Справа № 420/14982/21
Суддя: Єщенко О.В.
Дата ухвалення: 2024-07-10 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

10 липня 2024 р.м. ОдесаСправа № 420/14982/21

Місце ухвалення рішення суду 1 інстанції: м. Одеса;

Дата складання повного тексту рішення суду 1 інстанції:

17.05.2022 року;

Головуючий в 1 інстанції: Стефанов С.О.

П`ятий апеляційний адміністративний суд в складі колегії:

Головуючого судді Єщенка О.В.

суддів Димерлія О.О.

Крусяна А.В.

розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 17 травня 2022 року по справі за адміністративним позовом Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради до Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійні вимоги на предмет спору, ОСОБА_1 про скасування містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва,-

В С Т А Н О В И В:

Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради звернулось до суду першої інстанції з позовом, в якому просило скасувати містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва №01-07/347 від 07.09.2020 року на «Реконструкція павільйону, який розміщений внутрішньоквартально, без зміни геометричних розмірів фундаменту в плані, з внутрішнім переплануванням та улаштуванні додаткових приміщень в межах фундаментів, з реконструкцією існуючого вхідного вузла та улаштування додаткового вхідного вузла з улаштуванням вхідних груп до них, з пристосуванням під житлові приміщення», які видані ОСОБА_1 .

В обґрунтування позову зазначено, що відповідно до Порядку взаємодії виконавчих органів, комунальних підприємств, установ, закладів та організацій Одеської міської ради з питань, пов`язаних із виявленням самочинного будівництва у місті Одесі та вжиттям заходів реагування, затвердженим рішенням Виконавчого комітету Одеської міської ради від 29.03.2018 року №135, Управлінням державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради спільно з представниками Приморської районної адміністрації Одеської міської ради та Департаменту земельних ресурсів Одеської міської ради в липні 2021 року проведено комісійне обстеження за адресою: м. Одеса, Фонтанська дорога, 67.

Встановлено, що 07.09.2020 року Департаментом архітектури та містобудування Одеської міської ради видано ОСОБА_1 містобудівні умови та обмеження за №01-07/347 з «Реконструкції павільйону, який розміщений внутрішньоквартально, без зміни геометричних розмірів фундаменту в плані, з внутрішнім переплануванням та улаштуванні додаткових приміщень в межах фундаментів, з реконструкцією існуючого вхідного вузла та улаштування додаткового вхідного вузла з улаштуванням вхідних груп до них, з пристосуванням під житлові приміщення».

В порушення вимог статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» вказані містобудівні умови та обмеження видані за відсутності документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою; містобудівні умови та обмеження не містять конкретних відомостей про: максимально допустиму щільність населення в межах житлової забудови відповідної житлової одиниці (кварталу, мікрорайону); мінімально допустимі відстані від об`єкта, що проектується, до червоних ліній, ліній регулювання забудови, існуючих будинків та споруд; відстані від об`єкта, що проектується, до існуючих інженерних мереж.

За твердженням Управління, виявлені порушення містобудівного законодавства є істотними, порушують встановлений законодавством порядок забезпечення сталого розвитку територій, а тому спірні містобудівні умови та обмеження підлягають скасуванню за рішенням суду відповідно до частини 8 статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 17 травня 2022 року адміністративний позов задоволено.

Суд скасував містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва №01-07/347 від 07.09.2020 року на «Реконструкція павільйону, який розміщений внутрішньоквартально, без зміни геометричних розмірів фундаменту в плані, з внутрішнім переплануванням та улаштуванні додаткових приміщень в межах фундаментів, з реконструкцією існуючого вхідного вузла та улаштування додаткового вхідного вузла з улаштуванням вхідних груп до них, з пристосуванням під житлові приміщення», які видані ОСОБА_1 .

Вирішуючи спір по суті та задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що містобудівні умови та обмеження є складовою вихідних даних, отримання яких є необхідною умовою для набуття власниками земельних ділянок або землекористувачами права на забудову земельної ділянки. Містобудівні умови та обмеження є видом містобудівної документації та визначають комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва, дотримання яких є обов`язковим для всіх суб`єктів містобудівної діяльності.

Суд першої інстанції погодився із висновками Управління про те, що видача містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва за відсутністю документів, які посвідчують право власності або користування земельною ділянкою, відбулась з порушенням вимог абзацу 2 частини 3 статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». Також, знайшли своє підтвердження під час вирішення справи і висновки Управління про те, що в порушення частини 5 статті 29 вказаного Закону спірні містобудівні умови та обмеження не містять інформації щодо: конкретної максимально допустимої щільності населення в межах житлової забудови відповідної житлової одиниці (кварталу, мікрорайону); конкретної мінімальної допустимої відстані від об`єкта, що проектується, до червоних ліній, ліній регулювання забудови, існуючих будинків та споруд; зазначення відстані від об`єкта, що проектується, до існуючих інженерних мереж.

