Справа № 160/11921/20
Суддя: Кривенда Олег Вікторович
Дата ухвалення: 2024-07-11 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

У Х В А Л А

11 липня 2024 року

м. Київ

Справа № 160/11921/20

Провадження № 11-109апп24

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Кривенди О. В.,

суддів Банаська О. О., Булейко О. Л., Власова Ю. Л., Воробйової І. А., Гриціва М. І., Єленіної Ж. М., Желєзного І. В., Короля В. В., Мазура М. В., Мартєва С. Ю., Погрібного С. О., Ступак О. В., Ткача І. В., Уркевича В. Ю., Усенко Є. А., Шевцової Н. В.

перевірила наявність підстав для прийняття до провадження справи № 160/11921/20 за позовом ОСОБА_1 до держави в особі Державної казначейської служби України, Дніпропетровської обласної прокуратури, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Офісу Генерального прокурора, про визнання бездіяльності протиправною та стягнення матеріальної шкоди у вигляді недоотриманої заробітної плати

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 04 лютого 2021 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 07 жовтня 2021 року

УСТАНОВИЛА:

Короткий зміст позовних вимог

У вересні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до держави в особі Державної казначейської служби України, Дніпропетровської обласної прокуратури, у якому просив:

? стягнути з держави за рахунок бюджетних коштів Державного бюджету України шляхом безспірного списання з відповідного казначейського рахунку на користь позивача матеріальну шкоду у вигляді недоотриманої заробітної плати внаслідок прийняття неконституційного акта в розмірі 965 728,60 грн за період з липня 2015 року по березень 2020 року;

? визнати бездіяльність Дніпропетровської обласної прокуратури протиправною та стягнути на користь позивача матеріальну шкоду у вигляді недоотриманої заробітної плати внаслідок прийняття неконституційного акта в розмірі 32 106,00 грн за період з квітня по серпень 2020 року.

Позовні вимоги обґрунтовував порушенням його права власності на отримання заробітної плати у повному розмірі, яке гарантоване статтею 81 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII), статтею 41 Конституції України, статтею 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, оскільки Рішенням Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року №6-р/2020 (далі - Рішення № 6-р/2020) визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), окреме положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону №1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України (далі - КМУ), виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 04 лютого 2021 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 07 жовтня 2021 року, у задоволенні позову відмовлено.

Відмовляючи в задоволенні позову, суди попередніх інстанцій виходили з того, що Закон України від 28 грудня 2014 року № 80-VIII «Про Державний бюджет України на 2015 рік» (далі - Закон № 80-VIII) і Закон України від 28 грудня 2014 року № 79-VIII «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин» (далі - Закон № 79-VIII) прийняті пізніше, ніж Закон № 1697-VII, а тому у 2015 році норми і положення Закону №1697-VII щодо заробітної плати прокурора застосовуються у порядку та розмірах, встановлених КМУ, а не статтею 81 цього Закону.

При цьому суди попередніх інстанцій зазначили, що відповідач не наділений правом самостійно, без правового врегулювання та фінансової можливості щодо збільшення видатків з Державного бюджету України здійснювати перерахунок посадового окладу позивача та виплату заробітної плати в іншому розмірі, ніж це передбачено постановою КМУ від 31 травня 2012 року № 505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури» (далі - Постанова КМУ № 505).

Відтак з огляду на нарахування позивачу у спірний період заробітної плати виходячи з розміру посадового окладу, визначеного Постановою КМУ № 505, тобто з урахуванням положень Закону № 80-VIII та Закону № 79-VIII, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку, що заробітну плату ОСОБА_1 нараховано в розмірі, не нижчому від визначеного законом.

Водночас суди попередніх інстанцій зазначили, що дія окремого положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України згідно з Рішенням № 6-р/2020 втратила чинність з дня ухвалення цього Рішення, а відтак викладені в ньому висновки не можуть вплинути на спірні правовідносини за період з липня 2015 року по березень 2020 року.

Щодо позовних вимог у частині стягнення на користь ОСОБА_1 матеріальної шкоди у вигляді недоотриманої заробітної плати внаслідок прийняття неконституційного акта у розмірі 32 106, 00 грн за період з квітня по серпень 2020 року суди попередніх інстанцій, пославшись на норми Закону України від 19 вересня 2019 року № 113-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (далі - Закон №113-IX), вказали на їх необґрунтованість.

Суди в цій справі зауважили, що позивач у спірний період не мав статусу прокурора ані обласної, ані окружної прокуратури, тому дії відповідача щодо нарахування йому посадового окладу у період з квітня по серпень 2020 року на підставі Постанови КМУ № 505 відповідали приписам чинного на той час законодавства.

Короткий зміст вимог та доводів касаційної скарги

Не погодившись із рішеннями судів попередніх інстанцій, позивач звернувся з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій і ухвалити нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити.

