Справа № 500/320/20
Суддя: Шарапа В.М.
Дата ухвалення: 2024-07-30 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 липня 2024 року

м. Київ

справа №500/320/20

адміністративне провадження № К/9901/13441/21 К/9901/20059/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Шарапи В.М.,

суддів - Берназюка Я.О., Чиркіна С.М.,

розглянув у порядку письмового провадження касаційні скарги Тернопільської обласної ради та Тернопільського обласного центру комплексної реабілітації на рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 7 вересня 2020 року у складі судді Дерех Н.В. та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11 березня 2021 року у складі колегії суддів: Шинкар Т.І. (головуючий), суддів: Кухтея Р.В., Онишкевича Т.В. у справі за позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 до Тернопільської обласної ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: Комунальне некомерційне підприємство "Бережанський обласний дитячий гастроентерологічний санаторій" Тернопільської обласної ради, Комунальне некомерційне підприємство "Кременецький обласний дитячий психоневрологічний санаторій Тернопільської обласної ради, Обласний медичний центр для лікування і реабілітації учасників АТО, Тернопільський обласний центр комплексної реабілітації, про визнання протиправним та скасування рішення, -

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій

1. Позивачі звернулися до суду з позовом у якому просили:

- визнати протиправним та скасувати рішення одинадцятої сесії шостого скликання Тернопільської обласної ради від 17 вересня 2019 року №1430 «Про ліквідацію окремих закладів охорони здоров`я - об`єктів спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Тернопільської області та перейменування Тернопільського обласного центру комплексної реабілітації осіб з інвалідністю» (далі - Рішення №1430).

2. Тернопільський окружний адміністративний суд рішенням від 7 вересня 2020 року у задоволенні позову відмовив.

2.1 Відмовляючи у задоволенні позову суд першої інстанції виходив із того, що органи місцевого самоврядування, здійснюючи владу і самостійно вирішуючи питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції, та приймаючи рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території, зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Суд першої інстанції вказав, що планування розвитку мережі державних і комунальних закладів охорони здоров`я, прийняття рішень про її оптимізацію, створення, реорганізацію, перепрофілювання державних і комунальних закладів охорони здоров`я здійснюються відповідно до закону органами, уповноваженими управляти об`єктами відповідно державної і комунальної власності. Суд першої інстанції зазначив, що прийняття рішень щодо управління закладами охорони здоров`я є як реалізацією державної політики у сфері охорони здоров`я, так і виконанням від імені територіальної громади управлінської функції у сфері управління закладами охорони здоров`я шляхом прийняття відповідних нормативних актів, а відтак - є нормативно-правовим актом органу місцевого самоврядування як суб`єкта владних повноважень у розумінні статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Суд першої інстанції дійшов висновку, що відсутній зв`язок між рішенням суб`єкта владних повноважень та конкретними правами позивачів. Зазначив, що питання ліквідації комунальних некомерційних підприємств «Бережанський обласний дитячий гастроентерологічний санаторій», «Кременецький обласний дитячий психоневрологічний санаторій» Тернопільської обласної ради та обласного медичного центру для лікування і реабілітації учасників АТО відноситься до виключної компетенції Тернопільської обласної ради, яка як власник і засновник, не обмежена нормативними документами у його вирішенні, тому Тернопільська обласна рада, в межах компетенції та норм, передбачених чинним законодавством України, прийняла Рішення №1430.

3. Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 11 березня 2021 року скасував рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 7 вересня 2020 року та ухвалив нове, яким позов ОСОБА_1 , ОСОБА_2 задовольнив.

Визнав протиправним та скасував Рішення №1430.

3.1 Скасовуючи рішення суду першої інстанції та ухвалюючи нове про задоволення позову, суд апеляційної інстанції виходив із того, що порушення відповідачем порядку оприлюднення проекту спірного рішення та незабезпечення його обговорення під час сесії міської ради є достатніми підставами для визнання протиправним та скасування такого рішення.

4. Судами попередніх інстанцій встановлено:

4.1 17 вересня 2019 року на одинадцятій сесії Тернопільської обласної ради шостого скликання прийнято рішення №1430.

Пунктом 1 вказаного рішення Тернопільської обласної ради припинено юридичну особу - комунальне некомерційне підприємство «Бережанський обласний дитячий гастроентерологічний санаторій» Тернопільської обласної ради шляхом ліквідації.

