Е.Г. Казначеєв