Справа № 160/24883/23
Суддя: Царікова Олена Василівна
Дата ухвалення: 2024-04-09 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД РІШЕННЯ ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
Дніпропетровський окружний адміністративний суд у складі:
Головуючого судді: Царікової О.В.,
секретаря судового засідання: Осуховської Ж.С.,
представника позивача: Танька Б.О.,
28.09.2023 до Дніпропетровського окружного адміністративного суду надійшла позовна заява ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Нікопольської міської ради, в якій позивач, з урахуванням уточненої позовної заяви (вх. №101283/23 від 27.11.2023), просить суд:
В обґрунтування позовних вимог зазначено, що, маючи намір побудувати на власній земельній ділянці житловий будинок, позивач звернувся до Управління містобудування та архітектури Нікопольської міської ради з заявою про надання будівельного паспорта на будівництво нового житлового будинку садибного типу. Вказує, що за результатами розгляду такої заяви відповідач відмовив надати позивачу будівельний паспорт з причин невідповідності намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, оскільки земельна ділянка знаходиться в санітарно-захисній зоні очисних споруд. Позивач не погоджується з такою позицією відповідача та вказує, що має намір реалізувати право на забудову земельної ділянки згідно її цільового призначення, а саме: для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд. Зазначає, що обмеження у використанні земельної ділянки відсутні, тому, позивач має право здійснити на ній будівництво житлового будинку. Наголошує на тому, що План зонування міста повинен був розроблятися в складі Генерального плану міста, так як останній був визнаний нечинним рішенням суду у справі №160/7600/20, - відсутні підстави для відмови у видачі будівельного паспорта. Позивач покликається на норми Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Цивільного кодексу України, відповідно до яких забудова земельної ділянки здійснюється в межах її цільового призначення, встановленого відповідно до законодавства, а власник земельної ділянки має право використовувати її на власний розсуд відповідно до її цільового призначення. За наведених обґрунтувань позивач просить задовольнити позовні вимоги повністю.
Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 07.12.2023 відкрито провадження у справі та призначено до розгляду за правилами загального позовного провадження. Підготовче засідання призначено на 25.12.2023. Останнє судове засідання у справі відбулось 09.04.2024.
19.02.2024 до Дніпропетровського окружного адміністративного суду через систему «Електронний суд» від позивача надійшло клопотання про залучення письмових доказів до матеріалів справи (вх. №6368/24).
27.02.2024 до Дніпропетровського окружного адміністративного суду через систему «Електронний суд» від відповідача надійшли заперечення на відповідь на відзив (вх. №7260/24), в яких останній зазначив, що у ОСОБА_3 з 2001 року у власності перебував об`єкт нерухомого майна на земельній ділянці, яка перейшла у власність останньої, а вільна від забудови земельна ділянка перейшла у власність позивачу. Відповідач наголошує на тому, що позивачу відмовлено у наданні будівельного паспорта, у зв`язку з тим, що на земельній ділянці останнього не допускається нове будівництво житлових будинків. Відтак, відповідач просить відмовити у задоволенні позовних вимог.
27.02.2024 до Дніпропетровського окружного адміністративного суду через систему «Електронний суд» від відповідача надійшла заява (вх. №7263/24), до якої додано документи на підтвердження заперечень відповідача на відповідь на відзив.
У судовому засіданні, призначеному на 09.04.2024, представник позивача підтримав позовні вимоги з підстав, зазначених у позовній заяві та відповіді на відзив, просив суд позовну заяву задовольнити повністю.
Представник відповідача в судове засідання, призначене на 09.04.2024, не з`явився, подав до суду заяву про розгляд справи без його участі, в якій просив суд у задоволенні позовної заяви відмовити.
Заслухавши пояснення представників сторін, дослідивши матеріали справи та подані сторонами письмові докази, оцінивши їх за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на повному, всебічному і об`єктивному їх розгляді, суд зазначає таке.
Згідно витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності, право власності на зазначену земельну ділянку зареєстровано за ОСОБА_1 28.02.2023.
24.03.2023 позивач звернувся до Управління містобудування а архітектури Нікопольської міської ради з заявою про видачу будівельного паспорта на будівництво нового житлового будинку садибного типу та з відповідним пакетом документів.
Листом від 28.03.2023 №27/13-02 Управлінням містобудування а архітектури Нікопольської міської ради за результатом розгляду заяви та пакету документів позивачу відмовлено у наданні будівельного паспорта з підстав невідповідності намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, детальним планам території, планувальним рішенням проектів садівницьких та дачних товариств, державним будівельним нормам, стандартам і правилам, а саме розташування земельної ділянки в зоні Ж-1с (садибна забудова в санітарно-захисних зонах), тобто в санітарно-очисній зоні захисних споруд.
Зазначене вище стало підставою для звернення позивача до суду з даною позовною заявою.
Надаючи оцінку встановленим обставинам справи суд виходить з наступного.
Частиною другою статті 19 Конституції Україні передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
При цьому, у частині першій статті 68 Конституції України також згадано, що кожен зобов`язаний неухильно додержуватися Конституції України та законів України, не посягати на права і свободи, честь і гідність інших людей.
Стаття 41 Конституції України визначає, що кожен має право володіти, користуватися і розпоряджатися своєю власністю, результатами своєї інтелектуальної, творчої діяльності.
