Справа № 160/17086/23
Суддя: Коваленко Н.В.
Дата ухвалення: 2024-08-06 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

06 серпня 2024 року

м. Київ

справа № 160/17086/23

адміністративне провадження № К/990/14007/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Рибачука А.І., Тацій Л.В., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом виконуючого обов`язки керівника Центральної окружної прокуратури міста Дніпра в інтересах держави в особі Міністерства культури та інформаційної політики України до Дніпропетровської обласної ради, Комунального підприємства «Дніпропетровська філармонія ім. Л.Б. Когана» Дніпропетровської обласної ради», треті особи: Управління з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради, Управління культури, туризму, національностей і релігій Дніпропетровської обласної державної адміністрації, Департамент капітального будівництва Дніпропетровської обласної державної адміністрації про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, за касаційною скаргою заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури на постанову Третього апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Малиш Н.І., Баранник Н.П., Щербака А.А. від 13 березня 2024 року,

УСТАНОВИВ:

ВСТУП

Спір у цій справі ініційований прокурором в інтересах держави у сфері охорони культурної спадщини в особі Міністерства культури та інформаційної політики України й пов`язаний з оскарженням бездіяльності власника та користувача пам`ятки архітектури національного значення щодо невиконання ними передбачених законом та охоронним договором обов`язків стосовно належного утримання такої пам`ятки, зокрема шляхом проведення ремонтних та реставраційних робіт у встановлений охоронним договором строк.

Суд першої інстанції розглянув спір по суті та позов задовольнив, підтвердивши право прокурора на звернення до суду в обраний ним спосіб. Визнав зазначену прокурором у позові бездіяльність протиправною та зобов`язав власника і користувача пам`ятки провести роботи щодо її ремонту й реставрації.

Апеляційний суд вказав на відсутність у прокурора права на подання такого позову й непідтвердження ним підстав для представництва інтересів держави.

Верховний Суд вважає, що охорона культурної спадщини становить значний суспільний інтерес і охоплюються поняттям «інтереси держави». Органом, уповноваженим на захист інтересів держави у вказаній сфері відносин у обраний прокурором спосіб (у судовому порядку), у спірних відносинах є Мінкультури. Тому якщо зазначений орган не здійснює або неналежно здійснює захист таких інтересів держави прокурор у встановленому законом порядку має право здійснювати їх представництво у суді в особі цього органу.

I. ІСТОРІЯ СПРАВИ

I.I Короткий зміст позовних вимог

1. У липні 2023 року виконуючий обов`язки керівника Центральної окружної прокуратури міста Дніпра (далі також прокурор) звернувся до суду в інтересах держави в особі Міністерства культури та інформаційної політики України (далі також Мінкультури, Міністерство, позивач) з позовом до Дніпропетровської обласної ради, Комунального підприємства «Дніпропетровська філармонія ім. Л.Б. Когана» Дніпропетровської обласної ради» (далі також Облрада, Підприємство відповідно, відповідачі), треті особи: Управління з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради, Управління культури, туризму, національностей і релігій Дніпропетровської обласної державної адміністрації, Департамент капітального будівництва Дніпропетровської обласної державної адміністрації, у якому просив

- визнати протиправною бездіяльність Дніпропетровської обласної ради () та Комунального підприємства Дніпропетровська філармонія імені Л.Б. Когана» Дніпропетровської обласної ради (), яка полягає у неприведенні до належного стану об`єкту культурної спадщини - пам`ятки архітектури національного значення «Будинок громадського зібрання» за адресою: м. Дніпро, вул. Воскресенська, 6, що внесена до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, як пам`ятка архітектури під охоронним номером 040026, шляхом здійснення ремонтних робіт;

- зобов`язати Дніпропетровську обласну раду (), та Комунальне підприємство Дніпропетровська філармонія імені Л.Б. Когана» Дніпропетровської обласної ради () привести до належного стану об`єкт культурної спадщини - пам`ятку архітектури національного значення «Будинок громадського зібрання» за адресою: м. Дніпро, вул. Воскресенська, 6, що внесена до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, як пам`ятка архітектури під охоронним номером 040026, шляхом здійснення ремонтних робіт;

- визнати протиправною бездіяльність Дніпропетровської обласної ради (), та Комунального підприємства Дніпропетровська філармонія імені Л.Б. Когана» Дніпропетровської обласної ради (), яка полягає у неприведенні до належного стану об`єкту культурної спадщини - пам`ятки архітектури національного значення «Будинок громадського зібрання» за адресою: м. Дніпро, вул. Воскресенська, 6, що внесена до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, як пам`ятка архітектури під охоронним номером 040026, шляхом здійснення реставраційних робіт;

- зобов`язати Дніпропетровську обласну раду (), та Комунальне підприємство Дніпропетровська філармонія імені Л.Б. Когана» Дніпропетровської обласної ради () привести до належного стану об`єкт культурної спадщини - пам`ятку архітектури національного значення «Будинок громадського зібрання» за адресою: м. Дніпро, вул. Воскресенська, 6, що внесена до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, як пам`ятка архітектури під охоронним номером 040026, шляхом здійснення реставраційних робіт.

2. Обґрунтовуючи підстави позову, прокурор покликався на те, що пам`ятка національного значення «Будинок громадського зібрання» за адресою: м. Дніпро, вул. Воскресенська, 6, яку внесено до Державного реєстру нерухомих пам`яток України як пам`ятку архітектури під охоронним номером 040026, згідно відомостей з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно перебуває в оперативному управлінні КП «Дніпропетровська філармонія ім. Л.Б. Когана» ДОР». Органом управління майном Комунального підприємства «Дніпропетровська філармонія ім. Л.Б. Когана» - є Дніпропетровська обласна рада.

3. Зазначав, що окружною прокуратурою було встановлено перебування пам`ятки «Будинок громадського зібрання» у незадовільному та частково аварійному стані.

4. Наголошував, що всупереч нормам чинного законодавства та умов охоронного договору відповідачами не вживаються дієві та невідкладні, необхідні заходи щодо утримання та приведення пам`ятки до належного стану шляхом здійснення першочергових ремонтно-реставраційних робіт.

5. Позивач вважав, що внаслідок такої бездіяльності виникає реальна загроза безповоротної втрати вищевказаної пам`ятки. Ці обставини, на думку позивача, є підставою для вжиття прокуратурою заходів представницького характеру шляхом звернення до суду із цим позовом та зобов`язанням відповідачів привести пам`ятку до належного стану шляхом проведення першочергових робіт з реставрації та ремонту.

I.II Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

6. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 3 листопада 2023 року позов задоволено повністю.

7. Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції виходив з того, що матеріали справи не містять доказів на підтвердження вжиття відповідачами дієвих заходів з метою належного утримання та збереження культурної пам`ятки, що додатково підтверджується розірванням договору підряду від 28 грудня 2021 року № 502/12-21, а також тим, що ще 25 червня 2020 року складено акт технічного стану об`єкта культурної спадщини щодо незадовільного технічного стану будівлі.

8. Констатуючи, що під час розгляду цієї справи відповідачами не надано жодних доказів стосовно вжиття ними заходів із збереження, реставрації чи відновлення пам`ятки національного значення, суд першої інстанції визнав протиправною бездіяльність відповідачів та зобов`язав їх привести до належного стану об`єкт культурної спадщини - пам`ятку архітектури національного значення «Будинок громадського зібрання», що внесена до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, як пам`ятка архітектури під охоронним номером 040026, шляхом здійснення реставраційних робіт.

9. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 13 березня 2024 року рішення суду першої інстанції скасовано та прийнято нове судове рішення про відмову в задоволенні позову.