Підсумовуючи встановлені обставини в контексті норм законодавства, що регулюють спірні правовідносини, суд першої інстанції дійшов висновку про обґрунтованість адміністративного позову та наявність правових підстав для скасування містобудівних умов та обмежень в судовому порядку.

В апеляційній скарзі ОСОБА_1 , посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, невідповідність висновків суду обставинам справи, просить рішення суду скасувати та прийняти нове судове рішення про відмову у задоволенні позову у повному обсязі.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги апелянтка посилається на те, що судом першої інстанції не надано належної правової оцінки нормам законодавства, що регулюють спірні правовідносини, та обставинам справи і помилково не враховано, що наміри третьої особи полягають у реконструкції об`єкта будівництва без зміни зовнішніх геометричних розмірів фундаментів в плані, а тому відповідно до положень частини 4 статті 34 «Про регулювання містобудівної діяльності» не потребують підтвердження права власності чи користування земельною ділянкою.

Стверджує, що необґрунтованість та помилковість висновків суду стосовно відсутності у містобудівних умовах конкретної інформації про максимально допустиму щільність населення в межах житлової забудови відповідної житлової одиниці (кварталу, мікрорайону); мінімально допустимої відстані від об`єкта, що проектується, до червоних ліній, ліній регулювання забудови, існуючих будинків та споруд; зазначення відстані від об`єкта, що проектується, до існуючих інженерних мереж, полягає і в тому, що чинним законодавством не встановлено, в який спосіб в містобудівних умовах та обмеженням виконавчий орган має зазначити чи викласти вказану інформацію. Серед іншого, у чинному законодавстві відсутнє посилання на те, що ця інформація має обов`язково бути викладена в цифрових показниках, що передбачає можливість наведення такої інформації у виді математичної формули чи зазначення способу розрахунку таких відомостей. Натомість, оспорювані містобудівні умови та обмеження містять посилання на відповідні норми ДБН, які регулюють прядок визначення гранично допустимої висотності будинків, будівель та споруд у метрах, щільність забудови тощо.

На переконання апелянтки, судом першої інстанції не надано належної правової оцінки і положенням статті 55 Конституції України, статтей 2, 5 19 КАС України та під час вирішення справи помилково не враховано, що під компетенційним спором слід розуміти спір між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі делегованих повноважень. Особливість судового розгляду компетенційних спорів зумовлена необхідністю вирішення питання про те, чи належним чином реалізована компетенція відповідача та чи не порушена при реалізації повноважень відповідача компетенція позивача. Для звернення до адміністративного суду суб`єкт владних повноважень (як позивач) повинен відповідати основним умовам, а саме такий суб`єкт має бути наділений повноваженнями для звернення до суду. Натомість, позивачем не доведено, що чинне законодавство надає Управлінню державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради звертатися до суду із позовом про оскарження та скасування рішень Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради, так саме і не підтверджено повноваження здійснювати контроль за діяльністю іншого виконавчого органу Одеської міської ради. При цьому, вимоги позивача фактично направлені на усунення порушень у сфері містобудівного законодавства, однак такі не виникли за наслідком державного архітектурно-будівельного контролю у виді планової чи позапланової перевірки.

Підсумовуючи наведене, апелянтка наполягає на тому, що подана позовна заява Управління не спрямована на усунення порушень містобудівного, контроль за виявленням та усуненням яких входить до компетенції позивача, а тому можна стверджувати про обрання Управлінням неналежного способу захисту, що є самостійною підставою для відмови у задоволенні позовної заяви.

Окремо апелянтка акцентує увагу на наявності самостійної процесуальної підстави для скасування судового рішення, що виразилось у вирішенні справи за відсутності відомостей про належне повідомлення учасника третьої особи про розгляд цієї справи.

У відзиві на апеляційну скаргу Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін.

Заперечуючи проти обґрунтованості доводів та вимог апелянтки, позивач зазначає, що містобудівне законодавство визначає наявність земельної ділянки необхідною умовою реалізації намірів будівництва об`єкта. Можливість розміщення багатоквартирного житлового будинку базується на праві використання відповідної земельної ділянки, а тому норми частини 4 статті 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» не можуть бути застосовані при такому будівництві. У тому числі, ці норми застосовуються виключно при здійсненні реконструкції об`єктів будівництва без зміни зовнішніх геометричних розмірів фундаментів у плані, що не має місце у спірному випадку.

При цьому, у випадку надання містобудівних умов та обмежень як основної складової вихідних даних для проектування об`єкта будівництва в них заповнюються обов`язкові для заповнення розділи містобудівних умов та обмежень, а певні дані (інформація) зазначаються в разі їх наявності. Відсутність зазначення в містобудівних умовах та обмеженнях будь-яких обов`язкових для заповнення даних є самостійною та достатньою підставою для скасування таких містобудівних умов та обмежень.