На обґрунтування доводів касаційної скарги скаржник зазначає, що наразі відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме щодо стягнення майнової шкоди, завданої внаслідок визнання неконституційним положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України в частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону № 1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, установлених КМУ, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що призводить до відсутності єдиної практики судів першої та апеляційної інстанції з цього питання, та унеможливлює однакове застосування судами норм, що регулюють спірні правовідносини.

Рух справи в суді касаційної інстанції

Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 06 грудня 2021 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою. Підставою для відкриття касаційного провадження є пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України, а саме оскарження рішення суду першої інстанції після апеляційного перегляду справи внаслідок порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права та за відсутності висновку Верховного Суду щодо питання застосування статті 81 Закону №1697-VII після винесення Конституційним Судом України Рішення від 26 березня 2020 року № 6?р/2020 у подібних правовідносинах.

27 травня 2024 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду закінчив підготовку справи до розгляду та призначив її до розгляду в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами без виклику сторін, який відбудеться з 28 травня 2024 року.

Ухвалою від 28 травня 2024 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини п`ятої статті 346 КАС України.

Підстави передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду

Обґрунтовуючи підстави для передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду зазначив, що спірні правовідносини виникли у зв`язку зі здійсненням відповідачем оплати праці позивача відповідно до правових норм, які в подальшому Конституційний Суд України визнав такими, що не відповідають Основному Закону України. Позивач це розцінює як невиплату йому частини заробітної плати - посадового окладу, визначеного частиною третьою статті 81 Закону № 1697-VII, за період з липня 2015 року по серпень 2020 року, з чим він пов`язує завдання йому матеріальної шкоди, суму якої розраховує як різницю між отриманим відповідно до Постанови КМУ № 505 та визначеним частиною третьою статті 81 Закону №1697-VII посадовим окладом.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду посилається на те, що спори з таким предметом позову набули значного поширення. Зокрема, в Касаційному адміністративному суді у складі Верховного Суду відкрито провадження (або прийнято до провадження) ухвалами від 05 липня 2021 року у справі № 200/893/21-а (провадження № К/9901/22712/21), від 06 грудня 2021 року у справі № 160/11921/20 (провадження № К/9901/41786/21), від 14 лютого 2022 року у справі № 280/3888/21 (провадження № К/990/3522/22), від 20 листопада 2023 року у справі № 420/9554/20 (провадження № К/990/33137/23), від 11 березня 2024 року у справі № 160/6949/20 (провадження № К/9901/4565/21) та ін. Крім цього, у зв`язку з направленням на новий судовий розгляд подібні за предметом спору справи № 440/557/21, № 520/2904/21 перебувають у провадженні Полтавського та Харківського окружних адміністративних судів.

Зауважує, що відповідно до частини першої статті 14 Закону № 1697-VII загальна чисельність працівників органів прокуратури становить не більше 15 000 осіб, зокрема загальна чисельність прокурорів становить не більше 10 000 осіб.

Згідно з інформацією з відкритих джерел на цей час посади прокурорів обіймають загалом більше 9 000 осіб, що є виразником потенційної кількості спорів з аналогічним предметом.

Суд касаційної інстанції зазначив, що наразі існує стала позиція Верховного Суду щодо застосування судами попередніх інстанцій Закону № 1697-VII з урахуванням положень законів № 79-VIII, № 80-VIII та висновків Конституційного Суду України, викладених у Рішенні № 6?р/2020.

Зокрема, у постановах від 09 вересня, 27 жовтня 2020 року в справах № 807/1171/16, № 826/18228/16, від 14 вересня 2021 року в справі № 320/1874/19, від 26 травня, 30 червня, 18 серпня, 20 жовтня 2022 року у справах № 440/5383/20, № 120/1674/21-а, № 200/2499/21-а, № 320/13773/20 Верховний Суд вказав, що Закон № 80-VIII і Закон № 79?VIII прийняті пізніше, ніж Закон №1697-VII, а тому у 2015 році норми і положення Закону №1697-VII щодо заробітної плати прокурора застосовувалися в порядку та розмірах, встановлених КМУ, а не статтею 81 цього Закону. При цьому відповідний орган прокуратури (як роботодавець) не наділений правом самостійно, без правового врегулювання та фінансової можливості щодо збільшення видатків з Державного бюджету України здійснювати перерахунок посадового окладу прокурора та виплату заробітної плати в іншому розмірі, ніж це передбачено Постановою КМУ № 505, зокрема в розмірі, встановленому Законом № 1697?VII. У цих судових рішеннях зазначено і про те, що зміни до Постанови КМУ № 505, зокрема, щодо розмірів окладів працівників органів прокуратури не вносилися, законами про Державний бюджет України на відповідні періоди не були передбачені видатки на реалізацію положень статті 81 Закону № 1697-VII, а тому відповідний орган прокуратури не має правових підстав для перерахунку та виплати заробітної плати поза межами видатків державного бюджету на оплату праці таких працівників у розмірах інших, ніж встановлено КМУ.

