Справа № 852/2а-5/24
Суддя: Берназюк Я.О.
Дата ухвалення: 2024-07-15 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

справа №852/2а-5/24
адміністративне провадження №А/990/8/24
Окрема думка судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Берназюка Я.О. на постанову Верховного Суду від 2 липня 2024 року у справі № 852/2а-5/24 за позовом Криворізької районної військової адміністрації Дніпропетровської області до ОСОБА_1 , третя особа - ПАТ "АрселорМіттал Кривий Ріг" про примусове відчуження земельної ділянки.
Відповідно до ст. 34 КАСУ суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку; про наявність окремої думки повідомляються особи, які беруть участь у справі, без оголошення її змісту в судовому засіданні; окрема думка приєднується до справи і є відкритою для ознайомлення.
Згідно з постановою Верховного Суду від 2 липня 2024 року у справі № 852/2а-5/24 було відмовлено у задоволенні апеляційної скарги Криворізької районної військової адміністрації Дніпропетровської області на ухвалу Третього апеляційного адміністративного суду від 15.05.2024.
Оскаржуваною ухвалою було повернуто без розгляду позовну заяву Криворізької районної військової адміністрації Дніпропетровської області.
Мотивом винесення такої ухвали було те, що позивач пропустив тримісячний строк для звернення до адміністративного суду (ч. 2 ст. 122 КАСУ).
В оскаржуваній ухвалі суд відхилив доводи інших учасників справи, які також ґрунтуються на положеннях ч. 2 ст. 122 КАСУ: «Цим Кодексом та іншими законами можуть також встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень». Таким «спеціальним» строком є строк, який міститься ч. 3 ст. 12 Закону України «Про відчуження земельних ділянок, інших об`єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у приватній власності, для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності» (далі - Закон про відчуження для суспільної необхідності»): рішення про викуп земельної ділянки, інших об`єктів нерухомого майна, що на ній розміщені, для суспільних потреб з підстав, які допускають примусове відчуження цих об`єктів з мотивів суспільної необхідності, втрачає чинність у разі, якщо протягом одного року з дня прийняття рішення відповідний орган виконавчої влади чи орган місцевого самоврядування не звернувся до суду з позовом про примусове відчуження цих об`єктів або якщо рішення суду про відмову у задоволенні цього позову набрало законної сили.
Вважаю, що під час винесення зазначеної постанови Верховного Суду варто було додатково звернути увагу на те, що:
1. Закон про відчуження для суспільної необхідності є спеціальним законом, що спрямований на захист суспільного інтересу (інтересів необмеженої кількості осіб);
2. вирішення справи № 852/2а-5/24 може мати безпосередній вплив на питання інвестиційної привабливості України.
Захист суспільного інтересу (інтересів необмеженої кількості осіб) є надважливим критерієм здійснення правосуддя, особливо у контексті виконання адміністративними судами закріпленої безпосередньо у ч. 5 ст. 125 Конституції України функції «захисту прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно-правових відносин».
Відповідно до ч. 3 ст. 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення; у передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
Важливо, що у справі, що розглядається, суд вирішує, головним чином не юридичний спір, а саме «іншу справу».
КАСУ спеціально виокремлює таку категорію справ як «справи про примусове відчуження земельної ділянки, інших об`єктів нерухомого майна, що на ній розміщені, з мотивів суспільної необхідності»:
1. такі справи розглядаються виключно за правилами загального позовного провадження (п. 3 ч. 4 ст. 12, п. 3 ч. 4 ст. 257, ч. 4 ст. 267);
2. позовна заява про примусове відчуження земельної ділянки, інших об`єктів нерухомого майна, що на ній розміщені, з мотивів суспільної необхідності подається до адміністративного суду без сплати судового збору (ч. 3 ст. 267);
3. апеляційним адміністративним судам як судам першої інстанції підсудні справи за позовами про примусове відчуження з мотивів суспільної необхідності земельної ділянки, інших об`єктів нерухомого майна, що на ній розміщені (ч. 3 ст. 22);
4. судом апеляційної інстанції у справах про примусове відчуження земельної ділянки з мотивів суспільної необхідності є Верховний Суд; судові рішення Верховного Суду набирають законної сили з моменту проголошення і не можуть бути оскаржені (ч. 6 ст. 267; див. Рішення Конституційного Суду України від 29 серпня 2012 року № 16-рп/2012).
Специфіка розгляду судом цієї категорії справ визначена у статті 267 КАСУ, яка міститься у Глава 11 «Особливості позовного провадження в окремих категоріях адміністративних справ».