10. Приймаючи таку постанову суд апеляційної інстанції виходив з того, що норми Закону України від 8 червня 2000 року № 1805-III «Про охорону культурної спадщини» не встановлюють іншої відповідальності, аніж кримінальної, фінансової (накладення фінансових санкцій), адміністративної та цивільної (відшкодування шкоди) за порушення законодавства про охорону культурної спадщини.

11. За позицією апеляційного суду статті 43-46 вищеназваного Закону не підлягають розширеному тлумаченню і містять вичерпний перелік відповідальності за порушення законодавства про охорону культурної спадщини.

12. Встановивши, що у зв`язку з перебуванням будівлі пам`ятки у незадовільному стані порушено кримінальне провадження №0000078, відомості щодо якого внесено до Єдиного реєстру досудових розслідувань 2 червня 2023 року, апеляційний суд констатував, що законодавством не передбачено можливості підтвердження судовим рішенням протиправної бездіяльності відповідного суб`єкта щодо невжиття ним заходів із збереження, утримання, використання, реставрації, реабілітації пам`яток відповідно до приписів статей 43-46 Закону України «Про охорону культурної спадщини», а також можливості зобов`язання у судовому порядку вчинити певні дії, спрямовані на усунення порушень цього закону.

13. Окрім цього суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що Міністерство культури та інформаційної політики України не наділене повноваженнями здійснювати захист інтересів держави у сфері охорони культурної спадщини у обраний прокурором спосіб (у судовому порядку), у зв`язку з чим констатував помилковість звернення прокурора до суду з цим позовом в інтересах держави в особі вказаного Міністерства.

I.III Короткий зміст вимог касаційної скарги

14. Не погоджуючись із вищевказаною постановою апеляційного суду, заступник керівника Дніпропетровської обласної прокуратури подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить її скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

II. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

15. Судами попередніх інстанцій встановлено, що постановою Ради Міністрів УРСР від 6 вересня 1979 року «Про доповнення списку пам`яток містобудування і архітектури Української РСР, що перебувають під охороною держави» об`єкт нерухомого майна із найменуванням «Будинок громадського зібрання» за адресою: вул. Леніна (теперішня назва вул. Воскресенська), 6 взято на державний облік із занесенням до списку пам`яток архітектури Української РСР, що перебувають під охороною держави під охоронним номером 1075.

16. Постановою Кабінету Міністрів України від 21 серпня 2019 року № 763 «Про внесення об`єктів культурної спадщини національного значення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України» пам`ятку «Будинок громадського зібрання» за адресою: м. Дніпро, вул. Воскресенська, 6, внесено до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, як пам`ятку архітектури під охоронним номером 040026.

17. За інформацією Міністерства культури та інформаційної політики України та Управління з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради, будівля за адресою: м. Дніпро, вул. Воскресенська, 6, в приміщеннях якої розташовується КП «Дніпропетровська філармонія ім. Л.Б. Когана» ДОР», є пам`яткою архітектури національного значення «Будівля Громадського зібрання» (охоронний № 040026-Н), що також узгоджується з «Історико-архітектурним опорним планом. Визначення меж, режимів використання, режимів регулювання забудови історичних ареалів м. Дніпро».

18. Дослідженням «Історико-архітектурного опорного плану. Визначення меж, режимів використання, режимів регулювання забудови історичних ареалів м. Дніпро», розробленого ТОВ «Міжнародний центр культурної спадщини та культурних цінностей» на замовлення Дніпровської міської ради та затвердженого наказом Міністерства культури, молоді та спорту України «Про затвердження меж та режимів використання історичних ареалів м. Дніпра» № 478 від 02 лютого 2020 року, встановлено, що будівля, яка розміщена по червоній лінії забудови за адресою: м. Дніпро, вул. Воскресенська, 6, в межах Центрального історичного ареалу м. Дніпра, є пам`яткою національного значення, експлікаційний номер на креслениках - 202.

19. Вказана пам`ятка архітектури зведена як місце для громадських зібрань: наукових конференцій, зустрічей з іноземними гостями, аматорських вистав та розпочинає свою історію з 1912 року. Проєкт споруди належить архітектору Олександру Марковичу Гінзбургу, переважна більшість робіт якого виконані у стилі модерн та конструктивізм. На час проведення будівництва це була найграндіозніша споруда в м. Катеринославі, за що вона отримала назву «Хмарочос».

20. Пам`ятка являється одним із небагатьох в Україні об`єктів у стилі функціонального конструктивізму, розташована на території Центрального історичного ареалу міста Дніпра (наказ Міністерства культури, молоді та спорту України від 3 лютого 2020 року № 478) і у навколишньому середовищі визначена як «локальна домінанта». Являє собою чотириповерхову будівлю із підвалом, в плані складної конфігурації. За функціональною типологією є громадською спорудою з культурно-просвітницькими та видовищними функціями.

21. Рішенням Дніпропетровської обласної ради № 397-16/XXIII від 26 червня 2001 року «Про надання згоди на прийняття Палацу культури залізничників до спільної власності територіальних громад області», надано згоду на прийняття будівлі Палацу культури залізничників загальною площею 7760 кв.м по вул. Леніна, 6 у м. Дніпропетровську (теперішня назва м. Дніпро, вул. Воскресенська, 6), до спільної власності територіальних громад області з подальшою передачею на баланс комунального підприємства «Заклад культури» Дніпропетровська обласна філармонія».

22. Відповідно до акту прийняття палацу культури залізничників до спільної власності територіальних громад області від 11 вересня 2001 року на підставі рішення Дніпропетровської обласної ради № 397-16/XXIII від 26 червня 2001 року, Управлінням Придніпровської залізниці передано, а Комунальним підприємством «Заклад культури» Дніпропетровської обласної філармонії» прийнято на баланс будівлю Палацу культури залізничників, загальною площею 7863,7 кв.м., розташовану за адресою: м. Дніпропетровська, вул. Леніна, 6 (теперішня назва м. Дніпро, вул. Воскресенська, 6).

23. Розпорядженням голови обласної ради № 377-р від 25 листопада 2002 року, у зв`язку з утворенням комунального підприємства «Обласна філармонія «Дніпроконцерт», створено комісію з питань ліквідації комунального підприємства «Заклад культури «Дніпропетровська обласна філармонія» та вирішено передати майно, що залишилося після його ліквідації, на баланс комунального підприємства «Обласна філармонія «Дніпроконцерт».

24. Відповідно до акту прийому-передачі ліквідаційної комісії майна ОКП «Заклад культури Дніпропетровська обласна філармонія» в управління КП «Обласна філармонія «Дніпроконцерт», ліквідаційна комісія, створена згідно з розпорядженням голови обласної ради № 377-р від 25 листопада 2002 року, передає, а комунальне підприємство «Обласна філармонія «Дніпроконцерт» приймає будівлю за адресою: м. Дніпропетровська, вул. Леніна, 6 (теперішня назва м. Дніпро, вул. Воскресенська, 6).

25. Рішенням голови Дніпропетровської обласної ради № 447-18/ХІУ від 06 серпня 2004 року «Про впорядкування філармонійної діяльності», вирішено ліквідувати комунальне підприємство «Обласна філармонія «Дніпроконцерт» та створити обласне комунальне підприємство «Дніпропетровська філармонія» та внаслідок чого також вирішено передати на його баланс майно, що залишиться після ліквідації комунального підприємства «Обласна філармонія «Дніпроконцерт».

26. Передача цілісного майнового комплексу за адресою: м. Дніпропетровськ, вул. Леніна, 6 (теперішня назва м. Дніпро, вул. Воскресенська, 6) з балансу комунального підприємства «Обласна філармонія «Дніпроконцерт» на баланс обласного комунального підприємства «Дніпропетровська філармонія» підтверджується відповідним актом приймання-передачі від 1 жовтня 2004 року.

27. Розпорядженням Дніпропетровського міського голови № 71-р від 19 лютого 2016 року «Про перейменування топонімів м. Дніпропетровська», вулицю Леніна у Шевченківському та Центральному районах перейменовано на вулицю Воскресенська.

