Справа № 120/12935/21-а
Суддя: Кравчук В.М.
Дата ухвалення: 2024-07-16 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 липня 2024 року

м. Київ

справа №120/12935/21-а

адміністративне провадження № К/990/15259/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П.,

розглянув у порядку письмового провадження

касаційну скаргу Стрижавської селищної ради Вінницького району Вінницької області

на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 08 лютого 2022 року (суддя Комар П.А.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 10 травня 2022 року (колегія у складі суддів Сторчака В.Ю., Полотнянка Ю.П., Граб Л.С.)

у справі №120/12935/21-а

за позовом ОСОБА_1

до Стрижавської селищної ради Вінницького району Вінницької області,

треті особи: ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 та ОСОБА_6 ,

про визнання протиправним та нечинним рішення.

І. ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

1. У жовтні 2021 року ОСОБА_1 звернувся до суду із позовом до Стрижавської селищної ради Вінницького району Вінницької області (далі - Стрижавська селищна рада), у якому просив визнати протиправним та нечинним рішення 46 сесії 7 скликання Стрижавської селищної ради від 29.05.2019 №11 про затвердження містобудівної документації "План зонування території смт Стрижавка Стрижавської селищної ради Вінницького району Вінницької області" в частині віднесення орендованої ним земельної ділянки з кадастровим номером :02:009:1256 загальною площею 4,6164 га для іншого сільськогосподарського призначення за адресою: АДРЕСА_1 , до зони комерційного використання В-7.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

2. Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 на праві власності належать нежитлові приміщення свинарника № 4 -«А» з прибудовами «а, а1, а2, а3, а4, а5» загальною площею 922,2 кв.м., а також силосна яма - № 1 та колодязі для стоків «№ 2, №3, №4», які знаходяться за адресою АДРЕСА_1 , що стверджується витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності індексний номер 148088664 від 05.12.2018.

3. Нерухоме майно знаходиться на орендованій позивачу земельній ділянці за кадастровим номером 520655900:02:009:1256 загальною площею 4,6164 га для іншого сільськогосподарського призначення за адресою: АДРЕСА_1 . Право оренди виникло на підставі додаткової угоди № 3 від 24.11.2017, укладеної між ОСОБА_1 та Стрижавською селищною радою до договору оренди земельної ділянки від 23.10.2010.

4. Відповідно до п. п. 2, 3, 15 договору оренди землі від 23.10.2010 (зі змінами) земельна ділянка передана в оренду як несільськогосподарські угіддя (землі під господарськими будівлями), на земельній ділянці розміщені об`єкти нерухомого майна (господарські споруди та будівлі сільськогосподарського призначення). Земельна ділянка передана в оренду для сільськогосподарського використання: обслуговування будівель та споруд господарських дворів п.14 договору оренди). Термін дії вказаного договору становить 25 років з дати його державної реєстрації (п.7 договору).

5. Пунктом 27 договору оренди землі передбачено право орендаря використовувати земельну ділянку на власний розсуд відповідно до мети, обумовленої в договорі, одержувати продукцію та доходи.

6. Рішенням Стрижавської селищної ради № 11 від 29.05.2021 затверджено містобудівну документацію «План зонування території смт. Стрижавка Стрижавської селищної ради Вінницького району Вінницької області».

7. Згідно з цим рішенням земельну ділянку з кадастровим номером 520655900:02:009:1256 загальною площею 4,6164 га. для іншого сільськогосподарського призначення за адресою: АДРЕСА_1 , яка знаходиться в користуванні позивача на підставі відповідного договору оренди землі, віднесено до зони комерційного використання В -7.

8. Позивач з рішенням не погодився, звернувся до суду.

9. Оголошення про відкриття провадження у справі про визнання протиправним нормативно-правового акту оприлюднено у встановленому порядку. Інші особи не виявили наміру вступити у справу.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

10. В обґрунтування позову позивач зазначив, що оскаржуване рішення обмежує право позивача на користування земельною ділянкою за цільовим призначенням "для іншого сільськогосподарського призначення", оскільки така віднесена до зони комерційного використання.

11. Відповідач заперечив проти позову. Зазначив, що жодних перешкод в користування орендованою ділянкою ОСОБА_1 селищною радою не створено. Відповідач перед прийняттям оскаржуваного рішення провів комплекс заходів, передбачених законодавством, зокрема, провів громадські слухання, під час яких ні від позивача зауважень не надходило.

IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

12. Вінницький окружний адміністративний суд рішенням від 08.02.2022, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 10.05.2022, позов задовольнив.

