Справа № 160/30940/23
Суддя: Царікова Олена Василівна
Дата ухвалення: 2024-03-14 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД РІШЕННЯ ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
Дніпропетровський окружний адміністративний суд у складі:
Головуючого судді: Царікової О.В.,
секретаря судового засідання: Осуховської Ж.С.,
представника позивача: Мендруха О.М.,
представника позивача: Ярмоша В.О.,
представника відповідача: Варданяна Г.С.,
24.11.2023 до Дніпропетровського окружного адміністративного суду надійшов адміністративний позов Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області до Східного офісу Держаудитслужби, в якому позивач просить:
- визнати протиправними та незаконними дії відповідальних посадових осіб Східного офісу Держаудитслужби щодо складання Акту від 14.08.2023 про неможливість проведення ревізії фінансово-господарської діяльності Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області за період з 01.01.2019 по 30.04.2023;
- визнати протиправною та незаконною бездіяльність посадових осіб Східного офісу Держаудитслужби щодо не складання та не надання Акту за результатами ревізії фінансово-господарської діяльності Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області за період з 01.01.2019 по 30.04.2023;
- зобов`язати відповідальних посадових осіб Східного офісу Держаудитслужби скласти та надати Службі відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області Акт за результатами проведеної ревізії фінансово-господарської діяльності Служби за період з 01.01.2019 по 30.04.2023.
В обґрунтування позовних вимог зазначено, що у період з 22.05.2023 по 11.08.2023 Східним офісом Держаудитслужби проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області, за наслідками якої відповідач склав акт про неможливість проведення ревізії від 14.08.2023. Підставами для складання такого акта зазначено обставини, що унеможливлюють проведення працівниками органу державного фінансового контролю ревізії фінансово-господарської діяльності позивача за період з 01.01.2019 до 30.04.2023. Позивачем направлено відповідачу лист з пропозицією щодо скасування вказаного акта та продовження ревізії, з наданням підтверджуючих документів, що стали підставою для переривання тривалості державного контролю. Проте, у відповідь на вказаний лист відповідачем повідомлено про відсутність порушень з боку державних аудиторів під час здійснення ревізії та про наявність підстав для ініціювання проведення ревізії об`єкта контролю вдруге. Позивач, не погодившись із такою позицією відповідача, звернувся зі скаргою до Державної аудиторської служби України. Проте, Державною аудиторською службою України не було встановлено порушень у діях посадових осіб відповідача. Позивач з такою позицією не погоджується, вважає протиправним акт відповідача від 14.08.2023 про неможливість проведення ревізії, наголошує на недотриманні відповідачем строків проведення ревізії, що стало підставою для звернення до суду з даним адміністративним позовом.
Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 29.11.2023 відкрито провадження у справі та призначено до розгляду за правилами загального позовного провадження. Підготовче засідання призначено на 14.12.2023. Останнє судове засідання у справі відбулось 14.03.2024.
20.12.2023 до Дніпропетровського окружного адміністративного суду від відповідача надійшов відзив на позовну заяву (вх. №108699/23), в якому останній заперечив проти задоволення позовних вимог. В обґрунтування своєї позиції зазначив, що відповідно до пункту 23 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №550 від 20.04.2006, складено акт про неможливість проведення ревізії в Службі відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області за період з 01.01.2019 по 30.04.2023 із зазначенням обставин, що унеможливлюють проведення ревізії органом державного фінансового контролю у відповідності до питань програми ревізії Служби. Також зазначено, що акт про неможливість проведення ревізії лише фіксує обставини, які вказують на неможливість проведення ревізії та жодним чином не зобов`язує позивача до вчинення будь-яких дій. Відповідач також зауважив щодо проведення ревізії у строки, встановлені чинним законодавством, враховуючи перерви, викликані з причин повітряних тривог. З огляду на викладене, відповідач вважає позовні вимоги необґрунтованими та просить суд відмовити у задоволенні останніх.
09.01.2024 до Дніпропетровського окружного адміністративного суду від позивача надійшла відповідь на відзив (вх. №2781/24), в якій останній наголошував на порушенні відповідачем встановлених законом строків проведення ревізії та здійснення заходів державного фінансового контролю безперервно, у тому числі й під час повітряних тривог. Позивач зауважив, що бездіяльність відповідача у результаті проведення ревізії та невчинення передбачених законом дій породжують певні правові наслідки для позивача, у тому числі й щодо повторного проведення ревізії протягом календарного року, що може призвести до негативних наслідків для фінансової діяльності позивача. З огляду на викладене, позивач заперечив проти тверджень відповідача, викладених у відзиві на позовну заяву, підтримав позовні вимоги та просив адміністративний позов задовольнити повністю.
