Справа № 480/8787/21
Суддя: І.Г. Шевченко
Дата ухвалення: 2024-07-15 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

СУМСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Р І Ш Е Н Н Я
І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
15 липня 2024 р. Справа №480/8787/21
Сумський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді - Шевченко І.Г., розглянувши в приміщенні суду в м. Суми адміністративну справу за позовом виконувача обов`язків керівника Роменської окружної прокуратури в інтересах держави до Андріяшівської сільської ради Роменського району Сумської області, Хоминцівської сільської ради Роменського району Сумської області, треті особи: ДП "Роменський агролісгосп", Сумське обласне комунальне агролісогосподарське підприємство "Сумиоблагроліс", Департамент захисту довкілля та природних ресурсів Сумської обласної державної адміністрації, філія "Сумське лісове господарство" Державного спеціалізованого господарського підприємства "Ліси України" про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії,-
В С Т А Н О В И В:
Виконувач обов`язків керівника Роменської окружної прокуратури (далі - позивач, виконувач обов`язків керівника Роменської окружної прокуратури) в інтересах держави звернувся до Сумського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Андріяшівської сільської ради Роменського району Сумської області (далі - відповідач-1, Андріяшівська сільська рада), в якій просив:
1) визнати протиправною бездіяльність відповідача-1 щодо незабезпечення проведення робіт з винесення меж ботанічного заказника місцевого значення Громадська дума;
2) зобов`язати відповідача-1 відповідно до вимог чинного законодавства України забезпечити проведення робіт з винесення меж ботанічного заказника місцевого значення Громадська дума, закріплення їх в натурі (на місцевості) та встановлення інформаційно-охоронних знаків встановленого зразку.
Позовні вимоги вмотивовані тим, що упродовж більше ніж п`ятнадцяти років Хоминцівською сільською радою, а в подальшому Андріяшівською сільською радою не вжито заходів щодо винесення меж ботанічного заказника місцевого значення Громадська дума, не закріплено його межі в натурі (на місцевості), відомості щодо нього не внесено до Державного земельного кадастру України, що в свою чергу унеможливлює його збереження, забезпечення режиму території, охорону та тягне за собою загрозу нецільового використання земельної ділянки на якій він розташований, а відповідно загрозу знищення як об`єкту природно - заповідного фонду.
Ухвалою суду від 13.09.2021 вказану позовну заяву прийнято до розгляду та відкрито провадження у справі, ухвалено здійснювати розгляд справи за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи. При цьому, у задоволенні клопотання виконувача обов`язків керівника Роменської окружної прокуратури про проведення судового засідання у справі було відмовлено.
Ухвалою суду від 27.09.2021 було відмовлено у задоволенні клопотання керівника Роменської окружної прокуратури про розгляд справи за правилами загального позовного провадження (а.с.43-44).
Представником відповідача-1 - Андріяшівської сільської ради, було подано відзив на позовну заяву (а.с.55-58), при цьому, ухвалою суду від 13.12.2021 визнано поважною причину пропуску строку подання представником відповідача відзиву на позовну заяву та продовжено такий строк (а.с.64).
У поданому відзиві на позовну заяву представник Андріяшівської сільської ради, крім доводів щодо відсутності підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді у цій справі та неналежного відповідача, вказав, що відповідно до наказу №4-ОД від 20.01.2020року землекористувачами є Хоминцівська сільська рада, ДП Роменський агролісгосп ОКАП Суми облагроліс, ДП Роменське лісове господарство, але позов звернений лише до Андріяшівської сільської ради.
Також відмітив, що земельна ділянка може об`єктом цивільних прав тільки з моменту її формування та державної реєстрації права власності на неї. Однак, вважає, що позивачем не надано жодного доказу (виписки із Державного реєстру прав на нерухоме майно) стосовно того, що дійсно особи, зазначені в Положенні є землекористувачами, що дійсно їх право на користування визнано Державою.
Крім того, вважає, що позивач помилився у визначенні правового статусу територій природно - заповідного фонду. Так, відповідно до ч. 2 ст. 84 Земельного кодексу України право державної власності на землю набувається і реалізується державою через органи виконавчої влади відповідно до повноважень, визначених цим Кодексом. Право власності на земельні ділянки, визнане за державою рішенням суду, реалізується органами виконавчої влади відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, незалежно від органу, в особі якого судом визнане таке право за державою.
Відповідно до наказу №4-ОД від 20.01.2020 заказник є територією місцевого значення. Тому саме, відповідно до ст. 122 Земельного кодексу України та ст. 52 закону України Про природо-заповідний фонд України, стверджує представник відповідача, об`єкти природно-заповідного фонду місцевого значення є державною власністю, повноваження розпоряджатися землями державної власності природно-заповідного фонду належать виключно ОДА.
Однак, позивач не надав жодного доказу стосовно того, на якій підставі орган місцевого самоврядування повинен володіти, розпоряджатися та користуватися землями державної власності.
Також, представник у відзиві вказав, що відповідно ст. 52 закону України Про природо-заповідний фонд України розробка проектів створення регіональних ландшафтних парків, заповідних урочищ, а також заказників, пам`яток природи та парків-пам`яток садово-паркового мистецтва місцевого значення забезпечується обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями, а на території Автономної Республіки Крим - органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища. Забезпечення розробки проектів створення ботанічних садів, дендрологічних парків та зоологічних парків може бути доручено заінтересованим державним органам чи установам.
Відповідно до ст. 46 Закону України Про природо-заповідний фонд України витрати, пов`язані із забезпеченням режиму охорони заказників, пам`яток природи, заповідних урочищ та парків-пам`яток садово-паркового мистецтва, здійснюються за рахунок підприємств, установ, організацій, інших землевласників та землекористувачів, на території яких вони знаходяться.
Сільська рада не відноситься не до підприємств, не до установи, не до організації. Жодним Законом не передбачено забезпечення, створення, функціонування та фінансування заказників за рахунок органів місцевого самоврядування.
Представник Андріяшівської сільської ради у відзиві просив відмовити у задоволенні позову.
Ухвалою суду від 31.01.2022 у відповідача-1 витребувано доказ надіслання (надання) відзиву і доданих до нього доказів іншим учасникам справи (а.с.68).
Ухвалою суду від 27.04.2022 до участі у справі було залучено як третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача - ДП "Роменський агролісгосп" (далі - третя особа-1, ДП "Роменський агролісгосп") та Сумське обласне комунальне агролісогосподарське підприємство "Сумиоблагроліс" (далі - третя особа-2, Сумське обласне комунальне агролісогосподарське підприємство "Сумиоблагроліс") та встановлено їм строк для подання пояснень на позовну заяву; встановлено позивачу строк для висловлення своїх доводів, міркувань або заперечень щодо позиції представника відповідача-1 про неналежного відповідача та залучення належного відповідача у справі, а також повторно витребувано у відповідача додаткові докази у справі (а.с.71-72).