Позивач наполягає на наявності в Управління права (повноважень) на звернення до суду із даним адміністративним позовом, адже з видачею спірних містобудівних умов та обмежень з порушенням встановленого порядку, зокрема без отримання права власності або користування земельною ділянкою, на якій планується будівництво, порушуються інтереси відповідної територіальної громади, що виражається у недотриманні порядку планування та забудови території.

Позивач також зауважує на тому, що в структурі виконавчих органів Одеської міської ради повноваження у сфері регулювання містобудівної діяльності розподілені таким чином, що Департамент архітектури є органом, уповноваженим визначати наміри забудови та видавати містобудівні умови та обмеження, а Управління державного архітектурно-будівельного контролю є органом, що здійснює контроль за дотриманням встановленого порядку їх надання. Ці органи не підпорядковані між собою та не є підзвітними один одному. Оскільки саме на Управління ДАБК Одеської міської ради покладено контрольні повноваження у сфері регулювання містобудівної діяльності, дотримання містобудівної документації на місцевому рівні, включаючи контроль за правомірністю видачі МУЮ та набуттям права на виконання будівельних робіт, та з огляду на те, що на момент виникнення спірних правовідносин Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» допускає можливість скасування відповідних рішень Департаменту архітектури виключно у судовому порядку, позивач наполягає на тому, що звернення Управління ДАБК Одеської міської ради із цим позовом зумовлено метою реалізації своїх контрольних повноважень.

Щодо доводів апелянтки про її необізнаність із розглядом даної адміністративної справи, позивач зазначає, що такі спростовуються наявністю в матеріалах справи заявою по суті справи, відповідними повідомленнями учасника, складеними секретарем судового засідання. При цьому, акцентуючи увагу на необхідності дотримання учасником принципу добросовісності користування своїми процесуальними правами, зауважує на відсутності у третьої особи обставин, які б заважали цікавитись про відповідні стадії розгляду справи. Тому, слід виходити з презумпції обізнаності учасника про розгляд цієї адміністративної справи і недостатності лише самого заперечення учасника про неотримання судового повідомлення, щоб спростувати цю презумпцію.

Судом першої інстанції з`ясовано та як встановлено під час апеляційного розгляду, 12.08.2020 року між гр. ОСОБА_2 та гр. ОСОБА_1 укладено Договір купівлі-продажу, посвідчений приватним нотаріусом Одеського міського нотаріального округу та зареєстрований в реєстрі за №1697.

За цим Договором ОСОБА_1 прийняла у власність (купила) нежитлове приміщення павільйону, загальною площею 305,1 кв.м., що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 . У Договорі також передбачено, що зазначене нежитлове приміщення павільйону розташоване на земельній ділянці, площею 0,0384 га, кадастровий номер: 511013700:52:018:0090, яка знаходиться у фактичному користуванні.

Право власності ОСОБА_1 на нежитлове приміщення павільйону, загальною площею 305,1 кв.м., розташованого за адресою: АДРЕСА_1 , зареєстровано 12.08.2020 року в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно.

07.09.2020 року Департаментом архітектури та містобудування Одеської міської ради затверджено (видано) замовнику ОСОБА_1 умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва «Реконструкція павільйону, який розміщений внутрішньоквартально, без зміни геометричних розмірів фундаменту в плані, з внутрішнім переплануванням та улаштуванням додаткових приміщень в межах фундаментів, з реконструкцією існуючого вхідного вузла та улаштуванням додаткового вхідного вузла з улаштуванням вхідних груп до них, з пристосуванням під житлові приміщення за адресою: АДРЕСА_1 » за №01-07/347.

У пункті 1 розділу «Загальні дані» МУО передбачено вид будівництва, адреса або місцезнаходження земельної ділянки: проектування павільйону за адресою: АДРЕСА_1 , який розміщений внутриквартально, без зміни геометричних розмірів фундаменту у плані, з підвищенням висотних відміток будови та зі збільшенням площі шляхом улаштування додаткових приміщень в межах фундаментів, з внутрішнім переплануванням шляхом їх об`єднання внутрішніми сходами, з реконструкцією існуючого вхідного вузла та улаштуванням додаткового вхідного вузда з улаштуванням вхідних груп до них, зі зміною цільового призначення об`єкту пристосуванням під житлові приміщення, з архітектурною стилістикою фасадів об`єкту після реконструкції, яка по стилістиці прийнятна для нових будівель, розміщених в районі Великого Фонтану, з пристосуванням існуючих традиційних пісочно-пастельних тонів фасадів будівлі, прийнятних для Південної Пальміри, з благоустроєм прилеглої території.

У пункті 1 розділу «Загальні дані» МУО міститься посилання на положення частини 4 статті 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» як на правову підставу надання містобудівних умов та обмежень щодо реконструкції об`єкту без документів, що засвідчують право власності чи користування земельною ділянкою.