10.01.2024 до Дніпропетровського окружного адміністративного суду засобами електронного зв`язку від позивача надійшло клопотання про виклик свідка (вх. №499/24-ел), в якому останній просив викликати та допитати у якості свідків працівників Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області та Східного офісу Держаудитслужби, залучених до проведення ревізії.
11.01.2024 до Дніпропетровського окружного адміністративного суду через систему «Електронний суд» від позивача надійшло клопотання про долучення доказів (вх. №1335/24).
18.01.2024 до Дніпропетровського окружного адміністративного суду від відповідача надійшли заперечення на відповідь на відзив на позовну заяву (вх. №5733/24), в яких останній підтримав позицію, викладену у відзиві на позовну заяву та просив суд відмовити у задоволенні позовних вимог.
23.01.2024 до Дніпропетровського окружного адміністративного суду від відповідача надійшли заперечення на клопотання про виклик свідка (вх. №6912/24), в якому останній наголошує на тому, що в акті про неможливість проведення ревізії, який є предметом спору, зафіксовано всі обставини та події, які передували його складенню, а отже, показання свідків не є необхідними для підтвердження обставин, відображених у ньому.
У судовому засіданні, призначеному на 20.02.2024, судом ініційовано питання щодо розгляду клопотання позивача про виклик свідків. Представник позивача підтримав заявлене клопотання та просив суд останнє задовольнити. Представник відповідача заперечив проти задоволення заявленого клопотання з підстав, викладених у письмових запереченнях останнього. Протокольною ухвалою суд вирішив відмовити у задоволенні клопотання позивача про виклик свідків за відсутності підстав для підтвердження показами свідків обставин, встановлених в акті ревізії.
У судовому засіданні, призначеному на 14.03.2024, представники позивача підтримали позовні вимоги та просили суд задовольнити адміністративний позов повністю.
Представник відповідача в судовому засіданні, призначеному на 14.03.2024, заперечив проти задоволення позовних вимог з підстав необґрунтованості останніх та просив суд відмовити у задоволенні адміністративного позову повністю.
Заслухавши пояснення представників сторін, дослідивши матеріали справи, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини справи, об`єктивно оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд дійшов наступних висновків.
Судом встановлено та матеріалами справи підтверджено, що Східним офісом Держаудитслужби направлено Службі відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області повідомлення №040406-15/3234-2023 від 05.05.2023 про проведення ревізії фінансово-господарської діяльності за період з 01.01.2019 по 30.04.2023 відповідно до пункту 1.1.4.1 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Східного офісу Держаудитслужби на ІІ квартал 2023 року, затвердженого наказом Східного офісу Держаудитслужби від 20.03.2023 №63, із змінами, внесеними наказом Східного офісу Держаудитслужби від 26.04.2023 №101.
На підставі направлень, виданих начальником Східного офісу Держаудитслужби В.Довгим головним державним аудитором відділу контролю у галузі промисловості, інфраструктури та ЖКГ ОСОБА_1 (направлення від 19.05.2023 №302, продовження строку дії направлення з 01.07.2023 по 11.08.2023 та з 12.08.2023 по 16.08.2023), головним державним аудитором відділу контролю у галузі промисловості, інфраструктури та ЖКГ ОСОБА_2 (направлення від 07.07.2023 №425, продовження строку дії направлення з 12.08.2023 по 16.08.2023) проведено ревізію фінансово-господарської діяльності в Службі відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області за період з 01.01.2019 по 30.04.2023, яка розпочата 22.05.2023.
Відповідно до пункту 22 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 №550, Східним офісом Держаудитслужби повідомлено Службу відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області листом №040406-15/3626-2023 від 26.05.2023 про зупинення з 29.05.2023 планової виїзної ревізії фінансово-господарської діяльності Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області за період з 01.01.2019 по 30.04.2023.
Відповідно до пункту 22 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 №550, Східним офісом Держаудитслужби повідомлено Службу відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області листом №040406-15/4452-2023 від 07.07.2023 про поновлення проведення планової ревізії фінансово-господарської діяльності Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області за період з 01.01.2019 по 30.04.2023 з 10.07.2023.
14.08.2023 позивач звернувся до відповідача листом №1-17/1458 «Про продовження ревізії», в якому зазначив про те, що Службою відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області буде допущено спеціалістів Східного офісу Держаудитслужби до проведення ревізії на термін, що перевищує 60 робочих днів, за наявності відповідного рішення суду, яке на даний час інспекторами не надано.
Головними державними аудиторами Східного офісу Держаудитслужби складено Акт від 14.08.2023 про неможливість проведення ревізії (далі Акт) з причин того, що державні аудитори до проведення ревізії допущені не були, отримавши письмову відмову начальника Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області Коломійцева О.А. листом від 14.08.2023 №1-17/1458, де вказано, що Службою буде допущено спеціалістів Східного офісу Держаудитслужби на проведення ревізії на термін, що перевищує 60 робочих днів, при наявності відповідного рішення суду, яке на даний час не було надано.