У постановах Верховного Суду від 28 листопада 2022 року в справах № 160/6785/20, № 380/8155/21, № 460/1156/21 викладено правову позицію, згідно з якою якщо прокурор не оскаржував розмір отриманої ним у спірному періоді заробітної плати, нарахованої та виплаченої йому відповідно до дію чинного на той час законодавства (до ухвалення Рішення № 6-р/2020), правові підстави для застосування положень частини третьої статті 152 Конституції України відсутні через недоведення наявності майнової шкоди та причинно-наслідкового зв`язку між нею та протиправною бездіяльністю відповідача.

У постановах від 18 серпня, 28 листопада 2022 року у справах № 200/2499/21-а, № 160/6785/20 та від 18 серпня 2023 року у справі № 420/24821/21 Верховний Суд дійшов висновку, що обраний позивачем спосіб захисту порушеного права шляхом стягнення коштів на відшкодування майнової шкоди у вигляді недоотриманої заробітної плати та обґрунтовування позовних вимог частково у спосіб, притаманний спорам про відшкодування шкоди, не змінює суті спірних правовідносин, які виникли між сторонами у цій справі щодо оплати праці, та підстав їх виникнення, а отже, не робить цей спір спором про відшкодування шкоди.

Колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду вважає, що наведені позивачем мотиви зумовлюють потребу ширше поглянути на спірні правовідносини, тобто не з позиції участі в них прокурора як працівника і держави в особі органу прокуратури як роботодавця, а як спір, що виник між фізичною особою і державою, коли внаслідок визнання неконституційним самого встановленого державою правила, яким керувався роботодавець, нараховуючи заробітну плату, ця особа ставить перед судом питання про компенсацію матеріальної шкоди, розуміючи під нею суму недоотриманої внаслідок застосування такого акта заробітної плати.

Наведені обставини, на думку суду, вказують на наявність виключної правової проблеми, що полягає в тому, чи можна розцінювати таку недоотриману заробітну плату як шкоду в розумінні частини третьої статті 152 Конституції України, і якщо так, то яким є механізм її розрахунку (яким розміром посадового окладу варто керуватися, які складові заробітної плати мають враховуватися тощо), а також порядок її стягнення (з кого і за якою класифікацією належить стягувати відповідні кошти), адже наразі не існує нормативно-правового акта, яким би держава встановила такий порядок.

За висновком суду касаційної інстанції, виключність цієї правової проблеми полягає також у тому, що вона не обмежується суто публічно-правовими відносинами, адже звернення до суду з вимогами про стягнення матеріальної (та/або моральної) шкоди з мотивів недоотримання особою грошових коштів унаслідок застосування до цієї особи правила, закріпленого в нормі, яка не відповідає Основному Закону України, що встановлено рішенням Конституційного Суду України, можливе у будь-якій сфері правовідносин.

Позиція Великої Палати Верховного Суду

Перевіривши матеріали справи та наведені в касаційній скарзі доводи, Велика Палата Верховного Суду не вбачає передумов для використання своїх повноважень для касаційного перегляду судових рішень у цій справі.

Відповідно до вимог частини п`ятої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України (далі ? КАС України) суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії або палати, має право передати справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, якщо дійде висновку, що справа містить виключну правову проблему і така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики.

Про передачу справи на розгляд палати, об`єднаної палати або Великої Палати суд постановляє ухвалу із викладенням мотивів необхідності відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у рішенні, визначеному в частинах першій ? четвертій статті 346 цього Кодексу, або із обґрунтуванням підстав, визначених у частинах п`ятій або шостій статті 346 цього Кодексу (частина четверта статті 347 КАС України).

Дійсно, процесуальний закон передбачає ситуації, за яких справу можна передати на розгляд Великої Палати Верховного Суду. Таке рішення можливе за умови, якщо справа містить виключну правову проблему і така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики.

Велика Палата Верховного Суду зазначає, що виключна правова проблема як така має оцінюватися з урахуванням кількісного та якісного показників.

Кількісний показник означає, що вона наявна не в одній конкретній справі, а у невизначеній кількості справ, які або вже існують, або можуть виникнути з урахуванням правового питання, щодо якого постає проблема невизначеності.