Також, зокрема, у пункті 2 «Містобудівні умови та обмеження» зазначено, що максимально допустимий відсоток забудови земельної ділянки не змінюється, оскільки проектування реконструкції проводиться без зміни геометричних розмірів фундаменту в плані.

У пункті 3 «Містобудівні умови та обмеження» стосовно максимально допустимої щільності населення в межах житлової забудови відповідної житлової одиниці (кварталу, мікрорайону) вказано на необхідність розрахувати відповідно до вимог пунктів 6.1.16, 6.1.17 ДБН Б.2.2-12:2019 «Планування і забудова територій» та у відповідності до планувальних обмежень: плану зонування території (зонінгу) м. Одеси, затвердженого рішенням Одеської міської ради від 19.10.2016 року №1316-VII, з урахуванням нормативної відстані до існуючих віконних отворів житлових будинків, розміщених на суміжних земельних ділянках, будівель і споруд, та які орієнтовані на ділянку проектування, з додержанням санітарно-побутових розривів, з додержанням вимог ДБН В.1.1.7-2016 «Пожежна безпека об`єктів будівництва. Загальні вимоги», Розділу 15 ДБН Б.2.2-12:2019 «Планування і забудова територій», а також із додержанням вимог нормативної відстані до них проектуємого об`єкту, з виконанням вимог освітлення та інсоляції приміщень квартир зазначених будинків та будівель згідно з пунктами 10.1-10.4 Розділу 10 ДБН В.2.2-15:2019 «Будинки і споруди. Житлові будинки. Основні положення», та додержанням вимог ДБН В.2.5-28-2-18 «Природне і штучне освітлення», згідно з вимогами ДСТУ-Н Б В.2.2-27:2010 «Будинки і споруди. Настанова з розрахунку інсоляції об`єктів цивільного призначення».

У пункті 4 «Містобудівні умови та обмеження» зазначено, що мінімально допустимі відстані від об`єкта, що проектується, до червоних ліній, ліній регулювання забудови, існуючих будинків та споруд не змінюються, оскільки об`єкт реконструкції розміщений внутриквартально, проектування реконструкції проводиться без зміни геометричних розмірів фундаменту в плані.

12.07.2021 року Управлінням державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради спільно з представниками Приморської районної адміністрації Одеської міської ради та Департаменту земельних ресурсів Одеської міської ради проведено комісійне обстеження за адресою: АДРЕСА_1 , за результатами якого складено відповідний Акт.

В акті зафіксовано не виконання на момент обстеження будівельних робіт та відсутність будівельників і будівельної техніки. Згідно отриманої від Департаменту земельних ресурсів ОМР інформації, рішенням Одеської міської ради від 20.03.2019 року №4397-VII надано громадянці ОСОБА_2 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та проведення експертної грошової оцінки земельної ділянки, орієнтовною площею 400 кв.м. за вказаною адресою, для будівництва та обслуговування будівель, вид використання для розміщення спортивно-оздоровчого комплексу з адміністративними приміщеннями; станом на теперішній час проект відведення земельної ділянки до Департаменту земельних ресурсів ОМР не надходив; згідно інформації з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру Іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об`єктів нерухомого майна щодо об`єкта нерухомого майна, нежитлове приміщення павільйону, загальною площею 305,1 кв.м., належить на праві приватної власності ОСОБА_1 на підставі договору купівлі-продажу №1697 від 12.08.2020 року.

Таким чином, посилаючись на те, що Містобудівні умови та обмеження видані третій особі за відсутності документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, а також не зазначення у МУО повних та конкретних відомостей стосовно будівництва об`єкту, Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради звернулось із цим позовом про скасування МУО в судовому порядку.

Дослідивши матеріали справи, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення, колегія суддів виходить з наступного.

Відповідно до частини 1 статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

За правилами частини 4 статті 5 КАС України суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Згідно із пунктом 5 частини 1 статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом.

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Вирішуючи спірне питання стосовно наявності в Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради права на звернення із цим адміністративним позовом, колегія суддів враховуює, що відповідно до статті 7 Конституції України в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.

Статтею 140 Основного Закону України передбачено, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Статті 145 Конституції України гарантовано судовий захист прав місцевого самоврядування.

Відповідно до Європейської хартії місцевого самоврядування (ратифікована відповідно до Закону України від 15 липня 1997 року № 452/97-ВР):

місцеве самоврядування означає право і спроможність органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання та управління суттєвою часткою публічних справ, під власну відповідальність, в інтересах місцевого населення (частина перша статті 3);

органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене зі сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу (частина друга статті 4);

повноваження, якими наділяються органи місцевого самоврядування, як правило, мають бути повними і виключними; вони не можуть скасовуватися чи обмежуватися іншим центральним або регіональним органом, якщо це не передбачено законом (частина четверта статті 4);

органи місцевого самоврядування мають право використовувати засоби правового захисту для забезпечення вільного здійснення своїх повноважень і вимагати поваги до принципів місцевого самоврядування, які закріплені в конституції чи національному законодавстві (стаття 11).