Право приватної власності набувається в порядку, визначеному законом.
Громадяни для задоволення своїх потреб можуть користуватися об`єктами права державної та комунальної власності відповідно до закону.
Ніхто не може бути протиправно позбавлений права власності. Право приватної власності є непорушним.
Примусове відчуження об`єктів права приватної власності може бути застосоване лише як виняток з мотивів суспільної необхідності, на підставі і в порядку, встановлених законом, та за умови попереднього і повного відшкодування їх вартості. Примусове відчуження таких об`єктів з наступним повним відшкодуванням їх вартості допускається лише в умовах воєнного чи надзвичайного стану.
Конфіскація майна може бути застосована виключно за рішенням суду у випадках, обсязі та порядку, встановлених законом.
Використання власності не може завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію і природні якості землі.
Згідно ст. 2 Земельного кодексу України (далі ЗК України) земельні відносини це суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею. Суб`єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади. Об`єктами земельних відносин є землі в межах території України, земельні ділянки та права на них, у тому числі на земельні частки (паї).
Положеннями п. «а» ч. 1 ст. 80 ЗК України визначено, що суб`єктами права власності на землю є громадяни та юридичні особи на землі приватної власності.
За правилами ч. 1 ст. 81 ЗК України громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі, зокрема, придбання за договором купівлі-продажу, ренти, дарування, міни, іншими цивільно-правовими угодами.
Відповідно до ч. 1 ст. 90 ЗК України власники земельних ділянок мають право: а) продавати або іншим шляхом відчужувати земельну ділянку, передавати її в оренду, заставу, спадщину, довірчу власність; б) самостійно господарювати на землі; в) власності на посіви і насадження сільськогосподарських та інших культур, на вироблену продукцію; г) використовувати у встановленому порядку для власних потреб наявні на земельній ділянці загальнопоширені корисні копалини, торф, лісові насадження, водні об`єкти, а також інші корисні властивості землі; ґ) на відшкодування збитків у випадках, передбачених законом; д) споруджувати жилі будинки, виробничі та інші будівлі і споруди.
Відповідно до положень статей 316-319 Цивільного кодексу України (далі ЦК України) правом власності є право особи на річ (майно), яке вона здійснює відповідно до закону за своєю волею, незалежно від волі інших осіб. Власникові належать права володіння, користування та розпоряджання своїм майном. Власник володіє, користується, розпоряджається своїм майном на власний розсуд та вправі вчиняти щодо свого майна будь-які дії, які не суперечать закону.
Частинами 1, 2, 4 ст. 373 ЦК України передбачено, зокрема, що земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю (земельну ділянку) набувається і здійснюється відповідно до закону. Власник земельної ділянки має право використовувати її на свій розсуд відповідно до її цільового призначення.
Частиною 4 ст. 374 ЦК України встановлено, що права та обов`язки суб`єктів права власності на землю (земельну ділянку) встановлюються законом.
Згідно з ч. ч. 1-3 ст. 375 ЦК України власник земельної ділянки має право зводити на ній будівлі та споруди, створювати закриті водойми, здійснювати перебудову, а також дозволяти будівництво на своїй ділянці іншим особам. Власник земельної ділянки набуває право власності на зведені ним будівлі, споруди та інше нерухоме майно. Право власника на забудову здійснюється ним за умови додержання архітектурних, будівельних, санітарних, екологічних та інших норм і правил, а також за умови використання земельної ділянки за її цільовим призначенням.
Відповідно до ст. 39 ЗК України використання земель житлової та громадської забудови здійснюється відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням будівельних норм.
Аналіз наведених норм права свідчить про те, що обов`язковими ознаками права власності на землю є володіння, користування та розпорядження земельною ділянкою відповідно до закону і використання земельної ділянки за її цільовим призначенням. Право власника на забудову на своїй земельній ділянці здійснюється ним за умови додержання архітектурних, будівельних, санітарних, екологічних та інших норм і правил, а використання земель житлової та громадської забудови здійснюється відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням будівельних норм, державних стандартів і норм.
Частиною 1 ст. 9 Закону України «Про архітектурну діяльність» №687-XIV від 20.05.1999 встановлено, що будівництво (нове будівництво, реконструкція, реставрація, капітальний ремонт) об`єкта архітектури здійснюється відповідно до затвердженої проектної документації, норм і правил у порядку, визначеному Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності».
Правові та організаційні основи містобудівної діяльності та забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів установлено Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 №3038-VI (далі Закон №3038-VI).
Згідно із пунктами 1, 2, 7, 9 ч. 1 ст. 1 Закону №3038-VI:
будівництво нове будівництво, реконструкція, реставрація, капітальний ремонт об`єкта будівництва;
генеральний план населеного пункту одночасно містобудівна документація на місцевому рівні та землевпорядна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту;
містобудівна документація затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій;
план зонування території (зонінг) документація, що є складовою комплексного плану просторового розвитку території територіальної громади або генерального плану населеного пункту і визначає умови та обмеження використання території у межах визначених функціональних зон.
Частиною 2 ст. 5 Закону №3038-VI встановлено, що вимоги містобудівної документації є обов`язковими для виконання всіма суб`єктами містобудування.
Відповідно до ч. 1 ст. 6 Закону №3038-VI управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, органами державного архітектурно-будівельного контролю, іншими уповноваженими органами містобудування та архітектури, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування.