Так, від позивача до суду надійшло письмове пояснення, в якому керівник Роменської окружної прокуратури просив залучити Хоминцівську сільську раду до участі у справі як співвідповідача (а.с.80-85). При цьому, пояснив, що процес приєднання (реорганізації) Хоминцівської сільської ради розпочатий ще 26.11.2020 та станом на 09.05.2022 не завершений. Додатково відмітив, що предметом позову у цій справі є забезпечення проведення робіт з винесення меж ботанічного заказника місцевого значення Громадська дума, закріплення їх в натурі (на місцевості) та встановлення інформаційно-охоронних знаків встановленого зразку. Тож, тривалість процесу приєднання (реорганізації) Хоминцівської сільської ради до Андріяшівської об`єднаної територіальної громади та відсутність конкретного суб`єкта для подальшого виконання судового рішення через відсутність державної реєстрації не має ставати на заваді інтересів держави.
За поданим клопотанням представника позивача, ухвалою суду від 16.05.2022 було залучено до участі у розгляді справи №480/8787/21 в якості другого відповідача Хоминцівську сільську раду Роменського району Сумської області (далі - відповідач-2, Хоминцівська сільська рада) та встановлено учасникам справи строки для подання заяв по суті спору (а.с.87-88).
Ухвалою суду від 18.07.2022 у відповідача-1 повторно було витребувано доказ надіслання (надання) відзиву і доданих до нього доказів, а також доказів, наданих суду супровідним листом від 18.07.2022 іншим учасникам справи (а.с.126), на виконання вимог якої такі докази було надано представником відповідача-1 (а.с.128-129).
Крім того, представником відповідача-1 було подано до суду обґрунтування відсутності права звернення у позивача до суду (а.с.130-134) та докази його надіслання іншим учасникам процесу (а.с.135-136), а також клопотання про перевірку доводів прокурора стосовно відсутності органу щодо уповноваження здійснювати захист держави (а.с.137-138).
У подальшому, від представника Андріяшівської сільської ради до суду надійшли також додаткові пояснення у справі (а.с.142-145), в яких представник наголосив, що фактично по суті позовної вимоги представник позивача просить суд зобов`язати органи місцевого самоврядування, на адміністративній території яких знаходиться об`єкт природно-заповідного фонду за власний кошт провести роботи з винесення меж земельної ділянки та за власний кошт закріпити ці межі в натурі (на місцевості), за власний кошт встановити інформаційно-охоронні знаки встановленого зразку ботанічного заказника місцевого значення Громадська дума.
Стосовно повноважень прокурора додатково відмітив, що відповідно до ст. 11 Закону України Про природно-заповідний фонд України (редакція 15.07.2021) уповноваженими органами державного управління в галузі організації, охорони та використання природно-заповідного фонду є центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища, обласні державні адміністрації.
Для забезпечення державного управління територіями та об`єктами природно-заповідного фонду можуть утворюватися спеціальні підрозділи центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій. Центральним орган виконавчої влади, що забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища на момент подання позовної заяви є Міндовкілля.
Крім цього до місцевих органів виконавчої влади з питань, що належать до компетенції Міндовкілля відносяться спеціальні підрозділи Міндовкілля, утворені в обласних державних адміністраціях.
Так на базі Сумської обласної державної адміністрації створено Департамент захисту довкілля та енергетики в рамках виконання вимог ст. 11 закону України Про природно-заповідний фонд України.
Враховуючи, що зазначений Департамент не залучений прокурором до участі у справі, тому вважає, що посилання в.о. прокурора на відсутність органів виконавчої влади на яких покладено повноваження в сфері охорони природи є суто надуманим та не відповідає дійсності, тому не залучення до справи відповідний виконавчої влади держави орган порушує процедуру захисту прав держави саме представницьким органом.
Також представник відповідача-1 наголосив, що цим позовом в.о. прокурора зобов`язує органи місцевого самоврядування створити документацію із землеустрою, на підставі якої в кадастр природно-заповідного фонду будуть внесені відповідні цифрові дані стосовно об`єктів природно - заповідного фонду державної власності, але які знаходяться на адміністративній території органу місцевого самоврядування.
Вважає, що зазначене у позові питання вирішується не органом місцевого самоврядування навіть за рішенням суду, а Міндовкілля разом із його територіальним органом - Департаментом захисту довкілля та енергетики Сумської обласної державної адміністрації.
Ухвалою суду від 12.09.2022 було встановлено виконувачу обов`язків керівника Роменської окружної прокуратури 10-денний строк з дня вручення/отримання копії даної ухвали для висловлення своїх доводів, міркувань або заперечень щодо поданих письмових пояснень представником Андріяшівської сільської ради Роменського району Сумської області (а.с.147).
Так, від позивача до суду надійшло письмове пояснення (а.с.151-157), в яких керівник Роменської окружної прокуратури заперечив проти доводів представника відповідача-1 стосовно того, що Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України в особі Департамент захисту довкілля та енергетики Сумської ОДА є належним позивачем у даній справі, спираючись на Положення про Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 червня 2020 р. № 614.
Так, відмітив, що як у вказаному Положенні, так і в будь-яких інших нормативно-правових актах не вказано, що Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України в особі Департамент захисту довкілля та енергетики Сумської ОДА має повноваження щодо звернення до суду з метою забезпечення проведення робіт з винесення меж заказників, закріплення їх в натурі (на місцевості) та встановлення інформаційно-охоронних знаків встановленого зразку. Відтак, Департамент захисту довкілля та енергетики Сумської ОДА не наділений такими повноваженнями та не може бути позивачем у цій справі. Звернення прокурора до суду з цією позовною заявою обумовлено необхідністю відновлення та захисту порушених інтересів держави, які полягають у неухильному дотриманні та забезпеченні режиму охорони та використання об`єкта природно-заповідного фонду. В цьому випадку відсутній орган уповноважений державою здійснювати функції на захист її інтересів у спірних правовідносинах. Отже, з огляду на зазначене, враховуючи відсутність органу державної влади, уповноваженого реагувати на порушення закону у сфері організації, охорони та використання природно-заповідного фонду, прокурор набув статусу позивача у спірних правовідносинах та звернувся до суду в інтересах держави самостійно.
Крім того, щодо тверджень представника відповідача-1 у своїх поясненнях щодо того, що зазначеним позовом в.о. прокурора зобов`язує органи місцевого самоврядування створити документацію із землеустрою, на підставі якої в кадастр природозаповідного фонду будуть внесені відповідні цифрові дані стосовно об`єктів природно-заповідного фонду державної власності, але які знаходяться на адміністративній території органу місцевого самоврядування, зазначив таке.
Наказом Департаменту екології та охорони природних ресурсів Сумської обласної державної адміністрації № 4-ОД від 20.01.2020 затверджено положення про ботанічний заказник місцевого значення Громадська дума. Департаментом передано під охорону Хоминцівській сільській раді Роменського району Сумської області, як землекористувачу, ботанічний заказник місцевого значення Громадська дума з метою збереження та охорони, про що складено охоронне зобов`язання.
Таким чином, державою делеговано Хоминцівській сільській раді (правонаступником якої є Андріяшівська сільська рада) права та обов`язки щодо забезпечення режиму охорони та збереження території ботанічного заказника Громадська дума.
Отже, саме на Хоминцівську сільську раду, а в подальшому на Андріяшівську сільську раду (як землекористувачів) покладено обов`язок із забезпечення визначення меж Заказника в натурі (на місцевості), оформлення їх державними інформаційними щитами в місцях найбільш масового входу та в`їзду на територію об`єкта, інформаційно-охоронними знаками та межовими охоронними знаками і стовпами; забезпечення нанесення меж Заказника на свої планово-картографічні матеріали.