Крім того, в Акті було зафіксовано, що, керуючись статтею 14 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» головним державним аудитором відділу контролю у галузі промислової інфраструктури та ЖКГ ОСОБА_1 14.08.2023 о 13:48 здійснено виклик поліції за номером 102 та повідомлено про перешкоджання начальником Служби ОСОБА_3 у проведенні планової ревізії Служби, що може свідчити про ознаки в його діях складу кримінального правопорушення, передбаченого статтею 351-1 Кримінального кодексу України. Виклик поліції внесено до Журналу єдиного обліку заяв і повідомлень про кримінальні правопорушення та інші події за номером 104139411. На виклик прибула слідчо-оперативна група відділення поліції №7 Дніпровського районного управління поліції ГУНП в Дніпропетровській області на чолі з лейтенантом поліції ОСОБА_4 , яким було відібрано заяву та пояснення від головного державного аудитора відділу контролю у галузі промислової інфраструктури та ЖКГ ОСОБА_1 . Оскільки перешкоджання припинено не було, головних державних аудиторів до проведення ревізії не допущено, керуючись вимогами абзацу 1 пункту 23 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 №550, посадовими особами Східного офісу Держаудитслужби складено акт про неможливість проведення планової ревізії фінансово-господарської діяльності Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області за період з 01.01.2019 по 30.04.2023.
Акт від 14.08.2023 про неможливість проведення ревізії надано позивачу листом Східного офісу Держаудитслужби «Про неможливість проведення ревізії» №040406-15/5254-2023 від 16.08.2023 у відповідь на лист позивача від 14.08.2023 №1-17/1458.
21.08.2023 Службою відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області направлено Східному офісу Держаудитслужби лист №1-17/1515 «Про надання акту ревізії» з проханням надати акт, складений за результатами проведеної ревізії Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області, яка тривала у період з 22.05.2023 по 11.08.2023.
31.08.2023 Службою відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області направлено Східному офісу Держаудитслужби лист №1-17/1598 «Щодо розгляду листа №040406-15/5254-2023 від 16.08.2023 та акту про неможливість проведення ревізії від 14.08.2023», в якому позивач просив розглянути можливість щодо скасування акта про неможливість проведення ревізії від 14.08.2023 та подальшого продовження ревізії за період з 01.01.2019 по 30.04.2023, у разі належного оформлення продовження ревізії відповідно до норм чинного законодавства або надання на адресу Служби відповідних підтверджуючих документів, що стали підставою для переривання тривалості заходу державного контролю (відповідно до Постанови КМУ №561 від 07.05.2022.
Листом «Про розгляд звернення» №040426-15/6014-2023 від 28.09.2023 Східним офісом Держаудитслужби лист Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області від 31.08.2023 №1-17/1598 «Щодо розгляду листа №040406-15/5254-2023 від 16.08.2023 та акту про неможливість проведення ревізії від 14.08.2023» залишено без задоволення.
08.09.2023 Службою відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області подано голові Державної аудиторської служби України скаргу від 08.09.2023 №1-17/1661 на дії працівників Східного офісу Держаудитслужби при проведенні планової виїзної ревізії Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області за період з 01.01.2019 по 30.04.2023.
Зазначене стало підставою для звернення позивача до суду з даним адміністративним позовом.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд враховує наступне.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначає Закон України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» №2939-XII від 26.01.1993 (далі Закон України №2939-XII).
Статтею 1 Закону України №2939-XII встановлено, що здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Президентом України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі орган державного фінансового контролю).
Згідно з положеннями ч. ч. 1-2 ст. 2 Закону України №2939-XII, головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, в тому числі суб`єктах господарювання, у статутному капіталі яких 50 і більше відсотків акцій (часток) належить суб`єктам господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.
Пунктом 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №43 від 03.02.2016 (далі Положення №43), передбачено, що Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України, який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
Підпунктом 3 пункту 4 вказаного Положення встановлено, що Держаудитслужба реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки державних закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.
Згідно з пунктом 7 цього ж Положення, Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.
Відповідно до пункту 1 Положення про Східний офіс Держаудитслужби, затвердженого наказом Держаудитслужби від 02.06.2016 №23 (далі Положення №23), Східний офіс Держаудитслужби підпорядковується Держаудитслужбі та є її міжрегіональним територіальним органом.
На території Дніпропетровської області реалізацію державного фінансового контролю здійснює апарат Офісу.
Згідно пункту 3 Положення №23 основним завданням Офісу є реалізація повноважень Держаудитслужби на території Дніпропетровської, Донецької, Запорізької, Кіровоградської областей, а також на території інших областей за дорученням Голови Держаудитслужби та його заступників.