28. Відповідно до даних з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру Іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об`єктів нерухомого майна щодо об`єкта нерухомого майна, на підставі листа Регіонального відділення фонду державного майна України по Дніпропетровській області № 11-16-02392 від 21 квітня 2017 року, розпорядження голови обласної ради № 107-р від 22 червня 2009 року «Про доповнення переліку об`єктів комунального майна, що належить до спільної власності територіальних громад області», з 28 серпня 2017 року нерухоме майно за адресою: м. Дніпро, вул. Воскресенська, 6, належить до спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Дніпропетровської області та перебуває в оперативному управлінні КП «Дніпропетровська філармонія ім. Л.Б. Когана» ДОР».

29. Відповідно до Статуту Комунального підприємства «Дніпропетровська філармонія ім. Л.Б. Когана» Дніпропетровської обласної ради, затвердженого рішенням Дніпропетровської обласної ради № 590-22/р від 27 березня 2020 року, підприємство засноване на спільній власності територіальних громад сіл, селищ, міст Дніпропетровської області та перебуває в управлінні Дніпропетровської обласної ради (далі Орган управління майном).

30. Відповідно до пункту 4.2 Статуту, майно підприємства є спільною власністю територіальних громад сіл, селищ, міст Дніпропетровської області й закріплюється за ним на праві повного господарського відання. Здійснюючи право господарського відання, Підприємство володіє, користується та розпоряджається зазначеним майном, вчиняючи щодо нього дії, які не суперечать чинному законодавству України.

Розпорядження закріпленим за підприємством майном здійснюється з дозволу Органу управління майном у порядку, що встановлений чинним законодавством України.

31. Паспортом об`єкта культурної спадщини, складеним у листопаді 2013 року, зафіксовано, що пам`ятка архітектури з найменуванням «Будинок громадського зібрання» розташована в історичному центрі міста та згідно з матеріалами інвентаризаційної історичної забудови, затвердженої рішенням Дніпропетровської міської ради від 21 січня 2002 року № 19/26, у навколишньому середовищі будівля по вул. Леніна (теперішня назва вул. Воскресенська), 6 визначена як «локальна домінанта». Це чотириповерхова будівля із підвалом, в плані має складну конфігурацію, фасади поштукатурені, дах - плаский. Втрати первісного вигляду будівлі за узагальненою оцінкою сягають 30 %.

32. Відповідно до облікової картки об`єкта культурної спадщини, складеної у листопаді 2013 року, основні будівельні конструкції будівлі Дніпропетровської обласної філармонії знаходяться в доброму, задовільному та незадовільному станах, що підтверджено результатами інструментального обстеження будівельних конструкцій, виконаного ДФ ДП ДНД та ПВІ «НДІпроектреконструкція» в 2004 (об`єкт № 131/04), у зв`язку із чим будівля придатна для подальшої експлуатації за умови виконання ремонтно-реставраційних робіт.

33. Також встановлено, що на виконання вимог пам`яткоохоронного законодавства, 16 липня 2020 року між Управлінням з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради як уповноваженим органом охорони культурної спадщини з одного боку, та Комунальним підприємством «Дніпропетровська філармонія ім. Л.Б. Когана» Дніпропетровської обласної ради з іншого боку, як органом, в оперативному управлінні якого перебуває нерухоме майно, укладено охоронний договір на пам`ятку культурної спадщини № 13/6-8, відповідно до умов якого Комунальне підприємством «Дніпропетровська філармонія ім. Л.Б. Когана» Дніпропетровської обласної ради як фактичний користувач пам`ятки взяло на себе зобов`язання щодо охорони пам`ятки архітектури національного значення, розташованої за адресою: м. Дніпро, вул. Воскресенська, (колишня назва за обліком вул. Леніна), 6. Вказаний охоронний договір погоджено центральним органом виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини в особі Міністерства культури та інформаційної політики України.

34. Крім того, за умовами укладеного охоронного договору, користувач пам`ятки, серед іншого, взяв на себе зобов`язання негайно повідомляти Центральний орган охорони та Орган охорони про будь-яке руйнування, пошкодження, аварію чи іншу обставину, що заподіяла шкоду пам`ятці (її частині), своєчасно вживати заходи для приведення пам`ятки в належний стан, своєчасно проводити поточний ремонт та капітальний ремонт пам`ятки (її частини) і роботи з упорядження території пам`ятки, виконувати реставраційні ремонтні та інші роботи в терміни, визначені договором, а у разі потреби - в терміни, визначені окремим розпорядженням Центрального органу охорони, проводити реставраційні, ремонтні роботи відповідно до науково-проектної документації, затвердженої в установленому порядку, за письмовим дозволом Центрального органу охорони (пункти 10-12 охоронного договору).

35. Пунктом 13 охоронного договору визначено терміни виконання робіт, необхідних для створення належних умов та використання пам`ятки.

36. За умовами охоронного договору, протягом 2020-2022 років власник мав би вчинити заходи щодо: проведення робіт з гідроізоляції цоколю та ремонту вимощення; ремонту ґанку з північно-східного боку будівлі; ремонту балкону 2-го поверху та конструкцій тераси, її сходів; проведення інженерних досліджень технічного стану фундаментів, перекриття та основних конструкцій; у разі потреби проведення локальних (поточних) ремонтно-реставраційних робіт фасадів.

37. До охоронного договору, як його невід`ємної частини, долучено акт технічного стану об`єкту культурної спадщини з фотофіксацією, складений 25 червня 2020 року за № 45-а за участю керівництва управління з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради та представника користувача - директора Комунального підприємства «Дніпропетровська філармонія ім. Л.Б. Когана» Дніпропетровської обласної ради Хініча І.А.

38. Зокрема, вказаним актом було встановлено незадовільний технічний стан об`єкта культурної спадщини та необхідність проведення робіт з упорядкування прилеглої до пам`ятки території.

39. Відповідно до висновків, викладених у акті, пам`ятка потребує проведення комплексних наукових досліджень з подальшим проведенням ремонтно-реставраційних робіт із можливістю збереження автентичних внутрішніх та зовнішніх елементів будівлі.

40. Актом візуального обстеження від 06 квітня 2021 року, проведеного Управлінням культури, туризму, національностей і релігій Дніпропетровської обласної державної адміністрації та 27 жовтня 2022 року, проведеного Управлінням з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради, встановлено перебування пам`ятки в частково аварійному стані в результаті не проведення своєчасних ремонтно-реставраційних робіт. Вказаними актами зафіксовано руйнування штукатурного шару, випадіння цегли, корозію арматури несучих конструкцій зовнішніх стін та балконів, терас. Також зазначено, що останні роботи щодо реставрації будівлі пам`ятки виконувались в 1967 році, реставраційні роботи на головному фасаді - у 2010 році, тоді як роботи з інженерного обстеження та розробки науково-проектної документації на реставрацію виконані в 2019 році.

41. Перебування будівлі пам`ятки у незадовільному стані також підтверджується протоколом огляду, проведеним в рамках кримінального провадження №0000078, відомості щодо якого внесено до Єдиного реєстру досудових розслідувань 02 червня 2023 року, за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого частиною четвертою статті 191 Кримінального кодексу України, яким також зафіксовано незадовільний зовнішній вигляд будівлі пам`ятки через руйнування штукатурного шару фасаду будівлі, випадіння цегли та корозію арматури металевих конструкцій будівлі.

42. Матеріали справи також свідчать про те, що листом від 28 січня 2019 року № 62/10-2/61-19, адресованим КП «Дніпропетровська філармонія імені Л.Б. Когана» Дніпропетровської обласної ради», Міністерство культури України погодило робочу проектну документації капітального ремонту (реставраційного) покрівлі та реставраційних робіт на фасадах будівлі закладу по вул. Воскресенській, 6 у м. Дніпро.