Пунктом 6 вказаного рішення Тернопільської обласної ради припинено юридичну особу - комунальне некомерційне підприємство «Кременецький обласний дитячий психоневрологічний санаторій» Тернопільської обласної ради шляхом ліквідації.

Пунктом 11 вказаного рішення Тернопільської обласної ради припинено юридичну особу - обласний медичний центр для лікування і реабілітації учасників АТО шляхом ліквідації.

Також, пунктом 16 цього рішення встановлено, що у структурі Тернопільського обласного центру комплексної реабілітації утворюються нові підрозділи, а саме: відділення денного перебування (у м. Бережани), відділення підтримки психологічного здоров`я дітей та підлітків з девіантною та деліквентною поведінкою (у м. Кременець), відділення соціальної реабілітації учасників АТО та членів їх сімей (у с. Яблунів Гусятинського району) відповідно на базі ліквідовуваних комунального некомерційного підприємства «Бережанський обласний дитячий гастроентерологічний санаторій» Тернопільської обласної ради, комунального некомерційного підприємства «Кременецький обласний дитячий психоневрологічний санаторій» Тернопільської обласної ради, обласного медичного центру для лікування і реабілітації учасників АТО з передачею наявного майна та обладнання, а також переоформленням права землекористування.

Відповідно до пункту 17 Рішення №1430 перейменовано Тернопільський обласний центр комплексної реабілітації осіб з інвалідністю на Тернопільський обласний центр комплексної реабілітації, враховуючи розширення функціональної спрямованості та сфери діяльності.

4.2 Уважаючи, що вказане рішення прийнято всупереч вимог чинного законодавства та є протиправним, ОСОБА_1 , ОСОБА_2 звернулися до суду із цим позовом.

Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:

5. Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, Тернопільська обласна рада звернулася із касаційною скаргою, у якій просить їх скасувати та закрити провадження у цій справі.

5.1 На обґрунтування касаційної скарги посилається на те, що приймаючи спірне рішення, Тернопільська обласна рада діяла не як суб`єкт владних повноважень, а як засновник юридичних осіб, а тому це оскаржуване рішення у цьому випадку не є рішенням суб`єкта владних повноважень, у розумінні КАС України, а є рішенням власника корпоративних прав (засновника) комунальних підприємств, що необхідні для їх припинення (ліквідації). На думку скаржника оскаржуване рішення не може бути предметом судового розгляду за правилами КАС України, такий спір підсудний судам господарської юрисдикції.

6. Тернопільський обласний центр комплексної реабілітації, також звернувся з касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 7 вересня 2020 року.

6.1 Уважає, що права позивачів таким рішенням не порушено. Позивачі не є учасниками правовідносин, які виникли з прийняттям оскаржуваного рішення, яке є актом ненормативного характеру, таке рішення не породжує для позивачів й права на захист, тобто права на звернення з цим позовом.

7. Комунальне некомерційне підприємство "Бережанський обласний дитячий гастроентерологічний санаторій" Тернопільської обласної ради та Комунальне некомерційне підприємство "Кременецький обласний дитячий психоневрологічний санаторій Тернопільської обласної ради подали відзив на касаційну скаргу Тернопільського обласного центру комплексної реабілітації. Уважають, що касаційну скаргу необхідно задовольнити, скасувавши постанову суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції. Вважають, що спірне Рішення №1430 законним і зазначають, що воно було прийнято з урахуванням нових вимог медичної реформи та стало вимушеним у зв`язку із неможливістю забезпечення повноцінного функціонування закладу.

Інші учасники справи відзив на касаційні скарги не подали. Ухвалу про відкриття провадження у справі отримали 5 травня 2021 року.

Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги:

8. При розгляді касаційних скарг колегією суддів враховуються приписи статті 341 КАС України, згідно яких Суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

9. Надаючи правову оцінку доводам касаційних скарг та перевіряючи правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та дотримання норм процесуального права, колегія суддів виходить з наступного.

10. Відповідно до статті 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

11. Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон №280/97-ВР; у редакції чинній на час винесення оскаржуваного рішення).

12. Відповідно до статті 2 зазначеного Закону місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

13. Первинним суб`єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста (частина перша статті 6 Закону №280/97-ВР).

14. Відповідно до частини другої статті 10 Закону №280/97-ВР обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.

