Справа № 200/756/23
Суддя: Білак М.В.
Дата ухвалення: 2024-07-02 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

02 липня 2024 року

м. Київ

справа № 200/756/23

адміністративне провадження № К/990/33896/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Білак М.В.,

суддів: Губської О.А., Мацедонської В.Е.,

розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу

за касаційною скаргою адвоката Кириленка Андрія Володимировича, що діє в інтересах ОСОБА_1

на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 22 травня 2023 року (головуючий суддя - Зеленов А.С.)

та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 31 липня 2023 року (головуючий суддя - Компанієць І.Д., судді: Гайдар А.В., Казначеєв Е.Г.)

у справі № 200/756/23

за позовом ОСОБА_1

до військової частини НОМЕР_1

про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити певні дії

I. РУХ СПРАВИ

1. У лютому 2023 року ОСОБА_1 звернувся до суду з вказаним позовом, в якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність (дії) військової частини НОМЕР_1 щодо ненарахування та невиплати ОСОБА_1 збільшеної додаткової грошової винагороди, передбаченої постановою Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2022 року № 168 «Питання деяких виплат військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу, поліцейським та їх сім`ям під час дії воєнного стану» у розмірі 100 000 грн у зв`язку з безпосередньою участю та у здійсненні заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримуванні збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах у період здійснення зазначених заходів з 10 жовтня 2022 до 08 січня 2023 року в розрахунку на місяць пропорційно часу участі у таких діях та заходах;

- зобов`язати військову частину НОМЕР_1 нарахувати та виплатити ОСОБА_1 збільшену додаткову грошову винагороду, передбачену постановою Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2022 року № 168 «Питання деяких виплат військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу, поліцейським та їх сім`ям під час дії воєнного стану» у розмірі 100 000 грн у зв`язку з безпосередньою участю та у здійсненні заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримуванні збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах у період здійснення зазначених заходів з 10 жовтня 2022 року до 08 січня 2023 року в розрахунку на місяць пропорційно часу участі у таких діях та заходах.

2. В обґрунтування позовних вимог зазначив, що він проходить військову службу в НОМЕР_2 прикордонному загоні (військовій частині НОМЕР_1 ) Державної прикордонної служби України та відповідно до бойового наказу Адміністрації Державної прикордонної служби України від 16 вересня 2022 року № 165 гриф. був направлений в оперативне підпорядкування ІНФОРМАЦІЯ_1 (військова частина НОМЕР_3 ), де перебував з жовтня 2022 року по січень 2023 року. Під час проходження військової служби у відрядженні виконував бойові завдання на кордоні з Білоруссю на підставі бойових наказів (розпорядження), які видавались начальником ІНФОРМАЦІЯ_1 (військова частина НОМЕР_3 ), а тому набув право на отримання збільшеної додаткової винагороди до 100 000 грн відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2022 року №168 «Питання деяких виплат військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу, поліцейським та їх сім`ям під час дії воєнного стану» (далі - Постанова № 168). Проте відповідач, ігноруючи вимоги вказаної постанови, з 10 жовтня 2022 року по 08 січня 2023 року здійснював виплату винагороди тільки в розмірі 30 000 грн.

3. Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 22 травня 2023 року, залишеним без змін постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 31 липня 2023 року, у задоволенні позову відмовлено.

4. Не погоджуючись з вказаними рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, представник позивача звернувся із касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального права, просить їх скасувати та ухвалити нове рішення про задоволення позову.

5. Ухвалою Верховного Суду від 24 жовтня 2023 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

6. Судами попередніх інстанцій установлено, що ОСОБА_1 проходить військову службу у військовій частині НОМЕР_1 з 28 квітня 2022 року.

7. Наказом Адміністрації Державної прикордонної служби України від 16 вересня 2022 року №165 гриф. старшого сержанта ОСОБА_1 направлено в оперативне підпорядкування ІНФОРМАЦІЯ_1 (військова частина НОМЕР_3 ), де він перебував з жовтня 2022 року по січень 2023 року.

8. Згідно копії довідки за підписом командира військової частини НОМЕР_3 від 08 січня 2023 року №3934, старший сержант ОСОБА_1 приймав безпосередню участь у бойових діях або забезпеченні заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримуванні збройної агресії на території Чернігівської області: з 10 жовтня по 31 жовтня 2022 року; з 01 листопада по 30 листопада 2022 року; 01 грудня по 04 грудня 2022 року; з 14 грудня по 31 грудня 2022 року; з 01 січня по 08 січня 2023 року.

Підстава: бойовий наказ Адміністрації Державної прикордонної служби України № 165 гриф. від 16 вересня 2022 року.

9. Відповідно до архівних відомостей виплати грошового забезпечення ОСОБА_1 у період з травня по листопад 2022 року нарахована та виплачена додаткова винагорода у сумі 30 000 грн, передбачена Постановою № 168, в грудні 2022 року виплачено 50 322,58 грн; у січні-лютому 2023 року нараховано та виплачено додаткову винагороду у сумі 47 419,35 грн та 79 354,84 грн.