Відмінністю справи про примусове відчуження земельної ділянки, інших об`єктів нерухомого майна, що на ній розміщені, з мотивів суспільної необхідності є те, що відповідно до ч. 2 ст. 184 КАСУ проведення врегулювання спору за участю судді не допускається в адміністративних справах, визначених Главою 11 за винятком справ, визначених статтею 267 цього Кодексу.
Важливо, що у такій категорії справ адміністративний суд виконує нетипову функцію: замість оцінки правомірності рішень, дій або бездіяльності суб`єкта владних повноважень, суд у випадку задоволення позову:
1. фактично позбавляє власника (суб`єкта приватного права) права власності;
2. визначає об`єкт примусового відчуження, його місцезнаходження, площу, кадастровий номер, цільове призначення, категорію земель;
3. умови попереднього повного відшкодування вартості земельної ділянки, інших об`єктів нерухомого майна, що на ній розміщені, збитків, заподіяних власнику внаслідок примусового відчуження, та їх розмір, визначений відповідно до закону;
4. строк, протягом якого власник має звільнити земельну ділянку, інші об`єкти нерухомого майна, що на ній розміщені;
5. джерело фінансування витрат, пов`язаних із примусовим відчуженням.
Конституція України містить норми, які вказують на її загальну спрямованість саме на захист суспільних інтересів (інтересів необмеженої кількості осіб), зокрема, спеціально унормовуючи підходи до обмеження права приватної власності у випадку якщо такого обмеження вимагають суспільні інтереси.
Відповідно до ч. 3 ст. 13 Конституції України власність зобов`язує та не повинна використовуватися на шкоду людині і суспільству.
Пріоритетність інтересів суспільства у випадку їх конкуренції з приватним інтересом підтверджується також положеннями ст. 23 Основного Закону України, згідно з якою кожна людина має право на вільний розвиток своєї особистості, якщо при цьому не порушуються права і свободи інших людей, та має обов`язки перед суспільством, в якому забезпечується вільний і всебічний розвиток її особистості.
Загальновідомим є латинський вислів «Salus populi suprema lex esto» (Благополуччя народу має бути вищим законом); цей принцип (максима) частково розкритий в філософській праці римського письменника Марка Тулія Цицерона «De Legibus»; Джон Локк використовує його як епіграф у своєму Другому трактаті про урядування («Two Treatises of Government») та визнає його як на фундаментальне правило для урядування.
Саме ефективність діяльності адміністративних судів при вирішенні спорів (інших справ) між особою та державою є важливою запорукою гармонійності відносин в цілому у суспільстві, довіри до держави та її інститутів, а також розвитку кожної особи як частинки суспільства та запобігання появи внутрішніх і зовнішніх загроз для такого суспільства.
Проте важливо враховувати, що динамічність глобального цивілізаційного розвитку та, відповідно, те, що «лінійний погляд» на публічно-правовий спір (іншу справу) як конфлікт між «слабкою» людиною і «всесильною» державою не завжди відповідає дійсності та потребує корегування та врахування, зокрема, трискладового тесту вирішення адміністративного спору (іншої справи), який передбачає, що, приймаючи рішення у межах закону, суддівського розсуду (дискреції) та керуючись принципом верховенства права, варто обов?язково враховувати такі аспекти, як національна безпека, суспільний (публічний) інтерес та приватний інтерес.
Крім того, на сьогодні відбувається збільшення кількості спорів (інших справ) в адміністративних судах, що ініційовані, навпаки, суб?єктами владних повноважень та спрямовані на захист суспільних (публічних) інтересів, а також превентивних спорів (інших справ), які мають на меті підтвердження за позовом суб?єкта владних повноважень правомірності втручання у права особи.
Згідно з позицією Конституційного Суду України (абз. 3 п. 5 Рішення від 1 березня 2023 року № 2-р(II)/2023) адміністративне судочинство є стрижневим елементом демократичного врядування, а його дієвість - засадничою для будь-якого суспільства, ґрунтованого на правовладді; в державі, керованій правовладдям, мають діяти адміністративні суди, призначенням яких є захист особи супроти держави, неупереджене здійснення правосуддя протягом розумного строку, справедливий судовий розгляд справи та ухвалення судом обґрунтованого і законного рішення.
Важливо, що Велика Палата Верховного Суду систематично використовує поняття «суспільний контекст» для наведення мотивів своїх рішень (див. постанови від 17 січня 2019 року у справі № 11-1010сап18, від 12 лютого 2019 року у справі № 800/295/17, від 25 червня 2019 року у справі № 9901/644/18, від 29 серпня 2019 року, у справі № 11-312сап19, від 08 липня 2020 року у справі № 9901/251/19, від 28 січня 2021 року у справі № 11-255сап20 та від 28 лютого 2024 року у справі № 415/2182/20).