13. Суди дійшли висновку, що земельна ділянка загальною площею 4,6161 га з кадастровим номером :02:009:1256 ніколи не використовувалася промисловими, складськими, комунальними чи іншими такого типу підприємствами та, відповідно, не відносилася до промислових територій. Оскільки земельна ділянка сільськогосподарського призначення разом із належною йому будівлею свинарника з прибудовами та допоміжними спорудами потрапили в зону комерційного призначення В-7, позивач позбавлений можливості використовувати їх за призначенням з часу набрання чинності оскаржуваним рішенням.

Зміна цільового призначення земельної ділянки з сільськогосподарського на землі комерційного використання В7 порушує права ОСОБА_1 на використання належних йому на праві приватної власності будівель та споруд у своїй господарській діяльності за їх призначенням, порушує принцип юридичної (правової) визначеності.

При цьому ДБН Б.1.1-22:2017 передбачає можливість використання території, віднесеної до Зони В-7, лише на основі розробленого та затвердженого детального плану території в Масштабі 1:2000 в комплексі з містобудівними розрахунками, які мали б виконуватися з урахуванням інвестиційних намірів власників нерухомого майна та користувачів земельних ділянок. Натомість відомості щодо розробки детального плану цієї території та його затвердження відсутні, жодних містобудівних розрахунків не проводилося, а у позивача про інвестиційні наміри як власника будівель та користувача земельною ділянкою не запитували.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

14. У касаційній скарзі Стрижавська селищна рада просить скасувати судові рішення та ухвалити нове - про відмову у задоволенні позову.

15. Як на підставу касаційного оскарження скаржник покликається на відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування ст. 20 Земельного кодексу України та ст. 24 Закону України від 17.02.2011 № 3038-VI «Про регулювання містобудівної документації» у подібних правовідносинах.

Відповідач вважає, що позивач не має права на звернення до суду. Цільове призначення земельної ділянки в розумінні земельного законодавства та функціональне призначення території у розумінні містобудівного законодавства не є тотожними поняттями. Планом зонування території смт Стрижавка було визначено лише функціональне призначення орендованої позивачем земельної ділянки без зміни її цільового призначення. Позивач не має перешкод у використанні орендованої земельної ділянки за її цільовим призначенням, тому оскаржуване рішення не порушує його прав чи законних інтересів.

16. Ухвалою від 25.07.2022 Верховний Суд відкрив провадження у справі з підстав, передбачених п. 1, 4 ч. 4 ст. 328 КАС України, оскільки раніше не формулював висновок щодо застосування ст. 20 Земельного кодексу України та ст. 24 Закону України від 17.02.2011 № 3038-VI «Про регулювання містобудівної документації» у питанні права власників чи користувачів земельних ділянок оскаржувати до суду містобудівну документацію, яка змінює функціональне призначення земельних ділянок, що були передані у власність чи користування до встановлення нового функціонального призначення територій.

17. У відзиві позивач зазначав про правомірність рішень судів попередніх інстанцій. Вважає, що має законний інтерес звернутися до суду, адже рішенням відповідача йому відмовлено у виготовленні дозволу на виготовлення проекту землеустрою через невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам генерального плану. Відповідач при розробці плану зонування не врахував ні функціонального призначення розміщених на земельній ділянці будівель і споруд, ні цільового призначення земельної ділянки.

18. Позивач просив розглядати справу без його участі.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

19. Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги та відзиву на неї, дійшов такого висновку.

20. Ключовим у справі є правове питанням про те, чи має місце порушення прав позивача у зв`язку із суперечністю між функціональним призначенням території, визначеним зонінгом, і цільовим призначенням орендованої ним земельної ділянки.

21. Насамперед, Суд бере до уваги, що рішення органу місцевого самоврядування про затвердження містобудівної документації - генеральних планів, планів зонінгу та детальних планів за усталеною судової практикою є нормативно-правовими актами. (Постанови Верховного Суду від 11.12.2019 у справі № 369/7296/16-а, від 20.12.2019 у справі № 520/14995/16-а, від 04.03.2020 у справі №450/1236/17, від 27.04.2021 у справі №260/1336/18, від 25.05.2021 у справі №520/1176/19 тощо).

22. Відповідно до ч. 2 ст. 264 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

23. План зонування території смт Стрижавка охоплює орендовану позивачем земельну ділянку і поширює на нього визначене зонінгом містобудівне регулювання. Отже, позивач є суб`єктом правовідносин, у яких застосовано або може бути застосовано оскаржуване рішення ради, а тому має право на звернення до суду. Відповідно, Суд відхиляє доводи касаційної скарги про відсутність у позивача права на звернення до суду.

24. Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 №3038-VІ (надалі - Закон №3038-VІ) встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

25. Згідно зі ст. 16 Закону №3038-VІ до містобудівної документації на місцевому рівні відносяться: генеральні плани населених пунктів, плани зонування територій і детальні плани територій, їх оновлення та внесення змін до них.

26. Відповідно до ч.1 ст. 18 Закону №3038-VІ (у редакції, що діяла на час прийняття оскаржуваного рішення ради) план зонування території розробляється на основі генерального плану населеного пункту (у його складі або як окремий документ) з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.

План зонування території розробляється з метою створення сприятливих умов для життєдіяльності людини, забезпечення захисту територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, запобігання надмірній концентрації населення і об`єктів виробництва, зниження рівня забруднення навколишнього природного середовища, охорони та використання територій з особливим статусом, у тому числі ландшафтів, об`єктів історико-культурної спадщини, а також земель сільськогосподарського призначення і лісів та підлягає стратегічній екологічній оцінці.

27. Відповідно до ч. 2 ст. 18 Закону №3038-VІ план зонування території встановлює функціональне призначення, вимоги до забудови окремих територій (функціональних зон) населеного пункту, їх ландшафтної організації.

28. У ч. 2 ст. 24 цього Закону передбачено особливості регулювання земельних відносин при здійсненні містобудівної діяльності. На час прийняття оскаржуваного рішення ради діяла правова норма, за якою зміна функціонального призначення територій не тягне за собою припинення права власності або права користування земельними ділянками, які були передані (надані) у власність чи користування до встановлення нового функціонального призначення територій. Забудова земельної ділянки здійснюється в межах її цільового призначення, встановленого відповідно до законодавства.

29. Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо планування використання земель» від 17.06.2020 № 711-IX (набрав чинності 24.07.2020) ч. 2 ст. 24 Закону №3038-VІ було доповнено положенням про те, що зміна функціонального призначення територій не тягне за собою обов`язковості зміни виду цільового призначення земельної ділянки незалежно від того, чи належить цей вид до переліку видів цільового призначення, встановлення яких є можливим у межах такої зони.

30. Таким чином, як на час прийняття рішення ради, так і на час звернення до суду, законодавство розмежовувало поняття «функціональне призначення територій» і «цільове призначення земельної ділянки» і не передбачало вимоги змінювати цільове призначення раніше сформованих земельних ділянок у разі визначення (зміни) функціонального призначення територій.

31. У постанові від 15.07.2021 у справі № 823/306/18 Верховний Суд зазначив, що зміна функціонального призначення територій не тягне за собою припинення права власності або права користування земельними ділянками, які були передані (надані) у власність чи користування до встановлення нового функціонального призначення територій, а відтак не може бути підставою обмеження майнових прав власника або землекористувача.

32. Згідно з ч. 1 ст. 20 Земельного кодексу України віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень. Зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо їх відведення.

33. Відповідно до ч. 5 ст. 20 ЗК України види використання земельної ділянки в межах певної категорії земель (крім земель сільськогосподарського призначення та земель оборони) визначаються її власником або користувачем самостійно в межах вимог, встановлених законом до використання земель цієї категорії, з урахуванням містобудівної документації та документації із землеустрою.

34. Таким чином, зміна виду використання земельної ділянки в межах однієї категорії земель (за виключенням земель сільськогосподарського призначення та земель оборони), здійснюється її власником самостійно з урахуванням містобудівної документації та документації із землеустрою.

35. Відповідно до ч. 10 ст. 20 ЗК України (у редакції, що діяла на час звернення до суду і вирішення справи) включення земельної ділянки із визначеним видом цільового призначення до меж функціональної зони не тягне за собою обов`язковості зміни виду її цільового призначення незалежно від того, чи належить цей вид до переліку видів цільового призначення, визначення яких є можливим у межах такої зони.

36. Зважаючи на вище викладене, Суд вважає за необхідне сформулювати такі правові висновки щодо застосування ст. 20 Земельного кодексу України та ст. 24 Закону України від 17.02.2011 № 3038-VI «Про регулювання містобудівної документації» під час оскарження містобудівної документації:

(1) власник чи користувач земельної ділянки має право на звернення до суду з позовом про визнання протиправною та визнання нечинною містобудівної документації, яка встановлює (змінює) функціональне призначення територій;

(2) встановлення (зміна) функціонального призначення території не покладає на власника або користувача земельної ділянки обов`язку змінювати цільове призначення раніше сформованих земельних ділянок, а також не обмежує прав власника або користувача земельної ділянки на використання земельної ділянки за попереднім цільовим призначенням.