10. У листі військової частини НОМЕР_3 ( ІНФОРМАЦІЯ_2 ) від 29 листопада 2022 року № 22/4820-22 вих. зазначено, що підрозділи Держприкордонслужби, які знаходяться в межах Чернігівської та Сумської областей, не виконують бойові завдання на лінії зіткнення, у зв`язку з чим довідки про військовослужбовців військової частини НОМЕР_1 , які брали участь у бойових діях або заходах за вересень та жовтень 2022 року у складі військової частини НОМЕР_3 не опрацьовувались.

11. 20 січня 2023 року представник позивача звернувся до військової частини НОМЕР_3 із заявою про нарахування та виплату додаткової винагороди за безпосередню участь у бойових діях та забезпеченні заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії на території Чернігівської область у період з 10 жовтня по 31 жовтня 2022 року; з 01 листопада по 30 листопада 2022 року; з 01 грудня по 04 грудня 2022 року; з 14 грудня по 31 грудня 2022 року; з 01 січня по 08 січня 2023 року.

12. Листом від 08 лютого 2023 року вих. № 21-913х. військова частина НОМЕР_1 повідомила, що у разі надання ІНФОРМАЦІЯ_1 (військова частина НОМЕР_3 ) прикордонному загону підтверджуючих документів у відповідності до вимог наказу № 392-ЛГ (наказу № 628-АГ) щодо безпосередньої участі військовослужбовця у бойових діях або заходах, ОСОБА_1 буде нарахована та виплачена додаткова винагорода до 100 000 грн за відповідні періоди (дні) такої участі.

13. Не погоджуючись із бездіяльністю відповідача щодо ненарахування та невиплати додаткової винагороди відповідно пункту 1 Постанови № 168 у розмірі до 100 000 грн за період з 10 жовтня 2022 року по 08 січня 2023 року пропорційно дням участі у бойових діях або забезпеченні здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах у період здійснення зазначених заходів, позивач звернувся до суду з цим позовом.

ІII. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

14. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що на період дії воєнного стану додаткова винагорода військовослужбовцю Держприкордонслужби збільшується до 100 000 грн у розрахунку на місяць пропорційно часу безпосередньої участі військовослужбовця у бойових діях або забезпеченні здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримуванні збройної агресії, який перебуває безпосередньо в районах ведення бойових дій у період здійснення зазначених заходів. При цьому виплата вказаної винагороди військовослужбовцю, який перебуває у відрядженні, здійснюється за наказом начальника органу Держприкордонслужби за місцем служби такого військовослужбовця.

15. Підрозділи ІНФОРМАЦІЯ_1 охороняють ділянку державного кордону з Російською Федерацією та Республікою Білорусь у межах Чернігівської області, проте згідно Переліку територій, на яких ведуться (велися) бойові дії або тимчасово окупованих Російською Федерацією, затвердженого наказом Міністерства з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій України 22 грудня 2022 року № 309 (із змінами), Чернігівська область віднесена до територій можливих бойових дій.

16. Матеріали справи не містять належних, допустимих, достовірних та достатніх доказів безпосередньої участі позивача у бойових діях або забезпеченні здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, його безпосереднього перебування в районах у період здійснення зазначених заходів, а також кількості днів участі у таких діях та заходах. Отже, лише сам факт виконання позивачем бойових завдань не є достатньою підставою для нарахування та виплати додаткової грошової винагороди у розмірі 100 000 гривень, яка передбачена пунктом 1 Постанови № 168.

17. Докази направлення оригіналу довідки № 3934 військової частини НОМЕР_4 від 08 січня 2023 року відповідачу в матеріалах справи відсутні, а тому оскільки відповідач не отримав відповідну інформацію у його діях відсутня протиправна бездіяльність.

18. Правомірність бездіяльності начальника ІНФОРМАЦІЯ_1 (військової частини НОМЕР_3 ) що нескладання та ненаправлення відповідачу інформації та документів (в тому числі довідок) щодо позивача не є предметом спору у цій справі, а тому такі обставини судами не досліджувалися.

19. Суд апеляційної інстанції, залишаючи без змін рішення суду першої інстанції, також не приймав доводи позивача що підтвердженням його безпосередньої участі у бойових діях є бойові накази (розпорядження), оскільки сама по собі видача бойового наказу (розпорядження) не є безумовним доказом його виконання військовослужбовцем та його безпосередньої участі у бойових діях чи відповідних заходах. Суд не прийняв як доказ довідку військової частини НОМЕР_3 від 08 січня 2023 року, оскільки вона не є довідкою про підтвердження безпосередньої участі позивача у бойових діях або заходах, які складаються з метою визначення права військовослужбовця на отримання додаткової винагороди, передбаченої Постановою № 168. Зі змісту довідки вбачається, що вона була видана на підставі бойового наказу Адміністрації Державної прикордонної служби України від 16 вересня 2022 року № 165 гриф., за яким позивача направлено у службове відрядження в оперативне підпорядкування до НОМЕР_5 прикордонного загону (військова частина НОМЕР_3 ), проте не містить жодних відомостей щодо наявності бойових наказів (бойових розпоряджень); журналів бойових дій (вахтових журналів), журналів ведення оперативної обстановки; списків особового складу, який залучався для виконання бойових (спеціальних) завдань; бойових донесень; рапортів (донесень) командира підрозділу (групи) про участь позивача у бойових діях, у виконанні бойових (спеціальних завдань) тощо. За вказаних обставин, така довідка визнана неналежним доказом участі позивача у бойових діях або забезпеченні здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, його безпосереднього перебування в районах у період здійснення зазначених заходів.

