Справа № 990/183/23
Суддя: Банасько Олександр Олександрович
Дата ухвалення: 2024-07-11 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

суддів Великої Палати Верховного Суду Банаська О. О., Власова Ю. Л.,
Єленіної Ж. М., Желєзного І. В.
Справа № 990/183/23
Провадження № 11-56 заі 24
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст і підстави наведених у позові вимог та заперечень відповідача
1. У серпні 2023 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач, скаржник) звернувся до суду з позовом до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - ВККС, Комісія, відповідач), в якому просив визнати протиправними і скасувати відповідно:
- пункт 1 рішення ВККС від 26 липня 2023 року № 37/зп-23 "Про затвердження кодованих результатів анонімних письмових практичних завдань кваліфікаційного іспиту, призначеного рішенням ВККС від 24 червня 2019 року № 107/зп-19" (далі - рішення № 37/зп-23) в частині визнання Комісією зафіксованих під час складення кваліфікаційного іспиту порушень Положення про складення кваліфікаційного іспиту та методику оцінювання кандидатів на посаду судді місцевого суду, затвердженого рішенням ВККС України від 03 жовтня 2018 року № 211/зп-18 (далі - Положення № 211/зп 18) з індивідуальним кодом 0090698 істотними та достатніми для визнання його таким, що не склав кваліфікаційний іспит, призначений рішенням ВККС від 24 червня 2019 року № 107/зп-19 "Про розгляд питання щодо призначення кваліфікаційного іспиту в межах процедури добору кандидатів на посаду судді місцевого суду, оголошеного рішенням Комісії від 03 квітня 2017 року № 28/зп-17" (далі - рішення № 107/зп-19);
- пункт 1 рішення ВККС від 26 липня 2023 року № 39/зп-23 "Про затвердження декодованих результатів анонімних письмових практичних завдань та загальних результатів кваліфікаційного іспиту, призначеного рішенням ВККС України від 24 червня 2019 року №107/зп-19" (далі - рішення № 39/зп 23) в частині визнання ВККС зафіксованих під час складення кваліфікаційного іспиту порушень Положення № 211/зп-18 кандидатом на посаду судді ОСОБА_1 істотними та достатніми для визнання його таким, що не склав кваліфікаційний іспит, призначений рішенням № 107/зп-19;
- пункти 5, 7 рішення № 39/зп-23 "Про затвердження декодованих результатів анонімних письмових практичних завдань та загальних результатів кваліфікаційного іспиту, призначеного рішенням ВККС України від 24 червня 2019 року №107/зп-19";
- пункти 5, 6, 11, 12 рішення ВККС від 01 серпня 2023 року № 45/зп-23 "Про затвердження рейтингів кандидатів на посаду судді та резервів на заміщення вакантних посад суддів місцевого суду в нових редакціях" (далі - рішення № 45/зп 23).
2. Позов ОСОБА_1 мотивований неправильною інтерпретацією та застосуванням ВККС положень підпункту 5 пункту 17.1, підпункту 6 пункту 17.2 розділу IV Положення № 211/зп 18 щодо правил складання кваліфікаційного іспиту та викривленим кваліфікуванням обставин події за ознаками істотного порушення правил кваліфікаційного іспиту, яких достатньо для визнання позивача таким, що не склав іспит.
3. Позивач стверджує, що виявлення уповноваженим представником Комісії у нього в правій кишені штанів під час виконання ним 29 серпня 2019 року анонімного письмового практичного завдання зі спеціалізації господарського суду (індивідуальний код 0090698) згорненого вчетверо аркуша паперу формату А 4 з рукописним та фрагментом друкованого письма (резолютивної частини судового рішення) саме по собі не дозволяє інтерпретувати зазначену подію як істотне порушення правил кваліфікаційного іспиту. Адже ані в протоколі про реєстрацію порушення, ані в оскаржених рішеннях, ані в матеріалах, на підставі яких виносилися рішення Комісії, нема інформації про: а) зміст виявленого аркуша паперу та який саме фрагмент судового рішення міститься на ньому; б) те, яким чином та за яких обставин провадилося виявлення цього аркуша; в) те, чи користувався під час іспиту цим аркушем кандидат; г) те, яким чином вплинув або міг вплинути виявлений аркуш на виконання кандидатом кваліфікаційного іспиту, визначення його результатів; ґ) зміст пояснень кандидата на складений протокол реєстрації порушень від 29 серпня 2019 року.
4. Також ОСОБА_1 зазначає про однобічний, неповний та обмежений підхід ВККС до з`ясування обставин, які відповідач інтерпретував як істотне порушення правил кваліфікаційного іспиту, оскільки дослідження, кваліфікація цих обставин відбувалися лише на підставі інформації, відображеної в протоколі про реєстрацію порушення, який склав уповноважений працівник Комісії. Однак, ВККС не врахувала пояснення позивача, в яких він повідомив, що під час виконання практичного завдання не користувався записами з виявленого у нього аркуша паперу і загалом не чинив дій, які заборонені підпунктом 5 підпункту 17.1 Положення № 211/зп-18. Крім того, Комісія проігнорувала неповноважний склад уповноважених осіб, які склали протокол про реєстрацію порушення, відображення в протоколі реєстрації порушення необ`єктивних (не справжніх) відомостей, власне правомірність дій уповноважених осіб, а звідси - недостовірність самого протоколу про реєстрацію порушення. Також без жодної уваги та оцінки ВККС залишені відео- та аудіозапис фіксації виконання практичного завдання, за перебігом яких можна виразно побачити, що позивач не користувався інформацією з виявленого у нього аркуша.
5. Крім того, позивач зауважує, що висновки ВККС про істотність порушення ним правил кваліфікаційного під час виконання письмового практичного завдання зроблені без дотримання встановленого законодавством порядку їхньої фіксації та констатації, зокрема, без участі особи, яка виконувала практичне завдання, тобто без самого позивача. Комісія не заслухала пояснень позивача, позбавила його законної можливості донести до відома Комісії відомості про істинний перебіг виконання ним письмового практичного завдання. До того ж наведеним ВККС порушила ще й принцип рівності, оскільки в її практиці було рішення Комісії, коли вона рішення про порушення кандидатом на посаду суді правил кваліфікаційного іспиту провадила за участі самого претендента на посаду. Окрім того, в правозастосовній практиці ВККС були випадки, коли Комісія за зверненням учасника конкурсу добору на посаду судді або з власної ініціативи за правової ситуації, подібної до описаної в позовній заяві, виправляла виявлені (допущені) помилки, неточності, неузгодженості в рішеннях, які Комісія ухвалювала раніше.
6. ОСОБА_1 також вважає невиправданим і недоречним використання категорій "обґрунтований сумнів щодо доброчесності кандидата на посаду судді" та "академічна доброчесність" як аргументів для мотивування висновку ВККС про скоєння ним істотного порушення правил кваліфікаційного іспиту, оскільки перевірка доброчесності претендента на посаду судді і відмова у внесенні подання про призначення такого претендента на посаду судді з підстав наявності "обґрунтованого сумніву" щодо відповідності останнього критерію доброчесності чи професійної етики за судоустрійним законом є прерогативою Вищої ради правосуддя. Теж саме стосується категорії "академічна доброчесність", оскільки зазначене поняття стосується освітніх правовідносин, до яких процедура проходження кваліфікаційного іспиту, не має жодного стосунку.
7. ВККС у відзиві на позовну заяву заперечує щодо вимог позову ОСОБА_1 та просить суд у його задоволенні відмовити, зазначаючи, що конкретні обставини порушення правил кваліфікаційного іспиту, які допустив позивач, містили в собі ознаки, які доводили їхню несумісність зі статусом майбутнього судді, показували негативний бік перебігу усього кваліфікаційного іспиту незалежно від його етапу та викликали обґрунтовані сумніви в питанні його доброчесності. Оскільки допущене порушення є істотним, воно слугує безумовною підставою для припинення участі позивача у кваліфікаційному іспиті і відповідно до підпункту 5 пункту 12 розділу VI Положення № 211/зп-18 визнання його таким, що не склав цей іспит.