Пунктом 2 частини 3 вищевказаної статті визначено, що до органів державного архітектурно-будівельного контролю належать, зокрема, виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад.
Згідно з пп. 6, 7 ч. 1 ст. 7 Закону №3038-VI управління у сфері містобудівної діяльності та архітектурно-будівельного контролю здійснюється шляхом:
контролю за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності, вимог будівельних норм і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об`єктів містобудування (далі - вихідні дані), проектної документації;
надання (отримання, реєстрації), відмови у видачі чи анулювання (скасування) документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів (крім анулювання (скасування) документів, що засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів):
виконавчими органами з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад (крім міських рад населених пунктів, які є адміністративними центрами областей, та міських рад населених пунктів з чисельністю населення понад 50 тисяч) - щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1), розташованих у межах відповідних населених пунктів;
виконавчими органами з питань державного архітектурно-будівельного контролю міських рад населених пунктів, які є адміністративними центрами областей, міських рад населених пунктів з чисельністю населення понад 50 тисяч, структурними підрозділами з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій - щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними (СС1) та середніми (СС2) наслідками, розташованих у межах відповідних населених пунктів;
центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду - щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними (СС1), середніми (СС2) та значними (СС3) наслідками, розташованих за межами населених пунктів і на території кількох адміністративно-територіальних одиниць, щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з середніми наслідками (СС2), розташованих у межах сіл, селищ та міст (крім міст, які є адміністративними центрами областей, міст з чисельністю населення понад 50 тисяч, міст Києва та Севастополя), а також щодо всіх об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів із значними наслідками (СС3), розташованих у межах населених пунктів.
Згідно ч. 1 ст. 16 Закону №3038-VI планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них. Містобудівна документація на місцевому рівні розробляється з урахуванням відомостей Державного земельного кадастру на актуалізованій картографічній основі у цифровій формі в державній системі координат у формі електронних документів, що містять базові і тематичні геопросторові дані.
Частиною 1 ст. 17 Закону №3038-VI передбачено, що генеральний план населеного пункту є одночасно видом містобудівної документації на місцевому рівні та документацією із землеустрою і призначений для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.
В силу частини третьої тієї ж статті Генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
Розробником генерального плану населеного пункту може бути суб`єкт господарювання, який має право здійснювати розроблення містобудівної документації відповідно до Закону України «Про архітектурну діяльність» та документації із землеустрою відповідно до Закону України «Про землеустрій».
Генеральні плани населених пунктів можуть поєднуватися з детальними планами всієї території населених пунктів або її частин.
Відповідно до ст. 18 Закону №3038-VI план зонування території розробляється у складі комплексного плану, генерального плану населеного пункту з метою визначення умов та обмежень використання території у межах визначених функціональних зон. До затвердження генерального плану населеного пункту в межах території територіальної громади, щодо якої затверджено комплексний план (якщо обов`язковість розроблення генерального плану населеного пункту визначена рішенням про затвердження комплексного плану), межі функціональних зон та функціональне призначення територій у такому населеному пункті визначаються комплексним планом.
План зонування території розробляється з метою створення сприятливих умов для життєдіяльності людини, забезпечення захисту територій від надзвичайних ситуацій, запобігання надмірній концентрації населення і об`єктів виробництва, зниження рівня забруднення навколишнього природного середовища, охорони та використання територій з особливим статусом, у тому числі ландшафтів, об`єктів історико-культурної спадщини, а також земель сільськогосподарського призначення і лісів та підлягає стратегічній екологічній оцінці.
План зонування території встановлює функціональне призначення, вимоги до забудови окремих територій (функціональних зон) населеного пункту, їх ландшафтної організації.
Зонування території здійснюється з дотриманням таких вимог: 1) урахування попередніх рішень щодо планування і забудови території; 2) виділення зон обмеженої містобудівної діяльності; 3) відображення існуючої забудови територій, інженерно-транспортної інфраструктури, а також основних елементів планувальної структури територій; 4) урахування місцевих умов під час визначення функціональних зон; 5) установлення для кожної зони дозволених і допустимих видів використання територій для містобудівних потреб, умов та обмежень щодо їх забудови; 6) узгодження меж зон з межами територій природних комплексів, смугами санітарно-захисних, санітарних, охоронних та інших зон обмеженого використання земель, червоними лініями; 7) відображення меж прибережних захисних смуг і пляжних зон водних об`єктів; 8) відображення обмежень (у тому числі меж) використання приаеродромної території, встановлених відповідно до Повітряного кодексу України.
Параметри використання території та будівель, запропонованих для розташування у межах декількох земельних ділянок або окремої земельної ділянки, зокрема функціональне призначення, граничні поверховість та площа забудови, можливе розміщення на ділянці, є обов`язковими для врахування під час зонування відповідної території.
Внесення змін до плану зонування території допускається за умови їх відповідності іншим положенням генерального плану населеного пункту, комплексного плану (за наявності).
Такі зміни розробляються, узгоджуються та затверджуються в порядку, визначеному цим Законом для розроблення, узгодження та затвердження комплексного плану, генерального плану населеного пункту.
За порушення вимог, встановлених планом зонування території, фізичні та юридичні особи несуть відповідальність відповідно до закону.