ІV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

20. У касаційній скарзі представник позивача зазначає підставу касаційного оскарження пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України та наголошує на відсутності правової позиції Верховного Суду щодо питання застосування норм права у подібних правовідносинах, а саме:

1) пункту 1 Постанови № 168, в цілому Переліку територій, на яких ведуться (велися) бойові дії або тимчасово окупованих Російською Федерацією, затвердженого наказом Міністерства з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій України від 22 грудня 2022 року № 309, в контексті правовідносин, які виникають між військовослужбовцями Державної прикордонної служби та командуванням військових частин у зв`язку з невиплатою таким військовослужбовцям додаткової винагороди, передбаченої пунктом 1 Постанови № 168;

2) пункту 2-1 Постанови № 168, в цілому Інструкції про порядок та розміри виплати винагороди військовослужбовцям Державної прикордонної служби України, розвідувального органу Адміністрації Державної прикордонної служби України за безпосередню участь у воєнних конфліктах чи антитерористичній операції, інших заходах в умовах особливого періоду, затвердженої Наказом Міністерства внутрішніх справ України від 18 березня 2016 року № 188 (далі - Інструкція № 188), в контексті правовідносин, які виникають між військовослужбовцями Держприкордонслужби та командуванням військових частин Держприкордонслужби у зв`язку із застосуванням положень зазначеної Інструкції для визначення порядку і умов виплати додаткової винагороди згідно пункту 2-1 Постанови № 168, а саме: визначення вичерпного переліку документів, обов`язкових для нарахування та виплати збільшеної додаткової винагороди; необхідності попереднього звернення військовослужбовця із рапортом для підготовки командуванням частини усіх необхідних документів для нарахування та виплати збільшеної додаткової винагороди; порядку підготовки та обміну необхідними для нарахування та виплати збільшеної додаткової винагороди документами між різними військовими частинами у разі, коли військовослужбовець набув право на таку винагороду, перебуваючи у службовому відрядженні та оперативному підпорядкуванні іншої військової частини (тобто, в особовому складі та на фінансовому утриманні якої він не перебуває);

3) пункту 2-1 Постанови № 168, в цілому наказів Адміністрації Держприкордонслужби від 30 липня 2022 року № 392-/0/81-22-АГ «Про реалізацію вимог постанови Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2022 року № 168» та від 09 грудня 2022 року № 628/0/81-22-АГ «Про реалізацію вимог постанови Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2022 року № 168», в контексті правовідносин, які виникають між військовослужбовцями Держприкордонслужби та командуванням військових частин Держприкордонслужби у зв`язку із застосуванням положень зазначених наказів для визначення порядку і умов виплати додаткової винагороди згідно пунктом 2-1 Постанови № 168.

21. Представник позивача вказує на те, що положення Постанови № 168 визначають, що отримання відповідних виплат належить військовослужбовцям, які як беруть участь у бойових діях, так і забезпечують здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії. Саме таким заходом і є виконання бойових завдань на підставі бойових наказів на кордоні із Республікою Білорусь.

22. У листах відповідача та військової частини НОМЕР_3 не заперечується факт участі позивача у бойових діях, однак зазначається лише про факт відсутності інформації щодо безпосередньої його участі у бойових діях та про те, що відповідні підрозділи не виконують бойові завдання саме на лінії зіткнення. Натомість позивач стверджує, що виконував бойові розпорядження (накази) у спірний період, навіть сам характер проходження служби на території кордону з державою агресором та Республікою Білорусь передбачає здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, що відповідно до Постанови № 168 є підставою для виплати додаткової винагороди.

23. Окрім того, представник позивача зазначає, що застосування до спірних правовідносин Інструкції № 188 свідчить про неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права, оскільки вказана Інструкція не підлягає застосуванню до правовідносин із проходження служби військовослужбовцями саме у період воєнного стану, тим більше вона була прийнята ще до початку оголошення воєнного стану. Нормативно-правовим актом, який підлягає застосуванню та є спеціальним, є Постанова № 168.

24. Звертає увагу на те, що в матеріалах справи наявна довідка про безпосередню участь позивача в бойових діях або забезпеченні здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримуванні збройної агресії на території Чернігівської області. Зауваження судів стосувалися лише зовнішніх ознак довідки, а не її суті, при цьому не заперечувалася сам факт участі позивача у бойових діях. Більше того, з огляду на покладення обов`язку щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності на відповідача (суб`єкта владних повноважень), враховуючи також стандарти доказування в адміністративному судочинстві (перевагу доказів фізичної особи, баланс ймовірності доказів, їх належність, допустимість, достовірність та достатність), саме надані позивачем докази (довідка, видана командиром військової частини НОМЕР_6 , якою було підтверджено участь позивача в бойових діях або забезпеченні заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії на території Чернігівської області) є належними та достатніми у співвідношенні з доказами відповідача (яким було надано лише докази проходження позивачем служби та протягом спірного періоду перебування у відрядженні у військовій частині НОМЕР_3 ) та мають перевагу по їх значенню, адже жодних доказів на спростування заявлених позовних вимог відповідачем надано не було.