8. Відповідач стверджує, що під час ухвалення оскаржуваних рішень здійснила аналіз усіх обставин справи. На думку ВККС, аргументи щодо обставин виявлення аркуша паперу, змісту відображеної в ньому інформації та інших міркувань про невикористовування відомостей зі згаданого паперового носія є безпідставними, оскільки із зафіксованих в протоколі від 29 серпня 2023 року обставин, з пояснень позивача вбачається, що він не виконав обов`язку учасника іспиту скласти на час проходження випробування особисті речі до призначеного для цього пакета. Самі по собі такі дії є порушенням порядку складання кваліфікаційного іспиту, яке спричиняє порушення заборони, визначеної підпунктом 6 пункту 17.2 розділу IV Положення № 211/зп-18, використовувати під час виконання практичного завдання джерела інформації на паперових або електронних носіях, не передбачені цим Положенням. Зазначене свідчить про дотримання принципу рівності всіх учасників добору.
9. Також ВККС зауважує, що під час ухвалення рішення за результатами проведення кваліфікаційного іспиту стосовно позивача, вона діяла в межах дискреційних повноважень, зазначила зміст виявленого порушення, зважила на надані позивачем пояснення.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
10. Верховний Суд у складі Касаційного адміністративного суду рішенням від 13 лютого 2024 року у справі № 990/183/23 відмовив у задоволенні позову ОСОБА_1 .
11. Суд визнав безпідставними, непереконливими і недостатніми доводи позивача для визнання оскаржених рішень ВККС протиправними і такими, що підлягають скасуванню.
12. В оскарженому судовому рішенні суд навів мотиви, через які відхилив доводи позивача про стверджувані порушення його прав та інтересів під час проходження процедури кваліфікаційного іспиту.
13. З огляду на наведене, суд дійшов висновку, що ВККС ухвалила оскаржувані рішення стосовно позивача на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України і підстав для їх скасування судом немає.
АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Короткий зміст вимог та доводів апеляційної скарги ( ОСОБА_1 )
14. ОСОБА_1 у поданій апеляційній скарзі на рішення Касаційного адміністративного суду рішенням від 13 лютого 2024 року у справі № 990/183/23 просить оскаржуване судове рішення скасувати та ухвалити нове - про задоволення позовних вимог.
15. На обґрунтування доводів апеляційної скарги ОСОБА_1 посилається на неправильне (неточне) застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права. Зокрема, як зазначає скаржник, суд першої інстанції протиправно не визнав, що: 1) ВККС ухвалила оскаржені рішення не на підставі, не у межах повноважень та не в спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) рішення відповідача не є обґрунтованим, тобто не враховує всі обставини, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 3) ВККС не була безсторонньою (неупередженою) під час ухвалення цих рішень; діяла недобросовісно, нерозсудливо, непропорційно (без дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); не зважила на права особи на участь у процесі прийняття [ухвалення] рішення (пункти 1, 3, 4, 5, 6, 8, 9 частина друга статті 2 КАС України).
16. Крім того, скаржник із посиланням на частину чотирнадцяту статті 98 Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII "Про судоустрій і статус суддів", підпункт 3.1.8 пункту 3.1, підпункти 4.4.1, 4.4.2, 4.4.5 пункту 4.4., підпункти 4.5.1, 4.5.2 пункту 4.5 Регламенту ВККС, затвердженого рішенням Комісії 13 жовтня 2016 року № 81/зп-16 (в редакції, чинній на час складання кваліфікаційного іспиту) зауважує про залишення судом першої інстанції поза увагою, що відповідач під час розгляду протоколу реєстрації порушення порядку складання кваліфікаційного іспиту не дотримався загальних правил розгляду питань на засіданнях Комісії. Водночас за цими правилами особа, стосовно якої має розглядатися питання, повідомляється про дату, час і місце проведення засідань не пізніше, ніж за десять днів до засідання Комісії шляхом розміщення інформації про це на офіційному вебсайті Комісії, або за потреби засобами поштового зв`язку, електронного зв`язку. Також суд залишив поза увагою відсутність у справі доказів надсилання позивачу Комісією повідомлення про дату, час і місце розгляду питання порушення порядку складення кваліфікаційного іспиту або розміщення інформації про розгляд цього питання на вебсайті Комісії чим позбавлено його можливості висловити свої пояснення по суті порушення.
17. Також ОСОБА_1 зазначає, що суд першої інстанції не надав правової оцінки його доводам про нелегітимність колегії уповноважених представників Комісії, які зафіксували обставини виявлення в нього після завершення кваліфікаційного іспиту відомого аркуша паперу з рукописним письмом. Зокрема, з посиланням на статті 73 - 76, частину четверту статті 94 КАС України, на пункт 9 розділу І, пункт 22 розділу IV Положення № 211/зп-18 скаржник зазначає, що копії документів, якими підтверджується компетенція тих уповноважених представників Комісії, які склали протокол про реєстрацію порушення порядку проведення кваліфікаційного іспиту, який він ніби скоїв, були дефектними (неоригінальними), належним чином не завірені, подані поза строком подання доказів, видані не Головою ВККС, а особою, яка його заміняла і не мала повноважень на їх видання.
18. Окрім того, скаржник стверджує, що суд першої інстанції залишив поза увагою конкретний зміст можливостей діяти певним чином колегії уповноважених представників Комісії, згідно з якими вони були наділені функціональними обов`язками "відповідати за проведення іспиту", але не мали повноважень складати протокол реєстрації порушення проведення іспиту, якщо таке насправді було виявлено. ОСОБА_1 також подібно до доводів позовної заяви зауважує, що суд першої інстанції не повинен був погоджуватися з висновками оскаржених рішень ВККС про те, що його поведінка під час проходження кваліфікаційного іспиту за описаних вище обставин викликала "обґрунтований сумнів щодо доброчесності кандидата на посаду судді" та не відповідала вимогами "академічної доброчесності".
19. Так само як і у позовній заяві ОСОБА_1 наполягає, що під час виконання анонімного письмового практичного завдання він не користувався записами з виявленого у нього аркуша паперу і загалом не чинив дій, які заборонені підпунктом 5 підпункту 17.1 Положення № 211/зп-18. При цьому скаржник зауважує, що з погляду юридико-лінгвістичного тлумачення тексту правила Положення № 211/зп-18, порушення якого йому поставили за провину, суд першої інстанції, як і ВККС, хибно надали слову (дієслову) "використовувати" та словосполученню "використовувати під час виконання практичного завдання джерел інформації на паперових або електронних носіях" невиправдано широкого юридичного значення, внаслідок чого перенесли (розповсюдили) сутність (сенс) цих слів і словосполучення на просторову послідовність дій, які не охоплюються семантичним походженням дієслова "використовувати".
20. Скаржник також зазначає, що ВККС застосувала заборонний матеріально-правовий припис, передбачений підпунктом 6 підпункту 17.2 пункту 17 Положення № 211/зп-18, який не належало застосовувати. Факт виявлення у нього згорнутого вчетверо аркуша паперу, щодо якого нема доказів про його використання під час кваліфікаційного іспиту, могло бути підставою для застосування правил підпункту 3 підпункту 17.3 пункту 17 цього Положення 211/зп-18. Однак ВККС не мала права самостійно змінювати (доповнювати) та кваліфікувати недотримання цих правил як порушення підпункту 5 підпункту 17.1 пункту 17, підпункту 6 підпункту 17.2 пункту 17 Положення № 211/зп-18.
Узагальнений виклад позицій інших учасників справи (ВККС України)
21. ВККС у відзиві на апеляційну скаргу не погоджується з доводами скарги позивача та просить суд залишити її без задоволення, а рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду - без змін з мотивів, подібних до тих, що викладені у відзиві на позовну заяву. Крім того зауважує, що на доводи про сумнівність повноважень уповноважених представників Комісії, які склали протокол реєстрації порушень стосовно нього, позивач вперше послався на судовому засіданні в грудні 2023 року. Під час розгляду справи ці обставини були досліджені. Зокрема, був витребуваний, досліджений й отримав відповідну юридичну оцінку наказ виконувача обов`язків Голови Комісії від 09 липня 2019 року № 19-АГ про затвердження переліку уповноважених працівників ВККС, відповідальних за проведення кваліфікаційного іспиту впродовж липня-серпня 2019 року.