Тобто Хоминцівська сільська рада, а в подальшому Андріяшівська сільська рада (як землекористувач) зобов`язана замовити та оплатити, а в подальшому затвердити проект землеустрою щодо винесення меж ботанічного заказника місцевого значення Громадська дума, закріплення їх в натурі.
Ухвалою суду від 03.10.2023 (а.с.159-160) до участі у розгляді справи було залучено як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог на стороні позивача Департамент захисту довкілля та природних ресурсів Сумської обласної державної адміністрації (далі Департамент захисту довкілля).
23.10.2023 Департаментом захисту довкілля було надано письмові пояснення, в яких підтримав позовні вимоги та зазначив, що враховуючи норми Закону України «Про природно-заповідний фонд України», «Про землеустрій», Положення про ботанічний заказник місцевого значення «Громадська дума», вважає, що саме на Андріяшівську сільську раду покладається обов`язок із вчинення дій щодо встановлення меж територій Заказника, однак, Хоминцівською сільською радою, а в подальшому Андріяшівською сільською радою не вжито заходів щодо винесення меж ботанічного заказника місцевого значення Громадська дума, не закріплено його межі в натурі (на місцевості), відомості щодо нього не внесено до Державного земельного кадастру України, що в свою чергу унеможливлює його збереження, забезпечення режиму території, охорону та тягне за собою загрозу нецільового використання земельної ділянки на якій він розташований, а відповідно загрозу знищення як об`єкту природно - заповідного фонду. Окремо вказано, що у зв`язку з проведенням адміністративно-територіальної реформи в Україні та реформування лісової галузі відбулася зміна користувачів у віданні яких перебуває Заказник, у зв`язку з цим наказом Департаменту захисту довкілля та природних ресурсів Сумської обласної державної адміністрації від 31.08.2023 №65-ОД було затверджено нову редакція Положення про ботанічний заказник місцевого значення "Громадська дума".
Ухвалою від 07.11.2023 (а.с.192-193) у позивача було витребувано додаткові пояснення та залучено до участі у розгляді справи як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог на стороні позивача філію Сумське лісове господарство Державного спеціалізованого господарського підприємства Ліси України. Крім того, відповідачу було встановлено строк для надання своїх доводів, міркувань або заперечень з урахуванням визначення Андріяшівської сільської ради Роменського району землекористувачем Ботанічного заказника місцевого значення "Громадська дума" Роменського району згідно Положення про ботанічний заказник місцевого значення "Громадська дума", затвердженого наказом Департаменту захисту довкілля та природних ресурсів Сумської обласної державної адміністрації від 31.08.2023 №65-ОД.
Від відповідача будь-яких пояснень на ухвалу суду, доставлену представнику відповідача-1 в електронний кабінет 08.11.2023, станом на сьогодні не надано.
Поряд з цим Філією Сумське лісове господарство Державного спеціалізованого господарського підприємства Ліси України було надано пояснення, в яких наголосило на тому, що філією у повному обсязі виконуються охоронні зобов`язання, територія Заказнику, якою користується підприємство облаштована охоронними знаками (а.с.201).
08.12.2023 представником позивача також було надано додаткові пояснення, в яких наголосив на тому, що позовні вимоги до цього часу не виконано, а межі Заказника в натурі (на місцевості) не визначені, територія об`єкту до Державного земельного кадастру не внесена, що становить загрозу використання території Заказника не за цільовим призначенням.
Станом на сьогодні відзиву від Хоминцівської сільської ради до суду не надходило.
Також не надходило до суду пояснень від третіх осіб: ДП "Роменський агролісгосп", Сумського обласного комунального агролісогосподарського підприємства "Сумиоблагроліс".
Відтак, суд вбачає за можливе здійснювати розгляд справи за наявними у справі матеріалами.
Дослідивши наявні матеріали справи, заяви по суті справи, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини справи та об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив наступне.
Судом встановлено, що рішенням сесії Сумської обласної ради від 26.05.2004 Про зміни в мережі об`єктів природно-заповідного фонду області ботанічний заказник Громадська дума площею 72,4 га. з місцезнаходженням Роменський район, Хоминцівська сільська рада, включено до Переліку цінних територій і об`єктів, які оголошуються територіями природно-заповідного фонду місцевого значення. При цьому, згідно п.п.1,3 вказаного рішення вирішено внести зміни до категорій, площ та назв об`єктів природно-заповідного фонду місцевого значення, а виконавчим комітетам місцевих рад та з е м л е к о р и с т у в а ч а м доручено позначити відповідні території в натурі охоронними знаками, забезпечити охорону та збереження, дотримання заповідного режиму на них у відповідності з чинним законодавством України (а.с.18-20,104-105,112-124).
Наказом Департаменту екології та охорони природних ресурсів Сумської обласної державної адміністрації (далі - Департамент) № 4-ОД від 20.01.2020 (а.с.105зворот) затверджено Положення про ботанічний заказник місцевого значення Громадська дума (далі - Положення, а.с.22-26,106-110), згідно п.1.2 якого ботанічний заказник Громадська дума займає площу 72,4 га і розташовується в центральній частині Роменського району Сумської області, річковій долині річки Локня, притоки річки Сули, поряд з ґрунтовою дорого с. Хоминці - с. Дубина, на землях Хоминцівської сільської ради.
Пунктом 1.4 Положення визначено, що заказник входить до складу природно-заповідного фонду України, охороняється як національне надбання, щодо якого встановлюється особливий режим охорони, відтворення та використання.
Пунктом 1.5 Положення визначено, що землі заказника перебувають у державній власності, відносяться до категорії земель природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення і не вилучаються із землекористування в їх постійних землекористувачів: ДП "Роменський агролісгосп" (26,1га земель лісового фонду), ДП "Роменське лісове господарство" (4,4га Глинського лісництва), решта земель (41,9га землі запасу) перебуває у віданні виконкому Хоминцівської сільської ради.
Охоронним зобов`язанням від 22.01.2020 №535 Департаментом екології та охорони природних ресурсів Сумської обласної державної адміністрації передано Хоминцівській сільській раді під охорону та дотримання встановленого режиму ботанічний заказник місцевого значення «Громадська дума» загальною площею 72,4га, а в межах територій наданих землекористувачу 41,9га у межах Хоминцівської сільської ради (а.с.21,111).
Такими ж охоронними зобов`язання за №№536,534 частина спірного ботанічного заказника була передана іншим двом користувачам (а.с.110зворот, 111зворот).
При цьому, судом встановлено, що відповідно до розпорядження Кабінету Міністрів України від 12.06.2020 №723-р Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Сумської області Хоминцівська територіальна громада увійшла до складу Андріяшівської об`єднаної територіальної громади.
Рішенням сесії Андріяшівської сільської ради від 26.11.2020 (https://andriyashivska-gromada.gov.ua/docs/564116/) (а.с.84-85) постановлено розпочати процедуру реорганізації юридичної особи Хоминцівської сільської ради Роменського району Сумської області (), розташованої за адресою: вул. Кооперативна, 3 с.Хоминці, Роменського району, Сумської області шляхом приєднання до Андріяшівської сільської ради Роменського району Сумської області (). Крім того, згідно вказаного рішення визначено, що Андріяшівська сільська рада Роменського району Сумської області є правонаступником всього майна, прав та обов`язків Хоминцівської сільської ради Роменського району Сумської області з дня набуття повноважень Андріяшівської сільської ради Роменського району Сумської області.

