Справа № 990/48/24
Суддя: Єленіна Жанна Миколаївна
Дата ухвалення: 2024-06-27 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

суддів Великої Палати Верховного Суду Єленіної Ж. М., Кривенди О. В., Ступак О. В.
у справі № 990/48/24 (провадження № 11-36заі24) за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - ВККС, Комісія) про визнання протиправним та скасування рішення
Короткий виклад обставин справи
1.У лютому 2024 року ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом, у якому просила: визнати протиправним і скасувати рішення ВККС від 16 січня 2024 року № 12/ко-24 про визнання судді Полтавського окружного адміністративного суду ОСОБА_1 такою, що не відповідає займаній посаді (далі - Спірне рішення), та внесення Вищій раді правосуддя (далі - ВРП, Рада) подання про її звільнення із займаної посади.
На обґрунтування позову позивачка зазначила, що Спірне рішення, яким її визнано такою, що не відповідає займаній посаді, та внесено до ВРП подання про звільнення із займаної посади на підставі пункту 4 частини третьої статті 88 Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 1402-VIII), є протиправним, оскільки не містить посилання на визначені законом підстави його ухвалення та мотиви, з яких Комісія дійшла відповідних висновків, порушує вимоги статті 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція), статей 19, 58, 61, 68, 126, 129-1, підпункту 4 пункту 16 розділу ХV «Перехідні положення» Конституції України, статей 13, 18, 101, пункту 20 розділу ХII «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1402-VIII та не відповідає критеріям, установленим частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
2.Як установив суд, Президент України Указом від 13 травня 2009 року № 323/2009 «Про призначення суддів» призначив ОСОБА_1 на посаду судді Полтавського окружного адміністративного суду.
ВККС рішенням від 07 червня 2018 року № 133/зп-18 призначила кваліфікаційне оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді, зокрема й судді Полтавського окружного адміністративного суду ОСОБА_1.
15 жовтня 2019 року на адресу Комісії електронною поштою надійшов висновок Громадської ради доброчесності (далі - ГРД) про невідповідність судді Полтавського окружного адміністративного суду ОСОБА_1. критеріям доброчесності та професійної етики.
ВККС у складі колегії рішенням від 15 жовтня 2019 року № 1050/ко-19 визначила, що суддя Полтавського окружного адміністративного суду ОСОБА_1. за результатами кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді набрала 704,25 бала, її визнано такою, що відповідає займаній посаді.
Комісія вирішила, що це рішення набирає чинності в порядку, визначеному підпунктом 4.10.5 пункту 4.10 розділу IV Регламенту ВККС (далі - Регламент) у редакції, чинній на момент ухвалення рішення Комісії від 15 жовтня 2019 року № 1050/ко-19.
ВРП рішенням від 22 жовтня 2019 року № 2778/0/15-19 внесла подання Президентові України про призначення ОСОБА_1 на посаду судді Полтавського окружного адміністративного суду.
З метою вирішення питання продовження процедур оцінювання за рішенням Комісії від 20 липня 2023 року № 34/зп-23 здійснено повторний автоматизований розподіл справ між членами ВККС.
Згідно з протоколом повторного розподілу між членами Комісії від 26 липня 2023 року доповідачем у справі визначено члена Комісії Волкову Л. М .
Комісія продовжила процедуру кваліфікаційного оцінювання, зокрема, стосовно судді ОСОБА_1 зі стадії підтримки рішення колегії пленарним складом Комісії.
На адресу Комісії 09 січня 2024 року від ГРД надійшов висновок у новій редакції про невідповідність судді ОСОБА_1 критеріям доброчесності та професійної етики, у якому також враховано висновок ГРД від 2019 року.
ВККС дійшла висновку, що суддя ОСОБА_1 не підтвердила відповідності займаній посаді за критеріями професійної етики та доброчесності, Спірним рішенням визнала її такою, що не відповідає займаній посаді, та внесла ВРП подання про звільнення судді Полтавського окружного адміністративного суду ОСОБА_1 із займаної посади.
3.Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 22 лютого 2024 року відмовив у відкритті провадження в цій справі на підставі пункту 1 частини першої статті 170 КАС України, оскільки позов не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
4. ОСОБА_1 не погодилась із цим рішенням суду та подала до Великої Палати Верховного Суду (далі - Велика Палата) апеляційну скаргу, у якій просила його скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду. Вважала, що оскаржувана ухвала нівелює її право на судовий захист та на спростування протиправних висновків відповідача. Переконувала, що Спірне рішення є таким, що підлягає скасуванню на підставі положень статті 88 Закону № 1402-VIII, а судове рішення ще й тому, що воно не містить роз`яснення, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд цієї справи, в якому порядку має здійснюватися повторне подання нового адміністративного позову, яке б мало зважати на законодавчі вимоги щодо обчислення строків звернення до суду та процесуальні застереження відносно недопустимості повторного звернення до суду.