Короткий зміст заяви про відмові від частини позовних вимог
22. 14 червня 2024 року до Великої Палати Верховного Суду надійшла заява ОСОБА_1 про відмову від частини позовних вимог у справі за його позовом до ВККС про визнання протиправними та скасування рішень у частині, в якій він просить:
1) прийняти відмову від позовних вимог про:
- визнання протиправними та скасування пунктів 5, 7 рішення ВККС від 26 липня 2023 року № 39/зп-23 "Про затвердження декодованих результатів анонімних письмових практичних завдань та загальних результатів кваліфікаційного іспиту, призначеного рішенням ВККС від 24 червня 2019 року № 107/зп-19" у частині: затвердження результатів кваліфікаційного іспиту зі спеціалізації місцевого загального суду, призначеного рішенням ВККС України від 24 червня 2019 року № 107/зп-19, згідно з додатком 4, а саме - кандидатів, зазначених у № з/п 1-312 та № з/п 314-365; затвердження результатів кваліфікаційного іспиту зі спеціалізації місцевого господарського суду, призначеного рішенням ВККС від 24 червня 2019 року № 107/зп-19, згідно з додатком 6, а саме - кандидатів, зазначених у № з/п 1-276 та № з/п 278-321;
- визнання протиправними та скасування пунктів 5, 6, 11, 12 рішення ВККС від 01 серпня 2023 року № 45/зп-23 "Про затвердження рейтингів кандидатів на посаду судді та резервів на заміщення вакантних посад суддів місцевого суду в нових редакціях".
2) закрити провадження у справі № 990/183/23 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до ВККС про визнання протиправними і скасування рішень у частині позовних вимог про:
- визнання протиправними та скасування пунктів 5, 7 рішення ВККС від 26 липня 2023 року № 39/зп-23 "Про затвердження декодованих результатів анонімних письмових практичних завдань та загальних результатів кваліфікаційного іспиту, призначеного рішенням ВККС України від 24 червня 2019 року № 107/зп-19" у частині: затвердження результатів кваліфікаційного іспиту зі спеціалізації місцевого загального суду, призначеного рішенням ВККС від 24 червня 2019 року № 107/зп-19, згідно з додатком 4, а саме - кандидатів, зазначених у № з/п 1-312 та № з/п 314-365; затвердження результатів кваліфікаційного іспиту зі спеціалізації місцевого господарського суду, призначеного рішенням ВККС від 24 червня 2019 року № 107/зп-19, згідно з додатком 6, а саме - кандидатів, зазначених у № з/п 1-276 та № з/п 278-321;
- визнання протиправними та скасування пунктів 5, 6, 11, 12 рішення ВККС від 01 серпня 2023 року № 45/зп-23 "Про затвердження рейтингів кандидатів на посаду судді та резервів на заміщення вакантних посад суддів місцевого суду в нових редакціях".
23. Ухвалою від 20 червня 2024 року Велика Палата Верховного Суду задовольнила вимоги заяви позивача про відмову від частини позовних вимог та закриття провадження у справі в цій частині.
Короткий зміст постанови Великої Палати Верховного Суду
24. 11 липня 2024 року Велика Палата Верховного Суду прийняла постанову,
якою залишив апеляційну скаргу ОСОБА_1 без задоволення, а рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 13 лютого 2024 року у справі № 990/183/23 ? без змін.
25. Постанова Великої Палати Верховного Суду мотивована таким:
? аналіз приписів Положення № 211/зп-18 дозволяє констатувати, що ВККС наділена повноваження на будь-якому етапі припинити участь особи в складенні кваліфікаційного іспиту і визнати її такою, що не склала кваліфікаційний іспит, у разі допущення цією особою порушення порядку його складення, яке рішенням Комісії визнано істотним;
? ВККС наділена повноваженнями на будь-якому етапі припинити участь особи в складенні кваліфікаційного іспиту і визнати її такою, що не склала кваліфікаційний іспит, у разі допущення цією особою порушення порядку його складення, яке рішенням Комісії визнано істотним;
? Положення № 211/зп-18 не визначає критеріїв, за якими Комісія може вирішувати питання щодо порушень учасниками іспиту порядку складення іспиту (за наявності таких випадків), зокрема й щодо того, які порушення Комісія може визнати істотними та, як наслідок, визнати особу такою, що не склала іспиту відповідно до підпункту 5 пункту 12 розділу VI цього Положення;
? з викладених у Положенні № 211/зп-18 правил щодо переліку джерел інформації та носіїв інформації, які можна використовувати, а також заборони використання всіх інших джерел на паперових або електронних носіях, не передбачених підпунктом 5 підпункту 17.1 цього пункту, видно, що вони в цій частині є чіткими, зрозумілими та не допускають їх неоднозначного розуміння;
? факт перебування у позивача під час виконання практичного завдання зі спеціалізації місцевого господарського суду в кишені штанів аркуша паперу формату А4 з фрагментом судового рішення підтверджується наявними у справі доказами, зміст якого викладений вище, справжність яких позивач не заперечує. Тобто, цей факт не потребує доказування;
? твердження позивача про невикористання виявленого у нього аркуша паперу під час написання практичного не є переконливими і вагомими для протилежного, позитивного для позивача висновку, оскільки в правовій ситуації, в якій опинився позивач, підтвердження факту використання як активної дії (списування) не має суттєвого значення для цілей визначення, чи мало місце використання заборонених джерел інформації, поняття "використовувати" у контексті підпункту 6 підпункту 17.2 пункту 17 розділу IV Положення № 211/зп-18 треба розглядати у ширшому значенні, власне як заборону учасникам іспиту мати в розпорядженні недозволене джерело інформації, тобто мати реальну фізичну змогу скористатись цим джерелом інформації;
? ВККС кваліфікувала як порушення порядку складання іспиту наявність у позивача джерела інформації - аркуша паперу з рукописним текстом, який складається з різних фраз, посилань та речень, а на звороті містить також фрагмент резолютивної частини рішення судді В.О. Ржепецького , рукописні помітки, фрази, речення, номери статей та назви рішення ЄСПЛ, які відповідають критерію інформативності саме до цілей складання відповідного етапу іспиту (виконання практичного завдання зі спеціалізації місцевого господарського суду), а не будь-якого іншого безвідносного до іспиту носія інформації;
? ВККС забезпечила право ОСОБА_1 на участь у розгляді питання щодо порушення ним як учасником іспиту порядку складення іспиту шляхом надання ним пояснень, які долучені до протоколу реєстрації порушення. Отже, Комісія розглянула питання стосовно допущеного ОСОБА_1 порушення порядку складення іспиту з урахуванням пояснень останнього щодо обставин виявленого порушення;
? Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що оспорювані позивачем рішення у відповідних частинах відповідають критеріям правомірності, наведеним у частині другій статті 2 КАС України, отже не є протиправними та не підлягають скасуванню;
? судове рішення відповідає вимогам статті 242 КАС України щодо законності та обґрунтованості судового рішення, а доводи, наведені позивачем в апеляційній скарзі, не спростовують висновків суду першої інстанції в цьому рішенні, не містять вагомих підстав для його зміни чи скасування.
26. У справі, яка переглядалася, з урахування предмету заявленого позову, правового регулювання спірних правовідносин, висновків суду першої інстанції та аргументів сторін спору, доводів та вимог апеляційної скарги позивача Велика Палата Верховного Суду мала вирішити питання щодо наявності підстав для визнання протиправними та скасування оскаржуваних рішень ВККС з наведених ОСОБА_1 у позові мотивів та обґрунтувань.
27. Перевіривши обґрунтованість доводів позивача в апеляційній скарзі та правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального і процесуального права, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що судове рішення відповідає вимогам статті 242 КАС України щодо законності та обґрунтованості судового рішення, а доводи, наведені позивачем в апеляційній скарзі, не спростовують висновків суду першої інстанції в цьому рішенні, не містять вагомих підстав для його зміни чи скасування.
28.З висновками більшості суддів Великої Палати Верховного Суду щодо відсутності підстав для визнання протиправними та скасування рішень ВККС не погоджуємося, вважаємо їх помилковими, передчасним, такими, що не враховують усієї сукупності обставин справи та невідповідності критерію якості закону підпункту 5 пункту 12 розділу VI Положення № 211/зп-18, яким закріплено умову щодо припинення участі учасником в іспиті у разі порушення ним порядку складення іспиту, яке рішенням ВККС визнано істотним.
29. З огляду на викладене, щодо наведених висновків висловлюємо окрему думку, виходячи з таких міркувань.
Щодо дискреції ВККС під час прийняття оскаржуваних рішень та судового контролю за реалізацією комісією її дискреційних повноважень
30. Відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
31. Згідно із частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленомуцим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема, визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень.
32. Відповідно до частини першої статті 92 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" ВККС є державним колегіальним органом суддівського врядування, який на постійній основі діє у системі правосуддя України.