Пунктом 4 Положення №23 визначено, що Офіс відповідно до покладених на нього завдань:
1) здійснює контроль у: територіальних органах міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, місцевих органах виконавчої влади, органах місцевого самоврядування, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), суб`єктах господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні;
2) реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель;
3) здійснює контроль за: цільовим, ефективним використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів; досягненням економії бюджетних коштів і результативності в діяльності розпорядників бюджетних коштів; цільовим використанням і своєчасним поверненням кредитів (позик), отриманих під державні (місцеві) гарантії; достовірністю визначення потреби в бюджетних коштах під час складання планових бюджетних показників та відповідністю взятих розпорядниками бюджетних коштів бюджетних зобов`язань відповідним бюджетним асигнуванням, паспорту бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі); відповідністю взятих розпорядниками бюджетних коштів довгострокових зобов`язань за енергосервісом, затвердженим в установленому порядку, умовам закупівлі енергосервісу; дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів; дотриманням законодавства про закупівлі; веденням бухгалтерського обліку, а також складенням фінансової і бюджетної звітності, паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання (у разі застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі), кошторисів та інших документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету; станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності; виконанням функцій з управління об`єктами державної власності; станом внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту у розпорядників бюджетних коштів, станом внутрішнього контролю в інших підконтрольних установах; усуненням виявлених недоліків і порушень;
4) проводить оцінку управління бюджетними коштами, досягнення їх економії, стану фінансової і господарської діяльності, ефективності і результативності в діяльності підконтрольних установ;
5) проводить оцінку достовірності фінансової звітності підконтрольних установ;
6) сприяє забезпеченню законного та ефективного використання державних і комунальних коштів та/або майна, інших активів держави, правильності ведення бухгалтерського обліку та складення фінансової звітності суб`єктами господарювання державного сектору економіки, визначеними в установленому порядку;
7) вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства; передає в установленому порядку правоохоронним органам матеріали за результатами державного фінансового контролю у разі встановлення порушень законодавства, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних діянь;
8) вживає в межах повноважень, передбачених законом, заходів до усунення виявлених недоліків та запобігання їм у подальшому, а саме: проводить аналіз стану дотримання фінансової та бюджетної дисципліни, виявляє причини та умови, що призвели до недоліків і порушень, готує рекомендації та пропозиції щодо їх усунення і запобігання їм у подальшому; подає зазначені рекомендації та пропозиції територіальним органам міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, інших державних органів, місцевим органам виконавчої влади, органам місцевого самоврядування та керівникам підконтрольних установ; здійснює контроль за станом урахування і впровадження поданих рекомендацій і пропозицій та інформує про це Держаудитслужбу;
9) організовує роботу управлінь щодо виконання ними завдань, поставлених перед Офісом, та узагальнює результати державного фінансового контролю;
10) узагальнює досвід проведення державного фінансового контролю і поширює його серед управлінь, розробляє пропозиції щодо вдосконалення такого контролю;
11) узагальнює практику застосування законодавства з питань, що належать до компетенції Офісу, готує та вносить Держаудитслужбі пропозиції щодо його вдосконалення;
12) здійснює в установленому порядку добір кадрів, організовує роботу з підготовки та підвищення кваліфікації державних службовців та працівників Офісу, управлінь;
13) забезпечує ведення та складання звітності про результати роботи, її достовірність;
14) здійснює розгляд листів, заяв і скарг про факти порушення законодавства з фінансових питань та бюджетного законодавства, вживає згідно із законодавством відповідних заходів для їх усунення;
15) інформує громадськість про свою діяльність;
15-1) здійснює самопредставництво в судах України без окремого доручення через державних службовців юридичної служби та інших структурних підрозділів Офісу та його управлінь;
16) здійснює інші повноваження відповідно до законодавства.
Відповідно до вимог статті 4 Закону України №2939-XII інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.
Порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування установлюється Кабінетом Міністрів України (ч. 3 ст. 2 Закону України №2939-XII).
Процедура проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб`єктів господарювання державного сектору економіки, в тому числі суб`єктів господарювання, у статутному капіталі яких 50 і більше відсотків акцій (часток) належать суб`єктам господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі підконтрольні установи), а на підставі рішення суду в інших суб`єктів господарювання, визначається Порядком проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 №550 (далі Порядок №550).
Відповідно до пунктів 4 та 5 Порядку №550, планові та позапланові виїзні ревізії проводяться органами державного фінансового контролю відповідно до Закону та цього Порядку. Планові виїзні ревізії проводяться відповідно до планів проведення заходів державного фінансового контролю, затверджених в установленому порядку, позапланові виїзні ревізії за наявності підстав, визначених Законом.
Згідно з пунктом 6 цього Порядку, органи державного фінансового контролю за письмовим зверненням можуть отримувати від органів державної влади та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій інформацію, що стосується діяльності та фінансового стану об`єкта контролю.