15. Відносини органів місцевого самоврядування з підприємствами, установами та організаціями, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, будуються на засадах їх підпорядкованості, підзвітності та підконтрольності органам місцевого самоврядування (частина перша статті 17 Закону №280/97-ВР).

16. Відповідно до частини четвертої статті 60 Закону №280/97-ВР районні та обласні ради від імені територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюють управління об`єктами їхньої спільної власності, що задовольняють спільні потреби територіальних громад.

17. Згідно з частиною першою статті 46 Закону №280/97-ВР сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.

18. Пропозиції щодо питань на розгляд ради можуть вноситися сільським, селищним, міським головою, постійними комісіями, депутатами, виконавчим комітетом ради, головою місцевої державної адміністрації, головою районної, обласної ради, загальними зборами громадян. Пропозиції щодо прийняття рішень, які відповідно до закону є регуляторними актами, вносяться з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (частина 13 статті 46 Закону №280/97-ВР).

19. Відповідно до частини шістнадцятої статті 46 Закону №280/97-ВР протоколи сесій сільської, селищної, міської ради, прийняті нею рішення підписуються особисто сільським, селищним, міським головою, районної у місті, районної, обласної ради - головою відповідної ради.

20. Згідно з приписами статті 59 Закону №280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос. Рішення ради приймаються відкритим поіменним голосуванням.

21. Колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції, що до компетенції обласної ради належить здійснення розпорядчих функцій та прийняття рішень, зокрема, про створення, ліквідацію, реорганізацію та перепрофілювання підприємств, установ та організацій комунальної власності відповідної територіальної громади.

22. Як встановив суд апеляційної інстанції, Бережанський обласний дитячий гастроентерологічний санаторій, Кременецький обласний дитячий психоневрологічний санаторій Тернопільської обласної ради та обласний медичний центр для лікування і реабілітації учасників АТО є об`єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Тернопільської області в особі Тернопільської обласної ради, яка є їх власником, засновником та органом управління, та за рішенням якої як Засновника здійснюється припинення їх діяльності шляхом реорганізації або ліквідації.

Рішення від 17.09.2019 №1430 прийнято за результатами розгляду пропозиції управління охорони здоров`я Тернопільської обласної державної адміністрації від 6 травня 2019 року №2125/16-01, комунального некомерційного підприємства «Бережанський обласний дитячий гастроентерологічний санаторій» Тернопільської обласної ради від 14 серпня 2019 року №248, обласного медичного центру для лікування і реабілітації учасників АТО від 05 вересня 2019 року №66, враховуючи рекомендації постійної комісії Тернопільської обласної ради з питань охорони питань охорони здоров`я, сім`ї, материнства, дитинства.

Листом Управління охорони здоров`я від 6 травня 2019 року №2125/16-01 висловлено прохання до Голови Тернопільської обласної ради розглянути можливість припинення діяльності Обласного медичного центру для лікування і реабілітації учасників АТО, створивши натомість заклад соціально-психологічної реабілітації із галузевим підпорядкуванням Департаменту соціального захисту населення облдержадміністрації.

1 серпня 2019 року Голові Тернопільської обласної ради скеровано лист комунального некомерційного підприємства «Бережанський обласний дитячий гастроентерологічний санаторій» (вих.№211), у якому адміністрація вказаного КНП просила реорганізувати комунальне некомерційне підприємство «Бережанський обласний дитячий гастроентерологічний санаторій» Тернопільської обласної ради шляхом перетворення в комунальне некомерційне підприємство «Бережанський центр медичної реабілітації» Тернопільської обласної ради.

14 серпня 2019 року Голові Тернопільської обласної ради скеровано лист комунального некомерційного підприємства «Бережанський обласний дитячий гастроентерологічний санаторій» (вих.№248), в якому адміністрація вказаного КНП просила вважати лист від 01.08.2019 таким, що втратив чинність, і вирішити питання щодо реорганізації КНП «Бережанський обласний дитячий гастроентерологічний санаторій» Тернопільської обласної ради у КНП «Бережанський обласний центр медичної реабілітації та паліативної допомоги дітям» Тернопільської обласної ради.