25. Відповідач не скористався правом надіслати відзив на касаційну скаргу.

V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

26. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), вважає за необхідне зазначити таке.

27. Частиною другою статті 2 Закону України «Про державний кордон» від 04 листопада 1991 року № 1777-XII передбачено, що захист державного кордону України є невід`ємною частиною загальнодержавної системи забезпечення національної безпеки і полягає у скоординованій діяльності військових формувань та правоохоронних органів держави, організація і порядок діяльності яких визначаються законом.

28. Прикордонний загін є органом охорони державного кордону, призначений для охорони визначеної ділянки державного кордону, а також здійснення інших повноважень, передбачених законодавством України.

29. За змістом частини першої статті 6, частини першої статті 14 Закону України «Про Державну прикордонну службу України» від 03 квітня 2003 року № 661-IV (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) Державна прикордонна служба України є правоохоронним органом спеціального призначення, до особового складу якої входять військовослужбовці та працівники Державну прикордонну службу України.

30. Згідно зі статтею 16 цього Закону умови грошового забезпечення військовослужбовців та оплати праці працівників Державної прикордонної служби України визначаються законодавством.

31. Основні засади державної політики у сфері соціального захисту військовослужбовців та членів їх сімей визначає Закон України від 20 грудня 1991 року № 2011-XII «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей» (далі - Закон № 2011-XII), який встановлює єдину систему їх соціального та правового захисту, гарантує військовослужбовцям та членам їх сімей в економічній, соціальній, політичній сферах сприятливі умови для реалізації їх конституційного обов`язку щодо захисту Вітчизни та регулює відносини у цій галузі.

32. Згідно зі статтею 1 Закону № 2011-XII соціальний захист військовослужбовців - це діяльність (функція) держави, спрямована на встановлення системи правових і соціальних гарантій, що забезпечують реалізацію конституційних прав і свобод, задоволення матеріальних і духовних потреб військовослужбовців відповідно до особливого виду їх службової діяльності, статусу в суспільстві, підтримання соціальної стабільності у військовому середовищі. Це право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, у старості, а також в інших випадках, передбачених законом.

33. Законодавство про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей базується на Конституції України і складається з цього Закону та інших нормативно-правових актів.

34. У зв`язку з особливим характером військової служби, яка пов`язана із захистом Вітчизни, військовослужбовцям надаються визначені законом пільги, гарантії та компенсації (стаття 1-2 Закону № 2011-XII).

35. Відповідно до частини першої статті 9 Закону № 2011-XII держава гарантує військовослужбовцям достатнє матеріальне, грошове та інші види забезпечення в обсязі, що відповідає умовам військової служби, стимулює закріплення кваліфікованих військових кадрів. Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері праці та соціальної політики, інші центральні органи виконавчої влади відповідно до їх компетенції розробляють та вносять у встановленому порядку пропозиції щодо грошового забезпечення військовослужбовців.

36. За приписами частини другої статті 9 Закону № 2011-XII до складу грошового забезпечення входять: посадовий оклад, оклад за військовим званням; щомісячні додаткові види грошового забезпечення (підвищення посадового окладу, надбавки, доплати, винагороди, які мають постійний характер, премія); одноразові додаткові види грошового забезпечення.

37. Частиною четвертою статті 9 Закону № 2011-XII передбачено, що грошове забезпечення виплачується у розмірах, що встановлюються Кабінетом Міністрів України, та повинно забезпечувати достатні матеріальні умови для комплектування ЗСУ, інших утворених відповідно до законів України військових формувань та правоохоронних органів кваліфікованим особовим складом, враховувати характер, умови служби, стимулювати досягнення високих результатів у службовій діяльності. Порядок виплати грошового забезпечення визначається Міністром оборони України, керівниками центральних органів виконавчої влади, що мають у своєму підпорядкуванні утворені відповідно до законів України військові формування та правоохоронні органи, керівниками розвідувальних органів України.

38. На виконання Указів Президента України від 24 лютого 2022 року №64/2022 та №69/2022 Кабінет Міністрів України постановою від 28 лютого 2022 року №168 «Питання деяких виплат військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу, поліцейським та сім`ям під час дії воєнного стану» серед іншого передбачив на період дії воєнного стану виплату для військовослужбовців додаткової винагороди.

39. Відповідно до пункту 1 Постанови №168 (у редакції, чинній на час спірних правовідносин) на період дії воєнного стану військовослужбовцям Збройних Сил, Служби безпеки, Служби зовнішньої розвідки, Головного управління розвідки Міністерства оборони, Національної гвардії, Державної прикордонної служби, Управління державної охорони, Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації, Державної спеціальної служби транспорту, військовим прокурорам Офісу Генерального прокурора, особам рядового і начальницького складу Державної служби з надзвичайних ситуацій, співробітникам Служби судової охорони, особам начальницького складу управління спеціальних операцій Національного антикорупційного бюро та поліцейським, а також особам рядового і начальницького складу Державної кримінально-виконавчої служби, які несуть службу в органах і установах зазначеної Служби в межах територіальних громад, які розташовані в районі проведення воєнних (бойових) дій або перебувають в тимчасовій окупації, оточенні (блокуванні), виплачується додаткова винагорода в розмірі до 30 000 грн пропорційно в розрахунку на місяць (з 19 липня 2022 року з набранням чинності постановою від 07 липня 2022 року №793 (застосовується з 01 червня 2022 року) (крім осіб рядового і начальницького складу Державної кримінально-виконавчої служби, яким така винагорода виплачується пропорційно часу проходження служби в розрахунку на місяць), а тим з них, які беруть безпосередню участь у бойових діях або забезпечують здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах у період здійснення зазначених заходів , - розмір цієї додаткової винагороди збільшується до 100 000 грн в розрахунку на місяць пропорційно часу участі у таких діях та заходах.