Пунктом 8 Порядку №550 передбачено, що орган державного фінансового контролю, що проводить планову виїзну ревізію, повідомляє об`єкту контролю одним із способів, визначених у пункті 39 цього Порядку, про дати її початку та закінчення. Планова виїзна ревізія розпочинається не раніше ніж через 10 календарних днів після надіслання об`єкту контролю повідомлення. Про проведення позапланової виїзної ревізії та зустрічної звірки не повідомляється.
Склад, кількість посадових осіб органу державного фінансового контролю та строки проведення ревізії визначаються органом державного фінансового контролю з урахуванням обсягу передбачених програмою ревізії питань та в межах визначеної її тривалості (30 робочих днів для планової та 15 для позапланової).
Строк проведення ревізії в межах визначеної Законом тривалості продовжується за рішенням керівника органу державного фінансового контролю, а понад визначену Законом тривалість за рішенням суду на строк, що не перевищує 15 робочих днів для планової виїзної ревізії та 5 для позапланової виїзної ревізії (пункт 9 Порядку №550).
Вимогами пункту 15 Порядку №550 встановлено, що керівники об`єкта контролю, а також підприємства, установи чи організації, у яких проводиться зустрічна звірка, забезпечують посадовим особам органу державного фінансового контролю місце для роботи, створення умов для зберігання документів, можливість користування зв`язком, комп`ютерною, розмножувальною та іншою технікою, а також надання інших послуг для виконання службових обов`язків.
Відповідно до п. 16 Порядку №550, ревізія проводиться шляхом:
- документальної перевірки, що передбачає встановлення відповідності законодавству установчих, фінансових, бухгалтерських (первинних і зведених) документів, статистичної, фінансової та бюджетної звітності, господарських договорів, розпорядчих та інших документів об`єкта контролю, пов`язаних із плануванням і провадженням фінансово-господарської діяльності, веденням бухгалтерського обліку, складенням фінансової звітності (далі - документи об`єкта контролю). Надання документів об`єкта контролю посадовим особам органу державного фінансового контролю забезпечується керівником об`єкта контролю чи його заступником у строк, який зазначається посадовими особами органу державного фінансового контролю у вимозі про надання документів та встановлюється з урахуванням запитуваного обсягу таких документів;
- фактичної перевірки, що передбачає контроль за наявністю грошових сум, цінних паперів, бланків суворої звітності, оборотних і необоротних активів, інших матеріальних і нематеріальних цінностей шляхом проведення інвентаризації, обстеження та контрольного обміру виконаних робіт, правильністю застосування норм витрат сировини і матеріалів, виходу готової продукції і природних втрат шляхом організації контрольних запусків у виробництво, контрольних аналізів готової продукції та інших аналогічних дій за участю відповідних посадових осіб органу державного фінансового контролю або фахівців інших органів, підприємств, установ та організацій. Посадові особи органу державного фінансового контролю мають право вимагати від керівників об`єкта контролю організацію та проведення фактичної перевірки в присутності посадових осіб органу державного фінансового контролю та за участю матеріально-відповідальних осіб, а у разі перевірки обсягу виконаних робіт також представників суб`єкта господарювання - виконавців робіт.
Документальна і фактична перевірки проводяться щодо дотримання вимог законів та інших нормативно-правових актів. Фактична перевірка здійснюється станом на дату її проведення незалежно від періоду, що підлягає ревізії. Для підтвердження результатів фактичної перевірки та фактів, що стосуються періоду, який підлягає ревізії, посадові особи органу державного фінансового контролю можуть перевіряти документи об`єкта контролю і за інші періоди фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю.
Відповідно до п. 18 Порядку №550 у разі виявлення порушень законодавства, контроль за дотриманням якого віднесено до компетенції органу державного фінансового контролю, посадові особи органу державного фінансового контролю повинні вимагати від працівників об`єкта контролю, причетних до виявлених порушень, письмові пояснення.
Якщо працівники об`єкта контролю відмовляються від надання письмових пояснень, цей факт фіксується в акті ревізії.
Для з`ясування окремих обставин фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю посадові особи органу державного фінансового контролю можуть вимагати та одержувати письмові пояснення від працівників об`єкта контролю, а також інформацію від інших осіб відповідно до Закону.
