Справа № 990/112/24
Суддя: Юрченко В.П.
Дата ухвалення: 2024-07-22 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

УХВАЛА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 липня 2024 року

м. Київ

справа №990/112/24

адміністративне провадження № П/990/112/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Юрченко В.П.,

суддів: Бившевої Л.І., Ханової Р.Ф., Олендера І.Я., Гончарової І.А.,

за участі секретаря судового засідання Титенко М.П.,

позивача - ОСОБА_1 ,

представника відповідача - Мовіле О.С.,

розглянувши у судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Президента України про визнання протиправним та скасування Указу Президента України від 29 грудня 2017 року №451 в частині,

ВСТАНОВИВ:

09.04.2024 до Верховного Суду як суду першої інстанції надійшла позовна заява ОСОБА_1 до Президента України, в якій позивач просить визнати протиправним і скасувати Указ Президента України від 29.12.2017 №451 «Про реорганізацію місцевих загальних судів» в частині пунктів 185-190 щодо утворення:

Звенигородського окружного суду - у місті Ватутіному, Звенигородському, Катеринопільському та Лисянському районах Черкаської області із місцезнаходженням у містах Звенигородці та Ватутіному, селищах міського типу Катеринополі та Лисянці Черкаської області шляхом реорганізації (злиття) Ватутінського міського суду, Звенигородського районного суду, Катеринопільського районного суду та Лисянського районного суду Черкаської області;

Золотоніського окружного суду - у місті Золотоноші, Драбівському, Золотоніському та Чорнобаївському районах Черкаської області із місцезнаходженням у місті Золотоноші та селищах міського типу Драбові та Чорнобаї Черкаської області шляхом реорганізації (злиття) Драбівського районного суду, Золотоніського міськрайонного суду та Чорнобаївського районного суду Черкаської області;

Корсунь-Шевченківського окружного суду - у Городищенському та Корсунь-Шевченківському районах Черкаської області із місцезнаходженням у містах Корсуні-Шевченківському та Городищі Черкаської області шляхом реорганізації (злиття) Городищенського районного суду та Корсунь-Шевченківського районного суду Черкаської області;

Монастирищенського окружного суду - у Жашківському, Монастирищенському та Христинівському районах Черкаської області із місцезнаходженням у містах Монастирищі, Жашкові та Христинівці Черкаської області шляхом реорганізації (злиття) Жашківського районного суду, Монастирищенського районного суду та Христинівського районного суду Черкаської області;

Смілянського окружного суду - у місті Смілі, Кам`янському, Смілянському та Шполянському районах Черкаської області із місцезнаходженням у містах Смілі, Кам`янці та Шполі Черкаської області шляхом реорганізації (злиття) Кам`янського районного суду, Смілянського міськрайонного суду та Шполянського районного суду Черкаської області;

Тальнівського окружного суду - у Маньківському та Тальнівському районах Черкаської області із місцезнаходженням у місті Тальному та селищі міського типу Маньківці Черкаської області шляхом реорганізації (злиття) Маньківського районного суду та Тальнівського районного суду Черкаської області.

На обґрунтування своїх вимог позивач покликається на те, що відповідно до підпункту 6 пункту 16-1 розділу ХV «Перехідні положення» Конституції України до впровадження нового адміністративно-територіального устрою України відповідно до змін до Конституції України щодо децентралізації влади, але не довше ніж до 31.12.2017, утворення, реорганізацію та ліквідацію судів здійснює Президент України на підставі та у порядку, що визначені законом. Позивач стверджує, що Указ Президента прийнятий з порушенням норм Конституції України, всупереч підстав та порядку, визначених вищевказаними нормами спеціального Закону. Зазначає, що відповідач, видавши оспорюваний Указ, перейняв на себе функцію законотворчого органу, що не входить до його повноважень. Отже, Указ Президента є протиправним та підлягає скасуванню, оскільки винесений не згідно із законом.

Верховний Суд ухвалою від 11.04.2024 відкрив провадження в цій справі та призначив справу до розгляду в порядку спрощеного позовного провадження з викликом сторін на 20.05.2024 о 15:00 год.

25.04.2024 на адресу суду від Президента України надійшов відзив на адміністративний позов, в якому заявлено клопотання про закриття провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 КАС України, з тих підстав, що спірний Указ є актом індивідуальної дії, оскільки стосується конкретно визначених суб`єктів (ліквідованих та утворених судів), не встановлює загальні правила поведінки, розрахований на одноразове застосування і після реалізації вичерпує свою дію, що, в свою чергу, не породжує для позивача права на захист, або права на звернення з цим адміністративним позовом. У зв`язку з цим вважає, що дану справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства, а провадження у справі слід закрити, керуючись вимогами пункту 1 частини першої статті 238 КАС України.

В судовому засіданні 22.07.2024 Судом було відмовлено у задоволенні клопотання позивача у допуску до участі у справі її представником ОСОБА_2 на підставі електронної довіреності від 16.05.2022, сформованої у системі Електронний суд з тих підстав, що згідно з приписами частини першої статті 57 КАС України, представником у суді може бути адвокат або законний представник. У справах незначної складності та в інших випадках, визначених цим Кодексом, представником може бути фізична особа, яка відповідно до частини другої статті 43 цього Кодексу має адміністративну процесуальну дієздатність (частина 2 статті 57 КАС України).

Згідно з частиною 4 статті 59 КАС України повноваження адвоката як представника підтверджуються довіреністю або ордером, виданими відповідно до Закону України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність".

Враховуючи вищевказані положення, а також ту обставину, що дана справа не визнавалась справою незначної складності, де представництво можуть здійснювати не лише адвокати, а й інші визначені особи, які мають адміністративну процесуальну дієздатність, Верховний Суд дійшов висновку, що представником у цій справі має бути виключно адвокат, а тому довіреність від 22.07.2024, видана на ім`я ОСОБА_2 не є належним доказом в підтвердження повноважень представляти інтереси ОСОБА_1 .