33. Згідно із пунктом 2 частини першої статті 93 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" одним із повноважень ВККС є проведення добору кандидатів для призначення на посаду судді, у тому числі організація проведення щодо них спеціальної перевірки відповідно до закону та приймання кваліфікаційного іспиту.
34. Пункт 17 розділу IV Положення № 211/зп-18 визначає правила, з дотриманням яких здійснюється складання кваліфікаційного іспиту, і включає перелік прав, заборон і обов`язків учасника іспиту.
35. Отже ВККС є уповноваженим суб`єктом з питань проведення добору кандидатів для призначення на посаду судді та прийняття рішення за його результатами, тобто є суб`єктом владних повноважень, на дії якого поширюються вимоги, встановлені статтею 2 КАС України щодо вимог, яким мають відповідати рішення суб`єктів владних повноважень.
36. Як установив суд першої інстанції та підтверджується матеріалами справи, рішенням від 01 серпня 2019 року № 141/зп-19 ВККС затвердила декодовані результати складеного кандидатами письмового анонімного тестування під час кваліфікаційного іспиту, згідно з яким ОСОБА_1 був допущений до виконання практичних завдань.
37. ОСОБА_1 пройшов тестування та виконав практичне завдання за обраними спеціалізаціями - місцевого загального та місцевого господарського судів. За тестування позивач отримав 86,625 балів. За виконання практичного завдання за спеціалізацією місцевого загального суду позивач отримав 91,5 бала. За виконання практичного завдання за спеціалізацією місцевого господарського суду позивач отримав 92,5 бала. У підсумку в обох випадках позивач набрав мінімальну кількість балів (157,5), яка була необхідною для успішного складення кваліфікаційного іспиту.
38. 29 серпня 2019 року о 15 год. 38 хв. на етапі виконання ОСОБА_1 практичного завдання за спеціалізацією місцевого господарського суду уповноважені представники ВККС склали протокол реєстрації порушень стосовно ОСОБА_1 (індивідуальний номер 0090698) за змістом якого уповноважений представник Комісії виявив у кишені штанів ОСОБА_1 аркуш паперу формату А4 із записами (фрагмент судового рішення), який із вигляду (сукупності зовнішніх ознак) містить рукописний текст, що складається різних фраз, посилань та речень, а на звороті - також фрагмент резолютивної частини рішення судді В. О. Ржепецького , рукописні помітки, фрази, речення, номери статей та назви рішення ЄСПЛ. Зазначений аркуш паперу був вилучений та доданий до цього протоколу як додаток 1.
39. ВККС рішеннями від 26 липня 2023 року № 37/зп-23, № 39/зп-23 визнала порушення, зафіксоване щодо ОСОБА_1 , істотним і таким, що тягне визнання його таким, що не склав кваліфікаційний іспит. На основі цього Комісія затвердила негативні результати іспиту для позивача за обома спеціалізаціями, внаслідок чого припинила його участь у доборі, оголошеному 03 квітня 2017 року. Рішення від 26 липня 2023 року № 39/зп-23 за своєю суттю є похідним від рішення № 37/зп-23.
40. Рішення № 37/зп-23 мотивоване тим, що у позивача виявили в кишені штанів аркуш паперу формату А4 з фрагментом судового рішення під час виконання практичного завдання. Факт виявлення цього документа є порушенням підпункту 5 пункту 17.1 та підпункту 6 пункту 17.2 розділу IV Положення № 211/зп-18 і ставить під обґрунтований сумнів доброчесність кандидата та слугує підставою для припинення участі такого кандидата у кваліфікаційному іспиті незалежно від його етапу.
41. Тобто висновок ВККС ґрунтується на тому, що ОСОБА_1 мав при собі заборонене джерело інформації під час виконання практичного завдання з господарської спеціалізації.
42. Натомість позивач не погоджується з таким висновком ВККС, стверджуючи, що він не використовував виявлений аркуш паперу при вирішенні модельної справи та написанні рішення, обставинам чого Комісія не дала належної оцінки та кваліфікації.
43. Суд першої інстанції визнав наведені доводи позивача безпідставними та дійшов висновку, що ВККС ухвалила оскаржувані рішення стосовно позивача на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України і підстав для їх скасування судом немає.
44. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
45. Згідно із частиною другою статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
46. Судовий контроль за реалізацією суб`єктами владних повноважень їхніх дискреційних повноважень здійснюється за визначеними частиною другою статті 2 КАС України критеріями, зокрема, чи діяли вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, обґрунтовано, добросовісно; розсудливо, з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія).
47. Якщо суд встановить, що діяльність органу державної влади не відповідає хоча б одному із визначених у частині другій статті 2 КАС України критеріїв, це може бути підставою для задоволення позову щодо оскарження відповідних дій (бездіяльності) чи рішення, якщо така діяльність порушує права, свободи та інтереси позивача.
48. У справі, яка переглядається спорювані рішення у відповідній частині (що стосується позивача) ВККС прийняла відповідно до її визначених законом дискреційних повноважень у конкурсній процедурі добору кандидатів на посаду судді місцевого суду за результатами складення позивачем кваліфікаційного іспиту.
49. Згідно з Рекомендацією № R (80) 2 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам стосовно реалізації адміністративними органами влади дискреційних повноважень від 11 березня 1980 року під дискреційним слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за певних обставин.
50. Дискреційні повноваження - це сукупність прав та обов`язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають їм можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох альтернативних варіантів управлінських рішень, кожен з яких є законним.
51. Виділяється три основних види дискреції адміністративного органу:
? дискреція щодо рішення/дії (адміністративний орган має право самостійно вирішити, чи буде або не буде він приймати рішення/діяти);
- дискреція щодо одного з варіантів рішення/дії (адміністративному органу надається можливість прийняти одне з юридично допустимих рішень або вчинити одну із юридично допустимих дій);
? дискреція щодо способу дії (адміністративному органу надається можливість самостійно вирішити, яким чином він буде діяти у конкретній ситуації).
52. Мета дискреції (розсуду) адміністративного органу зводиться до того, що:
? по-перше, завдяки дискреції забезпечується індивідуалізація та справедливість вирішення тих або інших справ, оскільки вони розглядаються в межах конкретних обставин, які можуть бути враховані відповідним суб`єктом;
? по-друге, такі повноваження сприяють адміністративній гнучкості, дозволяючи адміністративним органам, які приймають рішення, адаптуватися до мінливих обставин та пріоритетів (за умови дотримання обмежень законності та розумності) та сприяють підвищенню ефективності (раціональності) та оперативності управлінської діяльності;
? по-третє, дискреція дозволяє максимально повно врахувати права, свободи та інтереси приватної особи і, особливо, під час їх зважування з публічним інтересом.
53. Проте дискреція не є довільною, вона завжди здійснюється відповідно до закону (права), оскільки згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
54. Комітетом Міністрів Ради Європи сформульовано принципи, які слугують змістовними гарантіями ухвалення справедливого рішення. Здійснюючи дискреційні повноваження адміністративний орган: переслідує лише ту мету, задля якої його наділено такими повноваженнями: дотримується принципу об`єктивності й безсторонності, враховуючи лише ті чинники, які - стосуються конкретної справи; дотримується принципу рівності перед законом, не допускаючи несправедливої дискримінації; забезпечує належну рівновагу між несприятливими наслідками, які його рішення може мати для прав, свобод чи інтересів осіб, та переслідуваною при цьому метою: приймає своє рішення в межах строку, прийнятного під кутом зору питання, яке вирішується; забезпечує послідовне застосування загальних адміністративних приписів з одночасним врахуванням конкретних обставин кожної справи.
55. Подібні за своєю суттю принципи щодо дотримання мети повноваження, безсторонності, рівності та недискримінації, пропорційності, розумності строку, обґрунтованості закріплені у частині другій статті 2 КАС України.
56. Зв`язаність дискреції адміністративного органу законом (правом) робить можливим здійснення судом перевірки рішень (дій), прийнятих адміністративним органом внаслідок реалізації дискреційних повноважень.
57. ЄСПЛ звертає увагу, що за загальним правилом національні суди повинні утриматися від перевірки обґрунтованості адміністративних актів, однак все ж суди повинні проконтролювати, чи не є викладені у них висновки адміністративних органів щодо обставин у справі довільними та нераціональними, непідтвердженими доказами або ж такими, що є помилковими щодо фактів; у будь-якому разі суди повинні дослідити такі акти, якщо їх об`єктивність та обґрунтованість є ключовим питанням правового спору (див. рішення ЄСПЛ від 31 липня 2008 року у справі "Дружстевні заложна пріа та інші проти Чеської Республіки", від 22 листопада 1995 року у справі "Брайєн проти Об`єднаного Королівства", від 21 липня 2011 року у справі "Сігма радіо телевіжн лтд проти Кіпру", від 02 грудня 2010 року у справі "Путтер проти Болгарії").