40. Таким чином, Кабінет Міністрів України установив військовослужбовцям, в тому числі Державної прикордонної служби, додаткову винагороду в розмірі до 100 000 грн в розрахунку на місяць пропорційно часу безпосередньої участі у бойових діях або забезпеченні здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримуванні збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах у період здійснення зазначених заходів.

41. Водночас реалізація зазначених приписів Постанови № 168 вимагала визначення порядку й умов виплати додаткової винагороди з метою встановлення переліку бойових дій та заходів, передбачених абзацом першим пункту 1 цієї постанови, а також визначення документів, які підтверджують безпосередню участь військовослужбовця у таких діях і заходах, враховуючи, що Інструкція про порядок виплати грошового забезпечення військовослужбовцям Державної прикордонної служби України, затверджена наказом Міністерства внутрішніх справ України від 25 червня 2018 року № 558, не врегульовувала цих питань.

42. Постановою Кабінету Міністрів України від 07 липня 2022 року № 793 «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2022 року № 168» (застосовується з 24 лютого 2022 року) Постанову № 168 доповнено пунктом 2-1, яким установлено, що порядок і умови виплати додаткової винагороди, а також одноразової грошової допомоги, передбачених цією постановою, визначаються керівниками відповідних міністерств та державних органів.

43. На виконання пункту 2-1 постанови № 168 Адміністрацією Держприкордонслужби видано наказ № 392-АГ, уведений в дію з 01 серпня 2022 року, який діяв до набрання чинності 01 грудня 2022 року наказу № 628-АГ.

44. Саме даними наказами на виконання положень Постанови № 168 визначено і порядок, і умови виплати відповідної винагороди, в тому числі визначено вичерпний перелік документів, необхідних для її нарахування та виплати.

45. У пункті 2 наказу № 392-АГ конкретизовано за здійснення яких заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримуванні збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах ведення бойових дій у період здійснення зазначених заходів, військовослужбовцям, які проходять службу в органах Держприкордонслужби, додаткова винагорода збільшується до 100 000 грн у розрахунку на місяць пропорційно часу їх безпосередньої участі:

бойових завдань із ведення руху опору на тимчасово окупованій території України;

бойових завдань з пошуку, виявлення і знешкодження диверсійно-розвідувальних груп, незаконних збройних формувань (озброєних осіб), поєднаних з безпосереднім контактом з такими групами, формуваннями, особами;

бойових завдань у районах безпосереднього ведення бойових дій з виявлення та вогневого ураження повітряних цілей;

польотів у районах безпосереднього ведення бойових дій або ведення повітряного бою, а також заходів з виводу повітряних суден з-під удару противника з виконанням зльоту;

бойових (спеціальних) завдань у районах безпосереднього ведення бойових дій кораблями, катерами, суднами в морській, річковій акваторії, поєднаних з вогневим ураженням або безпосереднім зіткненням з противником;

бойових завдань з відбиття збройного нападу (безпосереднього вогневого ураження) на об`єкти, що охороняються, у тому числі бойові позиції, блокпости, контрольно-пропускні пункти, спостережні пункти, звільнення таких об`єктів у разі їх захоплення або спроби насильного заволодіння зброєю, бойовою та іншою технікою, за умови безпосереднього зіткнення з противником або нанесення руйнувань чи пошкоджень цим об`єктам під час вогневого ураження;

бойових (спеціальних) завдань на лінії бойового зіткнення (в межах району виконання бойових (спеціальних) завдань органом (підрозділом, у тому числі зведеним) Держприкордонслужби оборони або наступу, контрнаступу, контратаки) під час перебування у складі органу військового управління, штабу угруповання військ (сил) або штабу тактичної групи, включеної до складу діючих угруповань військ (сил) Сил оборони держави;

бойових (спеціальних) завдань із всебічного забезпечення органів Держприкордонслужби або їх підрозділів (у тому числі зведених), які виконують завдання у складі діючих угруповань військ (сил) Сил оборони держави безпосередньо в районі ведення бойових дій згідно бойовим розпорядженням, поєднане з вогневим ураженням або безпосереднім зіткненням з противником.

46. Пунктом 4 наказу № 392-АГ визначено, що підтвердження безпосередньої участі військовослужбовців у бойових діях або заходах, передбачених пунктом 2 цього наказу, здійснюється на підставі сукупності наявної інформації у таких документах:

бойового наказу (бойового розпорядження);

журналу бойових дій (службово-бойових дій, вахтового, навігаційно-вахтового, навігаційного журналу), журналу ведення оперативної обстановки, бойового донесення (підсумкового, термінового, позатермінового) або постової відомості (під час охорони об`єкта, на який було здійснено збройний напад;

рапорту (донесення) начальника (командира) підрозділу (тимчасово створеної групи військовослужбовців, зведеного загону, катерів і кораблів Морської охорони, екіпажу літака, вертольоту тощо) про участь кожного військовослужбовця (у тому числі з доданих або оперативно підпорядкованих підрозділів) у бойових діях, у виконанні бойових (спеціальних) завдань, із зазначенням військових звань, прізвищ, імен та по батькові, а також кількості днів участі військовослужбовців у таких діях та заходах.

