Справа № 360/917/23
Суддя: Кривенда Олег Вікторович
Дата ухвалення: 2024-07-04 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

У Х В А Л А

04 липня 2024 року

м. Київ

Справа № 360/917/23

Провадження № 11-85апп24

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Кривенди О. В.,

суддів Банаська О. О., Булейко О. Л., Воробйової І. А., Гриціва М. І., Єленіної Ж. М., Желєзного І. В., Короля В. В., Мазура М. В., Погрібного С. О., Ступак О. В., Ткача І. В., Ткачука О. С., Усенко Є. А., Шевцової Н. В.

перевірила наявність підстав для прийняття до провадження справи № 360/917/23 за позовом виконувача обов`язків керівника Сєвєродонецької окружної прокуратури Луганської області в інтересах держави в особі Служби у справах дітей Сєвєродонецької міської військової адміністрації Сєвєродонецького району Луганської області до Державного навчального закладу «Сєверодонецький професійний ліцей» про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити певні дії

за касаційною скаргою Луганської обласної прокуратури на ухвалу Луганського окружного адміністративного суду від 29 вересня 2023 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 18 грудня 2023 року,

УСТАНОВИЛА:

Короткий зміст позовних вимог

У серпні 2023 року виконувач обов`язків керівника Сєвєродонецької окружної прокуратури Луганської області (далі ? позивач, Прокурор) звернувся до суду в інтересах держави в особі Служби у справах дітей Сєвєродонецької міської військової адміністрації Сєвєродонецького району Луганської області з позовом до Державного навчального закладу «Сєвєродонецький професійний ліцей» (далі - відповідач, ДНЗ «Сєвєродонецький професійний ліцей»), в якому просив:

? визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо ненарахування та невиплати випускникам навчального закладу ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ), ІНФОРМАЦІЯ_1 , та ОСОБА_2 (далі - ОСОБА_2 ), ІНФОРМАЦІЯ_2 , одноразової грошової допомоги, передбаченої частиною сьомою статті 8 Закону України від 13 січня 2005 року № 2342?IV «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування» (далі - Закон № 2342-IV);

? зобов`язати ДНЗ «Сєвєродонецький професійний ліцей» нарахувати та виплатити ОСОБА_1 та ОСОБА_2 одноразову грошову допомогу в розмірі не менше шести прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку.

На обґрунтування позовних вимог позивач зазначав, що Сєвєродонецька окружна прокуратура Луганської області за результатами перевірки ДНЗ «Сєвєродонецький професійний ліцей» встановила ненарахування та невиплату двом випускникам цього навчального закладу із числа дітей-сиріт, а саме ОСОБА_1 та ОСОБА_2 , одноразової грошової допомоги, передбаченої частиною сьомою статті 8 Закону № 2342?IV. Водночас сам факт випуску з навчального закладу є підставою для виплати одноразової грошової допомоги в розмірі не менше шести прожиткових мінімумів, встановлених законом. Держава делегувала навчальним закладам повноваження щодо виплати зазначеної допомоги, тому ДНЗ «Сєвєродонецький професійний ліцей» є суб`єктом владних повноважень у розумінні пункту 7 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), який неналежно виконує делеговані йому повноваження щодо реалізації державних гарантій захисту прав і свобод дітей як соціально вразливої категорії населення.

Позивач зазначав, що Служба у справах дітей Сєвєродонецької міської військової адміністрації Сєвєродонецького району Луганської області (далі - Служба) як орган, уповноважений здійснювати заходи щодо реалізації державної політики з питань соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, протягом розумного строку не виявила порушень закону, на запит органу прокуратури не надала інформацію про випускників ДНЗ «Сєвєродонецький професійний ліцей», а лише повідомила, що до Служби не надходили відомості, скарги та інша інформація щодо порушення прав дітей, тому відповідні заходи не вживалися. Крім того, Службою повідомлено, що при плануванні бюджету установи на 2023 рік не були заплановані кошти на подачу позову до суду.

З огляду на зазначене та враховуючи, що Служба свої повноваження не виконала, Прокурор вважав, що набув право на звернення до суду із цим позовом з метою захисту порушених прав дітей-сиріт.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Луганський окружний адміністративний суд ухвалою від 29 вересня 2023 року, яка була залишена без змін постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 18 грудня 2023 року, позов Прокурора залишив без розгляду.