Також до матеріалів справи долучено копію рішень постійної комісії Тернопільської обласної ради шостого скликання з питань охорони здоров`я, сім`ї, материнства, дитинства від 17 листопада 2017 року №244 «Про ліквідацію Бережанського обласного дитячого гастроентерологічного санаторію», відповідно до якого комісія вирішила рекомендувати Тернопільській обласній раді припинити юридичну особу Бережанський обласний дитячий гастроентерологічний санаторій шляхом його ліквідації, та №246 «Про ліквідацію Кременецького обласного дитячого психоневрологічного санаторію», відповідно до якого комісія вирішила рекомендувати Тернопільській обласній раді реорганізувати Кременецький обласний дитячий психоневрологічний санаторій шляхом перетворення в дитячий оздоровчий табір.

Водночас, відповідно до рішення постійної комісії Тернопільської обласної ради шостого скликання з питань охорони здоров`я, сім`ї, материнства, дитинства від 17 вересня 2019 року №483 «Про забезпечення безперервного реабілітаційного (абілітаційного), лікувально-рекреаційного процесу дітей та молоді з інвалідністю, дітей та підлітків з девіантною та деліквентною поведінкою, а також учасників АТО та членів їх сімей», вирішено винести на розгляд сесії питання щодо ліквідації комунального некомерційного підприємства «Бережанський обласний дитячий гастроентерологічний санаторій», комунального некомерційного підприємства «Кременецький обласний дитячий психоневрологічний санаторій» Тернопільської обласної ради, обласного медичного центру для лікування і реабілітації учасників АТО та створення натомість відповідних підрозділів у структурі Тернопільського обласного центру комплексної реабілітації осіб з інвалідністю.

23. Відповідно до положень статті 47 Закону №280/97-ВР постійні комісії ради є органами ради, що обираються з числа її депутатів, для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету.

24. Постійні комісії за дорученням ради або за власною ініціативою попередньо розглядають проекти програм соціально-економічного і культурного розвитку, місцевого бюджету, звіти про виконання програм і бюджету, вивчають і готують питання про стан та розвиток відповідних галузей господарського і соціально-культурного будівництва, інші питання, які вносяться на розгляд ради, розробляють проекти рішень ради та готують висновки з цих питань, виступають на сесіях ради з доповідями і співдоповідями.

За результатами вивчення і розгляду питань постійні комісії готують висновки і рекомендації.

25. Так, відповідно до Глави 3 Регламенту Тернопільської обласної ради шостого скликання, затвердженого рішенням Тернопільської обласної ради від 10 лютого 2016 року №6, зі змінами, проекти рішень Тернопільської обласної ради (далі - проекти рішень) подаються постійними комісіями обласної ради, депутатами обласної ради, обласною державною адміністрацією, її структурними підрозділами не пізніш як за двадцять два робочих дні до початку пленарного засідання ради на паперових та електронних носіях.

Внесені обласною державною адміністрацією проекти рішень погоджуються і візуються галузевим заступником голови обласної державної адміністрації, керівником структурного підрозділу облдержадміністрації. Розглянуті і схвалені постійною комісією обласної ради проекти рішень обласної ради візуються першим заступником та заступником голови обласної ради, керуючим справами, юридичною службою, керівниками відповідних відділів виконавчого апарату, кураторами постійних комісій обласної ради. Заперечення і зауваження до проектів рішень осіб, які їх візують, подаються у письмовій формі.

Проекти рішень обласної ради отримані в період після першого пленарного засідання сесії обласної ради надсилаються депутатам в міру надходження та готовності до розгляду. Проекти рішень можуть надсилатися депутатам в паперовому або електронному вигляді.

Проекти рішень Тернопільської обласної ради оприлюднюються на офіційному сайті обласної ради не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.

Проекти рішень обласної ради підлягають розгляду у постійних комісіях.

Проекти рішень обласної ради після їх розгляду в постійних комісіях разом із внесеними змінами та доповненнями до них подаються головою постійної комісії до виконавчого апарату обласної ради.

Обласна рада має право провести обговорення і голосування як в цілому за рішення, так і по окремих його частинах (постатейно).

Розгляд пропозицій, доповнень і уточнень до проекту рішення проводиться після прийняття його за основу.

26. Відповідно до Глави 9 Регламенту Тернопільської обласної ради шостого скликання Тернопільська обласна рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення обласної ради, прийняті в межах наданих повноважень, є обов`язковими для виконання організаціями, установами, підприємствами усіх форм власності, посадовими особами та громадянами на території області.

27. Рішення Тернопільської обласної ради приймаються на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім передбачених Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» випадків.