43. Крім того, у вказаному вище листі Міністерство культури та інформаційної політики України звернуло увагу КП «Дніпропетровська філармонія імені Л.Б. Когана» Дніпропетровської обласної ради» на необхідність під час заміни дерев`яних віконних та дверних заповнень та металопластикові дотримання їх відповідного до автентичного (коричневого) кольору та малюнку та необхідність отримання у встановленому законом порядку відповідного дозволу на проведення вказаних робіт в центральному органі виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.

44. Разом з цим, листом Міністерства культури та інформаційної політики України № 4361/6.11.1 від 15 квітня 2021 року повідомлено, що дозвіл на проведення капітального ремонту (реставраційного) покрівлі та реставраційних робіт на фасадах будівлі закладу, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, не надавався.

45. Листом Міністерства культури та інформаційної політики України № 939/6.11.1 від 9 серпня 2021 року Департаменту капітального будівництва Дніпропетровської обласної державної адміністрації схвалено ескізний проект об`єкта «Реставрація з пристосуванням будівлі комунального підприємства «Дніпропетровська філармонія імені Л.Б. Когана» Дніпропетровської обласної ради (об`єкту культурної спадщини національного значення охоронний номер 1075), розташованого за адресою: м. Дніпро, вул. Воскресенська, 6 та визнано можливе його подальше використання з метою розроблення наступних стадій проектування.

46. Відповідно до інформації Департаменту капітального будівництва Дніпропетровської обласної державної адміністрації № 1262/0/174-23 від 20 червня 2023 року та інформації, що розміщена на офіційному сайті https://prozorro.gov.ua, між департаментом та ТОВ «ПАГОДА-ВВ» за результатами проведення процедури закупівлі, укладено договір підряду 28 грудня 2021 року за № 502/12-21 по об`єкту «Реставрація з пристосуванням будівлі Комунального підприємства «Дніпропетровська філармонія ім. Л.Б. Когана» Дніпропетровської обласної ради (об`єкт культурної спадщини національного значення, охоронний номер 1075), розташованого за адресою: м. Дніпро, вул. Воскресенська, 6 (І черга) (ДК 021:2015:45453000-7 Капітальний ремонт та реставрація)».

47. У зв`язку з істотною зміною обставин, якими сторони керувалися при укладанні договору, замовник та підрядник додатковою угодою № 1 від 31.05.2022 дійшли згоди розірвати вищезазначений договір. На вказаному об`єкті будівельно-монтажні роботи підрядною організацією не виконувалися.

48. Вважаючи вказану довготривалу бездіяльність відповідачів протиправною, виконуючий обов`язки керівника Центральної окружної прокуратури міста Дніпра звернувся до суду для захисту прав та інтересів держави в особі Міністерства культури та інформаційної політики України.

III. ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

49. Як на підставу касаційного оскарження позивач посилається на те, що суд апеляційної інстанції не врахував висновки щодо підстав та порядку здійснення представництва інтересів держави органами прокуратури, які викладені у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 569/4123/16-а, від 02 вересня 2021 року у справі № 280/3319/20, від 28 квітня 2021 року у справі № 160/13338/20, від 29 листопада 2021 року у справі № 280/1426/20, від 25 січня 2023 року у справі № 360/4159/21, від 17 листопада 2022 року у справі № 640/16767/21, від 08 жовтня 2023 року у справі № 640/4637/21 та у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18.

50. На думку скаржника судом апеляційної інстанції неправильно застосовані норми статті 23 Закону України «Про прокуратуру» у контексті відсутності у прокурора права на подачу позову в інтересах держави в особі Міністерства культури та інформаційної політики України.

51. Також, згідно з наведеними скаржником аргументами, суд апеляційної інстанції, відмовляючи у задоволені адміністративного позову, неправильного застосував положення розділу VII Закону України «Про охорону культурної спадщини» та дійшов помилкового висновку про те, що вказані норми закону не встановлюють іншої відповідальності крім кримінальної, фінансової (накладення штрафу), адміністративної та цивільної (відшкодування шкоди).

52. У відзиві на касаційну скаргу Дніпропетровська обласна рада підтримує висновки суду апеляційної інстанції про відсутність у Міністерства права на звернення до суду з позовом, який подано прокурором у справі, що розглядається. Підкреслює, що ані Конституція України, ані Закон України «Про охорону культурної спадщини», який є спеціальним у спірних правовідносинах, ані жоден інший нормативно - правовий акт, який регулює відносини у сфері охорони культурної спадщини, таких повноважень за Мінкультури не закріплюють. Наголошує, що під час розгляду цієї справи у судах першої та апеляційної інстанцій прокурор не навів покликань на жодну норму законодавства, яка б надавала Міністерству право на звернення до суду з позовом, який поданий у цій справі.

53. Окрему увагу Облрада звертає на помилковість тверджень прокурора стосовно нібито допущеної цим органом протиправної бездіяльності. Вважає, що такої бездіяльності у спірних правовідносинах Дніпропетровська обласна рада не допускала, оскільки у спірних правовідносинах не наділена повноваженнями щодо здійснення ремонтно - реставраційних робіт на об`єкті, про який зазначав прокурор у своїй позовній заяві. Наполягає на тому, що законом або охоронним договором не визначено обов`язку здійснювати такі роботи саме Облрадою.

54. На підставі вищенаведених аргументів Дніпропетровська облрада просить у задоволенні касаційної скарги відмовити, а прийняту судом апеляційної інстанції постанову - залишити без змін.

55. Відзив на касаційну скаргу подано й Комунальним підприємством «Дніпропетровська філармонія ім. Л.Б. Когана» Дніпропетровської обласної ради, яке наголошує на тому, що скаржник не навів належних обґрунтувань наявності підстав касаційного оскарження прийнятої у цій справі постанови суду апеляційної інстанції.

56. На думку Підприємства, вказані у касаційній скарзі доводи не підтверджують наявності передбачених процесуальним законом підстав для касаційного оскарження судового рішення, ухваленого у цій справі апеляційним судом.

57. Також вказує на відсутність у Міністерства повноважень на захист інтересів держави у обраний прокурором спосіб, а отже вважає, що ним порушено порядок звернення до суду в особі цього органу.

58. Підприємство наполягає і на тому, що воно не допускало протиправної бездіяльності у спірних правовідносинах, оскільки користувачем пам`ятки, окрім нього, є й інші підприємства. При цьому зазначає, що повноваження власника і органу управління майном у спірних відносинах виконує саме Облрада, однак коштів на ремонт та реставрацію пам`ятки Підприємству не виділялось. Прокурор не навів належних обґрунтувань того, які саме дії та на підставі якої норми права було зобов`язане вчинити Підприємство щодо пам`ятки у спірних відносинах, а отже не довів й протиправної бездіяльності з боку Підприємства, Докази такої у матеріалах справи відсутні.

59. Окрім цього Підприємство стверджує, що прокурором не враховано положення охоронного договору про те, що термін виконання передбачених цим договором зобов`язань може коригуватися в залежності від обсягу та умов фінансування користувача пам`ятки, тоді як матеріалами справи та наявними у ній доказами не підтверджено того, що Підприємству виділялись кошти для проведення ремонтних та реставраційних робіт щодо пам`ятки.

60. За доводами Підприємства, ним, у межах наявних коштів та обсягу фінансування, вживались усі можливі та залежні від нього заходи для належного виконання передбачених законом та охоронним договором зобов`язань стосовно пам`ятки.

61. Тож Підприємство просить у задоволенні касаційної скарги відмовити, а ухвалене судом апеляційної інстанції судове рішення - залишити без змін.