58. Практика ЄСПЛ свідчить, що надання правової дискреції органам влади у вигляді необмежених повноважень є несумісним з принципом верховенства права, і закон має з достатньою чіткістю визначати межі такої дискреції, наданої компетентним органам та порядок її здійснення, з урахуванням законної мети цього заходу, щоб забезпечити особі належний захист від свавільного втручання (див. рішення від 02 листопада 2006 року у справі "Волохи проти України", від 02 серпня 1984 року у справі "Мелоун проти Сполученого Королівства").
59. Принцип юридичної визначеності як один із елементів верховенства права не виключає визнання за органом публічної влади певних дискреційних повноважень у прийнятті рішень, однак у такому випадку має існувати механізм запобігання зловживанню ними (див. рішення Конституційного Суду України від 11 жовтня 2018 року № 7-р/2018 (справа № 1- 123/2018 (4892/17)).
60. Тож наведене дає підстави стверджувати, що межі дискреції ВККС у конкурсній процедурі добору кандидатів на посаду судді місцевого суду, зокрема і вирішення питань щодо порушень учасниками іспиту порядку складення іспиту (за наявності таких випадків), не можуть бути неосяжними та повинні підлягати зовнішньому публічному контролю.
61. Слід враховувати, що відповідно до завдань адміністративного судочинства, визначених статтею 2 КАС України, адміністративний суд не наділений повноваженнями втручатися у розсуд (дискрецію) суб`єкта владних повноважень поза межами перевірки за критеріями, передбаченими у цій статті й інших законах, зокрема у Законі України "Про судоустрій і статус суддів".
62. Водночас оцінка Верховним Судом мотивів та обґрунтованості оспорюваних рішень ВККС не є втручанням у її дискреційні повноваження.
63. Як слідує зі змісту оскаржуваних рішень ВККС та пояснень відповідача, Комісія ухвалила їх керуючись підпунктом 5 пункту 12 розділу VI Положення № 211/зп-18; частиною першою статті 69, частиною першою статті 70, частиною двадцять першою статті 95 Закону України "Про судоустрій і статус суддів", оскільки встановила, що під час виконання практичного завдання зі спеціалізації місцевого господарського суду уповноважений представник Комісії виявив у кишені штанів ОСОБА_1 аркуш паперу формату А4 із записами (фрагмент судового рішення), який із вигляду (сукупності зовнішніх ознак) містить рукописний текст, що складається різних фраз, посилань та речень, а на звороті - також фрагмент резолютивної частини рішення судді В. О. Ржепецького, рукописні помітки, фрази, речення, номери статей та назви рішення ЄСПЛ.
64. Дослідивши протоколи реєстрації порушень, зокрема і щодо позивача, члени ВККС дійшли згоди, що зазначені у них порушення є істотними, оскільки суперечать принципам справедливості, законності, прозорості і рівності для всіх учасників іспиту, які закріплені у Положенні № 211/зп-18. З урахуванням наведеного Комісія дійшла висновку, що позивачем допущено істотне порушення порядку та правил складання кваліфікаційного іспиту, яке ставить під обґрунтований сумнів питання його доброчесності, що є безумовною підставою для припинення його участі у кваліфікаційному іспиті та узгоджується з підпунктом 5 пункту 12 розділу VI Положення № 211/зп-18, у зв`язку із чим припинила участь позивача в іспиті та визнала його таким, що не склав кваліфікаційний іспит.
65. Відповідно до частини п`ятої статті 78 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" питання визначення порядку складення кваліфікаційного іспиту та методики оцінювання кандидатів законодавцем віднесено до повноважень ВККС.
66. Такі повноваження Комісія реалізувала, затвердивши Положення № 211/зп-18, підпунктом 5 підпункту 17.1 пункту 17 розділу IV якого визначила, що учасник має право на використання під час виконання практичного завдання виключно законів, кодексів, зокрема коментованих, постанов пленумів, а також рішень ЄСПЛ. Вказані нормативно-правові акти використовуються учасниками іспиту лише на паперових носіях видавничого тиражування.
67. Пунктом 13 розділу IV Положення № 211/зп-18 визначено, що перед початком проведення відповідного етапу іспиту уповноважені представники Комісії ознайомлюють учасників іспиту із правилами його складення.
68. Допущення порушення порядку складення іспиту, яке рішенням ВККС визнано істотним, має наслідком припинення участі в іспиті та визнання відповідно до підпункту 5 пункту 12 розділу VI Положення № 211/зп-18 особи такою, що не склала кваліфікаційний іспит.
Щодо кваліфікації порушення порядку складення іспиту як істотного
69. Положенням № 211/зп-18 не визначено критеріїв, за якими Комісія вирішує питання щодо порушень учасниками іспиту порядку складення іспиту (за наявності таких випадків), зокрема й щодо того, які порушення Комісія може визнати істотними та, як наслідок, визнати особу такою, що не склала іспиту відповідно до підпункту 5 пункту 12 розділу VI цього Положення.
70. Водночас філогічний та логічний аналіз поняття "істотне порушення учасником іспиту порядку складення іспиту" дозволяє виснувати, що під таким порушенням слід розуміти умисне (свідоме) грубе нехтування правилами складання іспиту, або зневажливе ставлення до цих правил, яке вплинуло на складання кваліфікаційного іспиту самого учасника, який допустив це порушення, або інших учасників кваліфікаційного іспиту (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 16 травня 2024 року у справі № 990/186/23).
71. Така нормативна невизначеність (неврегульованість) поняття "істотне порушення учасником іспиту порядку складення іспиту" з однієї сторони наділяє ВККС досить широкою свободою розсуду при оцінці допущеного порушення порядку складення іспиту на предмет його істотності, а з іншої сторони ? відсутність чітких зрозумілих для кожного учасника орієнтирів з визначення цього питання покладає на ВККС обов`язок належно мотивувати її висновки, якщо вона вважатиме, що допущене учасником порушення порядку складення іспиту є істотним, тобто вагомим настільки, щоб це безумовно мало наслідком припинення участі особи в іспиті.
72. У разі якщо відповідний орган користується своїм дискреційним повноваженням, він не повинен допускати помилок при констатації юридичних фактів. Помилки в оцінці фактичних обставин, неправильні розрахунки, проведені ним, все це може викликати незаконність (протиправність) прийнятого на підставі дискреції рішення. Подібні наслідки викликають також і випадки, коли під час прийняття акту на підставі дискреції адміністративний орган допускає очевидні прорахунки в оцінках.
73. Хоча судовий контроль при оцінці актів та дій органів державної влади під час виконання ними дискреційних повноважень є обмеженим, однак суди повинні проконтролювати, чи не є викладені у них висновки суб`єкта владних повноважень щодо обставин у справі довільними та нераціональними, не підтвердженими доказами або ж помилковими щодо фактів; у будь-якому разі суди повинні дослідити такі акти, якщо їх об`єктивність та обґрунтованість є ключовим питанням правового спору.
74. Для перевірки, чи діяв орган на підставі та в межах своїх повноважень, належить з`ясовувати, зокрема: чи є ці повноваження дискреційними; якщо так, то чи їхня реалізація (нереалізація) може бути об`єктом судового контролю, чи ж дискреція адміністративного органу має виключний характер; якщо ж реалізація дискреційних повноважень може зазнати судового втручання для захисту порушених прав особи, то чи переслідував орган легітимну мету, чи діяв прозоро і в якомога послідовніший спосіб; чи дотримав процедурні гарантії; чи належно вмотивував рішення; чи не є воно свавільним (довільним), нераціональним, не підтвердженим доказами або ж помилковим щодо юридичних фактів; необ`єктивним або явно несправедливим.
75. Суд може контролювати як відповідність реалізації дискреції закону (праву), так і узгодженість рішень (дій), прийнятих на підставі дискреції, з правами людини і громадянина, загальними принципами публічної адміністрації, процедурними нормами, обставинами справи, наявними ресурсами тощо.
76. Незаконна реалізація дискреції може знаходити прояв у різних формах:
а) перевищення повноваження на застосування дискреції; б) незастосування / недостатнє застосування дискреції; в) зловживання дискрецією.