Крім того, в силу приписів ч. 1 ст. 21 Закону №3038-VI розроблені в установленому порядку проекти містобудівної документації на місцевому рівні: генеральні плани населених пунктів, плани зонування територій, детальні плани територій підлягають громадським слуханням.
Врахування громадських інтересів при розробленні проектів містобудівної документації має вирішальне значення, оскільки мета містобудування та розроблення на його виконання містобудівної документації, спрямована на формування повноцінного життєвого середовища, забезпечення при цьому охорони навколишнього природного оточення, раціонального природокористування та збереження культурної спадщини.
Статтею 25 Закону №3038-VI визначено, що режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб, встановлюється містобудівною документацією на місцевому рівні. Режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб, обов`язковий для врахування під час розроблення землевпорядної документації. Узгодження питань щодо забудови визначених для містобудівних потреб територій суміжних територіальних громад здійснюється на підставі відповідних угод, відображається у схемах планування зазначених територій та генеральних планах населених пунктів. Встановлення режиму забудови територій, визначених для містобудівних потреб, не тягне за собою припинення права власності або права користування земельними ділянками, зміни адміністративно-територіальних меж до моменту вилучення (викупу) земельних ділянок.
Положеннями ч. ч. 1, 2, 4 та 5 ст. 26 Закону №3038-VI встановлено, що забудова територій здійснюється шляхом розміщення об`єктів будівництва.
Суб`єкти містобудування зобов`язані додержуватися містобудівних умов та обмежень під час проектування і будівництва об`єктів.
Право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації.
Проектування та будівництво об`єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у такому порядку: 1) отримання замовником або проектувальником вихідних даних; 2) розроблення проектної документації та проведення у випадках, передбачених статтею 31 цього Закону, її експертизи; 3) затвердження проектної документації; 3-1) отримання права на виконання підготовчих та будівельних робіт у випадках, визначених цим Законом; 4) виконання підготовчих та будівельних робіт; 4-1) державна реєстрація спеціального майнового права на об`єкт незавершеного будівництва та майбутній об`єкт нерухомості у випадках, визначених законом; 4-2) проведення контрольного геодезичного знімання закінчених будівництвом об`єктів (крім об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1)) та здійснення їх технічної інвентаризації (крім об`єктів, перелік яких визначається центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері будівництва, архітектури, містобудування); 5) прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів; 6) державна реєстрація права власності на закінчений будівництвом та прийнятий в експлуатацію у випадках, визначених цим Законом, об`єкт (його складову).
Механізм розроблення або внесення змін до містобудівної документації з планування території на державному рівні в частині схем планування окремих частин території України та містобудівної документації з планування території на регіональному і місцевому рівнях (далі містобудівна документація) визначено Порядком розроблення містобудівної документації, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України 16.11.2011 № 290 (далі Порядок №290).
Відповідно до п. 4.1 Порядку №290 рішення про розроблення генерального плану, плану зонування території, детального плану території, яка розташована в межах населеного пункту, а також внесення змін до цієї містобудівної документації приймає відповідна сільська, селищна, міська рада.
Отже, Нікопольська міська рада розробляла містобудівну документацію, якою, зокрема, є генеральний план, план зонування території, детальний плану території, та мала право вносити до них зміни.
Відтак, при вирішенні заяви позивача потрібно враховувати Генеральний план м. Нікополя, рішення Нікопольської міської ради від 30.01.2015 №14-57/VI «Про затвердження містобудівної документації «План зонування території м. Нікополь Дніпропетровської області», рішення Нікопольської міської ради від 31.01.2014 №125-41/VI «Про затвердження містобудівної документації м. Нікополя».
Статтею 27 Закону № 3038-VI визначено, що забудова присадибних, дачних і садових земельних ділянок може здійснюватися на підставі будівельного паспорта забудови земельної ділянки (далі - будівельний паспорт). Будівельний паспорт визначає комплекс містобудівних та архітектурних вимог до розміщення і будівництва індивідуального (садибного) житлового будинку, садового, дачного будинку не вище двох поверхів (без урахування мансардного поверху) з площею до 500 квадратних метрів, господарських будівель і споруд, гаражів, елементів благоустрою та озеленення земельної ділянки. Будівельний паспорт складається з текстових та графічних матеріалів. За наявності плану зонування території розроблення будівельного паспорта здійснюється на його підставі.
Проектування на підставі будівельного паспорта здійснюється без отримання містобудівних умов та обмежень. Для об`єктів, зазначених у частині першій цієї статті, розроблення проекту будівництва здійснюється виключно за бажанням замовника.
Надання будівельного паспорта здійснюється уповноваженим органом містобудування та архітектури на безоплатній основі протягом десяти робочих днів з дня надходження відповідної заяви та пакета документів, перелік яких визначається центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.
Порядок видачі будівельного паспорта визначається центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.
На виконання вимог вказаного Закону №3038-VI, Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України наказом від 05.07.2011 №103 затвердило Порядок видачі будівельного паспорту забудови земельної ділянки (далі Порядок №103).
Відповідно до п. 1.2 Порядку №103 будівельний паспорт забудови земельної ділянки (далі будівельний паспорт) визначає комплекс містобудівних та архітектурних вимог до розміщення і будівництва індивідуального (садибного) житлового, садового, дачного будинку не вище двох поверхів (без урахування мансардного поверху) з площею до 500 квадратних метрів, господарських будівель, споруд, гаражів, елементів інженерного захисту, благоустрою та озеленення на земельній ділянці.