Відповідно до абзаців першого, п`ятого пункту 22 цього ж Порядку, планова виїзна ревізія може бути зупинена у разі необхідності проведення зустрічних звірок, без завершення яких неможливе якісне проведення ревізії, термінового виконання інших завдань відповідно до повноважень, передбачених Законом, унаслідок дії непереборної сили, на період воєнного або надзвичайного стану на території України чи в окремих її місцевостях, а також у разі обґрунтованого звернення об`єкта контролю за погодженням з керівником органу державного фінансового контролю. При цьому ревізія повинна бути закінчена протягом 60 робочих днів, а у разі зупинення планової виїзної ревізії унаслідок дії непереборної сили чи введення воєнного або надзвичайного стану на території України чи в окремих її місцевостях протягом 60 робочих днів після припинення дії непереборної сили чи припинення/скасування воєнного або надзвичайного стану відповідно.
Строк, на який зупинено ревізію, не включається до тривалості її проведення.
Як вже було встановлено судом, початку ревізії передувало направлення Службі відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області повідомлення про проведення ревізії від 05.05.2023 №040406-15/3234, у якому Східним офісом Держаудитслужби у відповідності до вимог пункту 22 Порядку №550 зазначено про закінчення ревізії протягом 60 робочих днів.
У зв`язку з військовою агресією Російської Федерації проти України та відповідно до п. 20 ч. 1 ст. 106 Конституції України, Закону України «Про правовий режим воєнного стану» Указом Президента України від 24.02.2022 №64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні» в Україні введено воєнний стан, який досі триває.
Постановою Кабінету Міністрів України від 07.05.2022 №561 «Деякі питання здійснення державного фінансового контролю в умовах воєнного стану» (далі Постанова №561) визначено, що до тривалості заходів державного фінансового контролю (інспектування, державного фінансового аудиту, перевірки закупівель) та інших строків, визначених порядками проведення цих заходів державного фінансового контролю, не включається строк, протягом якого такий захід (організація проведення, оформлення, реалізація) не здійснювався у зв`язку з обставинами, обумовленими воєнним станом.
Зокрема, до обставин, обумовлених воєнним станом, відносяться сигнали оповіщення населення про повітряну тривогу.
Пунктом 1.1.4.1 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Східного офісу Держаудитслужби на ІІ квартал 2023 року, затвердженого наказом Східного офісу Держаудитслужби від 20.03.2023 №63, зі змінами, внесеними наказом Східного офісу Держаудитслужби від 26.04.2023 №101, було передбачено проведення ревізії Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області.
Листом Східного офісу Держаудитслужби від 05.05.2023 №040406-15/3234-2023 позивача було проінформовано про початок проведення ревізії відповідно до ч. 4 ст. 11 Закону №2939.
Згідно зазначеного повідомлення дата початку ревізії 22.05.2023, дата закінчення ревізії 30.06.2023.
Листом Східного офісу Держаудитслужби від 26.05.2023 №040406-15/3626-2023 позивачу було повідомлено про зупинення ревізії з 29.05.2023.
Листом Східного офісу Держаудитслужби від 07.07.2023 №040406-15/4452-2023 позивачу було повідомлено про поновлення ревізії з 10.07.2023.
Матеріалами справи підтверджується за змістом поданих сторонами заяв по суті спору, що ревізія окремих питань фінансово-господарської діяльності Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області проводилась Східним офісом Держаудитслужби з 22.05.2023 по 16.08.2023, з яких, враховуючи рішення про зупинення здійснення заходу контролю (з 29.05.2023 по 09.07.2023, з 12.08.2023 по 16.08.2023), фактична тривалість ревізії склала 33 робочих дні.
Судом також встановлено та матеріалами справи підтверджено, що головним державним аудитором відділу контролю у галузі промисловості, інфраструктури та ЖКГ Східного офісу Держаудитслужби ОСОБА_1 здійснювалось регулярне інформування безпосереднього керівника про періоди нездійснення заходу державного фінансового контролю під час повітряних тривог.
З матеріалів справи судом встановлено, що з метою документального підтвердження тривалості сигналів оповіщення населення про повітряну тривогу Східним офісом Держаудитслужби листом від 03.08.2023 №040404-15/4970-2023 до Департаменту цивільного захисту Дніпровської обласної військової адміністрації направлено відповідний запит та отримано інформацію щодо кількості та тривалості повітряних тривог, оголошених у Дніпропетровській області, в розрізі днів, кількості та тривалості з 01.05.2023 по 31.07.2023.
За результатами опрацювання отриманої від Департаменту цивільного захисту Дніпровської обласної військової адміністрації, шляхом підрахунку тривалості сигналів «повітряна тривога» у робочий час, зважаючи на регулярне інформування ОСОБА_1 , як керівником ревізійної групи, про періоди нездійснення заходу державного фінансового контролю під час повітряних тривог безпосереднього керівника, що підтверджується матеріалами справи, керуючись вимогами Постанови №561, Східним офісом Держаудитслужби було прийнято рішення про продовження проведення ревізії на три робочих дні до 16.08.2023.
Отже, суд вважає доведеним відповідачем факту зупинення проведення ревізії з причин, обумовлених воєнним станом.