47. Згідно з пунктом 5 наказу № 392-АГ для військовослужбовців, відряджених до органів військового управління Держприкордонслужби, окрім документів, зазначених у пункті 4 цього наказу, безпосередня участь у бойових діях або заходах, передбачених пунктом 2 цього наказу, додатково підтверджується довідкою за формою, наведеною у додатку 1 до цього наказу, що видається начальником органу Держприкордонслужби, який веде (вів) бойові дії та до якого для виконання завдань відряджені військовослужбовці, із зазначенням періоду (кількості днів) такої участі .

Для військовослужбовців Держприкордонслужби, які відряджені до органів військового управління (штабів угрупувань військ (сил) або штабів тактичних груп), включених до складу діючих угрупувань військ (сил) Сил оборони держави, у підпорядкування яких вони передані, безпосередня участь у бойових діях або заходах, передбачених пунктом 2 цього наказу, підтверджується довідкою, виданою керівником відповідного органу військового управління, з відображенням у ній термінів безпосередньої участі у бойових діях або заходах кожного військовослужбовця.

У довідках, передбачених цим пунктом, обов`язково мають зазначатися відомості про підтверджуючі документи, передбачені пунктом 4 цього наказу.

48. Відповідно до пункту 10 наказу № 392-АГ облік військовослужбовців, які беруть безпосередню участь в бойових діях або заходах, передбачених пунктом 2 цього наказу та підготовку проєкту наказу про виплату додаткової винагороди, передбаченої пунктом 1 цього наказу, в органах Держприкордонслужби покладено на штаб органу, а у випадку відсутності штабу - на підрозділ (посадову особу), який веде облік бойових дій.

49. Надання військовослужбовцям довідок про участь у зазначених заходах здійснює підрозділ, який веде облік особового складу.

50. Пунктом 11 наказу № 392-АГ визначено, що склад органів і підрозділів Держприкордонслужби, які беруть (брали) участь у бойових діях або заходах у відповідних районах ведення бойових дій, визначаються щомісячно наказом Адміністрації Держприкордонслужби відповідно до рішень (наказів, директив, розпоряджень) Головнокомандувача Збройних Сил України.

51. Інформація про військовослужбовців, відряджених з інших органів та підрозділів Держприкордонслужби, дні їх безпосередньої участі у бойових діях або заходах, передбачених пунктом 2 цього наказу, подаються начальниками органів Держприкордонслужби (органів військового управління (штабів угруповань військ (сил) або штабів тактичних груп), включених до складу діючих угруповань військ (сил) Сил оборони держави, до 5 числа щомісячно (у поточному місяці за попередній) в органи, в яких ці військовослужбовці проходять службу, за формою, наведеною у додатку 2 до цього наказу.

52. Згідно з пунктом 12 наказу № 392-АГ виплата військовослужбовцям додаткової винагороди здійснюється щомісяця (у поточному місяці за попередній) на підставі наказів начальника (командира) органу Держприкордонслужби, а начальникам (командирам) органів Держприкордонслужби - на підставі наказів вищих начальників (командирів).

53. До наказу про виплату додаткової винагороди, виходячи з розміру до 100 000 грн на місяць, в обов`язком порядку додаються узагальнені дані, отримані з документів, передбачених пунктами 4-6 цього наказу.

54. Аналогічного змісту положення містяться і в наказі № 628-АГ, який дещо змінив перелік бойових дій і заходів, передбачених пунктом 1 постанови № 168, проте залишився незмінним перелік документів для підтвердження безпосередньої участі військовослужбовців, у тому числі відряджених, у таких бойових діях або заходах.

55. Так, згідно з пунктом 3 наказу № 628-АГ документами, що підтверджують безпосередньою участь військовослужбовців у бойових діях або заходах, є:

бойовий наказ (бойове розпорядження);

журнал бойових дій (службово-бойових дій, вахтовий, навігаційно-вахтовий, навігаційний журнал), журнал ведення оперативної обстановки, бойове донесення або постова відомість під час охорони об`єкта, на який було здійснено збройний напад чи копії або витяги з них;

рапорт (донесення) начальника (командира) підрозділу (групи, загону, екіпажу) про участь кожного військовослужбовця (у тому числі з доданих або оперативно підпорядкованих підрозділів) у бойових діях або заходах, у виконанні бойових (спеціальних) завдань, із зазначенням військового звання, прізвища, власного імені та по батькові (за наявності), а також кількості днів участі військовослужбовців у таких діях або заходах.

56. Відповідаючи на поставлені перед судом касаційної інстанції питання (пункти другий і третій аргументів касаційної скарги), колегія суддів враховує, що Верховний Суд у постанові від 21 грудня 2023 року у справі № 200/193/23 сформував висновок щодо питання застосування наказів Адміністрації Держприкордонслужби № 392-АГ та № 628-АГ, а також Інструкції № 188 у контексті визначення порядку та умов виплати додаткової винагороди військовослужбовцям Державної прикордонної служби України, передбаченої Постановою № 168.