Скаржниця доводила, що суд першої інстанції помилково проігнорував правила спеціальної норми закону (частин другої, третьої статті 88 Закону № 1402-VIII), які не передбачають жодних обмежень для оскарження рішення ВККС до початку розгляду ВРП подання про звільнення її з посади судді. Підкреслювала, що оскаржуване рішення ВККС за своїм змістом, суттю та формою не є рекомендацією, а запровадження штучних перепон для розгляду спору адміністративним судом шляхом винесення ухвали про відмову у відкритті провадження у справі - хибним та необґрунтованим.
Звертала увагу, що вона в межах цієї справи не оскаржує Спірне рішення в частині подання ВРП про звільнення її з посади судді, яке є окремим актом індивідуальної дії. За приписами пункту 201 розділу ХІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1402-VIII до повноважень ВРП не належить питання визнання протиправним та скасування рішення ВККС, а лише відмова в задоволенні подання. Тому в разі ухвалення Радою такого виду рішення Спірне рішення залишиться чинним, що призводитиме до правової колізії.
Вважала, що оскарження Спірного рішення є актуальним та своєчасним, оскільки у випадку задоволення Радою подання ВККС ефективність судового захисту буде нівельована. Своєю чергою це призведе до відрахування її зі штату суду з позбавленням грошового забезпечення судді ще до того, як такі рішення можуть бути переглянуті судом, та до появи нових публічно-правових спорів.
У додаткових поясненнях до апеляційної скарги ОСОБА_1 звертала увагу на існування обставин, котрі, на її думку, зумовлюють формування нових висновків Верховного Суду щодо можливості самостійного оскарження рішення ВККС, ухваленого за результатами процедури оцінювання судді на відповідність займаній посаді. Щодо цього покликалася на Закон України від 09 грудня 2023 року № 3511?IX «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та деяких законодавчих актів України щодо удосконалення процедур суддівської кар`єри» (далі - Закон № 3511-IX), яким, зокрема, пункт 20 розділу ХІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1402?VIII викладено в новій редакції та доповнено цей розділ пунктом 201. За цими законодавчими змінами рішенням, яке має характер остаточного для судді та гарантує для нього правову визначеність, є саме рішення колегії ВККС, а у випадках, передбачених законом, - рішення пленарного складу про відповідність судді займаній посаді, яке повинне переглядатися судом як єдиним органом із повною юрисдикцією здійснення належного контролю за правомірністю рішення ВККС, винесеного у процедурі оцінювання судді на відповідність займаній посаді, незалежно від факту ухвалення ВРП рішення про звільнення з посади.
Виокремлювала, що підстав для застосування до спірних правовідносин правил частини восьмої статті 101 Закону № 1402?VIII, згідно з якими рішення ВККС щодо надання рекомендацій можуть бути оскаржені тільки разом із рішенням, ухваленим за відповідною рекомендацією, немає, оскільки рішення колегії ВККС, а з 30 грудня 2023 року і пленарного складу Комісії про невідповідність судді займаній посаді не є рішенням ВККС про надання рекомендацій.
Основні мотиви, викладені в постанові Великої Палати Верховного Суду
5. Велика Палата постановою від 27 червня 2024 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишила без задоволення, а ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 22 лютого 2024 року - без змін.
6.На обґрунтування прийнятого рішення Велика Палата зазначила, що частинами сьомою та восьмою статті 101 Закону № 1402?VIII передбачено, що рішення ВККС можуть бути оскаржені до суду з підстав, установлених цим Законом. Рішення ВККС щодо надання рекомендацій можуть бути оскаржені тільки разом із рішенням, ухваленим за відповідною рекомендацією.
За змістом статей 1 та 3 Закону України від 21.12.2016 № 1798-VIII «Про Вищу раду правосуддя» ухвалення рішення про звільнення судді з посади належить до компетенції ВРП, а рішення ВККС про визнання судді таким, що не відповідає займаній посаді, саме по собі не має наслідком звільнення судді, а є лише підставою для такого звільнення. Під час розгляду подання ВККС про звільнення судді ВРП може і не погодитися з висновком ВККС.
Велика Палата дійшла висновку, що передбачене частиною першою статті 88 Закону № 1402?VIII оскарження рішення ВККС щодо кваліфікаційного оцінювання судді можливе лише після того, як таке рішення було предметом розгляду у ВРП, та разом із цим рішенням.
З урахуванням послідовності (стадійності) прийняття остаточного рішення про звільнення судді, який не пройшов кваліфікаційне оцінювання і, як наслідок, не відповідає займаній посаді, судовий контроль має здійснюватися після остаточного рішення, яке уповноважена приймати ВРП.
Підстави і мотиви для викладення окремої думки
7.Відповідно до частини третьої статті 34 КАС України суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку.
Вважаємо помилковим висновок Великої Палати про залишення без змін ухвали Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 22 лютого 2024 року з огляду на таке.
Згідно із частиною другою статті 88 Закону № 1402-VIII суддя (кандидат на посаду судді), який не згодний із рішенням ВККС щодо його кваліфікаційного оцінювання, може оскаржити це рішення в порядку, передбаченому КАС України.