Таким чином, керуючись приписами пункту 22 Порядку №550 та враховуючи проведення ревізії під час дії на території України воєнного стану та зупинення останньої з причин, обумовлених воєнним станом, зокрема, сигналами оповіщення населення про повітряну тривогу, Східним офісом Держаудитслужби дотримано встановлених законодавством строків проведення заходу державного фінансового контролю у формі ревізії діяльності Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області за період з 01.01.2019 до 30.04.2023, що не перевищує 60 робочих днів.
З огляду на викладене, суд зауважує на тому, що позивач дійшов хибного висновку, вважаючи пропущеним відповідачем строку проведення ревізії.
Згідно з абзацом першим пункту 23 Порядку №550 у разі відсутності бухгалтерського обліку на об`єкті контролю, недопущення посадових осіб органу державного фінансового контролю або залученого фахівця до проведення ревізії та ненадання необхідних для перевірки документів, наявності інших об`єктивних і незалежних від органу державного фінансового контролю обставин, що унеможливлюють або перешкоджають проведенню ревізії, посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує акт про неможливість проведення ревізії із зазначенням відповідних причин, який надається об`єкту контролю одним із способів, визначених у пункті 39 цього Порядку, та долучається до матеріалів ревізії.
З аналізу змісту наведених вище положень слід дійти висновку, що посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує акт про неможливість проведення ревізії із зазначенням відповідних причин за наявності хоча б однієї з таких обставин:
1) відсутність бухгалтерського обліку на об`єкті контролю;
2) недопущення посадових осіб органу державного фінансового контролю або залученого фахівця до проведення ревізії та ненадання необхідних для перевірки документів;
3) наявність інших об`єктивних і незалежних від органу державного фінансового контролю обставин, що унеможливлюють або перешкоджають проведенню ревізії.
Як встановлено судом зі змісту Акта від 14.08.2023 про неможливість проведення ревізії Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області, складаючи вказаний акт, посадові особи відповідача керувалися пунктом 23 Порядку №550, а підставою для складання такого документа слугували обставини, що державні аудитори до проведення ревізії допущені не були, отримавши письмову відмову начальника Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області Коломійцева О.А. листом від 14.08.2023 №1-17/1458, де вказано, що Службою буде допущено спеціалістів Східного офісу Держаудитслужби на проведення ревізії на термін, що перевищує 60 робочих днів, при наявності відповідного рішення суду, яке на даний час не було надано.
Проте, враховуючи наведені вище приписи чинного законодавства та встановлені обставини справи, суд дійшов висновку про доведеність відповідачем проведення ревізії у строки, встановлені чинним законодавством, враховуючи обставини, обумовлені воєнним станом, у зв`язку з чим, недопущення позивачем державних аудиторів Східного офісу Держаудитслужби до проведення ревізії 14.08.2023 стало правомірною підставою для складання відповідачем акта про неможливість проведення ревізії, що, у свою чергу, виключає складання акта ревізії.
Підсумовуючи викладене вище, з огляду на встановлення судом обґрунтованості обставин, наведених відповідачем в Акті від 14.08.2023 про неможливість проведення ревізії, суд дійшов висновку, що на момент проведення ревізії, у відповідача були законні підстави для застосування положень пункту 23 Порядку №550 для складання Акта від 14.08.2023 про неможливість проведення ревізії, що свідчить про правомірність дій відповідача.
Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване в інших законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Отже, адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин, тобто для задоволення позову адміністративний суд повинен установити, що в зв`язку з прийняттям рішенням чи вчиненням дій (допущення бездіяльності) суб`єктом владних повноважень порушуються права, свободи чи охоронювані законом інтереси позивача.
Звертаючись до суду з позовом про скасування акта суб`єкта владних повноважень, позивач має обґрунтувати, яким чином даний акт порушує його права та охоронювані законом інтереси. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Згідно з усталеною практикою Європейського Суду з прав людини для того, щоб мати можливість звернутися за захистом до суду особа має довести, що вона є жертвою порушення прав. Щоб претендувати на статус жертви такого порушення, оспорюваний захід має безпосередньо зашкодити особі (рішення «Аксу проти Туреччини» [Aksu v. Turkey] пункт 50; «Берден» [Burden v. the United Kingdom] пункт 33; «Тенасе проти Молдови» [Tгnase v. Moldova]).
Отже, наведені вище положення не дозволяють скаржитися щодо певних обставин абстрактно, без реального порушення прав, свобод чи інтересів позивача у спірних правовідносинах, тільки тому, що заявник вважає, що начебто певні обставини впливають на його правове становище. Предмет оскарження за правилами адміністративного судочинства повинен мати юридичне значення, тобто впливати на коло прав, свобод, законних інтересів чи обов`язків, а також встановлені законом умови їх реалізації.
