Справа № 120/9716/24
Суддя: Поліщук Ірина Миколаївна
Дата ухвалення: 2024-07-29 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

УХВАЛА

про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі

м. Вінниця

29 липня 2024 р. Справа № 120/9716/24

Суддя Вінницького окружного адміністративного суду Поліщук Ірина Миколаївна, розглянувши матеріали позовної заяви за позовом Виконавчого комітету Могилів-Подільської міської ради до Управління Північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області про визнання протиправним та скасування висновку акту ревізії

ВСТАНОВИВ:

До Вінницького окружного адміністративного суду надійшли матеріали позовної заяви Виконавчого комітету Могилів-Подільської міської ради до Управління Північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області, в якому позивач просить суд визнати протиправним та скасувати висновок Акту ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності виконавчого комітету Могилів-Подільської міської ради за період з 01.01.2019 по 28.02.2023, який викладений в пункті 2.6 Акту ревізії, в частині недоотримання Могилів-Подільською міською радою доходів від орендної плати.

Відповідно до пункту 6 частини 1 статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, зокрема, чи немає підстав для залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі.

Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Частиною 2 статті 5 КАС України передбачено, що захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Завданням адміністративного судочинства, згідно із частиною 1 статті 2 КАС України, є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

У контексті вказаних норм належить зауважити, що незалежно від способу захисту порушеного права, основними ознаками якого є те, що спосіб захисту не суперечить закону, а також забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин, судовий захист порушеного права відбувається, виключно, за наявності порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Варто відмітити, що застосування конкретного способу захисту права залежить як від змісту суб`єктивного права, за захистом якого звернулася особа, так і від характеру його порушення. При цьому, під ефективним способом слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект.

Статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод "Право на ефективний засіб юридичного захисту" установлено, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

Отже, спосіб захисту порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень, а у випадку невиконання або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення.

Європейський Суд з прав людини неодноразово у своїх рішеннях підкреслював, що предмет і мета Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод як інструменту захисту прав людини потребують такого тлумачення і застосування її положень, завдяки яким гарантовані нею права були б не теоретичними чи ілюзорними, а практичними та ефективними (пункт 53 рішення у справі "Ковач проти України" від 07 лютого 2008 року, п. 59 рішення у справі "Мельниченко проти України" від 13 січня 2011 року, пункт 54 рішення у справі "Швидка проти України" від 30 жовтня 2014 року).

Таким чином, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити реальне поновлення порушеного права.

Відповідно до частини 1 статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема, визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії (пункти 2 - 4 частини 1 цієї правової норми).

Частиною 1 статті 19 КАС України передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб, зокрема, з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, предметом яких є правомірність рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.

Згідно із пунктом 19 частини 1 статті 4 КАС України індивідуальний акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

При цьому, залежно від компетенції органу, який прийняв такий документ, і характеру та обсягу відносин, що врегульовано ним, акти поділяються на нормативно-правові і такі, що не мають нормативно-правового характеру, тобто індивідуальні.

Обов`язковою ознакою правового акту індивідуальної дії є юридичний характер, тобто обов`язковість його приписів для відповідного суб`єкта, та створення таким актом юридичних наслідків у формі прав, обов`язків, їх зміни чи припинення.

Таким чином, до адміністративних судів можуть бути оскаржені лише рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, які породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин, вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі, на виконання делегованих повноважень.

Надаючи оцінку наявності у спірному акту ревізії ознак акту індивідуальної дії, який породжує, змінює або припиняє права та обов`язки позивача у сфері публічно-правових відносин, слід зазначити наступне.

Зі змісту позовної заяви слідує, що Управління Північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області була проведена ревізія окремих питань фінансово-господарської діяльності виконавчого комітету Могилів-Подільської міської ради за період з 01.01.2019 по 28.02.2023, за результатами якої складено акт від 02.06.2023 за №11-30/6, в якому зафіксовано, що ревізією дотримання законодавства про закупівлі виявлено порушення, що призвели до мнедоотримання Могилів-Подільською міською радою доходів від орендної плати.

Відповідно до Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року №43, основними завданнями Держаудитслужби є, зокрема забезпечення реалізації державної політики у сфері державного фінансового контролю.

Відповідно до статті 2 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.

Інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

Результати ревізії викладаються в акті (стаття 4 названого Закону).

Захід державного фінансового контролю здійснюється відповідно до Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550 (далі - Порядок № 550).