Залишаючи позов без розгляду, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що Прокурор не обґрунтував порушення інтересів держави, захист яких має здійснювати Служба, та фактично звернувся до суду з позовом на захист прав та інтересів дітей-сиріт, яким після закінчення навчального закладу не виплачено одноразову грошову допомогу, передбачену статтею 8 Закону № 2342-IV. Водночас прокурор не підтвердив, що діти-сироти, які досягли повноліття та набули адміністративної процесуальної дієздатності у розумінні частини другої статті 43 КАС України, неспроможні захистити свої права самостійно, у зв`язку із чим є потреба захисту їх інтересів прокурором.

Короткий зміст вимог та доводів касаційної скарги

Не погодившись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, Луганська обласна прокуратура подала касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм процесуального права, просить їх скасувати, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

На обґрунтування доводів касаційної скарги Прокурор зазначив, що здійснення представництва інтересів держави прокурором у цьому спорі виникає внаслідок невжиття уповноваженим органом - Службою дій по виконанню законодавчо встановлених соціальних гарантій для пільгової категорії дітей, а саме представництва та захисту прав та інтересів випускників ДНЗ «Сєвєродонецький професійний ліцей» із числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.

Крім того, Прокурор зауважує, що навіть після досягнення повноліття на дітей вказаної категорії розповсюджуються гарантії щодо їх повного державного забезпечення, а порушення цих прав підриває авторитет держави, яка гарантувала захист прав дитини, позбавленої батьківського піклування.

За наведених обставин Прокурор стверджує, що суди попередніх інстанцій належним чином не дослідили наявність підстав для представництва ним інтересів держави та дійшли помилкового висновку про залишення позову без розгляду.

Рух справи в суді касаційної інстанції

Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 08 січня 2024 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою. Підставою для відкриття касаційного провадження стало оскарження постанови суду апеляційної інстанції після перегляду ухвали суду першої інстанції про залишення позову без розгляду, зазначеної в частині другій статті 328 КАС України, та посилання скаржника в касаційній скарзі на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права.

19 квітня 2024 року заступником Генерального прокурора подано клопотання про передачу справи № 360/917/23 на розгляд Великої Палати Верховного Суду.

Ухвалою від 26 квітня 2024 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду задовольнив клопотання заступника Генерального прокурора та передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини п`ятої статті 346 КАС України.

Підстави передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду

Суд касаційної інстанції зазначив, що наразі відсутній єдиний підхід у формуванні судової практики щодо застосування статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII) у категорії спорів, в яких прокурор звертається до суду та обґрунтовує інтерес держави у сфері охорони дитинства бездіяльністю виконавчого органу місцевого самоврядування щодо нездійснення контролю та ініціювання виплати навчальними закладами, де проходили навчання діти-сироти та діти, позбавлені батьківського піклування, одноразової грошової допомоги, передбаченої статтею 8 Закону № 2342-IV.

За висновком колегії суддів, ця справа містить виключну правову проблему (питання) щодо поширення поняття «інтерес держави» на сферу охорони дитинства та підстав для представництва прокурором у суді таких інтересів у випадку, якщо орган місцевого самоврядування не здійснює (неналежним чином здійснює) повноваження щодо контролю за виплатою дітям-сиротам та дітям, позбавленим батьківського піклування, одноразової грошової допомоги.

В ухвалі суду касаційної інстанції мовиться, що за інформацією з Єдиного державного реєстру судових рішень на момент постановлення цієї ухвали судами першої інстанції розглянуто понад 500 справ за позовом прокурора у подібних спірних правовідносинах, тобто проблема забезпечення захисту прав дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, на виплату одноразової грошової допомоги, передбаченої статтею 8 Закону № 2342-IV, виходить за межі інтересів окремої дитини-сироти чи дитини, позбавленої батьківського піклування, або окремої групи таких дітей, а набуває масштабного характеру, створюючи реальну загрозу інтересам держави.

Також колегією суддів зазначено, що у правозастосовній практиці Верховного Суду немає єдиного правового підходу до питання, чи може прокурор представляти у суді інтереси держави у сфері охорони дитинства в особі Служби у справах дітей. Зокрема, у постанові від 28 січня 2021 року у справі № 380/3398/20 Верховний Суд вказав, що у сфері захисту прав дітей прокурор діє в інтересах держави, а не окремо взятої дитини.