57. Зокрема, Верховним Судом зазначено, що у спірний період виключно зазначені накази Адміністрації Держприкордонслужби (незважаючи на те, що вони не пройшли державну реєстрацію в Мін`юсті у встановленому порядку) визначали механізм реалізації Постанови №168 щодо виплати додаткової винагороди військовослужбовцям Держприкордонслужби під час дії воєнного стану, адже наказ Міністерства внутрішніх справ України від 26 січня 2023 року № 36 «Про затвердження Порядку та умов виплати на період дії воєнного стану додаткової винагороди військовослужбовцям Державної прикордонної служби України» (зареєстрований в Міністерстві юстиції України 31 січня 2023 року за № 196/39252) набрав чинності з дня його офіційного опублікування та застосовувався з 01 лютого 2023 року, тобто не підлягав ретроспективному застосуванню до спірних правовідносин.

58. У свою чергу Інструкція № 188 прийнята на виконання постанови Кабінету Міністрів України від 20 січня 2016 року № 18 «Деякі питання грошового забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та поліцейських», що передбачала виплату військовослужбовцям винагороди в порядку і розмірах, визначених керівниками відповідних державних органів, за час участі у заходах із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії РФ у Донецькій та Луганській областях чи в антитерористичній операції, у воєнних конфліктах, інших заходах в умовах особливого періоду.

59. Таким чином, застосуванню для визначення порядку та умов виплати додаткової винагороди військовослужбовцям Державної прикордонної служби України, передбаченої Постановою №168, у спірний період підлягають накази Адміністрації Держприкордонслужби від 30 липня 2022 року № 392/0/81-22-АГ та від 09 грудня 2022 року № 628/0/81-22-АГ.

60. Протилежний висновок поставив би питання необхідності повернення вже виплачених на підставі цих наказів сум додаткової винагороди.

61. Стосовно пункту першого аргументів касаційної скарги колегія суддів зауважує, що у період з 01 вересня до 31 грудня 2022 року Чернігівська область входила до переліку районів ведення воєнних (бойових) дій на підставі наказів Головнокомандувача Збройних Сил України «Про визначення районів ведення воєнних (бойових) дій» № 262 від 01 жовтня 2022 року, № 282 від 01 листопада 2022 року, № 311 від 02 грудня 2022 року, № 1 від 02 січня 2023 року. Разом з тим є правомірною позиція судів попередніх інстанцій, що сам по собі факт віднесення Чернігівської області до районів активних бойових дій не свідчить про наявність у особи права на отримання додаткової винагороди у її збільшеному розмірі.

62. Наведене спростовує указані доводи касаційної скарги про неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та необхідність формування Верховним Судом висновків щодо їхнього застосування у контексті визначених представником позивача питань.

63. Позивач наполягає на тому, що він має право отримати спірну винагороду у збільшеному розмірі за період з 10 жовтня 2022 року по 08 січня 2023 року, стверджуючи, що під час перебування у відрядженні у НОМЕР_5 прикордонному загоні брав безпосередню участь у бойових діях та забезпеченні здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, що підтверджується довідкою військової частини НОМЕР_3 від 08 січня 2023 року №3934.

64. Надаючи оцінку висновкам судів попередніх інстанції щодо відсутності належних, допустимих, достовірних та достатніх доказів безпосередньої участі позивача у бойових діях або забезпеченні здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, його безпосереднього перебування в районах у період здійснення зазначених заходів, Верховний Суд виходить з того, що такий висновок судів є передчасним, адже ґрунтується на неповністю установлених обставинах справи, які у своїй сукупності не дають достатніх підстав для належної оцінки правомірності оскаржуваної бездіяльності відповідача.

65. Так, суд апеляційної інстанції не приймав доводи позивача про те, що підтвердженням його безпосередньої участі у бойових діях є бойові накази (розпорядження), оскільки сама по собі видача бойового наказу (розпорядження) не є безумовним доказом виконання військовослужбовцем заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, а також його безпосередньої участі у бойових діях чи відповідних заходах.

66. Проте Верховний Суд у постанові від 05 червня 2024 року у справі № 200/660/23 зауважував про те, що за приписами статті 1 Закону України від 06 грудня 1991 року № 1932-XII «Про оборону України» бойові дії - це форма застосування з`єднань, військових частин, підрозділів (інших сил і засобів) Збройних Сил України, інших складових сил оборони для вирішення бойових (спеціальних) завдань в операціях або самостійно під час відсічі збройної агресії проти України або ліквідації (нейтралізації) збройного конфлікту, виконання інших завдань із застосуванням будь-яких видів зброї (озброєння); район воєнних (бойових) дій - це визначена рішенням Головнокомандувача Збройних Сил України частина сухопутної території України, повітряного або/та водного простору, на якій впродовж певного часу ведуться або/та можуть вестися воєнні (бойові) дії.

67. Постановка бойових завдань підрозділам (елементам бойового порядку) здійснюється бойовим наказом, під час ведення бою (дій) або в інших умовах бойової обстановки - бойовим розпорядженням. Зазвичай вони доводяться до командирів підрозділів в усній формі.