Як зазначено у постанові Верховного Суду від 9 лютого 2021 року у справі № 586/9/20-а, відповідно до статті 41 Конституції України ніхто не може бути протиправно позбавлений права власності; право приватної власності є непорушним; примусове відчуження об`єктів права приватної власності може бути застосоване лише як виняток з мотивів суспільної необхідності, на підставі і в порядку, встановлених законом, та за умови попереднього і повного відшкодування їх вартості.
У п. 3.2 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 20 жовтня 2021 року № 7-р(II)/2021 міститься наступне твердження: з системного аналізу положень статей 13 і 41 Конституції України випливає, що право власності може бути обмежено (абзац другий підпункту 5.4 пункту 5 мотивувальної частини Рішення від 10 жовтня 2001 року № 13-рп/2001); право власності не є абсолютним, тобто може бути обмежене, однак втручання в це право може здійснюватися лише на підставі закону з дотриманням принципу юридичної визначеності та принципу пропорційності, який вимагає досягнення розумного співвідношення між інтересами особи та суспільства; при обмеженні права власності в інтересах суспільства пропорційними можуть вважатися такі заходи, які є менш обтяжливими для прав і свобод приватних осіб з-поміж усіх доступних для застосування заходів (абзац сьомий підпункту 2.3 пункту 2 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України (Перший сенат) від 5 червня 2019 року № 3-р(I)/2019). Аналогічні підходи застосовані у Рішенні Конституційного Суду України від 22 липня 2020 року № 8-р(I)/2020.
Відповідно до ч. 3 ст. 321 Цивільного кодексу України примусове відчуження об`єктів права власності може бути застосоване лише як виняток з мотивів суспільної необхідності на підставі і в порядку, встановлених законом, та за умови попереднього та повного відшкодування їх вартості.
Згідно з ч. 1 ст. 346 цього Кодексу право власності припиняється у разі, зокрема, примусового відчуження земельних ділянок приватної власності, інших об`єктів нерухомого майна, що на них розміщені, з мотивів суспільної необхідності відповідно до закону.
У ст. 350 Цивільного кодексу України також закріплено, що викуп земельних ділянок, інших об`єктів нерухомого майна, що на них розміщені, приватної власності для суспільних потреб чи їх примусове відчуження з мотивів суспільної необхідності здійснюються в порядку, встановленому законом.
Статтями 143 та 147 Земельного кодексу України передбачено, що примусове припинення прав на земельну ділянку здійснюється у судовому порядку у разі, зокрема, примусового відчуження земельної ділянки з мотивів суспільної необхідності; підстави та порядок примусового відчуження земельних ділянок з мотивів суспільної необхідності визначаються законом.
Правові, організаційні та фінансові засади регулювання суспільних відносин, що виникають у процесі відчуження земельних ділянок, інших об`єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у власності фізичних або юридичних осіб, для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності врегульовані Закон про відчуження для суспільної необхідності».
Важливим під час вирішення прав такої категорії є врахування позиції ЄСПЛ.
Таким чином, специфіка правовідносин, що виникла між сторонами у справі № 852/2а-5/24, їх триваючий характер (безперервність існування до моменту винесення рішення суду), неспростовність факту відсутності згоди відповідача на добровільне врегулювання цих правовідносин, існуюче законодавче регулювання, а також спеціальний статус суду у справах такої категорії свідчить, що загальний тримісячний процесуальний строк звернення до адміністративного суду, визначений ст.ст. 122 та 123 КАСУ, застосовується лише разом із спеціальним річним строком, встановленим Законом про відчуження для суспільної необхідності, та, навіть, протилежний підхід до вирішення цієї колізії (Lex specialis derogat generali - закон спеціальний має перевагу над загальним») у процесуальному законодавстві України передбачає можливість суду поновити пропущений строк.
Важливо, саме такий підхід було застосовано судом апеляційної інстанції в ухвалах від 9 квітня 2024 року у справі № 852/2а-4/24 (суд поновив строк), від 19 квітня 2024 року у справі № 852/2а-3/24 (суд поновив строк), від 19 квітня 2024 року у справі № 852/2а-4/24 (суд поновив строк), від 15 травня 2024 року у справ № 852/2а-6/24 (суд поновив строк) та від 19 червня 2024 року у справі № 852/2а-1/24 (суд відмовив у задоволенні клопотання відповідача про залишення позову без розгляду).