За правилами частини восьмої Закону № 1402-VIII рішення ВККС щодо надання рекомендацій можуть бути оскаржені тільки разом із рішенням, ухваленим за відповідною рекомендацією.
У цій справі Велика Палата мала дати відповідь на питання, чи може бути предметом самостійного оскарження за правилами адміністративного судочинства рішення Комісії про невідповідність судді займаній посаді, наслідком якого є внесення щодо такого судді подання до ВРП про звільнення з посади.
Велика Палата дійшла висновку про те, що таке рішення ВККС має рекомендаційний характер і може бути оскаржене лише разом з рішенням ВРП, ухваленим за поданням Комісії про звільнення судді з посади.
Не погоджуючись із зазначеним висновком, маємо зауважити, що, на нашу думку, буквальне, а не безпідставно розширене тлумачення частини восьмої статті 101 Закону № 1402-VIII дає підстави вважати, що у ній мовиться виключно про рішення ВККС, якими Комісія надає рекомендації в межах наданих їй повноважень.
Так, згідно із частиною другою статті 79-5 Закону № 1402-VIII за результатами співбесіди ВККС ухвалює:
1) рішення про рекомендацію або про відмову в наданні рекомендації про призначення кандидата на посаду судді;
2) рішення про рекомендацію про переведення судді (якщо переможцем конкурсу на посаду судді місцевого суду став суддя).
Частинами п`ятою та шостою цієї статті визначено, що конкурс на зайняття вакантної посади судді завершується ухваленням ВККС рішення про рекомендацію про призначення кандидатів суддями або про рекомендацію про переведення суддів. За результатами конкурсу Комісія надсилає до ВРП відповідно до кількості вакантних посад суддів рекомендації про призначення кандидатів суддями, рекомендації про переведення суддів.
Відповідно до частини першої статті 79-6 Закону № 1402-VIII Рада відповідно до внесеної ВККС рекомендації на своєму засіданні розглядає питання про:
1) призначення кандидата на посаду судді та в разі ухвалення позитивного рішення вносить подання Президентові України про призначення судді на посаду;
2) переведення судді до іншого суду.
За правилами частини другої статті 82 Закону № 1402-VIII переведення судді на посаду судді до іншого суду здійснюється на підставі та в межах рекомендації ВККС, внесеної за результатами конкурсу на зайняття вакантної посади судді, проведеного в порядку, визначеному главою 3 розділу IV Закону № 1402-VIII.
На нашу думку, наведені у зазначених нормах Закону № 1402-VIII рішення ВККС і є тими рішеннями, які відповідно до частини восьмої статті 101 Закону № 1402-VIII не можуть бути самостійним предметом оскарження.
Натомість рішення Комісії, яким за результатами кваліфікаційного оцінювання суддю визнано таким, що не відповідає займаній посаді, не є рішенням про надання рекомендації, а тому відповідно до вимог частини другої статті 88 Закону № 1402?VIII таке рішення може бути оскаржене в порядку, передбаченому КАС України.
Вважаємо, що Велика Палата витлумачила положення статей 88 та 101 Закону № 1402-VIII всупереч їх точному змісту, безпідставно виснувала, що рішення ВККС про невідповідність суді займаній посаді є таким, що має рекомендаційний характер, внаслідок чого позивачка була позбавлена можливості оскаржити незаконне, на її думку, рішення ВККС до суду, хоча закон їй таке право надав.
Велика Палата мала б звернути увагу і на таке.
На підставі підпункту 4 пункту 161 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п`ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)», має бути оцінена в порядку, визначеному законом. Виявлення за результатами такого оцінювання невідповідності судді займаній посаді за критеріями компетентності, професійної етики або доброчесності чи відмова судді від такого оцінювання є підставою для звільнення судді з посади. Порядок і вичерпні підстави оскарження рішення про звільнення судді за результатами оцінювання встановлюються законом.
ОСОБА_1 була призначена на посаду судді Полтавського окружного адміністративного суду Указом Президента України від 13 травня 2009 року № 323/2009 «Про призначення суддів», тобто до набрання чинності Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)».
Рішенням колегії ВККС від 15 жовтня 2019 року № 1050/ко-19 суддю Полтавського окружного адміністративного суду ОСОБА_1 за результатами кваліфікаційного оцінювання визнано такою, що відповідає займаній посаді.

Згідно з пунктом 20 розділу ХІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1402?VIII в редакції, чинній на час ухвалення колегією ВККС зазначеного рішення, відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п`ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)», оцінюється колегіями ВККС у порядку, визначеному цим Законом.

Перегляд, підтвердження чи підтримка Комісією у пленарному складі рішення колегії ВККС, ухваленого за наслідками оцінювання судді на відповідність займаній посаді, суперечить пункту 20 розділу ХІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1402-VIII, приписи якого мають імперативний характер і не підлягають розширеному тлумаченню.

З урахуванням наведеного вважаємо, що Велика Палата мала б скасувати оскаржувану ухвалу та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Судді Великої Палати Верховного Суду: Ж. М. Єленіна

О. В. Кривенда

О. В. Ступак