Справа № 320/13726/24
Суддя: Заїка Микола Миколайович
Дата ухвалення: 2024-07-25 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 липня 2024 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді - Заїки М.М.,

суддів - Голяшкіна О.В., Шведа Е.Ю.,

розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 29 травня 2024 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Конкурсної комісії з відбору на посаду Голови Національного агентства з питань запобігання корупції про визнання протиправним та скасування рішення, -

ВСТАНОВИЛА:

ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Київського окружного адміністративного суду із позовом до Конкурсної комісії з відбору на посаду Голови Національного агентства з питань запобігання корупції (далі - відповідач, Конкурсна комісія) про визнання протиправним та нечинним рішення Конкурсної комісії з відбору на посаду Голови Національного агентства з питань запобігання корупції про визначення переможцем конкурсу, оформлене протоколом №8 засідання Конкурсної комісії з відбору на посаду Голови Національного агентства з питань запобігання корупції від 24-25.02.2024.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 29.05.2024 відмовлено у відкритті провадження в адміністративній справі.

При цьому суд першої інстанції виходив з того, що оскаржуване позивачем рішення не стосується безпосередньо його прав, свобод та інтересів, не має для позивача прямого юридичного впливу, а тому не породжує для нього права на захист, тобто права на звернення до суду з цим адміністративним позовом.

Не погоджуючись із вказаною ухвалою, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 29.05.2024 скасувати, справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм процесуального права, невідповідність висновків суду обставинам справи, що призвело до необґрунтованої відмови у відкритті провадження в адміністративній справі.

В обґрунтування своїх доводів позивач зазначає, що в оскаржуваній ухвалі суд помилково посилається (застосовує) пункт 1 частини 1 статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), у той час як підлягає застосуванню пункт 2 частини 1 статті 19 КАС України "спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби".

Помилковим є також тлумачення суду щодо оскаржуваного рішення Конкурсної комісії як акту індивідуальної дії, що адресовано виключно ОСОБА_2 .

Так оскаржуване рішення адресоване багатьом учасникам зазначеного конкурсного відбору які допускаються/не допускаються до проведення співбесід, проведення співбесід та з інших питань.

Попри наведене суд помилково дійшов висновку, що спір з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби перебуває поза межами не лише юрисдикції адміністративних судів, а й не належить до юрисдикції жодного іншого суду.

Шостим апеляційним адміністративним судом ухвалою від 17.06.2024 відкрито апеляційне провадження у справі, встановлено строк для подачі відзиву на апеляційну скаргу.

Відзиву на апеляційну скаргу не надійшло.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 15.07.2024 справу призначено до розгляду у порядку письмового провадження.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів дійшла наступних висновків.

Статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950 №ETSN005, ратифікованої Верховною Радою України 17.07.1997, проголошено, що кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України, кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Згідно зі частиною третьою статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

Завданням адміністративного судочинства, згідно зі частиною першою статті 2 КАС України, є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Згідно частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.

За змістом Рішення Конституційного Суду України від 01.12.2004 № 18-рп/2004 поняття "порушене право", за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття "охоронюваний законом інтерес". У цьому ж Рішенні зазначено, що "поняття "охоронюваний законом інтерес" означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування в межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні та конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

При цьому неодмінною ознакою порушення права особи є зміна стану її суб`єктивних прав та обов`язків, тобто припинення чи неможливість реалізації її права та/або виникнення додаткового обов`язку.

Відповідно, рішення суб`єкта владних повноважень є такими, що порушують права і свободи особи в тому разі, якщо: по-перше, такі рішення прийняті владним суб`єктом поза межами визначеної законом компетенції і по-друге, оспорювані рішення є юридично значимими, тобто такими, що мають безпосередній вплив на суб`єктивні права та обов`язки особи шляхом позбавлення можливості реалізувати належне цій особі право або шляхом покладення на цю особу будь-якого обов`язку.

Відсутність у будь-кого, зокрема й у позивача, прав та/або обов`язків у зв`язку з прийняттям оскаржуваних рішень не породжує у такої особи і права на захист, тобто права на звернення із відповідним позовом.

Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Встановлено, що ОСОБА_1 подав документи для участі у конкурсі з відбору на посаду Голови Національного агентства з питань запобігання корупції.