62. Крім того, Комунальним підприємством «Дніпропетровська філармонія ім. Л.Б. Когана» Дніпропетровської обласної ради подано клопотання про закриття провадження у справі на підстави приписів пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України.

63. Вказане клопотання обґрунтовано тим, що спір у справі, що розглядається, не підлягає розгляду як адміністративними судами в порядку адміністративного судочинства, такі і взагалі не може бути розглянутий судом, у зв`язку з відсутністю права у прокурора на звернення до суду з таким позовом.

IV. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА ТА АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ

64. Частинами четвертою, п`ятою статті 54 Конституції України закріплено, що культурна спадщина охороняється законом. Держава забезпечує збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які знаходяться за її межами.

65. Кожен зобов`язаний не заподіювати шкоду природі, культурній спадщині, відшкодовувати завдані ним збитки (стаття 66 Конституції України).

66. Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регулює Закон України від 8 червня 2000 року № 1805-III «Про охорону культурної спадщини».

67. Згідно з абзацами другим, третім преамбули до вищезгаданого Закону об`єкти культурної спадщини, які знаходяться на території України, у межах її територіального моря та прилеглої зони, охороняються державою.

Охорона об`єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

68. У статті 1 Закону України «Про охорону культурної спадщини» надано визначення таким термінам:

об`єкт культурної спадщини - визначне місце, споруда (витвір), комплекс (ансамбль), їхні частини, пов`язані з ними рухомі предмети, а також території чи водні об`єкти (об`єкти підводної культурної та археологічної спадщини), інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об`єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність;

пам`ятка культурної спадщини (далі - пам`ятка) - об`єкт культурної спадщини, який занесено до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, або об`єкт культурної спадщини, який взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності цим Законом, до вирішення питання про включення (невключення) об`єкта культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України

охорона культурної спадщини - система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об`єктів культурної спадщини;

предмет охорони об`єкта культурної спадщини - характерна властивість об`єкта культурної спадщини, що становить його історико-культурну цінність, на підставі якої цей об`єкт визнається пам`яткою;

ремонт - сукупність проектних, вишукувальних і виробничих робіт, спрямованих на покращення технічного стану та підтримання в експлуатаційному стані об`єкта культурної спадщини без зміни властивостей, які є предметом охорони об`єкта культурної спадщини;

реставрація - сукупність науково обґрунтованих заходів щодо укріплення (консервації) фізичного стану, розкриття найбільш характерних ознак, відновлення втрачених або пошкоджених елементів об`єктів культурної спадщини із забезпеченням збереження їхньої автентичності.

69. Згідно з приписами частини першої статті 3 Закону України «Про охорону культурної спадщини» державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини. До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини (далі - органи охорони культурної спадщини) належать: центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини; орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим; обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації; виконавчий орган сільської, селищної, міської ради.

70. Повноваження центральних органів виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини визначає стаття 5 вищезгаданого Закону, за правилами пунктів 1), 2), 21) та 25) частини другої якої до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, належить: контроль за виконанням цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини; реалізація державної політики з питань охорони культурної спадщини; погодження охоронних договорів на пам`ятки національного значення; здійснення інших повноважень, передбачених законом та покладених на нього актами Президента України.

71. Відповідно до Положення про Міністерство культури та інформаційної політики України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 жовтня 2019 року № 885, Міністерство культури та інформаційної політики України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України, головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику, зокрема, у сфері охорони культурної спадщини.

72. Часиною першою статті 17 Закону України «Про охорону культурної спадщини» встановлено, що пам`ятка, крім пам`ятки археології, може перебувати у державній, комунальній або приватній власності. Суб`єкти права власності на пам`ятку визначаються згідно із законом.

73. За приписами статті 23 Закону України «Про охорону культурної спадщини» усі власники пам`яток, щойно виявлених об`єктів культурної спадщини чи їх частин або уповноважені ними органи (особи) незалежно від форм власності на ці об`єкти зобов`язані укласти з відповідним органом охорони культурної спадщини охоронний договір.

При передачі пам`ятки, щойно виявленого об`єкта культурної спадщини чи її (його) частини у володіння, користування чи управління іншій особі істотною умовою договору про таку передачу є забезпечення особою, якій передається пам`ятка, щойно виявлений об`єкт культурної спадщини чи її (його) частина, збереження пам`ятки, щойно виявленого об`єкта культурної спадщини чи її (його) частини відповідно до вимог цього Закону та умов охоронного договору, укладеного власником або уповноваженим ним органом (особою) з відповідним органом охорони культурної спадщини.

Порядок укладання охоронних договорів та їхні типові форми затверджуються Кабінетом Міністрів України.

Відсутність охоронного договору не звільняє особу від обов`язків, що випливають із цього Закону.

74. Власник або уповноважений ним орган, користувач зобов`язані утримувати пам`ятку в належному стані, своєчасно провадити ремонт, захищати від пошкодження, руйнування або знищення відповідно до цього Закону та охоронного договору (частина перша статті 24 Закону України «Про охорону культурної спадщини»).

75. На виконання норм саме статті 23 Закону України «Про охорону культурної спадщини» постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 2001 року № 1768 затверджений Порядок укладення охоронних договорів на пам`ятки культурної спадщини.

76. Пунктом 5 вищевказаного Порядку передбачено, що в охоронному договорі, складеному за зразком згідно з додатком, зазначаються особливості режиму використання пам`ятки, види і терміни виконання реставраційних, консерваційних, ремонтних робіт, робіт з упорядження її території, інших пам`яткоохоронних заходів, необхідність яких визначається відповідним органом охорони культурної спадщини.

77. Юридичні та фізичні особи, у користуванні яких перебувають пам`ятки, відповідають за їхню збереженість і зобов`язані дотримувати вимог органів охорони культурної спадщини (частина друга статті 25 Закону України «Про охорону культурної спадщини»).

78. Пунктом 3 частини першої, частиною другою статті 131-1 Конституції України встановлено, що в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.

79. Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України визначає Закон України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру».

80. Статтею 2 вищезазначеного Закону визначені функції прокуратури, зокрема - представництво інтересів держави в суді у випадках, визначених цим Законом.

81. Представництво інтересів громадянина або держави в суді прокурором регламентовано статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», за нормами частини першої, абзаців першого, другого частини другої, абзаців першого - третього частини четвертої якої представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

82. Питання участі прокурора в адміністративному процесі врегульоване статтею 53 Кодексу адміністративного судочинства України.

83. Частинами третьою - п`ятою вказаної статті передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

84. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

V. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

V.I Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій

85. Відповідно до частин першої - третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

86. Згідно з частинами першою, другою статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

87. Перевіряючи у межах повноважень, встановлених процесуальним законом, правильність застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального і дотримання ним норм процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам учасників справи, Верховний Суд виходить з такого.

88. У справі, що розглядається, суд першої інстанції ухвалив судове рішення по суті спору встановивши, що Міністерство культури та інформаційної політики України є органом, уповноваженим здійснювати функції держави у спірних правовідносинах у обраний прокурором спосіб.

89. Судом першої інстанції встановлено, що Міністерство культури та інформаційної політики України до суду з аналогічною позовною заявою не зверталось, що, за позицією суду, свідчило про не вжиття цим органом належних та дієвих заходів, які б забезпечили реальний захист пам`ятки, що змогло б зупинити її подальше руйнування та забезпечити відновлення автентичного вигляду об`єкта.

90. У рішенні суду першої інстанції встановлено й те, що дотримуючись встановленої статтею 23 Закону України «Про прокуратуру» процедури попереднього повідомлення відповідного суб`єкта владних повноважень, у червні 2023 року прокуратура на адресу Міністерства культури та інформаційної політики України направлено відповідні листи, які наявні й у матеріалах справи, в яких проінформовано про факти порушення відповідачами вимог законодавства у сфері охорони культурної спадщини.

