Справа № 440/2865/22
Суддя: Мельнікова Л.В.
Дата ухвалення: 2024-07-09 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

УХВАЛА

09 липня 2024 р.Справа № 440/2865/22

Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді: Мельнікової Л.В.,

Суддів: Курило Л.В. , Бегунца А.О. ,

розглянувши у порядку письмового провадження в приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду у місті Харкові справу за апеляційною скаргою Полтавської обласної прокуратури на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 19 вересня 2022 року по справі за адміністративним позовом керівника Глобинської окружної прокуратури в інтересах держави до Козельщинської селищної ради Кременчуцького району Полтавської області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, -

В с т а н о в и в:

У лютому 2022 року позивач Керівник Глобинської окружної прокуратури в інтересах держави звернувся до суду з позовом, в якому просить:

- визнання протиправною бездіяльність відповідача Козельщинської селищної ради, що полягає у не вчиненні дій з розроблення та затвердження Генерального плану сел. Козельщина;

- зобов`язання Козельщинської селищної ради вчинити дії спрямовані на розроблення та затвердження Генерального плану сел. Козельщина.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що Глобінською окружною за результатами проведеного вивчення стану дотримання вимог чинного законодавства щодо охорони об`єктів культурної спадщини встановлено порушення інтересів держави на території Козельщинської селищної ради, яке полягає в не розробленні відповідно до наказу Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України № 64 від 02.06.2011 року (втратив чинність на підставі Наказу Міністерства розвитку громад та територій № 231 від 14.09.2021 року) історико-архітектурного опорного плану населеного пункту - селища міського типу Козельщина Полтавської області, яке внесено до Списку історичних населених місць України.

Позивач зазначає, що історико-архітектурний опорний план, це науково-проектна документація, яка розробляється у складі генеральних планів історичних населених місць, план погоджується та затверджується у складі містобудівної документації згідно із Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності».

Прокуратурою до Козельщинської селищної ради 03.12.2021 року направлено лист про вжиття заходів щодо розроблення та затвердження генерального плану смт. Козельщина.

Рішенням 17 сесії 8 скликання Козельщинської селищної ради від 22.12.2021 року затверджена Програма забезпечення містобудівної документації населених пунктів Козельщинської селищної ради на 2023 рік». Разом з тим, на даний час відповідач безпідставно не вчиняє дій із розроблення та затвердження Генерального плану селища Козельщина.

Також позивач зазначає, що до компетенції селищної ради, тобто до відповідача, віднесено затвердження генерального плану, більш того контроль за дотриманням законодавства у сфері містобудування та за дотриманням вимог щодо охорони культурної спадщини.

Позивач також вказує, що згідно до ч. 4 ст. 145 Конституції України, права місцевого самоврядування захищаються в судовому порядку.

Посилаючись на положення ч. 4 ст. 55 КАС України, ч. 1 ст. 11 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», позивач вказує, що позивач та відповідач в даній справі збігаються в одній особі, а стороною у справі один і той же орган місцевого самоврядування може бути або позивачем, або відповідачем, то з огляду на предмет спору Козельщинська селищна рада в особі її виконавчого органу в даному випадку може бути виключно відповідачем у справі. При цьому, інший орган, який має повноваження щодо захисту інтересів держави або територіальної громади з вказаного питання, відсутній.

У відзиві на адміністративний позов, відповідач зазначив, що позовні вимоги відповідач визнає та не заперечує проти їх задоволення. При цьому зазначив, що на даний час не має фінансової можливості щодо сплати коштів на розроблення Генерального плану, а також зазначено, що в умовах воєнного стану його розроблення є неможливим.

Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 19.09.2022 року (розгляд справи відбувся за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи (у письмовому провадженні) у задоволені вимог адміністративного позову Керівник Глобинської окружної прокуратури відмовлено.

Судове рішення вмотивовано встановленим про те, що постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 року № 878 затверджено Список історичних населених місць України до якого включено смт. Козельщина Полтавської області.

Суд зазначив, що рішення про розроблення генерального плану населеного пункту приймає селищна рада, зміни до такого плану може вносити лише орган місцевого самоврядування, який затверджував план. Для населених пунктів, занесених до Списку історичних населених місць України, в межах визначених історичних ареалів у складі генерального плану населеного пункту визначаються режими регулювання забудови та розробляється історико-архітектурний опорний план, в якому зазначається інформація про об`єкти культурної спадщини. При цьому, смт. Козельщина Полтавської області віднесено до історичних населених місць України, а отже у складі генерального плану має бути розроблено історико-архітектурний опорний план, в якому зазначено інформацію про об`єкти культурної спадщини. Отже, до компетенції селищної ради віднесено затвердження генерального плану, більш того контроль за дотриманням законодавства у сфері містобудування та за дотриманням вимог щодо охорони культурної спадщини покладено на органи місцевого самоврядування, тобто на відповідача.

Листом від 14.12.2021 року Козельщинська селищна рада повідомила позивача, що розроблення генерального плану смт. Козельщина включено до переліку заходів з реалізації Програми забезпечення містобудівної документації населених пунктів Козельщинської селищної ради на 2022 рік. Рішенням сімнадцятої сесії восьмого скликання Козельщинської селищної ради від 22.12.2021 року затверджено Програму забезпечення містобудівної документації населених пунктів Козельщинської селищної ради на 2022 рік, якою передбачено розроблення генерального плану смт. Козельщина.

За висновком суду, наведене свідчить про те, що на даний час відповідачем розпочато здійснення заходів щодо організації розроблення генерального плану смт. Козельщина, тобто селищна рада вчиняє дії із розроблення та затвердження генерального плану смт. Козельщина, а відтак, підстави для задоволення вимог адміністративного позову відсутні.