У постанові від 30 березня 2023 року у справі № 160/12744/22 за позовом керівника окружної прокуратури в інтересах держави до департаменту міської ради про визнання протиправною його бездіяльності щодо невиплати одноразової грошової допомоги та зобов`язання вчинити дії Верховний Суд дійшов висновку, що пред`явлення прокурором позову спрямоване на захист інтересів держави у сфері охорони дитинства та прав третіх осіб: дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.

Водночас у постанові від 18 листопада 2021 року Верховний Суд в аналогічній справі № 140/4953/20 зазначив, що оскарження прокурором невиплати одноразової грошової допомоги стосується інтересів фізичних осіб, а не держави.

У постановах від 07 серпня 2023 року у справі № 120/2940/23, від 11 жовтня 2023 року у справі № 120/6160/23 та від 31 жовтня 2023 року у справі № 480/1729/23 Верховний Суд вказав, що з позовної заяви прокурора про виплату дітям-сиротам та дітям, позбавленим батьківського піклування, після закінчення навчального закладу одноразової грошової допомоги, передбаченої статтею 8 Закону № 2342-IV, не вбачається інтересів держави.

У постанові від 19 березня 2024 року в аналогічній справі № 340/11/23 Верховний Суд дійшов висновку, що оскарження прокурором невиплати дітям-сиротам та дітям, позбавлених батьківського піклування, після закінчення навчального закладу одноразової грошової допомоги, передбаченої частиною сьомою статті 8 Закону № 2342-IV, направлено на захист охоронюваного законом інтересу конкретно визначених осіб у спосіб фактично надання правничої допомоги таким особам, що не узгоджується з Конституцією України та європейськими стандартами в частині повноважень, якими наділений прокурор щодо представництва прокурором інтересів держави в суді, та свідчить про намагання прокурора повернутись до так званого «загального нагляду» (нагляду за додержанням прав і свобод людини і громадянина; нагляду за додержанням законів із цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами).

Висновок Верховного Суду у справі № 340/11/23, на переконання колегії суддів, не узгоджується з правовою позицією Великої Палати Верховного Суду, викладеною у постанові від 07 листопада 2018 року у справі № 553/4650/14-а(К/9901/1396/18) за позовом прокурора в інтересах особи із числа дітей, позбавлених батьківського піклування, про визнання неправомірною бездіяльності навчального закладу щодо невиплати випускнику з числа дітей, позбавлених батьківського піклування, одноразової грошової допомоги та зобов`язання відповідача нарахувати та виплатити таку допомогу.

У зазначеній справі Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що одноразова грошова допомога є соціальною гарантією державної підтримки дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування; що розгляд позовних вимог прокурора з приводу визнання протиправними дій, зобов`язання навчального закладу донарахувати та виплатити недоотриману одноразову грошову допомогу, виплата якої гарантована державою, є державною соціальною допомогою та покладена на навчальний заклад, належать до юрисдикції адміністративних судів.

Наведене, за висновком Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, вказує на те, що наразі відсутній єдиний підхід у формуванні судової практики щодо застосування статті 23 Закону № 1697-VII у категорії спорів, в яких прокурор звертається до суду та обґрунтовує інтерес держави у сфері охорони дитинства бездіяльністю виконавчого органу місцевого самоврядування щодо нездійснення контролю та ініціювання виплати навчальними закладами, де проходили навчання діти-сироти та діти, позбавлені батьківського піклування, одноразової грошової допомоги, передбаченої статтею 8 Закону № 2342-IV, а тому з метою забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики ця справа має бути розглянута Великою Палатою Верховного Суду.

Позиція Великої Палати Верховного Суду

Перевіривши матеріали справи та наведені в касаційній скарзі доводи, Велика Палата Верховного Суду не вбачає передумов для використання її повноважень для касаційного перегляду судових рішень у цій справі.

Відповідно до вимог частини п`ятої статті 346 КАС України суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії або палати, має право передати справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, якщо дійде висновку, що справа містить виключну правову проблему і така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики.

Про передачу справи на розгляд палати, об`єднаної палати або Великої Палати суд постановляє ухвалу із викладенням мотивів необхідності відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у рішенні, визначеному в частинах першій ? четвертій статті 346 цього Кодексу, або із обґрунтуванням підстав, визначених у частинах п`ятій або шостій статті 346 цього Кодексу (частина четверта статті 347 КАС України).