91. Доведено, що Міністерство культури та інформаційної політики України до суду з відповідним позовом, не звернулося.

92. З огляду на це, суд першої інстанції вважав, що прокурор в повній мірі довів право на звернення до суду в інтересах держави з цим позовом.

93. Суд апеляційної інстанції дійшов фактично протилежних висновків про те, що закон не закріплює за Мінкультури повноважень стосовно захисту інтересів держави у спірних правовідносинах в судовому порядку, тобто у спосіб, який обрав прокурор. Тому апеляційний суд виснував, що передбачених законом підстав для представництва інтересів держави у суді в особі Мінкультури у прокурора не виникло.

94. У світлі зазначених у касаційній скарзі доводів, які слугували підставою для відкриття касаційного провадження у справі, яка розглядається, а також висновків судів попередніх інстанцій щодо застосування норм права у спірних правовідносинах, ключовим питанням, на яке належить надати відповідь Верховному Суду, є питання про те, чи наділене Міністерство культури та інформаційної політики України повноваженнями звертатись до суду з таким позовом, який заявив прокурор у цьому спорі, тобто здійснювати захист інтересів держави у цих відносинах у обраний прокурором спосіб.

95. Схоже питання неодноразово поставало перед Верховним Судом у справах, правовідносини у яких є подібними до тих, у яких виник спір й у справі, що розглядається, а саме - за позовом прокурора в особі Мінкультури або в інтересах цього органу стосовно захисту інтересів держави у сфері відносин щодо охорони культурної спадщини.

96. Наприклад у постанові від 9 жовтня 2023 року у справі № 640/4637/21 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, ретельно проаналізувавши норми неведених у попередньому розділі цієї постанови статей Конституції України, законів України «Про охорону культурної спадщини», «Про прокуратуру», Кодексу адміністративного судочинства України та Положення про Міністерство культури та інформаційної політики України, а також взявши до уваги раніше викладені Верховним Судом висновки щодо їх застосування, дійшов висновків про те, що Міністерство культури та інформаційної політики України є органом, уповноваженим здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, й у разі невиконання власником або користувачем пам`ятки, уповноваженими ними особами вимог законодавства у сфері охорони культурної спадщини, має право на звернення до суду з позовом щодо оскарження їхньої бездіяльності та з вимогами про зобов`язання укласти охоронний договір на об`єкт культурної спадщини - пам`ятку архітектури національного значення, привести її до належного стану шляхом здійснення консерваційних та реставраційних робіт.

97. У цій же постанові Верховний Суд виснував, що неподання Мінкультури такого позову за наявності для цього підстав свідчить про не вжиття цим органом належних та дієвих заходів, які б забезпечили реальний захист пам`ятки, змогли зупинити її подальше руйнування та забезпечити відновлення автентичного вигляду об`єкта.

98. У такому випадку, за позицією, викладеною у постанові Верховного Суду від 9 жовтня 2023 року у справі № 640/4637/21, підставою для здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі Мінкультури є порушення інтересів держави щодо збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища та права суспільства на збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність, гарантованого в Основному законі.

99. Що ж стосується права на звернення до суду Мінкультури з позовом стосовно захисту інтересів держави у сфері охорони культурної спадщини, то колегія суддів акцентує увагу на приписах частини першої статті 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади».

100. За цими нормами міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи звертаються до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.

101. Тобто наявність у Мінкультури повноважень на здійснення функцій держави у правовідносинах, пов`язаних з охороною культурної спадщини, а також на захист інтересів держави у цих правовідносинах у судовому порядку підтверджується нормами права та висновками Верховного Суду щодо їх застосування, відступу від яких не здійснювалося.

102. Крім того варто відзначити, що охорона об`єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а тому звернення прокурора до суду у вищевказаній категорії спорів пов`язане із захистом суспільно значимих інтересів щодо гарантування збереження, використання об`єкта культурної спадщини національного значення.

103. Важливість забезпечення особливої охорони нерухомих об`єктів культурної спадщини та пріоритетності цього завдання для держави України неодноразово підкреслювались у правозастосовчій практиці Верховного Суду, зокрема у постанові Великої Палати Верховного Суду від 12 вересня 2023 року у справі № 910/8413/21.

104. У цій постанові Великої Палати Верховного Суду (пункти 117 - 130) наводились мотиви про те, що нерухомі об`єкти культурної спадщини, на відміну від іншого нерухомого майна, мають особливу правову природу. Такі об`єкти мають певні характерні властивості, з огляду на які вони мають цінність не тільки як нерухоме майно («матеріальну» цінність), а набувають історико-культурну цінність («нематеріальну», ідеологічну цінність).

Така «нематеріальна» цінність культурної спадщини не з`являється одразу після побудови нерухомого майна. Вона формується десятиліттями та століттями, оскільки суспільство може лише успадкувати її від попередніх поколінь.

Тому руйнування нерухомого об`єкта культурної спадщини завдає шкоди не лише його власнику або володільцю (які втратять внаслідок цього нерухоме майно), а і суспільству в цілому (оскільки разом із нерухомим майном буде безповоротно втрачено його «нематеріальну» історико-культурну цінність, що формувалась протягом поколінь).

З огляду на це нерухомі об`єкти культурної спадщини потребують особливої охорони, у тому числі - з боку органів державної влади та органів місцевого самоврядування, для яких така охорона є одним із пріоритетних напрямків діяльності.

Важливість для держави України завдання щодо охорони культурної спадщини підкреслюється ратифікованими міжнародними конвенціями.

Конвенція про охорону всесвітньої культурної і природної спадщини 1972 року, ратифікована Указом Президії Верховної Ради УРСР від 04 жовтня 1988 року № 6673-XI, відзначає в преамбулі, що пошкодження або зникнення будь-яких зразків культурної цінності чи природного середовища є згубним збідненням надбання всіх народів світу.

Стаття 1 вказаної Конвенції визначає, що під «культурною спадщиною» розуміються, зокрема, твори архітектури.

Відповідно до статті 4 Конвенції про охорону всесвітньої культурної і природної спадщини 1972 року кожна держава - сторона цієї Конвенції визнає, що зобов`язання забезпечувати виявлення, охорону, збереження, популяризацію й передачу майбутнім поколінням культурної і природної спадщини, що зазначена у статтях 1 і 2, яка перебуває на її території, покладається насамперед на неї. З цією метою вона прагне діяти як власними зусиллями, максимально використовуючи наявні ресурси, так і, за необхідності, використовувати міжнародну допомогу і співробітництво, якими вона може користуватися, зокрема, у фінансовому, художньому, науковому й технічному відношеннях.

Конвенція про охорону архітектурної спадщини Європи від 03 жовтня 1985 року, ратифікована Законом України «Про ратифікацію Конвенції про охорону архітектурної спадщини Європи» № 165-V від 20 вересня 2006 року, визначає, що архітектурна спадщина найяскравіше віддзеркалює багатство та розмаїття культурної спадщини Європи, є безцінним свідком нашого минулого і спільним надбанням всіх європейців.

Частинами першою та другою статті 3 Конвенції про охорону архітектурної спадщини Європи встановлено, що кожна Сторона зобов`язується: вживати правових заходів для охорони архітектурної спадщини; за допомогою таких заходів і діючих в кожній державі або кожному регіоні процедур, забезпечити охорону пам`яток, архітектурних ансамблів та визначних місць.

Частина друга статті 4 цієї ж Конвенції визначає, зокрема, що кожна Сторона зобов`язується запобігати спотворенню, руйнуванню або знищенню об`єктів спадщини, що охороняються.