Станом на сьогодні до Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців не внесено запису про припинення Хоминцівської сільської ради як юридичної особи (а.с.213).

Разом з тим, згідно інформації Головного управління Держгеокадастру у Сумській області, викладеної у листі №10-18-0.332-4760/2-21 від 19.08.2021, проект землеустрою щодо організації і встановлення меж території природно-заповідного фонду щодо ботанічного заказника Громадська дума в регіональному і місцевому фондах документації із землеустрою та оцінки земель не обліковується (а.с.27).

Згідно інформації Департаменту захисту довкілля та енергетики Сумської обласної державної адміністрації, викладеної у листі №01-18/2333 від 25.08.2021, документація із землеустрою на ботанічний заказник місцевого значення Громадська дума не розроблена (а.с.28).

Виконувач обов`язків керівника Роменської окружної прокуратури, з огляду на наявну інформацію, викладену у листах Головного управління Держгеокадастру у Сумській області та Департаменту захисту довкілля та енергетики Сумської обласної державної адміністрації, звернувся до суду з даним позовом до Андріяшівської сільської ради з метою забезпечення проведення робіт з винесення меж ботанічного заказника місцевого значення Громадська дума, закріплення їх в натурі (на місцевості) та встановлення інформаційно-охоронних знаків встановленого зразку.

Надаючи правову оцінку відносинам, що в даному випадку склалися між сторонами, суд, насамперед здійснює перевірку доводів прокурора, викладених у позові стосовно відсутності органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах та права на самостійне звернення з цим позовом до суду.

Велика Палата Верховного Суду, зокрема, у постанові від 11 лютого 2020 року у справі № 922/614/19 вже звертала увагу на те, що якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив відсутність органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу. Тобто, суд самостійно перевіряє, чи справді відсутній орган, що мав би для захисту інтересів держави звернутися до суду з таким позовом як заявив прокурор. Процедура, передбачена абзацами третім і четвертим частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру», застосовується тільки до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження з такого захисту. Іншими словами, прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це відповідного суб`єкта лише тоді, коли той має повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, але не здійснює чи неналежно їх здійснює.

Так, прокурор у позові стверджує про відсутність органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах. Натомість представник відповідача Андріяшівської сільської ради у своїх письмових поясненнях зазначає, що Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України в особі Департаменту захисту довкілля та енергетики Сумської ОДА є належним позивачем у даній справі, спираючись на п.п. 12), 102), 104) п.3 Положення про Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 червня 2020 р. № 614.

Перевіряючи доводи прокурора та надаючи оцінку аргументам учасників справи, суд виходить з такого.

Відповідно до п.3 ч. 1 ст.131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Частиною третьою статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС України) встановлено, що до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.

Частиною 4 ст. 5 КАС України передбачено, що суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, визначених Конституцією та законами України.

За приписами ч.3, 4, 5 ст.53 КАС України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами (ч.3).

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу (ч.4).

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача (ч.5).

Отже, реалізація прокурором права на подання позову в інтересах держави потребує обґрунтування, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Спеціальним законом, яким визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді, є Закон України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі Закон України «Про прокуратуру»), згідно із ч.1 ст.23 якого визначено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави у випадках та порядку, встановлених законом.

Відповідно до ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Так, відповідно до ч.4 ст.23 Закону України «Про прокуратуру» наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Загальні підходи до підстав представництва прокурором інтересів держави в адміністративному судочинстві були сформульовані Верховним Судом у постанові від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17.

У цій постанові Суд звернув увагу, що зміст п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено. Виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Інтереси держави охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом.

У згадуваній постанові Верховний Суд дійшов висновку, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: (1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; (2) у разі відсутності такого органу.

Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

«Не здійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

«Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Вказані висновки згодом були підтримані Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 13 лютого 2019 року в справі № 826/13768/16.

Таким чином, прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Прокурор повинен надати суду докази, які свідчать про те, що відповідний орган державної влади (інший суб`єкт владних повноважень) не здійснює захисту інтересів держави або здійснює його неналежним чином. Такими доказами, зокрема, можуть бути звернення прокурора до відповідного органу щодо захисту інтересів держави, відповіді на них та інші письмові докази, що стосуються справи. Самого лише твердження прокурора про те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви до розгляду недостатньо.

Поряд з цим, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 року № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 мотивувальної частини).

Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 4 частини другої статті 129 Конституції України).

Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.

Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого не звернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

Аналогічна позиція викладена в постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року в справі № 912/2385/18 (п.79,80,81).

Додатково у постанові від 29 листопада 2022р. у справі №240/401/19 Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду сформулював такий висновок:

«З огляду на вищезазначене, положення статті 53 КАС України у системному зв`язку з положеннями статті 23 Закону України «Про прокуратуру» щодо права прокурора на звернення до адміністративного суду з метою захисту інтересів держави в особі територіальної громади необхідно розуміти так:

- прокурор, звертаючись до суду з метою захисту інтересів держави, що охоплюють собою й інтереси певної територіальної громади, фактично діє в інтересах держави; оскільки відсутні чіткі критерії визначення поняття інтереси держави, яке є оціночним, суди під час розгляду кожної конкретної справи повинні встановлювати наявність/відсутність інтересів держави та необхідність їх захисту у судовому порядку;

- прокурор має право самостійно звертатися до адміністративного суду із позовом у разі відсутності органу, який має повноваження на звернення до суду з таким самим позовом; передбачене законами загальне повноваження державного органу на звернення до суду або можливість бути позивачем чи відповідачем у справі (як от у Кабінету Міністрів України), не свідчить про право такого органу на звернення з адміністративним позовом в конкретних правовідносинах, оскільки Законом має бути прямо визначено, у яких випадках та який орган може/повинен звернутися до суду;

- у разі, якщо адміністративні суди доходять висновку про відсутність у прокурора права на звернення з позовом до суду в інтересах держави з підстави наявності органу, що має повноваження на звернення з таким позовом до суду, суди повинні чітко вказати, до компетенції якого саме органу належить повноваження на звернення до суду та яким Законом це право передбачено.»

Згідно із ст.11 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» 16 червня 1992 року № 2456-XII (далі Закон України «Про природно-заповідний фонд України») уповноваженими органами державного управління в галузі організації, охорони та використання природно-заповідного фонду є центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища, обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації. Для забезпечення державного управління територіями та об`єктами природно-заповідного фонду можуть утворюватися спеціальні підрозділи центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій.