Аналогічні за суттю гарантії місцевого самоврядування також містяться у Всесвітній декларації місцевого самоврядування (прийнята XXVII Конгресом Міжнародного союзу місцевої влади (International Union of Local Authorities; IULA) 26 вересня 1985 р. у м. Ріо-де-Жанейро (Бразилія), а також Європейській Хартії міст (Charte urbaine europeenne) (прийнята Постійною конференцією місцевих і регіональних органів влади Європи Ради Європи (Congress of Local and Regional Authorities; CLRA) 18 березня 1992 р. у м. Страсбург (Франція).

Крім того, згідно із зобов`язаннями, які взяті відповідно до статей 4, 6 та 14 Угоди про Асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони (ратифікована згідно із Законом України № 1678-VII від 16.09.2014), Україна прагне зміцнення поваги до демократичних принципів, верховенства права та доброго врядування; забезпечує стабільність і дієвість демократичних інституцій; гарантує права людини і основоположні свободи, а також дбає про зміцнення судової влади та підвищення її ефективності.

За визначенням, наведеним у статті 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» 21.05.1997 року №280/97-ВР місцеве самоврядування в Україні це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції та Законів України.

Відповідно до статті 4 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» 21.05.1997 року №280/97-ВР місцеве самоврядування здійснюється на принципах, зокрема, судового захисту прав місцевого самоврядування.

Згідно із частинами 1, 3 статті 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» 21.05.1997 року №280/97-ВР сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Представницькі органи місцевого самоврядування, сільські, селищні, міські голови, виконавчі органи місцевого самоврядування діють за принципом розподілу повноважень у порядку і межах, визначених цим та іншими законами.

У частині 1 статті 11 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» 21.05.1997 року №280/97-ВР передбачено, що виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.

Право органу місцевого самоврядування на звернення до суду, якщо це необхідно для реалізації його повноважень і забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування, передбачено статтею 18-1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» 21.05.1997 року №280/97-ВР.

Також, частиною 4 статті 71 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» 21.05.1997 року №280/97-ВР передбачено, що органи та посадові особи місцевого самоврядування мають право звертатися до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад, повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

У тому числі, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 5 грудня 2018 року у справі №804/3091/18, від 6 червня 2018 року у справі №811/289/16, від 17 жовтня 2018 року у справі №822/1544/16, постановах Верховного Суду від 16 травня 2018 року у справі №806/1592/16, від 21 листопада 2018 року у справі №504/4148/16-а, від 11 червня 2019 року у справі №820/2639/18, від 26 вересня 2019 року у справі №804/2272/17, від 21 листопада 2019 року у справі №325/283/16-а (2-а/325/3/2016), від 5 грудня 2019 року у справі №400/2509/18, від 17 грудня 2019 року у справі №816/844/18 неодноразово висловлювався правовий висновок стосовно права органу місцевого самоврядування на звернення до адміністративного суду з позовом до іншого органу місцевого самоврядування або органу державної влади, іншого суб`єкта публічно-владних повноважень щодо оскарження їх рішень, дій або бездіяльності з метою захисту прав та інтересів відповідної територіальної громади чи належного виконання своїх функцій.

Також, відповідно до правового висновку Великої Палати Верховного Суду у постановах від 10 квітня 2018 року у справі №1519/2-787/11, від 11 квітня 2018 року у справі №161/14920/16-а, від 15 травня 2018 року у справі №520/10754/14-ц та від 22 квітня 2019 року у справі №369/3043/17-ц, у разі, якщо позивачем є орган місцевого самоврядування, судами має враховуватися дуалістичний характер повноважень виконавчих органів місцевого самоврядування, як власних, так і делегованих, а саме, що одні повноваження є владними, інші - такими, що спрямовані на реалізацію цими органами повноважень власника, управителя, знаходяться поза межами публічно-правової сфери. Тому, якщо такі органи звертаються з позовом з метою захисту суспільного інтересу щодо відновлення законності при вирішенні суспільно важливого та соціально значущого питання щодо планування забудови та розвитку території на місцевому рівні, то такі справи підсудні адміністративним судам.

Слід враховувати, що відповідно до пункту 2.1 розділу 2 Положення про Управління ДАБК Одеської міської ради, затвердженого рішенням Одеської міської ради від 21.032018 року №3043-VІІ (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), основним завданням Управління є здійснення на території м. Одеси державного архітектурно-будівельного контролю, виконання дозвільних та реєстраційних функцій у сфері містобудівної діяльності відповідно до законодавства України.