Відповідно до статті 21 Регламенту Конкурсної комісії з відбору на посаду Голови Національного агентства з питань запобігання корупції, затвердженого протокол засідання Конкурсної комісії з відбору на посаду Голови Національного агентства з питань запобігання корупції №1 від 10.11.2023, Комісія:

1) визначає умови та строки проведення конкурсу та забезпечує їх оприлюднення відповідно до Закону «Про запобігання корупції»;

2) розглядає документи, подані особами для участі в конкурсі, щодо їхньої повноти та відповідності вимогам, визначеним у Законі «Про запобігання корупції»;

3) визначає заявників, які допускаються до участі у конкурсному відборі, за результатами розгляду поданих ними документів і відповідності критеріям, визначеним у частинах другій та третій статті 5 Закону «Про запобігання корупції»;

4) визначає кандидатів, які повинні пройти спеціальну перевірку відповідно до Закону «Про запобігання корупції», та звертається до Кабінету Міністрів щодо організації такої спеціальної перевірки;

5) проводить оцінювання професійних знань, якостей та досвіду, а також особистої доброчесності кандидатів на підставі поданих ними документів, та інших наявних матеріалів про кандидатів;

6) у разі потреби, звертається до кандидатів з проханням надати пояснення або додаткову інформацію (документи) з метою оцінки їхньої відповідності критеріям оцінки;

7) відбирає для проведення співбесіди кандидатів з числа тих, що відповідають критерію особистої доброчесності згідно наявної інформації, та проводить співбесіди з відібраними кандидатами;

8) проводить остаточну оцінку кандидатів і визначає шляхом відкритого голосування з числа кандидатів, які пройшли співбесіду, кандидата, який має найкращі професійний досвід, знання і якості для виконання посадових обов`язків Голови Національного агентства, а також відповідає критеріям компетентності та доброчесності;

9) вносить подання Кабінету Міністрів України про призначення кандидата на посаду Голови Національного агентства разом з обґрунтованим рішенням щодо визначення такого кандидата.

Згідно із рішенням Конкурсної комісії з відбору на посаду Голови Національного агентства з питань запобігання корупції про визначення переможцем конкурсу, оформленим протоколом №3 засідання Конкурсної комісії з відбору на посаду Голови Національного агентства з питань запобігання корупції від 28.12.2023, ОСОБА_1 допущено в участі у конкурсі.

За результатом тестування загальних здібностей кандидатів ОСОБА_1 набрав 106 балів, тому згідно із рішенням Конкурсної комісії з відбору на посаду Голови Національного агентства з питань запобігання корупції про визначення переможцем конкурсу, оформленим протоколом №4 засідання Конкурсної комісії з відбору на посаду Голови Національного агентства з питань запобігання корупції від 04.01.2024, ОСОБА_1 не включено до переліку з 24 кандидатів, які за підсумками тестування на загальні здібності подолали поріг у 107 балів та допущені до участі у наступному етапі конкурсного відбору на посаду Голови Національного агентства з питань запобігання корупції за результатами тестування загальних здібностей.

Рішенням Конкурсної комісії з відбору на посаду Голови Національного агентства з питань запобігання корупції про визначення переможцем конкурсу, оформленим протоколом №5 засідання Конкурсної комісії з відбору на посаду Голови Національного агентства з питань запобігання корупції від 08.01.2024, розглянуто та відмовлено у задоволенні скарги ОСОБА_1 стосовно результатів тестування загальних здібностей.

Рішенням Конкурсної комісії з відбору на посаду Голови Національного агентства з питань запобігання корупції про визначення переможцем конкурсу, оформленим протоколом №8 засідання Конкурсної комісії з відбору на посаду Голови Національного агентства з питань запобігання корупції від 24-25.02.2024, за результатом фінальних співбесід та за підсумками відкритого голосування ОСОБА_2 визначений переможцем конкурсу.

Відповідно до пункту 19 частини першої статті 4 КАС України індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Індивідуально-правові акти, як результати правозастосування, адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; вміщують індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише в письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.

Право на оскарження індивідуального акта суб`єкта владних повноважень надано особі, щодо якої цей акт прийнятий або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо стосується. Це кореспондується з тим, що захисту адміністративним судом підлягає фактично порушене право особи в публічно-правових відносинах із суб`єктом владних повноважень при здійсненні ним визначених чинним законодавством владних управлінських функцій, а не відновлення законності та правопорядку в публічних правовідносинах.

Законодавчі обмеження стосовно можливості оскарження актів індивідуальної дії не шкодять самій суті права на доступ до суду, оскільки ці акти можуть бути оскаржені в суді їхніми адресатами, тобто суб`єктами, для яких відповідні акти створюють права та/чи обов`язки. Однією із цілей таких обмежень є недопущення розгляду в судах позовів третіх осіб в інтересах (або всупереч інтересам) адресатів індивідуальних актів. І така мета досягається законодавчо встановленим обмеженням, тобто останнє є пропорційним переслідуваній меті.

Подібний правовий висновок висловлено Великою Палатою Верховного Суду, зокрема, у постановах від 14 березня 2018 року у справі № 9901/22/17, від 06 червня 2018 року у справі № 800/489/17, від 12 червня 2018 року у справі № 800/587/17, від 16 жовтня 2018 року у справі № 9901/415/18, від 09 квітня 2019 року у справі № 9901/611/18, від 21 серпня 2019 року у справі № 9901/283/19, від 18 вересня 2019 року у справі № 9901/284/19, від 13 листопада 2019 року у справі № 9901/331/19.