Відповідно до п.1 Положення про Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України, затверджене Постановою від 25.06.2020 №614, на яке посилається представник відповідача, Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України (Міндовкілля) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.

Міндовкілля є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, який забезпечує: формування та реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, екологічної та в межах повноважень, передбачених законом, біологічної і генетичної безпеки; формування державної політики щодо здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

Згідно із п.3 вказаного Положення основними завданнями Міндовкілля є, серед іншого: 1) забезпечення формування державної політики у сфері: організації охорони та використання природно-заповідного фонду; державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства про раціональне використання, відтворення і охорону природних ресурсів, використання та охорону земель, екологічну та радіаційну безпеку, оцінку впливу на довкілля, охорону і використання територій та об`єктів природно-заповідного фонду, 2) реалізація державної політики у сфері: охорони навколишнього природного середовища, екологічної та в межах повноважень, передбачених законом, біологічної і генетичної безпеки; організації охорони та використання природно-заповідного фонду.

Відповідно до п.4 Положення Міндовкілля відповідно до покладених на нього завдань: координує діяльність центральних та місцевих органів виконавчої влади з питань, що належать до компетенції Міндовкілля (п.12); забезпечує у сфері організації охорони та використання природно-заповідного фонду нормативно-правове регулювання, а саме розробляє проекти нормативно-правових актів, видає нормативно-правові акти в межах повноважень, передбачених законом, з питань: спеціального використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду (п.102); веде державний кадастр територій та об`єктів природно-заповідного фонду (п.104); організовує встановлення в натурі (на місцевості) меж територій та об`єктів природно-заповідного фонду (п.115); бере участь у справах, діє в судах України від імені та в інтересах Міндовкілля, забезпечує в установленому порядку самопредставництво Міндовкілля в судах та інших органах через осіб, уповноважених діяти від його імені, у тому числі через посадових (службових) осіб юридичної служби Міндовкілля або інших уповноважених осіб, а також забезпечує представництво інтересів Міндовкілля в судах та інших органах через представників (п.162).

Таким чином, Міндовкілля є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, який забезпечує: формування та реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, екологічної та в межах повноважень, передбачених законом, біологічної і генетичної безпеки; формування державної політики щодо здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів та відповідно до покладених на нього завдань організовує встановлення в натурі (на місцевості) меж територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

Поряд з цим зазначення в Положенні загальне повноваження державного органу на звернення до суду або можливість бути позивачем чи відповідачем у справі, не свідчить про право такого органу на звернення з позовом в конкретних правовідносинах.

Суд також враховує, що звернення прокурора до суду у порядку адміністративного судочинства у цій справі слугує меті захисту суспільного інтересу у такій важливій сфері, як дотримання органом місцевого самоврядування вимог законодавства, зокрема, у сферах земельних відносин, охорони довкілля та навколишнього природного середовища, а також у необхідності неухильного дотримання вимог законодавства в галузі охорони і використання територій та об`єктів природно-заповідного фонду, насамперед, з метою збереження національного надбання. Інтереси держави охоплюють інтереси мешканців територіальної громади, зокрема, у таких сферах, як охорона навколишнього природного середовища, екологічної безпеки, та екологічних прав, оскільки відповідно до статті 3 Конституції України людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.

Таким чином, суд доходить висновку, що за відсутності державного органу, уповноваженого з а к о н о м на звернення з відповідним позовом до суду, прокурор, звертаючись до суду з цим позовом в інтересах держави, діяв відповідно до вимог статті 53 КАС України та частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру». Враховуючи вищевикладене, доводи представника відповідача щодо відсутності підстав для звернення прокурора з цим позовом до суду не приймаються судом до уваги.

Надаючи оцінку правовим відносинам, що склалися у цьому випадку між сторонами у справі по суті позову, суд виходить з наступного.

Частиною другою статті 19 Конституції Україні передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ст. ст. 13, 14 Конституції України земля є об`єктом права власності Українського народу, основним національним багатством і перебуває під особливою охороною держави.

Землі України за основним цільовим призначенням поділяються на категорії, в тому числі: в) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення (частина перша статті 19 Земельного кодексу України).

Частиною 1 статті 4 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" від 25 червня 1991 року, №1264-ХІІ (далі Закон №1264-ХІІ) передбачено, що природні ресурси України є власністю Українського народу.

Згідно із статтею 5 Закону №1264-ХІІ державній охороні і регулюванню використання на території України підлягають: навколишнє природне середовище як сукупність природних і природно-соціальних умов та процесів, природні ресурси, як залучені в господарський обіг, так і невикористовувані в економіці в даний період (земля, надра, води, атмосферне повітря, ліс та інша рослинність, тваринний світ), ландшафти та інші природні комплекси.

Особливій державній охороні підлягають території та об`єкти природно-заповідного фонду України й інші території та об`єкти, визначені відповідно до законодавства України.

Відповідно до ст. 43 Земельного кодексу України та ч. 1 ст. 7 Закону України "Про природно-заповідний фонд України" землі природно-заповідного фонду - це ділянки суші і водного простору з природними комплексами та об`єктами, що мають особливу природоохоронну, екологічну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність, яким відповідно до закону надано статус територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

Згідно із частиною 2 статті 61 Закону №1264-ХІІ, ч. 1 ст. 3 Закону України "Про природно - заповідний фонд України", ст. 44 Земельного кодексу України до земель природно-заповідного фонду включаються природні території та об`єкти (природні заповідники, національні природні парки, біосферні заповідники, регіональні ландшафтні парки, заказники, пам`ятки природи, заповідні урочища), а також штучно створені об`єкти (ботанічні сади, дендрологічні парки, зоологічні парки, парки-пам`ятки садово-паркового мистецтва).

Відповідно до ч. 2 ст. 45 Земельного кодексу України порядок використання земель природно-заповідного фонду визначається законом.

Згідно із ч.ч. 3, 5 ст. 53 Закону України "Про природно-заповідний фонд" передбачено, що рішення про організацію чи оголошення територій та об`єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та встановлення охоронних зон територій та об`єктів природно-заповідного фонду приймається Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими радами.

Території та об`єкти природно-заповідного фонду або їх частини, що створюються чи оголошуються без вилучення земельних ділянок, що вони займають, передаються під охорону підприємствам, установам, організаціям і громадянам органами центрального органу виконавчої влади в галузі охорони навколишнього природного середовища з оформленням охоронного зобов`язання.

Відповідно до ст. 28 цього ж Закону власники або користувачі земельних ділянок, водних та інших природних об`єктів, оголошених пам`ятками природи, беруть на себе зобов`язання щодо забезпечення режиму їх охорони та збереження.

Як встановлено судом, охоронним зобов`язанням від 22.01.2020 №535 Департаментом екології та охорони природних ресурсів Сумської обласної державної адміністрації передано Хоминцівській сільській раді під охорону та дотримання встановленого режиму ботанічний заказник місцевого значення «Громадська дума» загальною площею 72,4га, а в межах територій наданих землекористувачу 41,9га у межах Хоминцівської сільської ради (а.с.21,111).