Відповідно до пунктів 1.3 та 1.4 Порядку №103 параметри забудови визначаються з урахуванням будівельних норм, що встановлюють вимоги до планування та забудови територій, а також встановлених чи визначених в установленому порядку режимів використання об`єктів всесвітньої спадщини, їх територій та буферних зон, пам`яток культурної спадщини, їх територій та зон охорони, історичних ареалів населених місць, історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідних територій та їх зон охорони, охоронюваних археологічних територій.
Розроблення будівельного паспорта здійснюється відповідно до містобудівної документації на місцевому рівні.
Отже, за наявності затвердженої містобудівної документації на місцевому рівні (генерального плану та плану зонування території) питання видачі будівельного паспорта вирішується уповноваженим органом з врахуванням встановлених умов та обмежень використання території.
Згідно з пунктом 2.1 Порядку №103 будівельний паспорт видається уповноваженим органом з питань містобудування та архітектури на безоплатній основі протягом десяти робочих днів з дня надходження заяви на видачу будівельного паспорта за формою, наведеною у додатку 1 до цього Порядку, до якої додаються:
копія документа, що засвідчує право власності або користування земельною ділянкою, або договір суперфіцію, або заповіту, у разі якщо речове право на земельну ділянку не зареєстровано в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно;
копія документа, що посвідчує право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці, у разі якщо право власності на об`єкт нерухомого майна не зареєстровано в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно (у разі здійснення реконструкції, капітального ремонту);
згода співвласника (співвласників) об`єкта нерухомого майна, розташованого на земельній ділянці (у разі здійснення реконструкції, капітального ремонту) (за умови перебування у спільній власності);
схема намірів забудови земельної ділянки (місце розташування будівель та споруд на земельній ділянці, відстані до меж сусідніх земельних ділянок та розташованих на них об`єктів, інженерних мереж і споруд, фасади та плани поверхів об`єктів із зазначенням габаритних розмірів, перелік систем інженерного забезпечення, у тому числі автономного, що плануються до застосування, тощо), за формою, наведеною у додатку 2 до цього Порядку;
проектна документація (за наявності);
згода співвласника (співвласників) земельної ділянки на забудову (у разі розміщення нових об`єктів) (за умови перебування у спільній власності);
інформація про наявність у межах земельної ділянки режимоутворюючих об`єктів культурної спадщини та обмеження у використанні земельної ділянки у разі здійснення нового будівництва об`єкта (за наявності).
Копії документів, що подаються для отримання будівельного паспорта, засвідчуються замовником (його представником).
Документи подаються уповноваженому органу з питань містобудування та архітектури з урахуванням вимог статті 261 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Порядку ведення Єдиної державної електронної системи у сфері будівництва, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.06.2021 №681:
1) в електронній формі через електронний кабінет Єдиної державної електронної системи у сфері будівництва (далі електронний кабінет) або іншу державну інформаційну систему, інтегровану з електронним кабінетом, користувачем якої є замовник та відповідний уповноважений орган з питань містобудування та архітектури;
2) у паперовій формі особисто замовником (у тому числі через центри надання адміністративних послуг) або поштовим відправленням з описом вкладення.
Згідно п. 2.3 Порядку №103 уповноважений орган з питань містобудування та архітектури на підставі отриманих документів визначає відповідність намірів забудови земельної ділянки вимогам чинної містобудівної документації на місцевому рівні, планувальним рішенням проектів садівницьких та дачних товариств, будівельним нормам і правилам.
Пунктом 2.4 Порядку №103 передбачено, що пакет документів для видачі будівельного паспорта або внесення змін до нього повертається уповноваженим органом з питань містобудування та архітектури замовнику з таких підстав: неподання повного пакета документів, визначених пунктом 2.1 або 2.2 цього розділу; невідповідність намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, будівельним нормам і правилам; подання замовником заяви в довільній формі про відмову від отримання будівельного паспорта.
Відповідно до статті 1 Закону України «Про основи містобудування» від 16.11.1992 №2780-XII (далі Закон №2780-ХІІ) містобудування (містобудівна діяльність) це цілеспрямована діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, громадян, об`єднань громадян по створенню та підтриманню повноцінного життєвого середовища, яка включає прогнозування розвитку населених пунктів і територій, планування, забудову та інше використання територій, проектування, будівництво об`єктів містобудування, спорудження інших об`єктів, реконструкцію історичних населених пунктів при збереженні традиційного характеру середовища, реставрацію та реабілітацію об`єктів культурної спадщини, створення інженерної та транспортної інфраструктури.
У статті 5 Закону №2780-ХІІ визначені основні вимоги до містобудівної діяльності. Зокрема, при здійсненні містобудівної діяльності повинні бути забезпечені розробка містобудівної документації, проектів конкретних об`єктів згідно з вихідними даними на проектування, з дотриманням державних стандартів, норм і правил.
Згідно ч. 2 ст. 5 Закону №3038-VI вимоги містобудівної документації є обов`язковими для виконання всіма суб`єктами містобудування.
Відповідно до ч. 1 ст. 16 Закону №3038-VI планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження комплексних планів просторового розвитку територій територіальних громад, генеральних планів населених пунктів і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.
