Справа № 580/5579/24
Суддя: Сергій КУЛЬЧИЦЬКИЙ
Дата ухвалення: 2024-07-24 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

УХВАЛА

про залишення позовної заяви без розгляду

24 липня 2024 року справа № 580/5579/24

м. Черкаси

Черкаський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Кульчицького С.О., розглянувши у порядку письмового провадження у приміщенні суду за правилами спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом першого заступника керівника Звенигородської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Черкаській області та Звенигородської районної військової адміністрації до Лисянської селищної ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ:

До Черкаського окружного адміністративного суду надійшов позов першого заступника керівника Звенигородської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Черкаській області та Звенигородської районної військової адміністрації до Лисянської селищної ради, в якому прокурор просить:

- визнати протиправною бездіяльність Лисянської селищної ради щодо невжиття заходів для приведення в належний технічний стан та готовність для укриття населення захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття № 90246, яке розміщене за адресою: площа Миру 30, смт. Лисянка, Звенигородський район, Черкаська область;

- зобов`язати Лисянську селищну раду вжити заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність для укриття населення захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття № 90246, яке розміщене за адресою: площа Миру 30, смт. Лисянка, Звенигородський район, Черкаська область, з метою використання її за призначенням у відповідності до вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 09.07.2018 № 579 "Про затвердження вимог з питань використання та обліку фонду захисних споруд цивільного захисту".

Ухвалою Черкаського окружного адміністративного суду від 10.06.2024 прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження у справі, справу вирішено розглядати за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у письмовому провадженні) за наявними у справі матеріалами.

Розглядаючи адміністративний позов, суд дійшов висновку про залишення позовної заяви без розгляду, з огляду на наступне.

Як вбачається з матеріалів справи та зазначено у позовній заяві, позовні вимоги обґрунтовані тим, що спеціально уповноваженим органом у сфері контролю за станом утримання та використання об`єктів цивільного захисту не вжито жодних заходів, однак Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Черкаській області не ухвалювало припис про усунення недоліків Лисянською селищною радою щодо приведення у належний технічний стан та готовність до укриття населення вищезазначеної захисної споруди цивільного захисту, тому прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, набуває статусу сторони у справі. Таким чином, вищенаведені обставини у поєднанні з невжиттям Головним управлінням Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Черкаській області, як спеціально уповноваженим органом у сфері контролю за станом утримання та використання об`єктів цивільного захисту, заходів, спрямованих на зобов`язання відповідача з приведення захисних споруд цивільного захисту у стан, придатний для їх використання за призначенням для захисту населення, згідно вимог ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», стали підставою для звернення прокурора з даним адміністративним позовом до суду.

Відповідно до пункту 3 статті 131-1 Конституції України, в Україні діє прокуратура, яка серед іншого, здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Згідно зі статтею 46 КАС України сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач. Позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень. Відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.

Згідно з ч. 3-5 ст. 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Отже, прокурор у визначених законом випадках наділений повноваженнями здійснювати представництво інтересів держави або конкретної особи шляхом звернення до суду з позовом, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.

Виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття інтерес держави.

У Рішенні Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття інтереси держави висловив міркування, згідно з яким інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Отже, системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

Пунктом 2 частини першої статті 2 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII Про прокуратуру (далі Закон України Про прокуратуру) визначено, що на прокуратуру покладається функція представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом.

Згідно із ч. 3 ст. 23 указаного Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Аналіз положень ч. 3 ст. 23 Закону України Про прокуратуру дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

(2) у разі відсутності такого органу.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

«Не здійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

«Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Суд звертає увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною Верховним Судом у постановах від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 19 липня 2018 року у справі № 822/1169/17, від 13 травня 2021 року у справі № 806/1001/17 та Великою Палатою Верховного Суду від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16, від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18.

Своє право на звернення до суду з цим позовом перший заступник керівника Звенигородської окружної прокуратури обґрунтовує бездіяльністю ГУ ДСНС у Черкаській області, яка полягає у невжитті уповноваженим органом належних заходів щодо зобов`язання балансоутримувача привести захисну споруду у стан готовності до використання.

Тобто, у позовній заяві прокурор зазначив, що суб`єктом владних повноважень, який мав би бути позивачем у цій справі, є ГУ ДСНС у Черкаській області. Але, з огляду на його бездіяльність, інтереси держави ним не захищаються, у зв`язку із чим саме прокурор звертається з цим позовом до суду.

У позовній заяві, яку подав прокурор, він визначив, що підставою пред`явлення цього позову є саме бездіяльність органу державної влади (ГУ ДСНС у Черкаській області) у здійсненні своїх функцій, а тому саме в інтересах ГУ ДСНС у Черкаській області, як позивача у цій справі, прокурор подав позов.

У контексті наведеного необхідно з`ясувати, чи наділений ГУ ДСНС у Черкаській області належним обсягом компетенції щоб набути повноваження позивача у цій справі.

Відповідно до ч. 8 ст. 32 Кодексу цивільного захисту України утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється суб`єктами господарювання, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.

Контроль за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, спільно з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими державними адміністраціями (ч. 15 ст. 32 Кодексу цивільного захисту України).