До такого висновку колегія дійшла також з урахуванням того, що параграфом 1 глави 11 КАС України визначено особливості позовного провадження в окремих категоріях складних адміністративних справ, зокрема, справ щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Президента України, які розглядаються Верховним Судом як судом першої інстанції.

В судовому засіданні заслухавши позивача, яка підтримала позовні вимоги і заперечила проти закриття провадження у даній справі, представника відповідача, який наполягав на задоволенні клопотання про закриття провадження у справі з посиланням на сталу судову практику, надавши оцінку всім аргументам учасників справи, Верховний Суд дійшов висновку, що клопотання про закриття провадження слід задовольнити з таких підстав.

Відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Частиною п`ятою статті 125 Конституції України закріплено, що з метою захисту прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно-правових відносин діють адміністративні суди.

Частина перша статті 2 КАС України встановлює, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи (пункти 1, 2 частини першої статті 4 КАС України).

Пунктом 8 частини першої статті 4 КАС України передбачено, що позивач - особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду.

Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Одночасно із загальними правилами провадження в адміністративних справах у суді першої інстанції КАС встановлює певні особливості провадження для окремих категорій справ, а саме справ щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради юстиції, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів.

Особливості провадження у справах зазначеної категорії визначено статтею 266 КАС України. За частиною першою цієї статті встановлені нею правила поширюються на розгляд адміністративних справ щодо: 1) законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента України; 2) законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів. За статтею 266 КАС України оскарженню підлягають правові акти перелічених у цій статті суб`єктів як індивідуально-правового, так і нормативно-правового характеру.

У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення окремих положень частини першої статті 4 Цивільного процесуального кодексу України (справа про охоронюваний законом інтерес) Конституційний Суд України в Рішенні від 01.12.2004 №18-рп/2004 дав визначення поняттю «охоронюваний законом інтерес», який вживається в ряді законів України, у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «право» (інтерес у вузькому розумінні цього слова), який розуміє як правовий феномен, що: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом.

Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним. Поняття «охоронюваний законом інтерес» у всіх випадках вживання його у законах України у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «право» має один і той же зміст.

Отже, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів; особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених права чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Наведені положення не дозволяють скаржитися щодо законодавства або певних обставин абстрактно, лише тому, що заявник вважає начебто певні положення норм законодавства впливають на його правове становище.

Не поширюють свою дію ці положення й на правові ситуації, що вимагають інших юрисдикційних (можливо, позасудових) форм захисту від стверджувальних порушень прав чи інтересів.

Згідно підпункту 19 частини першої статті 4 КАС України індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Як правильно зазначає у клопотанні про закриття провадження у справі представник відповідача, оскаржуваний Указ Президента України є актом індивідуальної дії, адже стосується конкретно визначених суб`єктів, не встановлює загальні правила поведінки, розрахований на разове застосування і вичерпав свою дію після реалізації.

Позивач не навела обставин, які б свідчили про порушення спірним Указом Президента України її прав, свобод чи інтересів у сфері публічно-правових відносин.

Таким чином, між позивачем і Президентом України немає публічно-правового спору (у розумінні КАС України) щодо Указу, який оскаржується, а тому юрисдикція суду на ці відносини не поширюється. Це виключає можливість розгляду справи адміністративним судом.

Верховний Суд вважає, що законодавчі обмеження стосовно можливості оскарження актів індивідуальної дії не шкодять самій суті права на доступ до суду, оскільки ці акти можуть бути оскаржені у суді їхніми адресатами, тобто суб`єктами, для яких відповідні акти створюють права та/чи обов`язки. Однією з цілей таких обмежень є недопущення розгляду у судах позовів третіх осіб в інтересах (або всупереч інтересам) адресатів індивідуальних актів, зокрема, як у цій справі, реорганізованих судів. І така мета досягається законодавчо встановленим обмеженням, тобто останнє є пропорційним переслідуваній меті.

Аналогічний висновок викладений Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 16.10.2018 у справі №9901/415/18, у постанові Верховного Суду від 11.09.2018 у справі №9901/441/18. Зокрема, в зазначених справах іншими особами також оскаржувались окрім цього ж самого Указу № 451/2017 «Про реорганізацію місцевих загальних судів» й інші Укази №449/2017, 450/2017, 452/2017, 453/2017, 454/2017, 455/2017.

З наведеного висновується, що КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень саме управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Не поширюють свою дію ці положення на правові ситуації, що вимагають інших юрисдикційних форм захисту від стверджувальних порушень прав чи інтересів.

Оскільки заявник не має права на оскарження даного правового акта індивідуальної дії, справа не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства, клопотання представника відповідача підлягає задоволенню, а провадження у цій справі - закриттю на підставі пункту 1 частини першої статті 238 КАС України.

Керуючись статтями 22, 238, 241, 243, 248, 257, 262, 266, 292 - 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -

У Х В А Л И В :

Клопотання представника відповідача про закриття провадження у справі задовольнити.

Провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Президента України про визнання протиправним та скасування Указу Президента України від 29 грудня 2017 року №451 в частині, закрити.

Ухвалу може бути оскаржено до Великої Палати Верховного Суду протягом 15 днів з дня її проголошення.

Ухвала набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги ухвала, якщо її не скасовано, набирає законної сили після набрання законної сили рішенням Великої Палати Верховного Суду за наслідками апеляційного перегляду.

...........................

...........................

...........................

...........................

...........................

В.П. Юрченко

Л.І. Бившева

Р.Ф. Ханова

І.Я.Олендер

І.А. Гончарова ,

Судді Верховного Суду