Таким чином, підставою для передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду є обґрунтований висновок суду, який розглядає справу в касаційному порядку, про те, що справа містить виключну правову проблему і метою її вирішення є формування єдиної правозастосовчої практики та забезпечення розвитку права.

Як зазначено в ухвалі Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, колегія суддів вважає, що наявні передбачені абзацом першим частини третьої статті 23 Закону № 1697-VІІ підстави для представництва прокурором інтересів держави у суді, оскільки це стосується не тільки інтересів окремо взятої дитини, але й захисту інтересів держави у сфері охорони дитинства, реалізації виконавчими органами місцевого самоврядування державної політики у цій сфері щодо забезпечення інтересів дітей-сиріт чи дітей, позбавлених батьківського піклування. Ця справа, як зазначив суд, містить виключну правову проблему щодо поширення поняття «інтерес держави» на сферу охорони дитинства та підстав для представництва прокурором у суді таких інтересів у випадку, якщо орган місцевого самоврядування не здійснює (неналежним чином здійснює) повноваження щодо контролю за виплатою дітям-сиротам та дітям, позбавленим батьківського піклування, одноразової грошової допомоги.

Дійсно, процесуальний закон передбачає ситуації, за яких справу можна передати на розгляд Великої Палати Верховного Суду. Таке рішення можливе за умови, якщо справа містить виключну правову проблему і така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики.

Велика Палата Верховного Суду зазначає, що виключна правова проблема як така має оцінюватися з урахуванням кількісного та якісного показників.

Кількісний показник означає, що вона наявна не в одній конкретній справі, а у невизначеній кількості справ, які або вже існують, або можуть виникнути з урахуванням правового питання, щодо якого постає проблема невизначеності.

Для віднесення справи до такої, що містить виключну правову проблему, вирішення якої необхідне для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовної практики, справа, щонайменше, повинна мати декілька з таких ознак:

- справа не може бути вирішена відповідним касаційним судом у межах оцінки правильності застосування судами нижчих інстанцій норм матеріального права чи дотримання норм процесуального права;

- існують кількісні критерії, що свідчать про наявність виключної правової проблеми, а саме значний перелік подібних справ (зокрема, між тими ж самими сторонами або з однакового предмета спору), які перебувають на розгляді в судах;

- існують якісні критерії, зокрема: відсутність усталеної судової практики в застосуванні однієї і тієї ж норми права, у тому числі наявність правових висновків суду касаційної інстанції, які прямо суперечать один одному; невизначеність законодавчого регулювання правових питань, які можуть кваліфікуватися як виключна правова проблема, у тому числі необхідність застосування аналогії права чи закону; встановлення глибоких та довгострокових розходжень у судовій практиці у справах з аналогічними підставами позову та подібними позовними вимогами, а також наявність обґрунтованих припущень, що аналогічні проблеми неминуче виникатимуть у майбутньому; наявність різних наукових підходів до вирішення конкретних правових питань у схожих правовідносинах.

Суд, який розглядає справу в касаційному порядку і вирішує передати на розгляд Великої Палати Верховного Суду справу як таку, що має саме виключну правову проблему, повинен обґрунтувати не тільки те, що є правова проблема, але й те, що вона є виключною (цьому покликані сприяти відповідні критерії). Констатація наявності певної правової проблеми без відповідного обґрунтування її виключності не означає наявності підстави для передачі справи на розгляд Великої палати Верховного Суду та не зумовлює доцільності розгляду цієї справи.

Також Велика Палата Верховного Суду у своїх судових рішеннях неодноразово зазначала, що зміст виключної правової проблеми полягає у тому, що у справі, питання про прийняття якої до розгляду вирішується Великою Палатою, вбачається різне застосування норм матеріального права, відсутні норми, які регулюють спірні відносини, або є прогалини в застосуванні спірних відносин.

Велика Палата Верховного Суду вважає, що в ухвалі Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 26 квітня 2024 року відсутнє належне обґрунтування виключної правової проблеми з огляду на таке.