Пунктом 1.7 розділу 1 цього Положення передбачено, що Управління підзвітне і підконтрольне Одеській міській раді, підпорядковано міському голові, виконавчому комітету Одеської міської ради, заступнику міського голови відповідно до розподілу обов`язків, а з питань здійснення повноважень, передбачених Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» - Держархбудінспекції.

Згідно із підпунктами 2.3.1, 2.3.2 пункту 2.3 розділу 2 Положення про Департамент архітектури та містобудування Одеської міської ради, затвердженого рішенням Одеської міської ради від 12.06.2019 року №4686-VII (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), Департамент відповідно до покладених на нього завдань у сфері регулювання забудови територій, зокрема:

визначає відповідність намірів щодо забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні та надає відповідну довідкову інформацію з цього питання.

надає суб`єктам містобудівної діяльності у встановленому порядку містобудівні умови та обмеження забудови земельних ділянок, забезпечує отримання інших вихідних даних на проектування об`єктів, а також забезпечує можливість отримання інформації з містобудівного кадастру відповідно до вимог чинного законодавства України.

Пунктом 1.4 розділу 1 цього Положення передбачено, що Департамент підзвітний і підконтрольний Одеській міській раді, підпорядкований її виконавчому комітету, міському голові, заступнику міського голови з питань діяльності виконавчих органів відповідно до розподілу обов`язків, а при виконанні делегованих повноважень органів виконавчої влади відповідним органам виконавчої влади.

Зміст наведених норм Положень показав, що в структурі виконавчих органів Одеської міської ради повноваження у сфері регулювання містобудівної діяльності розподілені наступним чином: Департамент архітектури є органом, уповноваженим визначати наміри забудови та видавати МУО, а Управління ДАБК є органом, що здійснює контроль за дотриманням встановленого порядку надання МУО, дозвільних документів у сфері містобудівної діяльності, їх дотриманням. Ці органи не підпорядковані між собою та не є підзвітними один одному.

Оскільки саме на Управління ДАБК Одеської міської ради покладено контрольні повноваження у сфері регулювання містобудівної діяльності, дотримання містобудівної документації на місцевому рівні, включаючи контроль за правомірністю видачі МУО, враховуючи, що на момент виникнення спірних правовідносин Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» у статті 29 допускає можливість скасування відповідних рішень Департаменту архітектури виключно у судовому порядку, звернення Управління ДАБК Одеської міської ради із цим позовом зумовлено метою реалізації своїх контролюючих повноважень.

Таким чином, у цій справі спір є публічно-правовим, оскільки виник за участю Управління ДАБК Одеської міської ради, яке у спірних правовідносинах реалізовувало надані йому чинним законодавством владні управлінські функції стосовно виявлення порушення встановленого законодавством порядку надання Департаментом архітектури МУО на реконструкції об`єкта будівництва за адресою: вул. Фонтанська дорога, 67, м. Одеса.

Вказане відповідає правовим висновкам Верховного Суду у постанові від 01 травня 2023 року по справі №420/1471/21.

Щодо суті спірних правовідносин, колегія суддів враховує, що спеціальним нормативно-правовим актом, що спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів є Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності».

За визначенням, наведеним у пункті 8 частини 1 статті 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» 17.02.2011 року №3038-VI містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.

Згідно із частинами 2, 3 статті 8 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» 17.02.2011 року №3038-VI планування та забудова земельних ділянок здійснюється їх власниками чи користувачами в установленому законодавством порядку.

Рішення з питань планування та забудови територій приймаються сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами, районними, обласними радами, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями в межах визначених законом повноважень з урахуванням вимог містобудівної документації.

Відповідно до частин 1, 2, 3, 4 статті 26 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» 17.02.2011 року №3038-VI забудова територій здійснюється шляхом розміщення об`єктів будівництва.

Суб`єкти містобудування зобов`язані додержуватися містобудівних умов та обмежень під час проектування і будівництва об`єктів.

Виконавчий орган сільської, селищної, міської ради вживає заходів щодо організації комплексної забудови територій відповідно до вимог цього Закону.

Право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації.

Частиною 5 статті 26 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» 17.02.2011 року №3038-VI (в редакції, яка діяла на момент виникнення спірних правовідносин) передбачено, що проектування та будівництво об`єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у такому порядку:

1) отримання замовником або проектувальником вихідних даних;

2) розроблення проектної документації та проведення у випадках, передбачених статтею 31 цього Закону, її експертизи;

3) затвердження проектної документації;

4) виконання підготовчих та будівельних робіт;

4-1) проведення контрольного геодезичного знімання закінчених будівництвом об`єктів (крім об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1)) та здійснення їх технічної інвентаризації (крім об`єктів, перелік яких визначається центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері будівництва, архітектури, містобудування);

5) прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів;

6) реєстрація права власності на об`єкт містобудування.