Відповідно до Порядку №550, акт ревізії документ, який складається посадовими особами органу державного фінансового контролю, що проводили ревізію, фіксує факт її проведення та результати. Виявлені допущені об`єктом контролю порушення законодавства, контроль за дотриманням якого віднесено до компетенції органу державного фінансового контролю, фіксуються в констатуючій частині акта ревізії з обов`язковим посиланням на норми законів чи інших нормативно-правових актів, які порушено, та зазначенням винних у їх допущенні осіб.

Отже, акт ревізії є документом, який фіксує факт проведення ревізії та її результати, а також порушення об`єктом контролю фінансової дисципліни у разі їх виявлення. Об`єкт контролю може подати заперечення на акт ревізії.

Таким чином, із наведеного вище слідує, що акт ревізії є носієм доказової інформації про виявлені порушення вимог фінансового та іншого законодавства, що, в свою чергу, відповідає встановленим правилам складання акта, тому акт ревізії не є актом індивідуальної дії у розумінні норм Кодексу адміністративного судочинства України.

Відтак, заявлений позивачем у цій справі предмет спору не породжує для позивача настання певних юридичних наслідків у формі прав, обов`язків, їх зміни чи припинення.

За наведених обставин, обраний позивачем спосіб захисту прав шляхом подання позову про визнання протиправним та скасування висновків акта ревізії, складеного уповноваженим представником Держаудитслужби в межах здійснення державного фінансового контролю, не сприяє ефективному відновленню порушеного права позивача.

Таким чином, враховуючи те, що оскаржуваний акт та викладені у ньому висновки ревізії не є рішеннями суб`єкта владних повноважень у розумінні статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України та не зумовлюють виникнення будь-яких прав і обов`язків для позивача, спірний акт ревізії та викладені в ньому висновки не можуть бути предметом спору.

Відсутність спору, у свою чергу, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту.

Аналогічний правовий висновок викладений у постанові Верховного Суду від 23 липня 2019 у справі № 816/2185/16.

Більше того, Порядок №550 містить розділ «Реалізація результатів ревізії», пунктами 45 та 46 якого визначено, що у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи органу державного фінансового контролю, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об`єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому.

Якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, та у разі надходження заперечень до нього - не пізніше ніж 10 робочих днів після надсилання висновків на такі заперечення, об`єкту контролю надсилається вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

З аналізу наведеного вбачається, що саме вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства є документом, який має відповідну розпорядчу функцію та юридичні наслідки, натомість акт ревізії не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні КАС України, не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для осіб, діяльність яких перевірялася, тому його висновки не можуть бути предметом спору.

Аналогічної позиції також притримується Сьомий апеляційний адміністративний суд в постанові від 07.12.2023 по справі №240/17776/23 та П`ятий апеляційний адміністративний суд в постанові від 21.11.2023 по справі №420/26634/23.

У своїй практиці Європейський суд з прав людини неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі "Перетяка та Шереметьєв проти України").

Поняття "спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства" слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

Така правова позиція викладена у постановах Великої Палати Верховного Суду від 22 березня 2018 року у справі № 800/559/17, від 12 грудня 2018 року у справі № 501/463/15, від 12 грудня 2018 року у справі № 802/2474/17-а.

Згідно з вимогами пункту 1 частини 1 статті 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Враховуючи вище викладені обставини, приходжу до висновку про наявність підстав для відмови у відкритті провадження у справі

Керуючись ст.ст. 170, 248, 256 КАС України, -

УХВАЛИВ:

1. Відмовити у відкритті провадження в адміністративній справі за позовом Виконавчого комітету Могилів-Подільської міської ради до Управління Північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області про визнання протиправним та скасування висновку акту ревізії.

2. Роз`яснити позивачу, що згідно з ч. 5 ст. 170 КАС України повторне звернення тієї самої особи до адміністративного суду з адміністративним позовом з тих самих предмета і підстав та до того самого відповідача, як той, щодо якого постановлено ухвалу про відмову у відкритті провадження, не допускається.

3. Копію ухвали невідкладно надіслати особі, яка подала позовну заяву, разом із позовною заявою та усіма доданими до неї матеріалами.

Ухвала набирає законної сили в порядку, визначеному ст. 256 КАС України.

Відповідно до ст. 295 КАС України, апеляційна скарга на ухвалу суду подається протягом п`ятнадцяти днів з дня її проголошення.

Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини ухвали суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Учасник справи, якому повне рішення або ухвала суду не були вручені у день його (її) проголошення або складення, має право на поновлення пропущеного строку на апеляційне оскарження ухвали суду - якщо апеляційна скарга подана протягом п`ятнадцяти днів з дня вручення йому відповідної ухвали суду.

Суддя Поліщук Ірина Миколаївна