Суд також звертає увагу на те, що під час вирішення спору суду необхідно пересвідчитись у належності особі, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (чи є така особа належним позивачем у справі, наявність права на позов у матеріальному розумінні), а також встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення). Тобто, порушення або оспорювання прав та інтересів особи, яка звертається до суду за їх захистом, є обов`язковими.
Тобто, підставами для визнання протиправними актів суб`єкта владних повноважень є невідповідність їх вимогам чинного законодавства. При цьому, обов`язковою умовою для визнання таких рішень протиправними є також наявність факту порушення прав чи охоронюваних законом інтересів позивача у справі.
У даному випадку, спірні правовідносини, які виникли між сторонами, можуть бути самостійним предметом спору за умови, що вони самостійно породжують правові наслідки.
За даних обставин акт Східного офісу Держаудитслужби від 14.08.2023 про неможливість проведення ревізії не має наслідком прийняття рішення владно-зобов`язуючого характеру, що породжує юридичні наслідки для позивача. В даному випадку дії органу фінансового контролю зі складання оспорюваного акта є лише службовою діяльністю працівників на виконання своїх професійних обов`язків та реалізації їх компетенції.
На переконання суду, розгляд питання правомірності винесення оспорюваного акта не дозволить ефективно захистити та відновити порушене право позивача, а тому, не відповідає завданням адміністративного судочинства.
Як наслідок, заявлені позивачем позовні вимоги в частині визнання протиправними та незаконними дій відповідальних посадових осіб Східного офісу Держаудитслужби щодо складання Акта від 14.08.2023 про неможливість проведення ревізії фінансово-господарської діяльності Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області за період з 01.01.2019 по 30.04.2023 є необґрунтованими та не підлягають задоволенню судом.
Щодо позовних вимог в частині визнання протиправною та незаконною бездіяльності посадових осіб Східного офісу Держаудитслужби щодо не складання та не надання Акта за результатами ревізії фінансово-господарської діяльності Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області за період з 01.01.2019 по 30.04.2023, та зобов`язання відповідальних посадових осіб Східного офісу Держаудитслужби скласти та надати Службі відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області Акт за результатами проведеної ревізії фінансово-господарської діяльності Служби за період з 01.01.2019 по 30.04.2023, суд зазначає, що вони є похідними позовними вимогами, задоволення яких залежить від задоволення іншої позовної вимоги про визнання протиправними дій посадових осіб відповідача зі складання акта про неможливість проведення ревізії (основна вимога), у зв`язку з чим, також не підлягають задоволенню судом.
Разом з тим, суд вважає за необхідне звернути увагу на те, що у разі усунення позивачем усіх обставин, які унеможливлюють проведення Східним офісом Держаудитслужби ревізії фінансово-господарської діяльності Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області за період з 01.01.2019 по 30.04.2023, що визначені в Акті від 14.08.2023 про неможливість проведення ревізії, за рішенням керівника органу державного фінансового контролю така ревізія може бути завершена в установленому законодавством порядку.
Решта доводів та заперечень учасників справи висновків суду по суті позовних вимог не спростовують.
При цьому, суд також враховує позицію Європейського Суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи), сформовану в рішенні у справі «Серявін та інші проти України» (№4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) №303-A, пункт 29).
Частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС України) установлено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України (пункт 1); обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії) (пункт 3); безсторонньо (пункт 4); добросовісно (пункт 5); з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації (пункт 7); пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія) (пункт 8); своєчасно, тобто протягом розумного строку (пункт 10).
Приписами ч. 1 ст. 9 КАС України встановлено, що розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
Згідно ч. ч. 1-2 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Суд зазначає, що позивачем не доведено та не підтверджено належними доказами обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги, натомість відповідачем як суб`єктом владних повноважень доведено правомірність оскаржених дій.
З огляду на викладене вище, суд дійшов висновку, що відповідач у спірних правовідносинах діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією і законами України, використовуючи свої повноваження з метою, для якої вони надані.
Доводи позивача щодо протиправності дій та бездіяльності відповідача при виконанні ним обов`язків, передбачених положеннями Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» та Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №550 від 20.04.2006, не знайшли свого підтвердження та спростовані у ході судового розгляду справи.
Підсумовуючи викладене, суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення адміністративного позову.
У разі відмови в задоволенні адміністративного позову судові витрати в порядку статті 139 КАС України не стягуються на користь сторони за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень.
Керуючись статтями 2, 5, 6, 9, 14, 72-77, 90, 139, 143, 242-246, 250, 255, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
Розподіл судових витрат не здійснюється.
Рішення суду набирає законної сили відповідно до вимог статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене в порядку та строки, передбачені статтею 295, 297 Кодексу адміністративного судочинства України.

Повний текст рішення суду складено 25.03.2024.

Суддя О.В. Царікова