Не погоджуючись з судовим рішенням, в апеляційній скарзі Полтавська обласна прокуратура просить скасувати рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 19.09.2022 року та ухвалити нове судове рішення, яким задовольнити позовні вимоги керівника Глобинської окружної прокуратури.

Відповідно до ч. 2 ст. 311 КАС України, якщо під час письмового провадження за наявними у справі матеріалами суд апеляційної інстанції дійде висновку про те, що справу необхідно розглядати у судовому засіданні, то він призначає її до апеляційного розгляду в судовому засіданні.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши письмові докази, що містять матеріали справи, колегія суддів дійшла висновку про необхідність подальшого апеляційного розгляду справи у судовому засіданні, у зв`язку з необхідністю витребування у учасників справи додаткових доказів, які не були витребувані та досліджені судом першої інстанції.

Згідно з частиною четвертою ст. 77 КАС України докази суду надають учасники справи. Суд може пропонувати сторонам надати докази та збирати докази з власної ініціативи, крім випадків, визначених цим Кодексом.

За приписами ч. 4 ст. 9 КАС України, суд вживає визначені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.

Згідно зі статтею 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

У частинах третій та четвертій статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Зазначені норми поширюються на всі стадії адміністративного судового процесу, стосуються позовних заяв, апеляційних і касаційних скарг.

Отже, реалізація прокурором права на подання позову в інтересах держави потребує обґрунтування, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Правовий статус прокурора визначено Конституцією України та Законом України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 року № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII).

Згідно з частиною третьою ст. 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави в разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (частини четверта стаття 23 вказаного вище Закону).

Зі змісту частини третьої ст. 23 Закону № 1697-VII випливає, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.

Перший випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Проте підстави представництва інтересів держави прокуратурою в цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює їх неналежно.

Таке нездійснення захисту полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їхнього захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Водночас здійснення захисту неналежним чином полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Проте неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача/відповідача.

Колегія суддів звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, та які є підставами для звернення прокурора до суду.

Аналогічна позиція була висловлена Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 13.02.2019 року в справі № 826/13768/16.

Підпунктом 10 пункту «б» ст. 32 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад делеговано повноваження щодо забезпечення охорони пам`яток історії та культури, збереження та використання культурного надбання.

Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регулює Закон України від 08.06.2000 року № 1805-ІІІ «Про охорону культурної спадщини» (далі - Закон № 1805-ІІІ).

Абзацом сьомим статті 1 Закону № 1805-ІІІ визначено, що охорона культурної спадщини - система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об`єктів культурної спадщини.

Відповідно до ч. 1 ст. 3 Закону № 1805-ІІІ, - державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини.

До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини (далі - органи охорони культурної спадщини) належать: центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини; орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим; обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації; виконавчий орган сільської, селищної, міської ради.

Юридична особа - ВИКОНАВЧИЙ КОМІТЕТ КОЗЕЛЬЩИНСЬКОЇ СЕЛИЩНОЇ РАДИ, , зареєстрована 21.05.1997 року.

Отже, держава в особі її органів зобов`язана забезпечувати на своїй території охорону об`єктів культурної та історичної спадщини, вживати заходи для здійснення обліку таких об`єктів, запобіганню руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечувати їх захист, збереження та утримання, що, головним чином, спрямовано на захист суспільного (публічного) інтересу.

При цьому охорона об`єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування, оскільки захист таких пам`яток від руйнації, їх збереження для нинішнього і майбутніх поколінь становить безпосередній державний інтерес.

З урахуванням наведеного, враховуючи, що інтереси держави є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає, з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує в позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції в спірних відносинах, з метою повного і всебічного з`ясування всіх обставин цієї справи, суд доходить висновку про необхідність витребувати від позивача Глобінської окружної прокуратури та скаржника Полтавської обласної прокуратури відомості стосовно наступного: - у чому полягають порушення інтересів держави за захистом яких пред`явлений адміністративний позов; - чи маються органи, що уповноважені здійснювати функції держави у спірних правовідносинах; - чи здійснюється належний захист та дієвий контролю з боку уповноважених на те органів, яке може мати своїм наслідком невідворотні негативні наслідки для об`єктів культурної спадщини, вимагає безпосереднього та оперативного втручання органів прокуратури.

На підставі викладеного, керуючись статтями 9, 77, 80, 311, 321 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

У Х В А Л И В:

Розгляд справи за апеляційної скаргою Полтавської обласної прокуратури на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 19.09.2022 року у справі № 440/2865/22 продовжити у судовому засіданні, проведення якого призначити на 06.08.2024 року о 12:00 год. в приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду у залі судових засідань № 4.

У судове засідання викликати учасників справи.

Витребувати від Глобінської окружної прокуратури та Полтавської обласної прокуратури відомості:

- у чому полягають порушення інтересів держави за захистом яких пред`явлений адміністративний позов;

- чи маються органи, що уповноважені здійснювати функції держави у спірних правовідносинах;

- чи здійснюється належний захист та дієвий контролю з боку уповноважених на те органів, яке може мати своїм наслідком невідворотні негативні наслідки для об`єктів культурної спадщини, вимагає безпосереднього та оперативного втручання органів прокуратури.

Витребувані письмові докази надати до канцелярії Другого апеляційного адміністративного суду заздалегідь (до дати судового засідання), у тому числі і засобами електронного поштового зв`язку ().

Копії витребуваних доказів надіслати відповідачу.

Ухвала Другого апеляційного адміністративного суду набирає законної сили з моменту її підписання, і на підставі ч. 3 ст. 328 Кодексу адміністративного судочинства України оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя Мельнікова Л.В.
Судді Курило Л.В. Бегунц А.О.