37. Застосовуючи ці загальні висновки в контексті обставин справи, Суд вважає, що затвердження Плану зонування території смт Стрижавка та визначення функціональної зони комерційного використання В-7 не покладає на позивача обов`язку щодо зміни цільового призначення та не обмежує його право на користування земельною ділянкою за чинним цільовим призначенням "для іншого сільськогосподарського призначення". Позивач і надалі може використовувати земельну ділянку за чинним її цільовим призначенням. З огляду на це, рішення про затвердження Плану зонування території прав та інтересів позивача не порушує. Відповідно, у цій частині Суд погоджується з доводами касаційної скарги.

Водночас помилковим є висновок суду першої та апеляційної інстанції про те, що за оскаржуваним рішенням ради відбулася зміна цільового призначення земельної ділянки з сількогосподарського на землі комерційного використання В7, що порушує права позивача на використання належних йому на праві приватної власності будівель та споруд у своїй господарській діяльності за їх призначенням.

38. Стосовно дотримання процедури прийняття оскаржуваного рішення ради Суд виходить з того, що пунктом 4 ч. 1 ст. 2 Закону №3038-VІ встановлено, що планування і забудова територій передбачає, зокрема, взаємоузгодження державних, громадських та приватних інтересів під час планування і забудови територій.

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, відповідальні за розробку та затвердження містобудівної документації, діючи з дотриманням принципів належного урядування, повинні забезпечувати збалансований підхід до різних інтересів.

Законним способом узгодження різних інтересів у сфері містобудування є громадське обговорення. Процедура громадського обговорення є запобіжником порушення важливих інтересів різних груп та осіб та забезпечує їх виявлення та врахування під час прийняття рішень у сфері містобудування.

39. За приписами ст. 21 Закону №3038-VІ громадському обговоренню підлягають розроблені в установленому порядку проекти містобудівної документації на місцевому рівні: генеральні плани населених пунктів, плани зонування територій, детальні плани територій. Затвердження на місцевому рівні містобудівної документації без проведення громадського обговорення проектів такої документації забороняється.

40. Крім того, згідно ч.3 ст. 21 Закону №3038-VІ замовники містобудівної документації зобов`язані забезпечити: 1) оприлюднення прийнятих рішень щодо розроблення містобудівної документації на місцевому рівні з прогнозованими правовими, економічними наслідками та наслідками для довкілля, у тому числі для здоров`я населення; 2) оприлюднення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, пояснювальної записки, розділу "Охорона навколишнього природного середовища" або звіту про стратегічну екологічну оцінку на своїх офіційних веб-сайтах, а також вільний доступ до такої інформації громадськості; 3) реєстрацію, розгляд та врахування пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні; 4) проведення громадських слухань щодо проектів містобудівної документації на місцевому рівні; 5) узгодження спірних питань між громадськістю і замовниками містобудівної документації на місцевому рівні через погоджувальну комісію; 6) оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні.

41. Суди не встановили, яких саме законом визначених обов`язків, пов`язаних із громадськими слуханнями, відповідач не виконав.

42. Суд вважає помилковим висновок судів попередніх інстанцій про те, що до громадських слухань не було запрошено позивача, оскільки законодавство не передбачає персональних запрошень. Оприлюднення загальнодоступної інформації про громадські слухання є належним виконанням обов`язків, передбачених Законом №3038-VІ.

43. Позивач участі у громадських слухань не взяв, пропозицій та зауважень не надав. Його пасивна поведінка не свідчить про протиправні дії ради чи ухвалення нею протиправного рішення.

44. Згідно 3 ч. 1, 3 ст. 531 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

45. Зважаючи на те, що суди встановили обставини справи, але неправильно розтлумачили і не застосували до вирішення справи окремі правові норми ст. 20 Земельного кодексу України та ст. 24 Закону України від 17.02.2011 № 3038-VI «Про регулювання містобудівної документації», Суд дійшов висновку про необхідність скасування оскаржуваних судових рішень та ухвалення нового рішення про відмову у задоволенні позову.

Керуючись ст. 243, 341, 345, 349, 351, 356, 359 КАС України, Суд -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Стрижавської селищної ради Вінницького району Вінницької області задовольнити.

Рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 08 лютого 2022 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 10 травня 2022 року у справі №120/12935/21-а скасувати.

Ухвалити нове рішення.

У задоволенні позову ОСОБА_1 відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і не оскаржується.

Суддя В.М. Кравчук

Суддя А.А. Єзеров

Суддя О.П. Стародуб