Такими ж охоронними зобов`язання за №№536,534 частина спірного ботанічного заказника була передана іншим двом користувачам (а.с.110зворот, 111зворот).

Поряд з цим, заперечуючи проти позову, та посилаючись на ч.3 ст. 78, ч.1,2 ст.84, 122 Земельного кодексу, ч.4,5 ст. 52 Закону України ст. 3 Закону України "Про природно - заповідний фонд України" представник відповідача стверджує, що прокурор помилився у визначенні правового статусу територій природно-заповідного фонду, оскільки об`єкти природно-заповідного фонду місцевого значення є державною власністю, повноваження розпоряджатися якими належить виключно обласним державним адміністраціям.

Вказані доводи є помилковими, враховуючи таке.

Відповідно до ч.3 ст. 78, ч.1,2 ст.84 Земельного кодексу України, на які посилається представник відповідача, земля в Україні може перебувати у приватній, комунальній та державній власності. У державній власності перебувають усі землі України, крім земель комунальної та приватної власності. Право державної власності на землю набувається і реалізується державою через органи виконавчої влади відповідно до повноважень, визначених цим Кодексом.

Згідно із ч.1,5 ст. 122 Земельного кодексу України сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.

Обласні державні адміністрації на їхній території передають земельні ділянки із земель державної власності, крім випадків, визначених частинами третьою, четвертою і восьмою цієї статті, у власність або у користування у межах міст обласного значення та за межами населених пунктів, а також земельні ділянки, що не входять до складу певного району, або у випадках, коли районна державна адміністрація не утворена, для всіх потреб.

За приписами ч.4,5 ст. 52 Закону України ст. 3 Закону України "Про природно - заповідний фонд України" розробка проектів с т в о р е н н я регіональних ландшафтних парків, заповідних урочищ, а також заказників, пам`яток природи та парків-пам`яток садово-паркового мистецтва місцевого значення забезпечується обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями, а на території Автономної Республіки Крим - органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища. Забезпечення розробки проектів створення ботанічних садів, дендрологічних парків та зоологічних парків може бути доручено заінтересованим державним органам чи установам.

Отже, у вказаних нормах, на які посилається представник відповідача, відсутнє твердження про те, що об`єкти природно-заповідного фонду місцевого значення є виключно державною власністю. Норми ч.4,5 ст. 52 Закону України ст. 3 Закону України "Про природно - заповідний фонд України" вказане не спростовує, оскільки цими приписами передбачено порядок розробки проектів с т в о р е н н я заказників. У цій справі такий проект був розроблений ще в 2003р. та його копія була долучена до справи самим представником відповідача (а.с.112-124).

Натомість, на доводи представника відповідача, суд зауважує, що за правилами ст. 45 Земельного кодексу України землі природно-заповідного фонду можуть перебувати не лише у державній, а й у комунальній та приватній власності.

Частиною 3 статті 26 Закону України "Про природно-заповідний фонд України" передбачено, що власники або користувачі земельних ділянок, водних та інших природних об`єктів, оголошених заказником, беруть на себе зобов`язання щодо забезпечення режиму їх охорони та збереження.

У свою чергу відповідно до частини третьої статті 60 Закону України "Про природно-заповідний фонд України" органи місцевого самоврядування, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи місцевого самоврядування сприяють охороні й збереженню територій та об`єктів природно-заповідного фонду, виконанню покладених на них завдань.

Пунктом і частини 1 статті 19 Закону №1264-ХІІ передбачено, що виконавчі органи сільських, селищних, міських рад у галузі охорони навколишнього природного середовища в межах своєї компетенції приймають рішення про організацію територій та об`єктів природно-заповідного фонду місцевого значення (п.і).

Положеннями ч. 1 ст. 79, ч. 1 ст. 79-1 Земельного кодексу України визначено, земельна ділянка - це частина земної поверхні з установленими межами, певним місцем розташування, з визначеними щодо неї правами.

Формування земельної ділянки полягає у визначенні земельної ділянки як об`єкта цивільних прав. Формування земельної ділянки передбачає визначення площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру.

Межі територій та об`єктів природно-заповідного фонду встановлюються в натурі відповідно до законодавства. До встановлення меж територій та об`єктів природно-заповідного фонду в натурі їх межі визначаються відповідно до проектів створення територій та об`єктів природно-заповідного фонду (ч. 4 ст. 7 Закону України "Про природно-заповідний фонд").

Відповідно до абз.11, 15 ч. 1 ст. 1 Закону України "Про землеустрій" від 22 травня 2003 року № 858-IV (далі Закон України «Про землеустрій») проект землеустрою - сукупність економічних, проектних і технічних документів щодо обґрунтування заходів з використання та охорони земель, які передбачається здійснити за таким проектом; цільове призначення земельної ділянки - допустимі напрями використання земельної ділянки відповідно до встановлених законом вимог щодо використання земель відповідної категорії та визначеного виду цільового призначення.

Згідно п. "в" ч. 1 ст. 2 Закону України "Про землеустрій" землеустрій забезпечує встановлення і закріплення на місцевості меж - адміністративно-територіальних одиниць, територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення, меж земельних ділянок власників і землекористувачів.

Положеннями п. "г" ч. 1 ст. 20 Закону України "Про землеустрій" передбачено, що землеустрій проводиться в обов`язковому порядку на землях усіх категорій незалежно від форми власності в разі встановлення в натурі (на місцевості) меж земель, обмежених у використанні і обмежених (обтяжених) правами інших осіб (земельні сервітути).

Статтею 22 цього ж Закону передбачено, що підставою для здійснення землеустрою є рішення органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо проведення робіт із землеустрою, укладені договори між юридичними чи фізичними особами (землевласниками і землекористувачами) та розробниками документації із землеустрою, судові рішення.

Відповідно до п. "в" ч. 1 ст. 25 зазначеного Закону видами документації із землеустрою є проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів.

Відповідно до частини 1 статті 26 Закону №858-IV замовниками документації із землеустрою можуть бути органи державної влади, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, о р г а н и м і с ц е в о г о самоврядування, землевласники і землекористувачі, а також інші юридичні та фізичні особи.

Згідно з ч. 2 ст. 47 Закону України "Про землеустрій" передбачено, що проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів розробляються з метою:

а) збереження природного різноманіття ландшафтів, охорони довкілля, підтримання екологічного балансу;

б) створення місць для організованого лікування та оздоровлення людей, масового відпочинку і туризму;

в) створення приміських зелених зон, збереження і використання об`єктів культурної спадщини;

г) проведення науково-дослідних робіт;

г) встановлення меж водоохоронних зон та прибережних захисних смуг;

д) визначення в натурі (на місцевості) меж охоронних зон та інших обмежень у використанні земель, встановлених законами та прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами, а також інформування про такі обмеження землевласників, землекористувачів, інших фізичних та юридичних осіб.

Проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів визначають місце розташування і розміри земельних ділянок, власників земельних ділянок, землекористувачів, у тому числі орендарів, межі територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого (округи і зони санітарної (гірничо-санітарної) охорони), рекреаційного та історико-культурного (охоронні зони) призначення, водоохоронних зон та прибережних захисних смуг, смуг відведення та берегових смуг водних шляхів, а також встановлюють режим використання та охорони їх територій.

Проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів розробляються на підставі укладених договорів між замовниками документації із землеустрою та її розробниками.

Проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів для біосферних заповідників, природних заповідників, національних природних парків, регіональних ландшафтних парків, ботанічних садів, дендрологічних парків, парків - пам`яток садово-паркового мистецтва та зоологічних парків можуть розроблятися лише на землях та земельних ділянках, що включаються до складу таких територій без вилучення у землевласників та землекористувачів.

Рішення про затвердження проектів землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон одночасно є р і ш е н н я м п р о в с т а н о в л е н н я м е ж таких територій.

Відомості про межі територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, межі обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів вносяться до Державного земельного кадастру.

Таким чином, вимогами чинного законодавства передбачено обов`язковість організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, а також проведення робіт із винесення меж об`єктів природно-заповідного фонду та їх закріплення в натурі (на місцевості).

Відповідно до ч.ч. 2, 3 ст. 2 Земельного кодексу України суб`єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади, а об`єктами земельних відносин є землі в межах території України, земельні ділянки та права на них, у тому числі на земельні частки (паї).

Отже, природоохоронне законодавство України передбачає ідентифікацію територій природно-заповідного фонду, в тому числі шляхом встановлення в натурі їх меж, для чого в обов`язковому порядку розробляються проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду.

Наведене убезпечує від використання землі на території природно-заповідного фонду (в тому числі заказника) не за цільовим призначенням та запобігає її протиправному привласненню.

Відповідно до статті 4 Закону України «Про землеустрій» як Хоминцівська сільська рада, так і Андріяшівська сільська рада є суб`єктами землеустрою.

Статтею 19 Закону України "Про землеустрій" визначено повноваження, зокрема, сільських рад у сфері землеустрою на території міст, до яких належать: організація і здійснення землеустрою; здійснення контролю за впровадженням заходів, передбачених документацією із землеустрою; координація здійснення землеустрою та контролю за використанням і охороною земель комунальної власності; вирішення інших питань у сфері землеустрою відповідно до закону.

Згідно із статтею 2 Закону України "Про землеустрій" землеустрій забезпечує встановлення і закріплення на місцевості меж адміністративно-територіальних одиниць, територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення, меж земельних ділянок власників і землекористувачів.

Пунктами д, к частини 1 статті 12 Земельного кодексу України визначено, що до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин належить: організація землеустрою; вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.

Отже, саме до компетенції сільської ради, у цьому випадку Хоминцівської сільської ради (до початку її реорганізації), та Андріяшівської сільської ради, відноситься винесення меж ботанічного заказника місцевого значення Громадська дума, закріплення їх в натурі (на місцевості) та встановлення інформаційно-охоронних знаків встановленого зразку. Враховуючи зазначене, суд не приймає доводи представника відповідача про те, що вказані питання не відносяться до компетенції органів місцевого самоврядування, а також про те, що обов`язок щодо винесення меж ботанічного заказника місцевого значення мають нести всі землекористувачі спірного заказника.

Крім того, суд відхиляє доводи представника відповідача про неналежність відповідача у цій справі - Андріяшівської сільської ради, з тих підстав, що ця рада не є землекористувачем спірного заказника, з огляду на таке.

Як вже зазначалось вище, дійсно станом на сьогодні до Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців не внесено запису про припинення Хоминцівської сільської ради як юридичної особи (а.с.213).

Разом з тим, абзацом першим пункту 7-1 розділу V «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено, що до прийняття закону про адміністративно-територіальний устрій України визначення адміністративних центрів територіальних громад та затвердження територій територіальних громад здійснює Кабінет Міністрів України.

Так, Розпорядженням Кабінету Міністрів України № 723-р від 12.06.2020 «Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Сумської області» та рішенням 1 сесії 8 скликання Андріяшівської сільської ради від 26.11.2020 «Про початок реорганізації Хоминцівської сільської ради шляхом приєднання до Андріяшівської сільської ради» Хоминцівську сільську раду реорганізовано шляхом приєднання до Андріяшівської сільської ради. Андріяшівська сільська рада Роменського району Сумської області є правонаступником всього майна, прав та обов`язків Хоминцівської сільської ради Роменського району Сумської області з дня набуття повноважень Андріяшівської сільської ради Роменського району Сумської області.

Пунктом 6-1 розділу V «Прикінцеві та перехідні положення» вищевказаного закону передбачено, що до прийняття закону про адміністративно-територіальний устрій України закінчення повноважень сільських, селищних, міських рад, їхніх виконавчих органів, а також реорганізація сільських, селищних, міських рад, їхніх виконавчих органів як юридичних осіб у зв`язку із змінами в адміністративно-територіальному устрої України здійснюються з урахуванням таких положень:

1) у день набуття повноважень сільською, селищною, міською радою, обраною територіальною громадою, територія якої затверджена Кабінетом Міністрів України (далі - сформована територіальна громада), припиняються повноваження сільських, селищних, міських рад, сільських, селищних, міських голів, обраних територіальними громадами, територія яких включена до території сформованої територіальної громади (далі - розформовані територіальні громади);

4) сформована територіальна громада є правонаступником усього майна, прав та обов`язків розформованої територіальної громади з урахуванням особливостей, визначених підпунктами 5 і 6 цього пункту.

Відповідно до п. 8 ст. 45 цього ж Закону повноваження місцевої ради, обраної на позачергових, повторних або перших виборах, закінчуються в день відкриття першої сесії відповідної ради, обраної на наступних (чергових або позачергових) виборах.

З матеріалів справи вбачається, що 26.11.2020 відбулось засідання першої сесії восьмого скликання Андріяшівської сільської ради (а.с.84-85).

Таким чином, враховуючи, що ботанічний заказник місцевого значення Громадська дума розташований в межах адміністративної території Андріяшівської сільської ради, земельна ділянка під нею належить до комунальної форми власності, Андріяшівська сільська рада є правонаступником прав та обов`язків Хоминцівської сільської ради, у тому числі в частині забезпечення проведення робіт з винесення меж ботанічного заказника місцевого значення Громадська дума, закріплення їх в натурі (на місцевості) та встановлення інформаційно-охоронних знаків встановленого зразку, тому Андріяшівська сільська рада є належним відповідачем у цій справі.

Крім того, як вбачається з матеріалів справи (а.с.175-179), у зв`язку з проведенням адміністративно-територіальної реформи в Україні та реформування лісової галузі відбулася зміна користувачів у віданні яких перебуває спірний заказник, у зв`язку з цим наказом Департаменту захисту довкілля та природних ресурсів Сумської обласної державної адміністрації від 31.08.2023 №65-ОД було затверджено нову редакцію Положення про ботанічний заказник місцевого значення "Громадська дума", відповідно до п.1.5 розділу І якого одним з землекористувачів замість Хоминцівської визначено Андріяшівську сільську раду (а.с.176).