Частиною 1 статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» 17.02.2011 року №3038-VI пердбачено, що містобудівні умови та обмеження віднесено до основних складових вихідних даних.

Відповідно до частини 3 статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» 17.02.2011 року №3038-VI (в редакції, яка діяла на момент виникнення спірних правовідносин) містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на підставі містобудівної документації на місцевому рівні на безоплатній основі за заявою замовника, до якої додаються:

1) копія документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або копія договору суперфіцію;

2) копія документа, що посвідчує право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці, або згода його власника, засвідчена в установленому законодавством порядку (у разі здійснення реконструкції або реставрації);

3) викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000;

4) витяг із Державного земельного кадастру.

Цей перелік документів для надання містобудівних умов та обмежень є вичерпним.

Згідно із частиною 4 статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» 17.02.2011 року №3038-VI підставами для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень є:

1) неподання визначених частиною третьою цієї статті документів, необхідних для прийняття рішення про надання містобудівних умов та обмежень;

2) виявлення недостовірних відомостей у документах, що посвідчують право власності чи користування земельною ділянкою, або у документах, що посвідчують право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці;

3) невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

Відмова у наданні містобудівних умов та обмежень з обґрунтуванням підстав такої відмови надається у строк, що не перевищує встановлений строк їх надання.

Як вже зазначалось, відповідно до статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» 17.02.2011 року №3038-VI скасування містобудівних умов та обмежень здійснюється, у тому числі, за рішенням суду.

Повертаючись до обставин справи, слід враховувати, що під час звернення третьою особою за видачею містобудівних умов та обмежень до відповідної заяви не було додано документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, на якій плануються будівництво.

Зазначені обставини виявлені під час комісійного обстеження земельної ділянки, не заперечуються учасниками справи та підтверджуються відповідними відомостями спірних МУО.

Разом з цим, у відповідному розділі «Загальні дані» МУО заявниця, як на правову підставу надання містобудівних умов та обмежень щодо реконструкції об`єкту без документів, що засвідчують право власності чи користування земельною ділянкою, посилалась на положення частини 4 статті 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

Виходячи із заяв по суті справи, такі твердження третьої особи підтримуються і під час судового розгляду цієї адміністративної справи. Можна також зазначити, що наявність правових підстав, за яких виключається обов`язок третьої особи підтвержувати право власності чи користування земельною ділянкою, на якій планується будівництво, є основним спірним питанням у цій справі, з огляду на що, слід звернутись до наступних положень законодаства та обставин справи.

Відповідно до частини 4 статті 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» 17.02.2011 року №3038-VI реконструкція, реставрація або капітальний ремонт об`єктів будівництва без зміни зовнішніх геометричних розмірів їхніх фундаментів у плані, реконструкція або капітальний ремонт автомобільних доріг, залізничних колій, ліній електропередачі, зв`язку, трубопроводів, інших лінійних комунікацій у межах земель їх розміщення, а також комплексна реконструкція кварталів (мікрорайонів) застарілого житлового фонду і нове будівництво об`єктів інженерно-транспортної інфраструктури відповідно до містобудівної документації на замовлення органів державної влади чи органів місцевого самоврядування на відповідних землях державної чи комунальної власності можуть здійснюватися за відсутності документа, що засвідчує право власності чи користування земельною ділянкою.

Таким чином, реконструкція вже існуючого об`єкту нерухомого майна без зміни зовнішніх геометричних розмірів фундаменту може здійснюватися за відсутності документа, що засвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, тобто вказані документи можуть не подаватись.

Аналогічний правовий висновок міститься, зокрема у постановах Верховного Суду від 27 червня 2018 року у справі №522/10650/17, від 17 квітня 2019 року у справі №808/3348/17, від 27 лютого 2020 року у справі №817/1214/16 та від 24 листопада 2021 року у справі №420/998/21.

Однак, як свідчать обставини справи, площа нежитлової будівлі до реконструкції складає 305,1 кв.м, а після реконструкції складатиме 2158,2 кв.м. При цьому, згідно містобудівного розрахунку наміри замовника полягають у будівництві замість павільйону будівництві 9-ти поверхового багатоквартирного житлового будинку.

Необгрунтованість доводів третьої особи (апелянтки) полягає і у тому, що відповідно до ДБН В.2.2-23:2009 «Підприємства торгівлі. Будинки і споруди» павільйон - торговельний об`єкт у роздрібній торгівлі, призначений для організації продажу товарів кінцевим споживачам, розміщений в окремій споруді полегшеної конструкції та має торговельну залу для покупців, а згідно із правил ДБН В.2.2-15-2019 «Житлові будинки. Основні положення» багатоквартирний житловий будинок житловий будинок, що включає три і більше квартир, приміщення загального користування і загальні інженерні системи.

Таким чином, є правильними висновки суду першої інстанції про те, що наміри забудовника полягають в реконструкції нежитлової будівлі із створенням нового об`єкту будівника зі зміною геометричних розмірів фундаментів плані.