План зонування території (зонінг) документація, що є складовою комплексного плану просторового розвитку території територіальної громади або генерального плану населеного пункту і визначає умови та обмеження використання території у межах визначених функціональних зон (п. 9 ч. 1 ст. 1 Закону №3038-VI).
За змістом ч. 1 ст. 17 Закону №3038-VI генеральний план населеного пункту є одночасно видом містобудівної документації на місцевому рівні та документацією із землеустрою і призначений для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.
До того ж в силу приписів ч. 1 ст. 21 Закону №3038-VI розроблені в установленому порядку проекти містобудівної документації на місцевому рівні підлягають громадському обговоренню.
Врахування громадських інтересів при розробленні проектів містобудівної документації має вирішальне значення, оскільки мета містобудування та розроблення на його виконання містобудівної документації, спрямована на формування повноцінного життєвого середовища, забезпечення при цьому охорони навколишнього природного оточення, раціонального природокористування та збереження культурної спадщини.
Аналіз наведених норм права свідчить про те, що за наявності затвердженого плану зонування території, вирішення уповноваженим органом питання видачі будівельного паспорта повинно вирішуватись з врахуванням встановлених ним умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.
Обмеження у використанні земель (територій), визначені комплексним планом просторового розвитку території територіальної громади, генеральним планом населеного пункту, детальним планом території, підлягають внесенню до містобудівного кадастру, а також Державного земельного кадастру в порядку, встановленому Законом України «Про Державний земельний кадастр» (ч. 5 ст. 16 Закону №3038-VI).
Частиною 4 ст. 26 Закону № 3038-VI передбачено, що право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації.
Системний аналіз наведених норм права свідчить про те, що реалізація права на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог, зокрема, містобудівної документації на місцевому рівні. Генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту. План зонування території належить до одного із визначених законом видів містобудівної документації і визначає умови та обмеження використання території у межах визначених функціональних зон. Відповідно вирішення уповноваженим органом питання щодо видачі будівельного паспорта повинно здійснюватися з врахуванням встановлених на місцевому рівні умов та обмежень використання території для містобудівних потреб.
Так, за твердженнями відповідача земельна ділянка на якій запропоновано будівництво житлового будинку, знаходиться в зоні Ж-1с (садибна забудова в санітарно-захисних зонах), тобто в санітарно-очисній зоні захисних споруд, де не можна допускати розміщення житлових будинків з придомовими територіями.
У спірних правовідносинах відповідач, відмовляючи у наданні будівельного паспорта позивачу, зазначає підставою для відмови невідповідність намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, детальним планам території, планувальним рішенням проектів садівницьких та дачних товариств, державним будівельним нормам, стандартам і правилам, а саме розташування земельної ділянки в зоні Ж-1с (садибна забудова в санітарно-захисних зонах), тобто в санітарно-очисній зоні захисних споруд.
Наказом Міністерства охорони здоров`я України від 19.06.1996 №173 затверджено Державні санітарні правила планування та забудови населених пунктів (далі Правила №173), які є обов`язковими для дотримання всіма державними, кооперативними, колективними та приватними підприємствами, організаціями та установами незалежно від відомчого підпорядкування та форм власності, а також посадовими особами та громадянами України, інвесторами-громадянами інших держав. При вирішенні питань планування та забудови населених пунктів необхідно керуватися вимогами діючих будівельних норм і правил та інших інструктивно-методичних документів, узгоджених з Міністерством охорони здоров`я України, що використовуються для вказаних цілей.
Відповідно до п. 14.2.5 ДБН Б.2.2-12:2019 «Планування та забудова територій» у межах санітарно-захисних зон розміщення будинків, споруд і комунікацій не допускається.
При цьому, за правилами пп. 5.4 п. 5 Правил №173 санітарно-захисну зону слід встановлювати від джерел шкідливості до межі житлової забудови.
Відповідно до пп. 5.6 п. 5 Правил №173 основою для встановлення санітарно-захисних зон є санітарна класифікація підприємств, виробництв та об`єктів, що наведена у додатку №4. Розміри санітарно-захисних зон та санітарних розривів від сільськогосподарських підприємств і виробничих комплексів слід приймати відповідно до вимог законодавства та ДБН Б.2.2-12:2018 «Планування і забудова територій» (додаток № 5).
При цьому, як вже вказувалось вище, надана позивачу земельна ділянка за своїм цільовим призначенням віднесена до земель житлової забудови.
Суд зауважує, що положення Закону №3038-VI, ЦК України, відповідно до яких забудова земельної ділянки здійснюється в межах її цільового призначення, встановленого відповідно до законодавства, а власник земельної ділянки має право використовувати її на свій розсуд відповідно до її цільового призначення, мають переважне значення над містобудівною документацією місцевого рівня.
Такий правовий висновок міститься у постанові Верховного Суд від 09.02.2023 у справі №1540/3905/18.
Суд зазначає, що забудова земельної ділянки здійснюється в межах її цільового призначення, встановленого відповідно до законодавства (абз. 2 ч. 2 ст. 24 Закону №3038-VI).
За правилами п. «а» ч. 1 ст. 96 ЗК України землекористувачі зобов`язані забезпечувати використання землі за цільовим призначенням.
Стаття 1 Закону України «Про землеустрій» від 22.05.2003 №858-IV (далі Закон №858-IV) містить визначення поняття «цільове призначення земельної ділянки», згідно з яким це є допустимі напрями використання земельної ділянки відповідно до встановлених законом вимог щодо використання земель відповідної категорії та визначеного виду цільового призначення.