В обґрунтування своєї позиції, представник відповідача, з посиланням на ч.3 ст.46 Закону України "Про природно-заповідний фонд України" також зауважує, що законом не передбачено забезпечення, створення, функціонування, фінансування заказників за рахунок органів місцевого самоврядування, а також на те, що Андріяшівська сільська рада не є головним розпорядником коштів на ті заходи, що зазначені позивачем у позові.

Дійсно відповідно до ч.3 ст. 46 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» витрати, пов`язані із забезпеченням режиму охорони заказників, пам`яток природи, заповідних урочищ та парків-пам`яток садово-паркового мистецтва, здійснюються за рахунок підприємств, установ, організацій, інших землевласників та з е м л е к о р и с т у в а ч і в, на території яких вони знаходяться.

Однак, приймаючи до уваги, що відповідач-1 є землекористувачем спірного заказника посилання на вказану норму є необґрунтованим. Крім того, суд зауважує, що зобов`язання створення документації із землеустрою не є предметом позову. Предметом позову є зобов`язання відповідача-1 відповідно до вимог чинного законодавства України з а б е з п е ч и т и п р о в е д е н н я р о б і т з винесення меж ботанічного заказника місцевого значення Громадська дума, закріплення їх в натурі (на місцевості) та встановлення інформаційно-охоронних знаків встановленого зразку.

А відтак, вказані вище доводи представника відповідача-1 в обґрунтування своєї позиції суд не бере до уваги.

Поряд з цим, згідно інформації Головного управління Держгеокадастру у Сумській області, викладеної у листі №10-18-0.332-4760/2-21 від 19.08.2021, проект землеустрою щодо організації і встановлення меж території природно-заповідного фонду щодо ботанічного заказника Громадська дума в регіональному і місцевому фондах документації із землеустрою та оцінки земель не обліковується (а.с.27).

Згідно інформації Департаменту захисту довкілля та енергетики Сумської обласної державної адміністрації, викладеної у листі №01-18/2333 від 25.08.2021, документація із землеустрою на ботанічний заказник місцевого значення Громадська дума не розроблена (а.с.28).

Судом враховано, що в ході розгляду справи представником Департаменту захисту довкілля та природних ресурсів (а.а.174) повідомлено, що на виконання «Програми охорони навколишнього природного середовища Сумської області на 2023-2025роки», затвердженої розпорядженням голови Сумської обласної державної адміністрації-начальника обласної військової адміністрації від 24.02.2023 №71-ОД, Департаментом було забезпечено проведення процедуру закупівлі послуг, а саме відкриті торги з особливостями через систему «Pruzorro» щодо виконання природоохоронного заходу «Розроблення документації із землеустрою для територій та об`єктів природно-заповідного фонду (код за ЄЗС ДК 021:20-5 Архітектурні, інженерні та геодезичні послуги)». Проте, як вбачається з системи (https://prozorro.gov.ua/tender/UA-2023-08-21-010998-a) договір було розірвано (а.с.214-216). Тобто станом і на сьогодні документація із землеустрою на ботанічний заказник місцевого значення Громадська дума не розроблена.

Поряд з цим, до матеріалів справи не надано жодного доказу на підтвердження вчинення дій ні Хоминцівською сільською радою (до початку процедури реорганізації), ні Андріяшівською сільською радою (починаючи з дня набуття повноважень) щодо забезпечення проведення робіт з винесення меж ботанічного заказника місцевого значення Громадська дума, закріплення їх в натурі (на місцевості) та встановлення інформаційно-охоронних знаків встановленого зразку, що свідчить про протиправну бездіяльність відповідачів.

Враховуючи встановлені судом обставини у справі та досліджені докази, суд доходить висновку, що позовні вимоги є обґрунтованими та вважає необхідним визнати протиправною бездіяльність Хоминцівської сільської ради Роменського району Сумської області, Андріяшівської сільської ради Роменського району Сумської області, яка полягає у незабезпеченні проведення робіт з винесення меж ботанічного заказника місцевого значення Громадська дума та зобов`язати Андріяшівську сільську раду Роменського району Сумської області відповідно до вимог чинного законодавства України забезпечити проведення робіт з винесення меж ботанічного заказника місцевого значення Громадська дума, закріплення їх в натурі (на місцевості) та встановлення інформаційно-охоронних знаків встановленого зразку.

Задовольняючі позовні вимоги в частині зобов`язання вчинити дії саме Андріяшівську раду, судом, з урахуванням встановлених судом обставин справи, враховано, що станом на час розгляду справи повноваженнями на вчинення дій із забезпечення проведення робіт з винесення меж ботанічного заказника місцевого значення Громадська дума, закріплення їх в натурі (на місцевості) та встановлення інформаційно-охоронних знаків встановленого зразку, наділена саме Андріяшівська сільська рада, оскільки саме вона згідно із рішення сесії Андріяшівської сільської ради від 26.11.2020 є правонаступником всього майна, прав та обов`язків Хоминцівської сільської ради Роменського району Сумської області з дня набуття повноважень Андріяшівської сільської ради Роменського району Сумської області.

Керуючись ст.ст. 90, 241, 242, 243, 244, 245, 246, 250, 255, 295, 297, п.15.5 Розділу VІІ Перехідні положення Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

В И Р І Ш И В:

Позовну заяву Виконувача обов`язків керівника Роменської окружної прокуратури в інтересах держави (вул. Соборна, 43,м. Ромни, Роменський район, Сумська область,42000, ) до Андріяшівської сільської ради Роменського району Сумської області (вул. Соборна, 11,с. Андріяшівка, Роменський район, Сумська область,42087), Хоминцівської сільської ради Роменського району Сумської області (вул.Кооперативна, 3 с.Хоминці, Роменський район, Сумська область, 42060, ), треті особи: ДП "Роменський агролісгосп" (42087, Сумська обл., Роменський р-н, село Андріяшівка, вул.Шкільна, будинок 29, ), Сумське обласне комунальне агролісогосподарське підприємство "Сумиоблагроліс" (м.Суми, вул.Шишкарівська, буд.9, ), Департамент захисту довкілля та природних ресурсів Сумської обласної державної адміністрації (40000, м. Суми, майдан Незалежності,2, ), філія "Сумське лісове господарство" Державного спеціалізованого господарського підприємства "Ліси України" (42355, Сумська область, Сумський район, селище міського типу Низи, ) про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії задовольнити.

Визнати протиправною бездіяльність Хоминцівської сільської ради Роменського району Сумської області та Андріяшівської сільської ради Роменського району Сумської області, яка полягає у незабезпеченні проведення робіт з винесення меж ботанічного заказника місцевого значення Громадська дума.

Зобов`язати Андріяшівську сільську раду Роменського району Сумської області відповідно до вимог чинного законодавства України забезпечити проведення робіт з винесення меж ботанічного заказника місцевого значення Громадська дума, закріплення їх в натурі (на місцевості) та встановлення інформаційно-охоронних знаків встановленого зразку.

Рішення може бути оскаржено до Другого апеляційного адміністративного суду шляхом подачі апеляційної скарги протягом тридцяти днів з дня складення повного рішення.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Повний текст судового рішення складено 15.07.2024.

Суддя І.Г. Шевченко