У звязку із чим, для отримання МУО відповідно до вимог пункту 1 частини 3 статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» заявниця повинна була подати копії документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою (або копії договору суперфіцію), чого зроблено не було.

З наведеного слідує і правильність висновку суду першої інстанції про скасування спірних МУО в судовому порядку, адже в даному випадку єдиним правомірним способом розгляду Департаментом поданої заяви було б рішення про відмову у видачі МУО.

Стосовно зауважень органу державного архітектурно-будівельного контролю про те, що МУО не містять всіх даних (максимально допустимий відсоток забудови земельної ділянки; максимально допустиму щільність населення в межах житлової забудови відповідної житлової одиниці (кварталу, мікрорайону); мінімально допустимі відстані від об`єкта, що проектується, до червоних ліній, ліній регулювання забудови, існуючих будинків та споруд) слід зазначити, що такі мають місце, тобто знаходять своє підтвердження за результатом аналізу спірних МУО, однак не перелічені у частині 4 статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» як підстави для відмови у видачі МУО.

Підсумовуючи, оскільки під час вирішення справи знайшли своє підтвердження висновки органу контролю про наявність підстав для скасування спірних МУО, колегія суддів погоджується із обґрунтованістю позову та наявністю підстав для його задоволення.

Одночасно, колегія суддів, виходячи з доводів апелянтки, враховує, що відповідно до частини 3 статті 317 КАС України порушення норм процесуального права є обов`язковою підставою для скасування судового рішення та ухвалення нового рішення суду, якщо справу розглянуто адміністративним судом за відсутності будь-якого учасника справи, не повідомленого належним чином про дату, час і місце судового засідання, якщо такий учасник справи обґрунтовує свою апеляційну скаргу такою підставою (пункт 3).

В контексті наведеного, слід зазначити, що розгляд цієї адміністративної справи призначений судом першої інстанції в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін.

Згідно наявних в матеріалах справи доказів, повідомлення про відкриття провадження у справі направлено представнику третьої особи ОСОБА_3 на електронну адресу: ІНФОРМАЦІЯ_1 (а.с. 163-164).

Одночасному врахуванню підлягає й те, що в адміністративному позові, окрім засобів поштового зв`язку, не зазначено інших способів зв`язку із третьою особою, у тому числі електронної адреси учасника. Інформація про офіційну електронну адресу не надавалась третьою особою до суду і в будь-яких інших процесуальних документах.

В порушення положень статті 174, частин 5, 6 статті 251 КАС України судом не здійснено направлення третій особі копії ухвали про відкриття провадження у справі та інші процесуальні матеріали (за наявності) засобами поштового зв`язку.

З огляду на те, що застосування спрощеного порядку розгляду справи не виключає обов`язок суду щодо повідомлення учасника у відповідний спосіб про розгляд справи, а також права учасника, передбачені статтею 44 КАС України, на надання своїх пояснень, міркувань, доказів в підтвердження правомірності своїх дій тощо, колегія суддів вважає за необхідне погодитись із доводами апелянки про те, що не здійснення повідомлення учасника про розгляд справи, стало наслідком допущення судом порушення норм процесуального права, яке є обов`язкового підставою для скасування судового рішення.

З огляду на те, що висновки суду відповідають нормам матеріального права та обставинам справи, однак під час прийняття рішення судом допущено порушення норм процесуального права, яке є обов`язковою підставою для скасування судового рішення, колегія суддів вважає, що рішення суду відповідно до вимог статті 317 КАС України підлягає скасуванню з ухваленням нового судового рішення про задоволення позову.

Відповідно до приписів частини 5 статті 250 КАС України датою ухвалення судового рішення в порядку письмового провадження є дата складення повного судового рішення.

Керуючись ст.ст. 139, 308, 311, п. 2 ч. 1 ст. 315, 317, 321, 322, 325 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 17 травня 2022 року скасувати.

Ухвалити нове судове рішення, яким адміністративний позов Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради до Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійні вимоги на предмет спору, ОСОБА_1 про скасування містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва задовольнити.

Скасувати містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва «Реконструкція павільйону, який розміщений внутрішньоквартально, без зміни геометричних розмірів фундаменту в плані, з внутрішнім переплануванням та улаштуванні додаткових приміщень в межах фундаментів, з реконструкцією існуючого вхідного вузла та улаштування додаткового вхідного вузла з улаштуванням вхідних груп до них, з пристосуванням під житлові приміщення», які затверджені наказом Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради від 07.09.2020 року №01-07/347 та видані ОСОБА_1 .

Постанова апеляційного суду набирає законної сили негайно після її прийняття, але може бути оскаржена безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного тексту постанови.

Головуючий-суддя: О.В. Єщенко

Судді: О.О. Димерлій

А.В. Крусян