Розробники проектів рішень спільно з відповідальними працівниками виконавчого апарату Тернопільської обласної ради на основі проекту рішення та аудіозапису сесії Тернопільської обласної ради готують кінцевий варіант рішення обласної ради і протягом 5 робочих днів, починаючи з наступного дня після сесії, подають на підпис (головуючому на засіданні, голові обласної ради). Яке має бути підписане протягом десяти робочих днів.

Проекти рішень і рішення обласної ради з моменту їх підписання оприлюднюються та надаються за запитом відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації». Рішення обласної ради, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

28. Суд апеляційної інстанції зазначив, що відповідно до протоколу виїзного шостого пленарного засідання одинадцятої сесії шостого скликання Тернопільської обласної ради від 17 вересня 2019 року, голова Тернопільської обласної ради інформував, що у цей день на засіданні постійної комісії Тернопільської обласної ради з питань охорони здоров`я, сім`ї, материнства, дитинства розглянуто питання щодо ліквідації комунального некомерційного підприємства «Бережанський обласний дитячий гастроентерологічний санаторій», комунального некомерційного підприємства «Кременецький обласний дитячий психоневрологічний санаторій» Тернопільської обласної ради, обласного медичного центру для лікування і реабілітації учасників АТО та створення натомість відповідних підрозділів у структурі Тернопільського обласного центру комплексної реабілітації осіб з інвалідністю. Запропоновано голосувати за внесення до порядку денного зазначеного питання «Про забезпечення безперервного реабілітаційного (абілітаційного), лікувально-рекреаційного процесу дітей та молоді з інвалідністю, дітей та підлітків з девіантною та деліквентною поведінкою, а також учасників АТО та членів їх сімей».

У подальшому питанням 9 слухали про забезпечення безперервного реабілітаційного (абілітаційного), лікувально-рекреаційного процесу дітей та молоді з інвалідністю, дітей та підлітків з девіантною та деліквентною поведінкою, а також учасників АТО та членів їх сімей. Запропоновано голосувати за це питання за основу і в цілому з доповненнями і напрацюваннями відділу правового забезпечення діяльності обласної ради та територіальних громад виконавчого апарату Тернопільської обласної ради з метою приведення проекту рішення у відповідність до чинного законодавства України. Вирішено прийняти рішення «Про ліквідацію окремих закладів охорони здоров`я - об`єктів спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Тернопільської області та перейменування Тернопільського обласного центру комплексної реабілітації осіб з інвалідністю» (рішення №1430).

Відповідач до матеріалів справи долучив копію проекту рішення Тернопільської обласної ради від 17 вересня 2019 року «Про забезпечення безперервного реабілітаційного (абілітаційного), лікувально-рекреаційного процесу дітей та молоді з інвалідністю, дітей та підлітків з девіантною та деліквентною поведінкою, а також учасників АТО та членів їх сімей» без номеру та, який за своїм змістом відрізняється від оскаржуваного рішення №1430.

При цьому, суд апеляційної інстанції встановив, що такий проект рішення не було оприлюднено на офіційному сайті обласної ради (http://te-rada.org/document/#) з метою прийняття, а також і те, що проект рішення не надсилався депутатам в паперовому або електронному вигляді, а в подальшому не надсилались внесені зміни і доповнення, які стали основою оскаржуваного рішення.

Зазначені обставини представником відповідача належними та допустимими доказами не спростовано.

Окрім того, на долученій до матеріалів справи копії проекту відсутній номер та відповідні візи, як того вимагають положення Регламенту Тернопільської обласної ради шостого скликання.

Відповідач як суб`єкт владних повноважень не підтвердив належними та допустимими доказами дотримання процедури підготовки, внесення на розгляд сесії та прийняття оскаржуваного рішення та їх відповідність вимогам як Закону №280/97-ВР, так і Регламенту Тернопільської обласної ради шостого скликання.

29. Згідно зі статтею 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

30. Відповідно до частини першої статті 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.

31. Предметом розгляду у цій справі є рішення щодо ліквідації окремих закладів охорони здоров`я, яке посягає на гарантоване Конституцією України право на здоров`я широкого кола осіб. У такому випадку від суб`єкта владних повноважень вимагається не лише обов`язкове дотримання всіх вимог чинного законодавства України щодо порядку та процедури прийняття такого рішення, а й дотримання принципу гласності та пропорційності між метою, на яку спрямовано вказане рішення, та несприятливими наслідками, пов`язаними із вступом його в дію.

32. Колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції, що відповідач порушив порядок оприлюднення проекту спірного рішення та не забезпечив його обговорення під час сесії міської ради, тому це є достатніми підставами для визнання протиправним та скасування такого рішення.

33. Одним із доводів касаційної скарги Тернопільської обласної ради є помилковість розгляду цієї справи у порядку адміністративного судочинства, оскільки, на думку скаржника, спір, що виник у цій справі, стосується створення, припинення діяльності та управління юридичною особою, а тому має розглядатися за правилами ГПК України. На підтвердження вказаних доводів скаржник посилається на правові висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постанові від 27 травня 2020 року у справі № 813/1232/18.

34. Надаючи правову оцінку цьому доводу касаційної скарги та перевіряючи правильність розгляду судами попередніх інстанцій цієї справи у порядку адміністративного судочинства, колегія суддів виходить з такого.

35. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

36. Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

37. В Україні систему судів утворено згідно з положеннями статей 6, 124, 125 Конституції України із застосуванням принципу спеціалізації з метою забезпечення найбільш ефективних механізмів захисту прав і свобод людини у відповідних правовідносинах.

38. Законом України «Про судоустрій і статус суддів» передбачено, що судова влада реалізується шляхом здійснення правосуддя в рамках відповідних судових процедур (частина перша статті 5); суди спеціалізуються на розгляді цивільних, кримінальних, господарських, адміністративних справ, а також справ про адміністративні правопорушення (частини перша статті 18). Головними критеріями судової спеціалізації визнається предмет спірних правовідносин і властива для його розгляду процедура. Процесуальними кодексами України встановлено неоднакову процедуру судового провадження щодо різних правовідносин.

39. На підставі положень Конституції України про судову спеціалізацію (частина перша статті 125) і про гарантування кожному права на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (частина друга статті 55) в Україні утворено окрему систему судів адміністративної юрисдикції. Захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень визначено як безпосереднє завдання адміністративного судочинства (частина перша статті 2 КАС України). Адміністративне судочинство як спеціалізований вид судової діяльності стало тим конституційно і законодавчо закріпленим механізмом, що збільшив можливості людини для здійснення права на судовий захист від протиправних рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень.

40. Системний аналіз вказаних норм Конституції та законів України дає підстави стверджувати, що розмежування юрисдикційних повноважень у межах спеціалізації судів підпорядковано гарантіям права кожної особи на ефективний судовий захист. При цьому адміністративне судочинство як спеціалізований вид судової діяльності стало тим конституційно і законодавчо закріпленим механізмом, що збільшив можливості людини для здійснення права на судовий захист від протиправних рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень.

41. Такий висновок узгоджується з правовою позицією, висловленою Верховним Судом, зокрема у постановах від 1 лютого, 16 листопада 2022 року (справа №№ 640/18584/20, 320/8650/20, відповідно).

42. У Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 Конституційний Суд України встановив, що положення частини другої статті 55 Конституції України необхідно розуміти так, що конституційне право на оскарження в суді будь-яких рішень, дій чи бездіяльності всіх органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб гарантовано кожному; реалізація цього права забезпечується у відповідному виді судочинства і в порядку, визначеному процесуальним законом.

43. Згідно з висновками Конституційного Суду України, що викладені в рішенні від 9 вересня 2010 року № 19-рп/2010, забезпечення прав і свобод потребує, зокрема, законодавчого закріплення механізмів (процедур), які створюють реальні можливості для здійснення кожним громадянином прав і свобод (абзац четвертий підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 24 грудня 2004 року № 22-рп/2004). До таких механізмів належить структурована система судів і види судового провадження, встановлені державою. Судовий захист вважається найбільш дієвою гарантією відновлення порушених прав і свобод людини і громадянина.

44. Таким чином, конституційне право особи на звернення до суду кореспондується з її обов`язком дотримуватися встановлених процесуальним законом механізмів (процедур). При цьому, що суд, який розглядає справу, невіднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.

45. Згідно з частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є, зокрема, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

46. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

47. Згідно з пунктом 7 частини першої статті 4 КАС України вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.

48. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 4 КАС України публічно-правовий спір - спір, у якому:

- хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або

- хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або

- хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.