Відповідно частин першої - третьої статті 10 Конвенції про охорону архітектурної спадщини Європи кожна Сторона зобов`язується прийняти комплексну політику збереження архітектурної спадщини, яка: передбачає охорону архітектурної спадщини як одну з головних цілей планування забудови міської та сільської територій, а також забезпечує врахування цієї вимоги на всіх етапах розробки планів розвитку територій та виконання процедур видання дозволів на проведення робіт; заохочує програми реставрації та підтримання в належному стані архітектурної спадщини; розглядає збереження та освоєння архітектурної спадщини і освітницьку діяльність, пов`язану з нею, як один з головних напрямів політики в галузі культури, охорони навколишнього середовища і загального планування.

105. Законом України «Про ратифікацію Рамкової конвенції Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства» від 19 вересня 2013 року № 581-VII Україною ратифіковано Рамкову конвенцію Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства.

106. Відповідно до преамбули до Рамкової конвенції Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства Сторони цієї Конвенції, у тому числі й Україна, наголошуючи, зокрема, на значенні й потенціалі розумного використання культурної спадщини як ресурсу сталого розвитку та якості життя в постійно мінливому суспільстві, посилаючись на різні документи Ради Європи, особливо на Європейську культурну конвенцію (1954 року), Конвенцію про охорону архітектурної спадщини Європи (1985 року), Європейську конвенцію про охорону археологічної спадщини (переглянуту) (1992 року) та Європейську ландшафтну конвенцію (2000 року), домовилась: визнавати індивідуальну та колективну відповідальність стосовно культурної спадщини; наголошувати на тому, що збереження культурної спадщини та її стале використання спрямовані на розвиток людського потенціалу та якості життя; уживати необхідних заходів для застосування положень Конвенції щодо:

- ролі культурної спадщини у створенні мирного та демократичного суспільства, а також у процесах сталого розвитку культурного різноманіття та сприяння йому;

- найліпшої ефективної реалізації повноважень усіх відповідних громадських, інституційних та приватних учасників (пункти "b", "c", "d" статті 1 Конвенції).

107. Згідно із статтею 5 Рамкової конвенції Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства Сторони зобов`язуються, зокрема: визнавати громадський інтерес до культурної спадщини відповідно до її значення для суспільства; підвищувати цінність культурної спадщини через її виявлення, вивчення, тлумачення, захист, збереження та представлення; сприяти захистові культурної спадщини як важливого фактору для спільних цілей сталого розвитку, культурного різноманіття й сучасної творчості; визнавати цінність культурної спадщини, яка знаходиться на територіях під їхньою юрисдикцією, незалежно від її походження; розробляти інтегровані стратегії для сприяння виконанню положень цієї Конвенції ( пункти "a", "b", "e", "f", "g" цієї статті Конвенції).

108. Вищенаведені положення актів міжнародного права аналізувались Верховним Судом у постанові від 12 грудня 2023 року у справі № 380/13557/21, прийнятій у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду.

109. У цій постанові Верховний Суд підкреслював, що культурна спадщина перебуває під охороною закону, а держава забезпечує збереження об`єктів, що становлять культурну цінність.

110. Наголошувалось, що збереження об`єктів культурної спадщини, їх охорона, яка полягає, у тому числі, у запобіганні їх руйнуванню або заподіянню шкоди, зокрема у результаті здійснення несанкціонованої господарської діяльності, забезпеченні захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь, є одним із пріоритетних і головних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Отже охорона нерухомих об`єктів культурної спадщини в Україні є одним з головних завдань держави. Пріоритетність цього завдання закріплена в національному законодавстві на рівні конституційних норм та законів, визначена у міжнародних актах, ратифікованих Україною, які є невід`ємною частиною національного законодавства.

111. З урахуванням вищенаведеного колегія суддів вважає, що охорона культурної спадщини становить значний суспільний інтерес, є важливою і пріоритетною сферою діяльності держави в особі органів державної влади, до яких належить й Мінкультури як центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику, зокрема у сфері охорони культурної спадщини.

112. Тому такі інтереси охоплюються поняттям «інтереси держави» й у разі неналежного їх захисту, в тому числі Мінкультури, у прокурора виникають передбачені законом підстави для звернення до суду з позовом щодо захисту цих інтересів у суді в особі вказаного органу.

113. Такий висновок підтверджується й правозастосовчою практикою Верховного Суду, який у постанові від 9 жовтня 2023 року у справі № 640/4637/21, з огляду на доведену в судах попередніх інстанцій бездіяльність Мінкультури щодо належного захисту інтересів держави у сфері охорони культурної спадщини, визнав, що у такому випадку прокурор у повній мірі довів неналежне здійснення відповідачами захисту інтересів держави у сфері охорони культурної спадщини, що надавало йому право на звернення до суду в інтересах держави з цим позовом.

114. Також вказував, що аналогічна правова позиція міститься у постановах Верховного Суду від 2 вересня 2021 року у справі № 280/3319/20, від 28 квітня 2021 року у справі № 160/13338/20, від 29 листопада 2021 року у справі № 280/1426/20, від 25 січня 2023 року у справі № 360/4159/21 та від 17 листопада 2022 у справі № 640/16767/21.

115. У справі, яка розглядається, судами першої та апеляційної інстанцій встановлено такі обставини.

116. «Будинок громадського зібрання» за адресою: м. Дніпро, вул. Воскресенська, 6 є пам`яткою архітектури національного значення.

117. Зазначена вище пам`ятка належить до спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Дніпропетровської області та перебуває в оперативному управлінні Комунального підприємства «Дніпропетровська філармонія ім. Л.Б. Когана» Дніпропетровської обласної ради». Це та інше майно Підприємства закріплено за ним на праві повного господарського відання, здійснюючи яке Підприємство володіє, користується та розпоряджається зазначеним майном, вчиняючи щодо нього дії, які не суперечать чинному законодавству України.

118. Щодо вказаної вище пам`ятки між Управлінням з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради як уповноваженим органом охорони культурної спадщини з одного боку, та Комунальним підприємством «Дніпропетровська філармонія ім. Л.Б. Когана» Дніпропетровської обласної ради з іншого боку, як органом, в оперативному управлінні якого перебуває нерухоме майно, укладено охоронний договір на пам`ятку культурної спадщини від 16 липня 2020 року № 13/6-8. Цей охоронний договір погоджено центральним органом виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини в особі Міністерства культури та інформаційної політики України.

119. Відповідно до умов охоронного договору Підприємство як фактичний користувач пам`ятки, взяло на себе зобов`язання щодо її охорони, зокрема: негайно повідомляти Центральний орган охорони та Орган охорони про будь-яке руйнування, пошкодження, аварію чи іншу обставину, що заподіяла шкоду пам`ятці (її частині); своєчасно вживати заходи для приведення пам`ятки в належний стан; своєчасно проводити поточний ремонт та капітальний ремонт пам`ятки (її частини) і роботи з упорядження території пам`ятки; виконувати реставраційні ремонтні та інші роботи в терміни, визначені договором, а у разі потреби - в терміни, визначені окремим розпорядженням Центрального органу охорони, проводити реставраційні, ремонтні роботи відповідно до науково-проектної документації, затвердженої в установленому порядку, за письмовим дозволом Центрального органу охорони (пункти 10-12 охоронного договору).

120. Пунктом 13 охоронного договору визначено терміни виконання робіт, необхідних для створення належних умов та використання пам`ятки, а саме, за умовами охоронного договору, упродовж 2020-2022 років власник мав би вчинити заходи щодо: проведення робіт з гідроізоляції цоколю та ремонту вимощення; ремонту ґанку з північно-східного боку будівлі; ремонту балкону 2-го поверху та конструкцій тераси, її сходів; проведення інженерних досліджень технічного стану фундаментів, перекриття та основних конструкцій; у разі потреби проведення локальних (поточних) ремонтно-реставраційних робіт фасадів.