У разі виникнення суперечностей при застосуванні Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду конкретних норм права у подібних правовідносинах існують інші механізми подолання цих розбіжностей, аніж передача справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду. Зокрема, частиною першою статті 346 КАС України передбачено, що суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії суддів, передає справу на розгляд палати, до якої входить така колегія, якщо ця колегія вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду у складі колегії суддів з цієї самої палати або у складі такої палати. А в частині другій цієї статті вказано, що суд який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії суддів або палати, передає справу на розгляд об`єднаної палати, якщо ця колегія або палата вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду у складі колегії суддів з іншої палати або у складі іншої палати чи об`єднаної палати.

Відповідно до вимог частини першої статті 346 КАС України Верховний Суд у складі судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду в постанові від 19 березня 2024 року у справі № 340/11/23 за подібних правовідносин уже вирішив порушене в ухвалі про передачу на розгляд Великої Палати питання та дійшов висновку про те, що прокурор не виконав вимоги законодавства щодо обґрунтування наявності підстав для представництва та не дотримався встановленого процесуальним законодавством порядку звернення до суду. При цьому судова палата не вбачала підстав для відступу від правових висновків, сформованих Верховним Судом у постановах від 18 листопада 2021 року у справі № 140/4953/20, від 07 серпня 2023 року у справі № 120/2940/23, від 11 жовтня 2023 року у справі № 120/6160/23 та від 31 жовтня 2023 року у справі № 480/1729/23, у яких зазначено про те, що прокурор, звертаючись із позовом до суду на захист прав та інтересів фізичних осіб, які ним вказані у позовній заяві та які, на його переконання, незаконно були позбавлені наданих державою гарантій у сфері захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, фактично звертається не в інтересах держави, а в інтересах громадянина.

Щодо посилання в ухвалі Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 26 квітня 2024 року на те, що висновок у зазначеній справі (№ 340/11/23) не узгоджується з правовою позицією Великої Палати, викладеною у постанові від 07 листопада 2018 року у справі № 553/4650/14-а, Велика Палата вважає за необхідне зазначити, що правовідносини у цих справах не є подібними з огляду на різний суб`єктний склад учасників процесу. Так, у справі 553/4650/14-а прокурор звертався безпосередньо в інтересах особи з числа дітей, позбавлених батьківського піклування, яка станом на час відрахування з навчального закладу не досягла повноліття, а в справі № 340/11/23 суди виходили з того, що особи, на захист інтересів яких звернувся прокурор, є повнолітніми та спроможні самостійно захистити свої права.

Крім того, у справі № 553/4650/14-а Велика Палата Верховного Суду не вирішувала питання щодо наявності підстав для представництва прокурором інтересів держави у суді, а лише зазначила про помилковість висновку апеляційного суду, який вважав, що спір у справі не є публічно-правовим та не належить до юрисдикції адміністративних судів.

Ураховуючи викладене, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що наведене в ухвалі Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 26 квітня 2024 року обґрунтування наявності виключної правової проблеми, вирішення якої необхідне для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики, не створює підстав для прийняття до розгляду Великою Палатою Верховного Суду справи № 360/917/23.

Відповідно до частини шостої статті 347 КАС України якщо Велика Палата Верховного Суду дійде висновку про відсутність підстав для передачі справи на її розгляд, справа повертається (передається) відповідній колегії (палаті, об'єднаній палаті) для розгляду, про що постановляється ухвала. Справа, повернута на розгляд колегії (палати, об'єднаної палати), не може бути передана повторно на розгляд Великої Палати.

Ураховуючи викладене та керуючись статтями 346, 347 КАС України, Велика Палата Верховного Суду

УХВАЛИЛА:

Справу № 360/917/23 за позовом виконувача обов`язків керівника Сєвєродонецької окружної прокуратури Луганської області в інтересах держави в особі Служби у справах дітей Сєвєродонецької міської військової адміністрації Сєвєродонецького району Луганської області до Державного навчального закладу «Сєверодонецький професійний ліцей» про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити певні дії повернути до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду для розгляду у відповідній колегії.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач О. В. Кривенда

Судді: О. О. Банасько М. В. Мазур

О. Л. Булейко С. О. Погрібний

І. А. Воробйова О. В. Ступак

М. І. Гриців І. В. Ткач

Ж. М. Єленіна О. С. Ткачук

І. В. Желєзний Є. А. Усенко

В. В. Король Н. В. Шевцова