49. Отже, за змістом вказаних статей справою адміністративної юрисдикції може бути переданий на вирішення адміністративного суду спір, який виник між двома або більше визначеними суб`єктами стосовно їхніх прав та обов`язків у конкретних правовідносинах, у яких хоча б одним суб`єктом виступає законодавчо уповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб`єктів, водночас на цих суб`єктів покладено обов`язок виконувати вимоги та приписи. При цьому необхідною ознакою суб`єкта владних повноважень є здійснення ним управлінських функцій саме у тих правовідносинах, у яких виник спір.

50. Водночас обов`язковою ознакою публічно-правового спору, що підлягає розгляду судом в порядку адміністративного судочинства, є підпорядкованість одного учасника публічно-правових відносин іншому - суб`єкту владних повноважень та участь у публічно-правовому спорі з однієї сторони суб`єкта, наділеного владними повноваженнями, який здійснює владні управлінські функції, при цьому ці функції та повноваження повинні здійснюватися цим суб`єктом саме у тих правовідносинах, у яких виник спір.

51. Отже, юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у спорах фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), відповідно, прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.

52. При цьому єдиною та необхідною правовою підставою для віднесення спору до публічно-правового є одночасна сукупність наступних умов:

1) однією зі сторін є суб`єкт владних повноважень, тобто орган державної влади або орган місцевого самоврядування чи установа, якій державою делеговано виконання відповідних владно-розпорядчих функцій;

2) спірні правовідносини виникли у зв`язку зі здійсненням ним владно-управлінських функцій;

3) перебування сторін спору у відносинах влади-підпорядкування.

53. Тому, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

54. Разом із тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели дії органів державної влади, місцевого самоврядування, їхніх посадових чи службових осіб.

55. Частиною першою статті 20 ГПК України передбачено, що господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв`язку із здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною другою цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках, зокрема справи у спорах щодо оскарження актів (рішень) суб`єктів господарювання та їх органів, посадових та службових осіб у сфері організації та здійснення господарської діяльності, крім актів (рішень) суб`єктів владних повноважень, прийнятих на виконання їхніх владних управлінських функцій, та спорів, стороною яких є фізична особа, яка не є підприємцем.

56. Як убачається зі змісту позовних вимог, спір у цій справі стосується правомірності рішення органу місцевого самоврядування, прийнятого ним як суб`єктом владних повноважень, про припинення діяльності комунальних медзакладів; цей спір виник між фізичними особами та органом місцевого самоврядування та стосується захисту права на медичне обслуговування, з огляду на що колегія суддів погоджується із судами попередніх інстанцій про те, що цей спір є публічно-правовим.

57. Аналогічний підхід щодо розгляду у порядку адміністративного судочинства спорів, що виникають у схожих спірних правовідносинах, а саме - щодо правомірності рішення органу місцевого самоврядування про реорганізацію або ліквідацію комунального закладу освіти за позовом батьків дітей, які у такому закладі навчаються, застосований Верховним Судом у постановах від 14 серпня 2018 року, 6 лютого 2019 року, 13 травня 2020 року, 14 лютого 2023 року, 13 лютого 2024 року (справі №№ 359/6814/17, 720/1536/16-а, 324/1296/16-а, 580/1374/22 320/5934/22, відповідно).

58. Суд не бере до уваги посилання скаржника на висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постанові від 27 травня 2020 року у справі № 813/1232/18 про те, що спори про оскарження рішень ради як власника корпоративних прав (засновника) комунальної установи є найбільш наближеним до спорів, пов`язаних з діяльністю або припиненням діяльності юридичної особи, а тому повинні розглядатися за правилами господарського судочинства, оскільки Велика Палата Верховного Суду у постанові від 2 серпня 2023 року у справі № 925/1741/21 відступила від вказаного правового висновку.

59. Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

60. Ураховуючи вищенаведене, колегія суддів уважає, що постанова Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11 березня 2021 року у цій справі є законною та обґрунтованою і не підлягає скасуванню, оскільки суд апеляційної інстанції всебічно перевірив обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в оскаржуваному судовому рішенні повно і всебічно з`ясовані обставини в справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційних скарг їх не спростовують.

Керуючись статтями 238, 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційні скарги Тернопільської обласної ради та Тернопільського обласного центру комплексної реабілітації - залишити без задоволення.

Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11 березня 2021 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

Суддя-доповідач В.М. Шарапа

Судді: Я.О. Берназюк С.М. Чиркін