77. Тож задля захисту від свавілля зловживання дискреційними повноваженнями має бути предметом судового або іншого незалежного контролю. Наявні юридичні засоби щодо цього мають бути чіткими й доступними. Обов`язковість вмотивування має також застосовуватись і до адміністративних рішень суб`єктів владних повноважень.
78. Ураховуючи наведене, істотність порушення порядку складання іспиту може бути встановлене лише за умови урахування та дослідження ВККС як суб'єктом владних повноважень усіх обставин такого порушення.
Щодо критерію якості закону
79. ЄСПЛ аналізуючи втручання органів влади у конвенційні права з урахуванням трискладового тесту (чи було передбачене таке втручання законом?, чи переслідувало воно легітимну мету?, чи було необхідним у демократичному суспільстві?) виходить за межі формальної законності (зокрема, навіть у першому питанні ЄСПЛ вимагає, щоб закон був якісним - чітким і передбачуваним). Такий тест цілком придатний для оцінювання реалізації дискреційних повноважень, за умови, що відповідна реалізація призвела до втручання в людські права та свободи.
80. У питаннях, які стосуються основоположних прав, надання правової дискреції виконавчій владі у вигляді необмежених повноважень було б несумісним з принципом правовладдя. Відповідно закон має достатньо чітко визначати межі такої дискреції та порядок її реалізації.
81. Відповідно до статті 8 Конституції України Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.
82. Під верховенством права за статтею 8 Конституції України слід розуміти, зокрема, як механізм забезпечення контролю за використанням влади державою та захисту людини від свавільних дій державної влади.
83. Згідно з юридичною позицією Конституційного Суду України "цей механізм повинен забезпечувати, з одного боку, захист особи від свавільного втручання органів державної влади у її права і свободи, а з другого - наявність можливості у особи передбачати дії цих органів" (абзац третій підпункту 2.4 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 8 червня 2016 року № 3-рп/2016).
84. У Доповіді "Верховенство права", схваленій Європейською Комісією "За демократію через право" на 86-му пленарному засіданні (Венеція, 25-26 березня 2011 року) (CDL-AD (2011)003rev) (далі - Доповідь), до елементів верховенства права віднесено, зокрема, юридичну визначеність та заборону свавілля (пункт 41).
85. У пункті 45 Доповіді зазначено, що потреба у визначеності не означає, що органові, який ухвалює рішення, не повинні надаватись дискреційні повноваження (де це необхідно) за умови наявності процедур, що унеможливлюють зловживання ними; у цьому контексті закон, яким надаються дискреційні повноваження певному державному органові, повинен вказати чітко і зрозуміло на обсяг такої дискреції; не відповідатиме верховенству права, якщо надана законом виконавчій владі дискреція матиме характер необмеженої влади; отже, закон повинен вказати на обсяг будь-якої дискреції та на спосіб її здійснення із достатньою чіткістю, аби особа мала змогу відповідним чином захистити себе від свавільних дій влади.
86. Хоча дискреційні повноваження є необхідними для здійснення всього діапазону владних функцій у сучасних складних суспільствах, ці повноваження не мають здійснюватись у свавільний спосіб; їх здійснення у такий спосіб уможливлює ухвалення суттєво несправедливих, необґрунтованих, нерозумних чи деспотичних рішень, що є несумісним із поняттям верховенства права (пункт 52 Доповіді).
87. У Дослідженні Європейської Комісії "За демократію через право" (Венеційська Комісія; Venice Commission) під назвою "Мірило правовладдя" ("Rule of law checklist", розроблене і затверджене на 106-й пленарній сесії 11-12 березня 2016 року) міститься висновок і про те, що поняття "якість закону", зокрема, охоплює таких два складових елементи:
? передбачуваність актів права (чи наслідки приписів права є передбачуваними ?; чи укладено акти права в зрозумілий спосіб ?; чи вказує нове законодавство чітко на те, що попередньо ухвалене (і яке саме) законодавство скасовано або змінено ?; чи зміни інкорпоровано до зведеної версії приписів актів права, припустимої для суспільства ?);
? сталість і послідовність приписів права (чи є приписи актів права сталими та послідовними ?; чи є приписи актів права сталими настільки, що вони зазнають змін лише за належного попередження про це ?; чи є їх застосування послідовним ?).
88. За усталеною практикою ЄСПЛ "згідно із законом" насамперед вимагає, щоб оскаржуване втручання мало певну підставу в національному законодавстві; він також стосується якості відповідного законодавства і вимагає, щоб воно було доступне відповідній особі, яка, крім того, повинна передбачати його наслідки для себе, а також це законодавство повинно відповідати принципу верховенства права.
89. Поняття "якість закону" (quality of law) охоплює такі характеристики відповідного акта законодавства як чіткість, точність, недвозначність, зрозумілість, узгодженість, доступність, виконуваність, передбачуваність і послідовність. Ці характеристики стосуються як положень будь-якого акта (норм права, які у ньому містяться), так і взаємозв'язку такого акта з іншими актами законодавства такої ж юридичної сили. При цьому норми права, що не відповідають критерію "якості закону" (зокрема, не відповідають принципу передбачуваності (principle of foreseeability) або передбачають можливість різного тлумачення та правозастосування), суперечать і такому елементу принципу верховенства права як заборона свавілля, а застосування таких норм може призвести до порушення конституційних прав особи та неможливість адекватного захисту від необмеженого втручання суб`єктів владних повноважень у права такої особи.
90. У рішенні від 14 жовтня 2010 року у справі "Щокін проти України" ЄСПЛ зазначив, зокрема, що верховенство права, один із основоположних принципів демократичного суспільства, притаманний усім статтям Конвенції; відсутність в національному законодавстві необхідної чіткості та точності, які передбачали можливість різного тлумачення…, порушує вимогу "якості закону", передбачену Конвенцією, та не забезпечує адекватний захист від свавільного втручання публічних органів державної влади у майнові права заявника.
91. Так само уніфіковано ЄСПЛ інтерпретував "якість законодавства" і в іншому рішенні від 07 липня 2011 року у справі "Сєрков проти України" "… якість законодавства … ? доступне для зацікавлених осіб, чітке і передбачуване у застосуванні"; відсутність необхідної передбачуваності та чіткості національного законодавства з важливого питання, що призводило до його суперечливого тлумачення судом, стала причиною порушення вимог положень Конвенції щодо "якості закону".
93. Окрім того, у рішенні від 18 грудня 2008 року справі "Новік проти України" ЄСПЛ зробив висновок, що надзвичайно важливою умовою є забезпечення загального принципу юридичної визначеності. Вимога "якості закону" у розумінні пункту 1 статті 5 Конвенції означає, що закон має бути достатньо доступним, чітко сформульованим і передбачуваним у своєму застосуванні для убезпечення від будь-якого ризику свавілля.
94. Також у рішенні від 09 січня 2013 року у справі "Волков проти України" ЄСПЛ, характеризуючи загальні принципи законності втручання, наголосив на тому, що вислів "згідно із законом" …. також стосується якості закону, вимагаючи, щоб він був доступний для зацікавленої особи, яка, окрім того, повинна мати можливість передбачити наслідки його дії щодо себе (рішення у справі Корр v. Switzerland; "якість закону" передбачає, inter alia (з лат. "серед інших речей і справ"), що формулювання національного законодавства повинно бути достатньо передбачуваним, щоб дати особам адекватну вказівку щодо обставин та умов, за яких державні органи мають право вдатися до заходів, що вплинуть на конвенційні права особи (рішення у справі "С.G. та інші проти Болгарії" (С.G. and Others v. Bulgaria); законодавство повинно забезпечувати певний рівень юридичного захисту проти свавільного втручання з боку державних органів (рішення у справі "Р.G. та J.Н. проти Сполученого Королівства" (P.G. and J.Н. v. the United Kingdom). Крім того, у пункті 179 цього рішення ЄСПЛ наголошує на тому, що наявність конкретної і послідовної практики тлумачення відповідного положення закону була фактором, який призвів до висновку щодо передбачуваності зазначеного положення (рішення у справі "Гудвін проти Сполученого Королівства" (Goodwin v. the United Kingdom).
95. Підпункт 5 пункту 12 розділу VI Положення № 211/зп-18, яким закріплено умову щодо припинення участі учасником в іспиті у разі порушення ним порядку складення іспиту, яке рішенням ВККС визнано істотним, не відповідає критерію якості закону (ясності і недвозначності), оскільки не містить критеріїв за якими Комісія вирішує питання щодо порушень учасниками іспиту порядку складення іспиту та щодо того, які порушення Комісія може визнати істотними.