Згідно із пунктом 3 Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10 березня 2017 року № 138 (далі Порядок № 138), балансоутримувач захисної споруди - власник захисної споруди або юридична особа, яка утримує її на балансі.

Утримання фонду захисних споруд у готовності до використання за призначенням здійснюється їх балансоутримувачами (пункт 9 Порядку № 138).

Здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями (пункт 12 Порядку № 138).

Вимоги щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту затверджені наказом МВС України від 9 липня 2018 року № 579 (далі Наказ № 579).

Споруди фонду захисних споруд мають утримуватися та експлуатуватися у стані, що дозволяє привести їх у готовність до використання за призначенням у визначені законодавством терміни (пункт 1 розділу ІІ Наказу № 579). Споруди фонду захисних споруд, їх комунікації, інженерні мережі, інженерне та спеціальне обладнання, системи життєзабезпечення (далі - обладнання споруд фонду захисних споруд) мають утримуватися в належному технічному стані. Утримання та експлуатація обладнання споруд фонду захисних споруд здійснюються згідно з вимогами і рекомендаціями, визначеними технічною документацією на них, а також відповідними нормами і правилами (пункт 7 розділу ІІ Наказу № 579).

Пунктом 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою КМ України від 16 грудня 2015 року № 1052 (далі Положення № 1052) встановлено, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

Згідно із пунктом 3 Положення № 1052 основними завданнями ДСНС є:

1) реалізація державної політики у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності;

2) здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб.

Відповідно до пункту 4 Положення № 1052 ДСНС відповідно до покладених на неї завдань, зокрема:

- здійснює заходи щодо створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення їх обліку, забезпечує разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями здійснення контролю за готовністю зазначених споруд до використання за призначенням;

- здійснює заходи щодо впровадження інженерно-технічних заходів цивільного захисту, готує пропозиції щодо віднесення населених пунктів та об`єктів національної економіки до груп (категорій) із цивільного захисту;

- організовує і здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими держадміністраціями, іншими державними органами та органами місцевого самоврядування, суб`єктами господарювання;

- складає акти перевірок, видає приписи, постанови, розпорядження про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту;

- застосовує адміністративно-господарські санкції за порушення вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки.

Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування повноважень між центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту, та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту» від 21 квітня 2021 року № 2228-IX із Кодексу цивільного захисту України виключено статтю 67 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки».

Одночасно, вказаним Законом Кодекс цивільного захисту України доповнено статтею 17-1 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту», згідно із пунктами 16, 48, 51 якої такий суб`єкт владних повноважень:

- реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд;

- звертається до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей;

- перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти.

Тобто, на основі вказаного вбачається, що законодавством передбачено право ДСНС, як суб`єкта владних повноважень при застосуванні своєї компетенції, на звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування (пункт 48 Кодексу цивільного захисту).

Отже, на підставі аналізу зазначених норм законодавства суд констатує, що Кодекс цивільного захисту населення України не передбачає повноважень ГУ ДСНС у Черкаській області на звернення до суду із заявленими позовними вимогами у якості позивача, однак прокурором у цій позовній заяві визначено орган, в особі якого він звернувся до суду з цим позовом, який не має права на звернення до суду з ним.

Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 03 серпня 2023 року у справі № 260/4120/22, від 11 серпня 2023 року у справі № 560/10015/22, від 09 вересня 2023 року у справі № 260/4044/22, від 21 грудня 2023 року у справі № 400/4238/22, від 21.02.2024 у справі № 580/4578/22.

Судом також звернуто увагу, що прокурором в позовній заяві у цій справі № 580/5579/24 визначено, окрім ГУ ДСНС у Черкаській області, також Звенигородську районну військову адміністрацію, як орган, в особі якого він також звернувся до суду з цим позовом, однак відповідно до аналізу положень Кодексу цивільного захисту України та Закону України «Про військово-цивільні адміністрації» - Звенигородська районна військова адміністрація також не має права на звернення до суду з цими позовними вимогами про зобов`язання Лисянської селищної ради вжити заходів щодо приведення у належний технічний стан та готовність до укриття населення захисних споруд цивільного захисту.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 240 КАС України, суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.

З огляду на наведене, суд, встановивши відсутність у ГУ ДСНС у Черкаської області та Звенигородської районної військової адміністрації права на звернення до суду із цим позовом, що тягне за собою відсутність цього ж права у першого заступника керівника Звенигородської окружної прокуратури Черкаської області, дійшов висновку, що позовна заява підлягає залишення без розгляду.

Враховуючи вищевикладене, керуючись статтями 240, 243, 248 КАС України, суд,

УХВАЛИВ:

Залишити без розгляду позовну заяву першого заступника керівника Звенигородської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Черкаській області та Звенигородської районної військової адміністрації до Лисянської селищної ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.

Копію ухвали направити учасникам справи.

Ухвала набирає законної сили негайно після її проголошення, однак апеляційна скарга на ухвалу може бути подана безпосередньо до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом п`ятнадцяти днів з дня її проголошення.

Суддя Сергій КУЛЬЧИЦЬКИЙ