Важливо також врахувати, що позиція Верховного Суду у справі, що розглядається, не повною мірою відповідає принципу правової визначеності (сторони залишатимуться у стані невизначеності значний проміжок часу) та принципу процесуальної економії (сторони не заперечують, що існуючу справу може бути вирішений лише у судовому порядку, якому не існує альтернативи), а також не враховує, що представник відповідача визнає те, що довіряє суду; не визначає суб`єкта відповідального за потенційну шкоду суспільству за затримку у реалізації проєкту, який став підставою для ініціювання відповідного примусового відчуження земельної ділянки.
Питання інвестиційної привабливості України є обов`язковою складовою частиною її економічного розвитку та процвітання та, відповідно, існування як держави, що закріплює за собою статус суверенної і незалежної, демократичної, соціальної, правової держави (ст. 1 Конституції України).
Основний Закон України містить низку положень, які акцентують увагу на питаннях важливості інвестицій:
держава забезпечує захист прав усіх суб`єктів права власності і господарювання, соціальну спрямованість економіки (ч. 4 ст. 13);
суспільне життя в Україні ґрунтується на засадах економічної багатоманітності (ч. 1 ст. 15);
забезпечення економічної безпеки є найважливішою функцією держави, справою всього Українського народу (ч. 1 ст. 17);
не допускається збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах економічного добробуту (ч. 2 ст. 32).
У постанові Верховного Суду від 9 лютого 2021 року у справі № 856/9/20-а сформовано наступна правова позиція у категорії справ, що стосуються застосування Закону про відчуження для суспільної необхідності: стимулювання підприємницької діяльності, створення привабливого інвестиційного клімату та захист прав інвесторів відноситься до пріоритетів державної політики, оскільки є запорукою економічного зростання та добробуту кожного через збільшення надходжень до державного та місцевих бюджетів, збереження існуючих та створення нових робочих місць, позитивного впливу на розвиток відповідної територіальної громади. Це, зокрема, відповідає положенням частини четвертої статті 13 Конституції України, згідно з якою держава забезпечує захист прав усіх суб`єктів права власності і господарювання, соціальну спрямованість економіки, а також частини першої статті 17 Основного Закону - забезпечення, зокрема економічної безпеки є найважливішою функцією держави, справою всього Українського народу.
Відповідно до статті 6 Господарського кодексу України загальними принципами господарювання в Україні є, зокрема, забезпечення економічної багатоманітності та рівний захист державою усіх суб`єктів господарювання; свобода підприємницької діяльності у межах, визначених законом; вільний рух капіталів, товарів та послуг на території України; обмеження державного регулювання економічних процесів у зв`язку з необхідністю забезпечення соціальної спрямованості економіки, добросовісної конкуренції у підприємництві, екологічного захисту населення, захисту прав споживачів та безпеки суспільства і держави; захист національного товаровиробника; заборона незаконного втручання органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб у господарські відносини.
Визначаючи зміст суспільної необхідності як однієї з обов`язкових умов для примусового відчуження земельної ділянки, варто врахувати, що відповідно до Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони (Угоду ратифіковано згідно із Законом № 1678-VII від 16 вересня 2014 року), її Сторони віддані розвитку нового сприятливого клімату для економічних відносин між Сторонами, насамперед для розвитку торгівлі та інвестицій і заохочення конкуренції, які є ключовими факторами для економічної реструктуризації та модернізації (Преамбула); взаємне співробітництво між Сторонами включає, серед іншого, такі сфери як досягнення прогресу на шляху встановлення привабливого та стабільного інвестиційного клімату шляхом забезпечення інституційних, правових, фіскальних та інших умов (стаття 338).
Як зазначено у Вступі «Огляд правосуддя ЄС 2024» (EU Justice Scoreboard) COM/2024/950 ефективні системи правосуддя необхідні для взаємної довіри та покращення інвестиційного клімату та сталого довгострокового зростання; існує зв`язок між ефективними системами правосуддя та бізнес-середовищем держав-членів, а також економікою, яка працює на людей; добре функціонуючі та повністю незалежні системи правосуддя можуть мати позитивний вплив на інвестиції та є ключовими для захисту інвестицій, а отже сприяють продуктивності та конкурентоспроможності.
В Указі Президента України № 231/2021 «Про Стратегію розвитку системи правосуддя та конституційного судочинства на 2021-2023 роки» зазначено, що незалежне та неупереджене правосуддя є запорукою сталого розвитку суспільства і держави, гарантією додержання прав і свобод людини та громадянина, прав та законних інтересів юридичних осіб, інтересів держави, зростання добробуту та якості життя, створення привабливого інвестиційного клімату, своєчасного, ефективного і справедливого вирішення правових спорів на засадах верховенства права.
Суддя Я.О. Берназюк