121. Встановленими у справі обставинами та наявними у матеріалах справи доказами, дослідженими судами попередніх інстанцій, підтверджується й те, що пам`ятка архітектури національного значення «Будинок громадського зібрання» за адресою: м. Дніпро, вул. Воскресенська, 6 перебуває у незадовільному технічному стані та потребує проведення робіт з упорядкування прилеглої до пам`ятки території. Пам`ятка потребує проведення комплексних наукових досліджень з подальшим проведенням ремонтно-реставраційних робіт із можливістю збереження автентичних внутрішніх та зовнішніх елементів будівлі.

122. Також встановлено перебування пам`ятки в частково аварійному стані в результаті не проведення своєчасних ремонтно-реставраційних робіт, зафіксовані руйнування штукатурного шару, випадіння цегли, корозію арматури несучих конструкцій зовнішніх стін та балконів, терас.

123. Установлено й те, що останні роботи щодо реставрації будівлі пам`ятки виконувались в 1967 році, реставраційні роботи на головному фасаді - у 2010 році, а роботи з інженерного обстеження та розробки науково-проектної документації на реставрацію виконані ще в 2019 році. Ескізний проект об`єкта «Реставрація з пристосуванням будівлі Комунального підприємства «Дніпропетровська філармонія імені Л.Б. Когана» Дніпропетровської обласної ради схвалено Департаменту капітального будівництва Дніпропетровської обласної державної адміністрації листом Міністерства культури та інформаційної політики України № 939/6.11.1 від 9 серпня 2021 року та визнано можливе його подальше використання з метою розроблення наступних стадій проектування.

124. Наявні у справі докази та встановлені судами обставини також засвідчують, що на вказаному вище об`єкті будівельно-монтажні роботи підрядною організацією не виконувалися, а дозвіл на проведення капітального ремонту (реставраційного) покрівлі та реставраційних робіт на фасадах будівлі закладу центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, не надавався.

125. Враховуючи вищенаведене, Верховний Суд погоджується з висновками суду першої інстанції про те, що відповідачами не було виконано передбачених законом та охоронним договором зобов`язань щодо належного утримання пам`ятки, зокрема не проведено її ремонту та реставраційних робіт відповідно до заходів, визначених у науково - проектній документації на реставрацію та охоронному договорі, у встановлений цим договором строк (упродовж 2020-2022 років).

126. Відповідно до наведених у рішенні суду першої інстанції мотивів, під час розгляду цієї справи відповідачем не надано жодних доказів того, що ним вживалися заходи щодо збереження, реставрації чи відновлення пам`ятки національного значення. Такі висновки суду відповідачами не спростовано.

127. Беручи до уваги вищенаведене, колегія суддів вважає, що прокурор у справі, яка розглядається, довів як наявність у нього права на звернення до суду з цим позовом в особі Мінкультури, так і наявність порушених інтересів держави у сфері охорони культурної спадщини, дотримався визначеного законом порядку звернення до суду, тобто у повній мірі підтвердив підстави для представництва інтересів держави в суді у спірних правовідносинах, належний захист яких уповноваженим на це органом не здійснювався.

128. Колегія суддів критично оцінює покликання відповідачів на те, що ними не допускалось протиправної бездіяльності у спірних правовідносинах, адже це спростовується встановленими у справі обставинами та наявними у її матеріалах і дослідженими в судових засіданнях доказами.

129. Оцінюючи твердження Облради про те, що у спірних правовідносинах нею не допускалась протиправна бездіяльність, оскільки вищезгадана пам`ятка перебуває у користуванні Комунального підприємства «Дніпропетровська філармонія імені Л.Б. Когана», яке виступає стороною охоронного договору, колегія суддів визнає їх необґрунтованими.

130. З цього приводу Верховний Суд звертає увагу на висновок щодо застосування норм права, викладений у постанові Верховного Суду від 2 квітня 2024 року у справі № 140/14556/23, про те, що у разі небезпеки пошкодження, руйнування чи знищення пам`ятки архітектури обов`язок приведення її в належний стан в однаковій мірі покладається як на власника такої пам`ятки, так і на особу, в управлінні якої перебуває такий об`єкт.

131. До такого висновку Верховний Суд дійшов з огляду на приписи, зокрема, частини першої статті 24 та частини першої статті 27 Закону України «Про охорону культурної спадщини».

132. Ці норми права встановлюють, що власник або уповноважений ним орган, користувач зобов`язані утримувати пам`ятку в належному стані, своєчасно провадити ремонт, захищати від пошкодження, руйнування або знищення відповідно до цього Закону та охоронного договору.

У разі, коли пам`ятці загрожує небезпека пошкодження, руйнування чи знищення, власник або уповноважений ним орган, особа, яка набула права володіння, користування чи управління, зобов`язані привести цю пам`ятку до належного стану (змінити вид або спосіб її використання, провести роботи з її консервації, реставрації, реабілітації, музеєфікації, ремонту та пристосування).

133. У зв`язку з цим Верховний Суд вважає правильними висновки суду першої інстанції про те, що обов`язок привести пам`ятку до належного стану закон в однаковій мірі покладає як на власника, так і на уповноважений ним орган.

134. Правильності вищезазначених висновків суду першої інстанції не спростовують й доводи Підприємства про відсутність у нього коштів на здійснення ремонтних та реставраційних робіт на об`єкті культурної спадщини, який перебуває у нього в управлінні, оскільки ці обставини мають суб`єктивний характер і не можуть створювати об`єктивних, непереборних перешкод для невиконання закріплених за ним у законі та охоронному договорі обов`язків щодо належного утримання пам`ятки, її збереження та відновлення, не визначені у законі такими, що звільняють від виконання вказаних обов`язків.

135. Тому, беручи до уваги встановлені у цій справі обставини та вимоги законодавства, яким регламентовані спірні правовідносини, висновки Верховного Суду щодо їх застосування, колегія суддів визнає обґрунтованою позицію суду першої інстанції про те, що саме на Обласну раду як суб`єкта, який виконує повноваження власника пам`ятки, та Підприємство, яке у цих відносинах виступає органом управління пам`яткою та її користувачем, стороною охоронного договору, покладені обов`язки щодо належного утримання та збереження такого об`єкта.

136. Суд першої інстанції обґрунтовано та на підставі фактичних обставин справи зазначив про те, що бездіяльність відповідачів щодо цієї пам`ятки з кожним роком погіршує її стан через дію природних чинників, призводить до збільшення як кількості та обсягу робіт, так і їх загальної вартості, а також може спричинити повне руйнування та неможливість відновлення пам`ятки, що наразі перебуває у критичному аварійному стані.

137. З цих підстав Верховний Суд вважає, що суд першої інстанції ухвалив законне та обґрунтоване судове рішення про задоволення позову, поданого у цій справі прокурором в інтересах держави в особі Мінкультури.

138. Водночас апеляційний суд, дійшовши необґрунтованого висновку про відсутність у прокурора права на звернення до суду з цим позовом та непідтвердження ним підстав для представництва інтересів держави у спірних правовідносинах, помилково скасував рішення суду першої інстанції, яке ухвалене відповідно до закону.

V.IІ Висновки за результатами розгляду касаційної скарги.

139. За правилами частини першої статті 352 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

140. Провівши касаційний розгляд справи у межах доводів касаційної скарги, які слугували підставою для відкриття касаційного провадження у справі, та повноважень, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд дійшов висновку про наявність підстав для задоволення касаційної скарги й скасування оскаржуваної постанови апеляційного суду із залишенням в силі рішення суду першої інстанції, яке ухвалене відповідно до закону і скасоване помилково.

141. Керуючись статтями 340, 341, 344, 349, 352, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури задовольнити.

Постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 13 березня 2024 року скасувати та залишити в силі рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 3 листопада 2023 року.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

Суддя-доповідач Н.В. Коваленко

Судді: А.І. Рибачук

Л.В. Тацій