96. Відповідно відсутність критеріїв, які б визначали послідовне та обмежувальне тлумачення поняття "істотне порушення учасником іспиту порядку складення іспиту", не виключає необмеженості трактування поняття у правозастосовній практиці і може призводити до свавільного застосування.
97. За такого правого регулювання на практиці будь-яке порушення порядку складання іспиту може бути розтлумаченим ВККС як істотне порушення учасником іспиту порядку складення іспиту, що є підставою для участі учасника відбору в іспиті.
98. Водночас ЄСПЛ у рішенні від 03 квітня 2008 року у справі "Корецький та інші проти України" зазначив, що навіть припускаючи, що положення закону було вірно розтлумачено судами та дане втручання базувалося на формальній підставі, закріпленій в національному законодавстві, суд нагадує, що вислів "передбачений законом" у другому пункті статті 11 Конвенції не тільки вимагає, щоб дія, яка оскаржується, була передбачена національним законодавством, але також містить вимогу щодо якості закону.
99. Норми, на яких ґрунтується втручання, повинні бути достатньо доступними, точними та передбачуваними при їх застосуванні; норма є передбачуваною, коли вона забезпечує захист від свавільного втручання державних органів (див. рішення ЄСПЛ від 01 вересня 2020 року у справі C.A. ZRT. AND T.R. v. Hungary).
100. У постанові від 06 листопада 2018 року у справі № 812/292/18 Велика Палата Верховного Суду зауважила, що норми законодавства, які допускають неоднозначне або множинне тлумачення, завжди трактуються на користь особи.
101. Крім того, у постанові від 13 лютого 2019 року у зразковій справі № 822/524/18 Велика Палата Верховного Суду виснувала, що у випадку існування неоднозначного або множинного тлумачення прав та обов`язків особи в національному законодавстві, наявність у національному законодавстві правових "прогалин" щодо захисту прав людини та основних свобод, органи державної влади зобов`язані застосувати підхід, який був би найбільш сприятливим для особи.
102. Отже встановлення судом невідповідності окремих положень закону критерію "якості закону" зобов`язує застосувати найбільш сприятливий для особи спосіб тлумачення закону.
Щодо завдань адміністративного судочинства, вимог до рішень суб`єкта владних повноважень та дотримання таких вимог ВККС
103. Звертаємо увагу, що одним із завдань адміністративного судочинства є перевірка реалізації суб`єктами владних повноважень їхніх дискреційних повноважень, зокрема за критеріями обґрунтованості [з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії)] та пропорційності [зокрема, з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія)].
104. Вимога щодо обґрунтованості рішення суб`єкта владних повноважень означає, що таке рішення повинно прийматися з урахуванням усіх обставин, що мають значення для його прийняття. Цей критерій відображає принцип обґрунтованості рішення або дії. Він вимагає від суб`єкта владних повноважень враховувати як обставини, на обов`язковість урахування яких прямо вказує закон, так й інші обставини, що мають значення у конкретній ситуації. Для цього суб`єкт владних повноважень має ретельно зібрати і дослідити матеріали, що мають доказове значення у справі, наприклад документи, пояснення осіб, висновки експертів тощо. Суб`єкт владних повноважень повинен уникати прийняття невмотивованих висновків. Несприятливе для особи рішення повинно бути вмотивованим.
105. У свою чергу принцип пропорційності для цілей його застосування у сфері адміністративних правовідносин стосується ситуацій, коли права, свободи особи можуть бути обмежені, а її законні інтереси охоплюються свободою розсуду суб`єктів владних повноважень. Принцип пропорційності як елемент загального принципу верховенства права означає, зокрема, що заходи, передбачені в нормативно-правових актах, повинні спрямовуватися на досягнення легітимної мети та мають бути співмірними з нею.
106. Процес добору кандидатів на посаду судді, як і рішення в результаті цього процесу, має бути зрозумілим як учасникам цих відносин, зокрема кандидатам на посаду судді, так і незалежному сторонньому спостерігачу.
107. Обсяг і ступінь мотивації рішення залежить від конкретних обставин, які були предметом розгляду, але у будь-якому випадку має показувати, приміром, що доводи / пояснення кандидата на посаду судді взято до уваги і, що важливо, давати розуміння, чому і чим керувалася Комісія, коли вирішувала питання стосовно допущення учасником порушення порядку складення іспиту та істотності такого порушення (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від
16 травня 2024 року у справі № 990/186/23).
Щодо суті справи та доводів апеляційної скарги
108. У справі, що розглядається ухвалюючи оскаржувані рішення ВККС виходила лише з установленого факту виявлення уповноваженим представником Комісії у кишені штанів ОСОБА_1 аркушу паперу формату А4 із записами (фрагмент судового рішення) який із вигляду (сукупності зовнішніх ознак) містить рукописний текст, що складається різних фраз, посилань та речень, а на звороті - також фрагмент резолютивної частини рішення судді В. О. Ржепецького, рукописні помітки, фрази, речення, номери статей та назви рішення ЄСПЛ.
109. Таку обставину (виявлення уповноваженим представником Комісії у кишені штанів ОСОБА_1 аркуш паперу) ВККС визнала істотним порушенням порядку складання кваліфікаційного іспиту.
110. Звертаємо увагу, що факт відсутності зв'язку фрагменту резолютивної частини рішення, як і в цілому змісту рукописного тексту щодо структури судового рішення на вилученому в позивача аркуші паперу формату А4 із фабулою практичного завдання не заперечувався ВККС ні в письмових заявах по суті справи, ні її представником в усних поясненнях в судових засіданнях.
111. Однак усупереч загальноприйнятих вимог обґрунтованості та, зокрема, вмотивованості ухвалених рішень, на що не звернув увагу також суд першої інстанції, ВККС не розкрила змісту та не надала оцінки вилученому у позивача аркушу паперу формату А4, лицьовий бік якого містить рукописний текст, який складається з фраз/заміток щодо структури судового рішення (без відносно до змісту конкретного рішення), а зворотній бік паперу, окрім наведеного, номери статей, назву рішення ЄСПЛ та фрагмент резолютивної частини рішення, яка не стосується практичного завдання.
112. Так само без належної оцінки ВККС залишені письмові пояснення позивача від 29 серпня 2019 року на протокол реєстрації порушень від 29 серпня 2019 року, в яких ОСОБА_1 зазначив, що вилучений у нього з правової кишені штанів аркуш паперу формату А4 містить зроблені від руки нотатки, які не стосувалися вирішуваної ним ситуаційної задачі під час кваліфікаційного іспиту. Означений аркуш паперу згідно пояснень позивача, ним не був викладений перед іспитом з кишені із за сильних душевних хвилювань та він не мав жодного наміру його використовувати.
113. Окрім того, у наведених поясненнях від 29 серпня 2019 року позивач зауважує, що він не користувався під час іспиту зазначеним аркушем паперу, підтвердження чого вбачається з камер відеоспостережень.
114. Проте ВККС під час ухвалення оскаржуваних рішень щодо ОСОБА_1 матеріали відеозапису проходження письмового практичного завдання від 29 серпня 2019 року із господарської спеціалізації залишила без жодної оцінки, не навівши жодних міркувань з цього приводу.
115. Водночас, як свідчить зміст відеозапису проходження письмового практичного завдання від 29 серпня 2019 року, складений ОСОБА_1 попередньо до початку проведення іспиту в правий карман кишені штанів аркуш паперу формату А4 ним жодного разу не використовувався. Будь-яких дій (намірів) щодо використання позивачем зазначеного аркушу паперу наведений відеозапис не містить.
116. Таким чином, приймаючи оспорювані позивачем рішення, ВККС виходила лише з установленого нею факту виявлення у позивача в кишені штанів аркушу паперу формату А4 з фразами / замітками щодо структури судового рішення, номерами статей та фрагментом резолютивної частини рішення. Однак Комісія не оцінила безпосередньо сам зміст цього аркушу паперу та письмові пояснення позивача від 29 серпня 2019 року на протокол реєстрації порушень від 29 серпня 2019 року, в тому числі проходження письмового практичного завдання від 29 серпня 2019 року на предмет використання цього аркушу паперу позивачем та можливості впливу на виконання ним практичного завдання.