Суд першої інстанції зазначає, що оскаржуване у цій справі рішення є актом індивідуальної дії, оскільки видане Конкурсною комісії з відбору на посаду Голови Національного агентства з питань запобігання корупції про визначення переможцем конкурсу стосовно ОСОБА_2 ; вказане рішення адресовано виключно ОСОБА_2 ; не регулює певний вид суспільних відносин, а спрямоване на виникнення конкретних правовідносин між Конкурсною комісії з відбору на посаду Голови Національного агентства з питань запобігання корупції та ОСОБА_2 ; не розраховане на багаторазове застосування, а вичерпує свою дію після призначення на посаду.

У контексті спірних правовідносин апеляційний суд погоджується із вказаним висновком суду першої інстанції, при цьому зазначає, що оскаржуване рішення стосується також інших кандидатів, результати співбесід з якими відображені у такому рішенні та які слугували підтасоваю прийняття такого рішення.

При цьому, серед кандидатів, вказаних у протоколі №8 засідання Конкурсної комісії з відбору на посаду Голови Національного агентства з питань запобігання корупції від 24-25.02.2024, позивача не було.

Таким чином, відсутні підстави вважати, що вказане рішення стосується прав, обов`язків або законних інтересів позивача. Відсутність прямого юридичного впливу вказаного рішення на права, обов`язки або законні інтереси позивача, не породжує для нього права на захист, тобто права на звернення до суду із відповідним адміністративним позовом.

Відповідно до частини шостої статті 170 КАС України, у разі відмови у відкритті провадження в адміністративній справі з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої цієї статті, суд повинен роз`яснити заявнику, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд такої справи.

Поняття "спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства", слід тлумачити в більш ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

Оскільки розгляд цього спору перебуває поза межами не лише юрисдикції адміністративних судів, а й не належить до юрисдикції жодного іншого суду, підстав для роз`яснення позивачеві до суду якої юрисдикції належить його вирішення немає.

Аналогічний висновок щодо застосування норм процесуального права у подібних правовідносинах викладено у низці постанов Великої Палати Верховного Суду, зокрема від 10 травня 2018 року у справі № П/9901/385/18 та від 17 жовтня 2018 року у справі № 9901/591/18.

Щодо доводів апеляційної скарги про необхідність застосування пункту 2 частини 1 статті 19 КАС України колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до пункту 2 частини 1 статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби.

Безумовно проведення конкурсу з відбору на посаду Голови Національного агентства з питань запобігання корупції та участь позивача у такому конкурсі пов`язані із прийняттям громадян на публічну службу.

Разом з цим, участь позивача у вказаному конкурсі припинена у зв`язку із тим, що він не пройшов одного із етапів такого конкурсу, а саме тестування на загальні здібності, що відображено у зазначених вище протоколах засідання Конкурсної комісії з відбору на посаду Голови Національного агентства з питань запобігання корупції №4 від 04.01.2024 та №5 від 08.01.2024.

Таким чином, позивач був учасником правовідносин з приводу прийняття громадян на публічну службу у формі участі у вказаному конкурсі до прийняття зазначених рішень від 04.01.2024 та 08.01.2024, подальші дії та рішення Конкурсної комісії не стосуються прав, обов`язків або законних інтересів позивача.

Відтак, позивач міг захистити свої права та законні інтереси, пов`язані із прийняттям громадян на публічну службу у формі участі у вказаному конкурсі, шляхом оскарження рішень відповідача про затвердження результатів тестування на загальні здібності та допуску кандидатів до наступного етапу конкурсу на підставі таких результатів. При цьому, у відповідних судових провадженнях позивач міг, зокрема, й просити суд вжити заходів забезпечення позову шляхом зупинення проведення вказаного конкурсу.

Однак, позивач не оскаржив до суду рішення Конкурсної комісії щодо його тестування або щодо недопуску до наступного етапу конкурсу.

Тому, колегія суддів відхиляє вказані доводи апеляційної скарги у зв`язку з їх безпідставністю.

З урахуванням наведеного у сукупності, судова колегія вважає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи, постановив оскаржувану ухвалу з додержанням норм матеріального і процесуального права, прийшов до обґрунтованого висновку про необхідність відмови у відкритті провадження у справі, а доводи апеляційної скарги не спростовують висновки суду першої інстанції.

Згідно з пунктом 1 частини 1 статті 315 та статті 316 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Таким чином, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а ухвала суду першої інстанції - без змін.

Керуючись ст. ст. 48, 242-244, 250, 271, 272, 308, 311, 315, 317, 321, 322, 325 КАС України, колегія суддів, -

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 29 травня 2024 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

Головуючий суддя М.М. Заїка

Судді О.В. Голяшкін

Е.Ю. Швед

Повний текст постанови складено та підписано 25 липня 2024 року.