Для віднесення справи до такої, що містить виключну правову проблему, вирішення якої необхідне для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовної практики, справа щонайменше повинна мати декілька з таких ознак:

- справа не може бути вирішена відповідним касаційним судом у межах оцінки правильності застосування судами нижчих інстанцій норм матеріального права чи дотримання норм процесуального права;

- існують кількісні критерії, що свідчать про наявність виключної правової проблеми, а саме значний перелік подібних справ (зокрема, між тими ж самими сторонами або з однакового предмета спору), які перебувають на розгляді в судах;

- існують якісні критерії, зокрема: відсутність усталеної судової практики в застосуванні однієї і тієї ж норми права, у тому числі наявність правових висновків суду касаційної інстанції, які прямо суперечать один одному; невизначеність законодавчого регулювання правових питань, які можуть кваліфікуватися як виключна правова проблема, у тому числі необхідність застосування аналогії права чи закону; встановлення глибоких та довгострокових розходжень у судовій практиці у справах з аналогічними підставами позову та подібними позовними вимогами, а також наявність обґрунтованих припущень, що аналогічні проблеми неминуче виникатимуть у майбутньому; наявність різних наукових підходів до вирішення конкретних правових питань у схожих правовідносинах.

Суд, який розглядає справу в касаційному порядку і вирішує передати на розгляд Великої Палати Верховного Суду справу як таку, що має саме виключну правову проблему, повинен обґрунтувати не тільки те, що є правова проблема, але й те, що вона є виключною (цьому покликані сприяти відповідні критерії). Констатація наявності певної правової проблеми без відповідного обґрунтування її виключності не означає наявності підстави для передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду та не зумовлює доцільності розгляду нею цієї справи.

Також Велика Палата Верховного Суду у своїх судових рішеннях неодноразово зазначала, що зміст виключної правової проблеми полягає у тому, що у справі, питання про прийняття якої до розгляду вирішується Великою Палатою, вбачається різне застосування норм матеріального права, відсутні норми, які регулюють спірні відносини, або є прогалини в застосуванні спірних відносин.

Велика Палата Верховного Суду вважає, що в ухвалі Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 28 травня 2024 року відсутнє належне обґрунтування виключної правової проблеми з огляду на таке.

По-перше, в ухвалі немає обґрунтування того, що справу за позовом ОСОБА_1 не може вирішити Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду в межах оцінки правильності застосування судами нижчих інстанцій норм матеріального права чи дотримання норм процесуального права, а лише зазначено перелік справ з подібним предметом спору, у яких відкрито касаційне провадження.

По-друге, ухвала не містить правових висновків суду касаційної інстанції, які суперечать один одному, а навпаки, у ній ідеться про усталеність позиції Верховного Суду у справах зазначеної категорії. У зв`язку із цим, не має підстав стверджувати про наявність глибоких та довгострокових розходжень у судовій практиці у справах з аналогічними підставами позову та подібними позовними вимогами.

По-третє, в ухвалі не наведено аргументів щодо відсутності чи неефективності процесуальних механізмів для вирішення справи, які б зумовлювали необхідність використання повноважень Великої Палати Верховного Суду.

По-четверте, суд касаційної інстанції не навів мотивів, які б давали підстави для висновку про відсутність чи неефективність матеріальних гарантій реалізації, охорони та захисту фундаментальних прав і свобод, унаслідок чого обґрунтованість обмежень останніх може зумовлювати необхідність використання повноважень Великої Палати Верховного Суду.

Ураховуючи викладене, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що наведене в ухвалі Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 28 травня 2024 року обґрунтування наявності виключної правової проблеми, вирішення якої необхідне для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики, не створює підстав для прийняття до розгляду Великої Палати Верховного Суду справи № 160/11921/20.

Відповідно до частини шостої статті 347 КАС України якщо Велика Палата Верховного Суду дійде висновку про відсутність підстав для передачі справи на її розгляд, справа повертається (передається) відповідній колегії (палаті, об'єднаній палаті) для розгляду, про що постановляється ухвала. Справа, повернута на розгляд колегії (палати, об'єднаної палати), не може бути передана повторно на розгляд Великої Палати.

Ураховуючи викладене та керуючись статтями 346, 347 КАС України, Велика Палата Верховного Суду

УХВАЛИЛА:

Справу № 160/11921/20 за позовом ОСОБА_1 до держави в особі Державної казначейської служби України, Дніпропетровської обласної прокуратури, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Офісу Генерального прокурора, про визнання бездіяльності протиправною та стягнення матеріальної шкоди у вигляді недоотриманої заробітної плати повернути до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду для розгляду у відповідній колегії.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач О. В. Кривенда

Судді: О. О. Банасько М. В. Мазур

О. Л. Булейко С. Ю. Мартєв

Ю. Л. Власов С. О. Погрібний

І. А. Воробйова О. В. Ступак

М. І. Гриців І. В. Ткач

Ж. М. Єленіна В. Ю. Уркевич

І. В. Желєзний Є. А. Усенко

В. В. Король Н. В. Шевцова