117. ЄСПЛ неодноразово наголошував на необхідності законодавчого визначення меж дискреції адміністративних органів і сам вдавався до оцінки, чи не призвела реалізація дискреції до свавільного порушення людських прав чи свобод.
118. Зокрема, в одному із рішень ЄСПЛ констатував, що закон, який не був передбачуваним дозволяв досить широке тлумачення, був занадто розмитим та надавав державним органам занадто широкі межі дискреції, з урахуванням чого визнав, що органи державної влади вдалися до радикального за своїм впливом на заявників заходу (див. mutatis mutandis рішення від 03 квітня 2008 року у справі "Корецький та інші проти України").
119. Відповідно до судової практики ЄСПЛ (справа Ramos Nunes de Carvalho e Sa v. Portugal) судовий орган не може стверджувати про наявність у нього повної юрисдикції, якщо він не має повноважень оцінювати пропорційність застосованої санкції вчиненому проступку.
120. Вкотре звертаємо увагу, що належна мотивація рішення ВККС (як форма зовнішнього вираження дискреційних повноважень) дає можливість перевірити, як саме (за якими ознаками) відбувалася процедура вирішення цього питання і, зокрема, чи було прийняте ВККС рішення пропорційним встановленому порушенню.
121. Здійснення суб'єктом владних повноважень своїх повноважень у спосіб, що призводить до виразно несправедливих, невмотивованих, нерозумних або деспотичних рішень, є порушенням правовладдя.
122. Водночас правовладдя вимагає, щоб жодна дискреція не була так необмеженою, щоб стати потенційно свавільною. Жодна дискреція не може бути юридично безмежною.
123. Прийняття суб`єктом владних повноважень, хоча і в межах дискреційних повноважень, невмотивованого рішення, є підставою для визнання такого рішення протиправним (див., зокрема, постанову Великої Палати Верховного Суду від 17 червня 2020 року у справі № 9901/980/18).
124. Звертаючись із позовом у цій справі, позивач наполягав на тому, що він не використовував виявлений у нього в кишені штанів аркуш паперу формату А4 при вирішенні модельної справи та написанні рішення, а також стверджував, що зроблені ним на цьому аркуші паперу від руки нотатки не стосувалися вирішуваної ним ситуаційної задачі під час кваліфікаційного іспиту.
125. Утім наведені доводи позивача, в тому числі зміст вилученого у нього аркушу паперу, надані ним письмові пояснення до протоколу реєстрації порушень від
29 серпня 2019 року та відеозапис проходження письмового практичного завдання від 29 серпня 2019 року, Комісією залишені без належної та всебічної оцінки.
126. Водночас суд першої інстанції не забезпечив достатнього судового контролю та не здійснив, з урахуванням конкретних обставин справи, (обставин стверджуваного порушення позивачем порядку складення іспиту), належну перевірку правильності застосування ВККС дискреції щодо способу дії під час прийняття нею оскаржуваних рішень стосовно позивача (чи було надано ВККС оцінку виявленого порушення з урахування усіє сукупності матеріалів / матеріалів, а не лише виключно з урахуванням протоколу реєстрації порушень).
127. За цих умов відсутність в оскаржуваному рішенні відповідача № 37/зп-23 мотивів незгоди з доводами позивача не може бути визнана простою формальністю, елементом певної невмотивованості рішення через неуважність, порушенням, що не має істотного значення, чи чимось таким, що не впливає на законність і обґрунтованість такого рішення в цілому.
128. До того ж оскаржувані рішення ВККС з урахуванням сукупності конкретних обставин справи, в тому числі неналежної вмотивованості цих рішень, відсутності нормативного визначення поняття "істотне порушення учасником іспиту порядку складення іспиту", є максимально радикальними за своїм впливом по відношенню до позивача, адже за наявності надто широких меж дискреції відповідач фактично віддав перевагу найменш сприятливому для позивача заходу впливу.
129. Отже, сукупність наведеного дозволяє стверджувати, що викладені ВККС у спірних рішеннях у відповідній частині мотиви стосовно допущення позивачем істотного порушення порядку та правил складання кваліфікаційного іспиту є необґрунтованими, непропорційними (неспівмірними) виявленому порушенню і такими, що зроблені фактично на підставі припущень (сумнівів) за відсутності належних доказів, які доводили б умисне порушення позивачкою правил складання іспиту, свідоме нехтування, зневажливе або недбале ставлення до правил кваліфікаційного іспиту та її недоброчесність, що могло б мати наслідком припинення його участі цієї в іспиті та визнання його таким, що не склав іспиту відповідно до пункту 18 розділу IV та підпункту 5 пункту 12 розділу VI Положення № 211/зп-18.
130. З урахуванням наведеного, спірні рішення ВККС у відповідній частині не відповідають критеріям обґрунтованості та пропорційності, визначеним статтею 2 КАС України, що є самостійною та достатньою підставою для визнання їх протиправними і скасування у відповідній частині.
131. Акцентуємо увагу на тому, що близька за змістом позиція щодо протиправності рішення ВККС про допущення учасником істотного порушення порядку складення іспиту викладена в постанові Великої Палати Верховного Суду від 16 травня 2024 року у справі № 990/186/23.
132. ЄСПЛ неодноразово звертав увагу, що одним із фундаментальних аспектів верховенства права є принцип правової визначеності, який, між іншим, вимагає щоб при остаточному вирішенні справи судами їх рішення не викликали сумнівів (див. рішення ЄСПЛ від 28 жовтня 1999 року у справі BRUMARESCU v. ROMANIA).
133. Надана судам роль в ухваленні судових рішень якраз і полягає в розвіюванні тих сумнівів щодо тлумачення, які існують. Оскільки завжди існуватиме потреба в з`ясуванні неоднозначних моментів і адаптації до обставин, які змінюються (див. рішення ЄСПЛ від 11 квітня 2013 року у справі VYERENTSOV v. UKRAINE; від 21 жовтня 2013 року у справі DEL RIO PRADA v. SPAIN).
134. Судові рішення повинні бути розумно передбачуваними (див. рішення ЄСПЛ від 22 листопада 1995 року у справі S.W. v. THE UNITED KINGDOM).
135. Формулювання законів не завжди чіткі. Тому їх тлумачення та застосування залежить від практики. І роль розгляду справ у судах полягає саме у тому, щоби позбутися таких інтерпретаційних сумнівів із урахуванням змін у повсякденній практиці [див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ від 11 листопада 1996 року у справах "Кантоні проти Франції" (Cantoni v. France), від 11 квітня 2013 року у справі "Вєренцов проти України" (Vyerentsov v. Ukraine)].
136. Відповідно до частини першої статті 36 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.
137. З нашої точки зору, ураховуючи наведене вище, Велика Палата Верховного Суду повинна була прийняти постанову, в якій мала:
1) Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.
2) Ухвалити нове рішення, яким задовольнити позов ОСОБА_1
3) Визнати протиправним та скасувати пункт 1 рішення ВККС України від 26 липня 2023 року № 37/зп-23 "Про затвердження кодованих результатів анонімних письмових практичних завдань кваліфікаційного іспиту, призначеного рішенням Вищої кваліфікаційної комісії суддів України від 24 червня 2019 року № 107/зп-19" в частині визнання Комісією зафіксованих під час складення кваліфікаційного іспиту порушень Положення про складення кваліфікаційного іспиту та методику оцінювання кандидатів на посаду судді місцевого суду, затвердженого рішенням ВККС України від 03 жовтня 2018 року № 211/зп-18 з індивідуальним кодом 0090698 істотними та достатніми для визнання його таким, що не склав кваліфікаційний іспит, призначений рішенням ВККС України від 24 червня 2019 року № 107/зп-19 "Про розгляд питання щодо призначення кваліфікаційного іспиту в межах процедури добору кандидатів на посаду судді місцевого суду, оголошеного рішенням Комісії від 03 квітня 2017 року № 28/зп-17".
4) Визнати протиправним та скасувати пункт 1 рішення ВККС України від 26 липня 2023 року № 39/зп-23 "Про затвердження декодованих результатів анонімних письмових практичних завдань та загальних результатів кваліфікаційного іспиту, призначеного рішенням Вищої кваліфікаційної комісії суддів України від 24 червня 2019 року №107/зп-19" в частині визнання ВККС України зафіксованих під час складення кваліфікаційного іспиту порушень Положення № 211/зп-18 кандидатом на посаду судді ОСОБА_1 істотними та достатніми для визнання його таким, що не склав кваліфікаційний іспит, призначений рішенням № 107/зп-19.
Судді: О. О. Банасько