Таким чином, цільове призначення конкретної земельної ділянки фіксується у рішенні уповноваженого органу про передачу її у власність або надання у користування та в документі, що посвідчує право на земельну ділянку.
Відповідно до ст. 20 ЗК України при встановленні цільового призначення земельних ділянок здійснюється віднесення їх до певної категорії земель та виду цільового призначення.
Водночас, поняття «цільове призначення земельної ділянки» нерозривно пов`язане із поняттям «категорія земель».
Так, у статті 19 ЗК України передбачено, що землі України за основним цільовим призначенням поділяються на категорії. Отже, категорія це основне цільове призначення кожної земельної ділянки.
Статтею 19 ЗК України визначено, що землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії: а) землі сільськогосподарського призначення; б) землі житлової та громадської забудови; в) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; г) землі оздоровчого призначення; ґ) землі рекреаційного призначення; д) землі історико-культурного призначення; е) землі лісогосподарського призначення; є) землі водного фонду; ж) землі промисловості, транспорту, електронних комунікацій, енергетики, оборони та іншого призначення.
Земельна ділянка, яка за основним цільовим призначенням належить до відповідної категорії земель, відноситься в порядку, визначеному цим Кодексом, до певного виду цільового призначення, що характеризує конкретний напрям її використання та її правовий режим.
Частиною 1 статі 20 ЗК України передбачено, що при встановленні цільового призначення земельних ділянок здійснюється віднесення їх до певної категорії земель та виду цільового призначення.
Водночас, відповідно до ч. 3 ст. 20 ЗК України категорія земель та вид цільового призначення земельної ділянки визначаються в межах відповідного виду функціонального призначення території, передбаченого затвердженим комплексним планом просторового розвитку території територіальної громади або генеральним планом населеного пункту.
Отже, земельна ділянка позивача за цільовим призначенням визначена саме для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка).
Згідно із положеннями статті 38 ЗК України до земель житлової та громадської забудови належать земельні ділянки, які використовуються для розміщення житлової забудови, громадських будівель і споруд, інших об`єктів загального користування.
Оскільки земельна ділянка, яка належить позивачу на праві власності, за цільовим призначенням відноситься до земель житлової та громадської забудови, така земельна ділянка може використовуватись для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд.
Також, суд зазначає, що стаття 41 Конституції України визначає, що кожен має право володіти, користуватися і розпоряджатися своєю власністю, результатами своєї інтелектуальної, творчої діяльності. Право приватної власності набувається в порядку, визначеному законом. Ніхто не може бути протиправно позбавлений права власності. Право приватної власності є непорушним. Використання власності не може завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію і природні якості землі.
Згідно із статями 316-319 ЦК України правом власності є право особи на річ (майно), яке вона здійснює відповідно до закону за своєю волею, незалежно від волі інших осіб. Власникові належить право володіння, користування та розпорядження своїм майном. Власник володіє, користується, розпоряджається своїм майном на власний розсуд та вправі вчиняти щодо свого майна будь-які дії, які не суперечать закону.
Відповідно до статті 373 ЦК України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю (земельну ділянку) набувається і здійснюється відповідно до закону. Власник земельної ділянки має право використовувати її на свій розсуд відповідно до її цільового призначення.
Згідно зі статтею 375 ЦК України власник земельної ділянки має право зводити на ній будівлі та споруди, створювати закриті водойми, здійснювати перебудову, а також дозволяти будівництво на своїй ділянці іншим особам. Власник земельної ділянки набуває право власності на зведені ним будівлі, споруди та інше нерухоме майно. Право власника на забудову здійснюється ним за умови додержання архітектурних, будівельних, санітарних, екологічних та інших норм і правил, а також за умови використання земельної ділянки за її цільовим призначенням.
Аналіз наведених норм права свідчить про те, що обов`язковими ознаками права власності на землю є володіння, користування та розпорядження земельною ділянкою відповідно до закону і використання земельної ділянки за її цільовим призначенням. Право власника на забудову на своїй земельній ділянці здійснюється ним за умови додержання архітектурних, будівельних, санітарних, екологічних та інших норм і правил.
Отже, положення Закону №3038-VI, ЦК України, відповідно до яких забудова земельної ділянки здійснюється в межах її цільового призначення, встановленого відповідно до законодавства, а власник земельної ділянки має право використовувати її на свій розсуд відповідно до її цільового призначення, мають переважне значення над містобудівною документацією місцевого рівня.
Частиною першою статті 193 ЗК України встановлено, що державний земельний кадастр єдина державна геоінформаційна система відомостей про землі, розташовані в межах кордонів України, їх цільове призначення, обмеження у їх використанні, а також дані про кількісну і якісну характеристику земель, їх оцінку, про розподіл земель між власниками і користувачами, меліоративні мережі та складові частини меліоративних мереж.
Отже, відомості щодо цільового призначення земельної ділянки відображаються у державному земельному кадастрі.
Жодної належним чином обґрунтованої інформації стосовно намірів позивача використовувати належну йому на праві власності земельну ділянку не за цільовим призначенням до суду не надавалось.
При цьому, відповідачем не надано до суду жодних доказів, які б свідчили про те, що позивач має намір здійснити забудову належної йому на праві власності земельної ділянки без дотримання відстані до джерела шкідливості.
Крім того, як встановлено судом з матеріалів справи, 16.04.2019 Відділом містобудування та містобудівного кадастру Нікопольської міської ради надано будівельний паспорт на будівництво нового житлового будинку попередньому власнику земельної ділянки ОСОБА_3 , без посилання на будь-які обмеження.
Таким чином, враховуючи, що наміри позивача по забудові належної йому земельної ділянки відповідають її цільовому призначенню, відмова відповідача у наданні позивачу будівельного паспорта є неправомірною.
Разом з тим, суд зауважує, що позовні вимоги в частині визнання бездіяльності відповідача протиправною є такими, що не підлягають задоволенню судом з огляду на наступне.
Дії це юридичні факти, які пов`язані з волею суб`єктів правовідносини; це поведінка людей; зовнішнє вираження волі людини. Відмінна риса даного виду юридичних фактів полягають у тому, що норми права пов`язують з ними юридичні наслідки саме в силу вольового характеру юридичних дій.
В свою чергу, під бездіяльністю розуміється пасивна поведінка суб`єкта владних повноважень, яка може мати вплив на права, свободи чи інтереси фізичних або юридичних осіб, в тому числі не прийняття рішення у випадках, коли таке рішення повинно бути прийнято відповідно до вимог закону. Сама по собі бездіяльність це триваюча пасивна поведінка суб`єкта, яка виражається у формі невчинення дії (дій), яку він зобов`язаний був і міг вчинити.
Юридичні дії це вчинки особи, акти державних органів, інших суб`єктів, що відбуваються за волевиявленням суб`єкта правовідносин.
Водночас, фактичні обставини справи свідчать про те, що відповідачем було відмовлено позивачу у наданні будівельного паспорта з підстав невідповідності намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, детальним планам території, планувальним рішенням проектів садівницьких та дачних товариств, державним будівельним нормам, стандартам і правилам, а саме розташування земельної ділянки в зоні Ж-1с (садибна забудова в санітарно-захисних зонах), тобто в санітарно-очисній зоні захисних споруд, а відтак, останнім вчинено протиправні активні дії, у зв`язку з чим, вимоги в частині визнання бездіяльності відповідача протиправною задоволенню не підлягають.
З приводу позовної вимоги про зобов`язання відповідача видати будівельний паспорт забудови земельної ділянки, суд вважає за необхідне вказати наступне.
Частиною 2 ст. 2 КАС України визначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Реалізація суб`єктами публічної адміністрації своїх повноважень, які є законодавчо визначеними, що випливає з положень ч. 2 стє 19 Конституції України, здійснюється в межах відповідної законної дискреції.
У свою чергу, під дискреційними повноваженнями слід розуміти надання органу або посадовій особі повноважень діяти на власний розсуд в межах закону. Зокрема, дискреційні повноваження полягають у тому, що суб`єкт владних повноважень може обирати у конкретній ситуації альтернативне рішення, яке є законним.
Дискреційні повноваження це комплекс прав і зобов`язань представників влади як на державному, так і на регіональному рівнях, у тому числі представників суспільства, яких уповноважили діяти від імені держави чи будь-якого органу місцевого самоврядування, що мають можливість надати повного або часткового визначення і змісту, і виду прийнятого управлінського рішення.
Під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин, та яке захистить або відновить порушене право.
Водночас, адміністративний суд під час розгляду та вирішення публічно-правових спорів перевіряє, чи рішення суб`єкта владних повноважень прийняте у межах законної дискреції.
При цьому, відповідно до правил правозастосування практики Європейського Суду з прав людини, суд не може своїм рішенням підмінити рішення суб`єкта владних повноважень.
Так, відповідно до приписів Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи №R (80) 2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11.03.1980, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Суд звертає увагу, що під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду. Тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за певних обставин.
Проте, у спірних правовідносинах відповідач відмовив позивачу у видачі будівельного паспорта виключно з вказаних вище підстав, а зі змісту відмови не вбачається того, що він перевірив подані документи на відповідність інших законодавчих вимог, а тому, у такому випадку належить зобов`язати відповідача повторно розглянути заяву позивача про видачу будівельного паспорта.
З огляду на викладене, позовні вимоги є обгрунтованими та такими, що підлягають частковому задоволенню судом.
Згідно з ч. 1 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
Відповідно до ч. 2 ст. 77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Відповідно до ч. 3 ст. 139 КАС України при частковому задоволенні позову судові витрати покладаються на обидві сторони пропорційно до розміру задоволення позовних вимог. При цьому суд не включає до складу судових витрат, які підлягають розподілу між сторонами, витрати суб`єкта владних повноважень на правничу допомогу адвоката та сплату судового збору.
Відтак, підлягають стягненню з відповідача за рахунок бюджетних асигнувань на користь позивача понесені ним судові витрати зі сплати судового збору в сумі 536,80 грн.
Керуючись статтями 2, 5, 6, 9, 14, 72-77, 90, 139, 241-246, 250, 255, 295, 297 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовити.
Рішення суду набирає законної сили відповідно до ст. 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене в порядку та у строки, встановлені ст. ст. 295, 297 Кодексу адміністративного судочинства України.

Повний текст рішення суду складено 19.04.2024.

Суддя О.В. Царікова