68. У бойовому наказі вказується: висновки з оцінювання противника; завдання, які виконуються силами і засобами старшого командира на напрямку дій військової частини (підрозділу), а також завдання сусідів і розмежувальні лінії з ними; бойове завдання військової частини (підрозділу) та замисел бою (дій); бойові завдання штатним і доданим підрозділам (елементам бойового порядку); норма витрат ракет і боєприпасів на виконання бойового завдання; місце і час розгортання ОКП (ксП) та напрямок його переміщення, порядок передачі управління; час готовності до виконання завдання та порядок доповіді замислу старшому командиру.

69. У бойовому розпорядженні зазвичай командир вказує: стислі відомості про положення та характер дій противника; завдання, що виконуються силами і засобами старшого командира на напрямку дій підрозділів; бойове завдання підпорядкованим підрозділам; час готовності до бою (дій). За необхідності у ньому можуть бути зазначені завдання військової частини (підрозділу), сусідів та інші дані.

70. Бойові (попередні бойові) розпорядження і вказівки, які віддає командир усно, записуються в журнал відданих і отриманих розпоряджень, у якому відображається: дата, час і зміст розпоряджень, спосіб їх передачі або отримання, кому вони передані або повинні бути передані, від кого отримані.

71. Роблячи висновок про відсутність документів для підтвердження фактів безпосередньої участі позивача у бойових діях або забезпеченні здійснення відповідних заходів у спірний період, суд дещо поквапилися з таким висновком, адже без відповіді так і залишилося питання, з якого власне й виник спір, що спонукав позивача звернутися з цим позовом до суду. Йдеться про те, які саме завдання і де (на якому напрямку) виконував позивач, якого, відповідно до бойового наказу, було направлено у службове відрядження в оперативне підпорядкування ІНФОРМАЦІЯ_1 (військова частина НОМЕР_3 ) упродовж всього спірного періоду (з 10 жовтня 2022 року по 08 січня 2023 року) та чим це підтверджується.

72. Тобто, якщо позивач протягом періоду, щодо якого виник спір, проходив військову службу, перебуваючи у відрядженні в ІНФОРМАЦІЯ_1 (військова частина НОМЕР_3 ), але не виконував бойових завдань чи інших завдань, які в розумінні пункту 1 Постанови № 168 дають підстави для виплати додаткової винагороди у (збільшеному) розмірі до 100 000 грн, то які завдання він у такому разі виконував протягом цього часу та/або де проходив службу у цей час.

73. Також суди попередніх інстанцій залишили поза увагою питання чи складався визначений пунктом 4 наказу № 392-АГ рапорт щодо позивача за час його перебування у відрядженні в ІНФОРМАЦІЯ_3 у заявлений період, адже оцінка таких рапортів має істотне значення для правильного вирішення цього спору, позаяк згідно з пунктом 4 наказу № 392-АГ підтвердження безпосередньої участі військовослужбовців у бойових діях або заходах здійснюється на підставі комплексу інформації, наявної у відповідних документах, а відповідно до пункту 3 наказу № 628-АГ перелік підтверджуючих документів допускає альтернативність і не зведений винятково до їхньої сукупності (пункт 78 постанови Верховного Суду від 23 травня 2024 року у справі № 360/334/23).

74. Без належної оцінки судів залишилась і довідка військової частини НОМЕР_3 від 08 січня 2023 року № 3934, обмежившись посиланням що вона не є довідкою, яка складається з метою визначення права військовослужбовця на отримання додаткової винагороди, встановленої Постановою № 168.

75. Проте за правовою позицією Верховного Суду, викладеною у постанові від 06 червня 2024 року у справі № 200/706/23 підтвердженням безпосередньої участі відряджених військовослужбовців у бойових діях або заходах може бути довідка командира військової частини (установи), до якої відряджений військовослужбовець.

76. Слід звернути увагу на те, що ухвалою Донецького окружного адміністративного суду від 10 березня 2023 року при вирішенні питання про відкриття провадження у справі судом було витребувано від військової частини НОМЕР_1 належним чином завірені копії наказів про прийняття ОСОБА_1 на службу та її проходження; докази стосовно участі ОСОБА_1 у бойових діях або забезпеченні здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії з 10 жовтня 2022 року по 08 січня 2023 року; докази перебування ОСОБА_1 безпосередньо в районах у період здійснення зазначених заходів з 10 жовтня 2022 року по 08 січня 2023 року; відомості стосовно виплати додаткової винагороди відповідно пункту 1 постанови КМУ від 28 лютого 2022 року № 168 за спірний період; довідку про розмір заробітної плати (грошового забезпечення) ОСОБА_1 за період з 10 жовтня 2022 року по 08 січня 2023 року (помісячно із зазначенням складових); табель обліку робочого часу щодо ОСОБА_1 за період з 10 жовтня 2022 року по 08 січня 2023 року (або відповідну довідку); належним чином завірені копії наказів командирів (начальників) щодо виплати додаткової винагороди ОСОБА_1 , а також відомості щодо порядку та умов виплати додаткової винагороди військовою частиною НОМЕР_1 .

77. Відповідач частково виконав вимоги суду та надав частину витребовуваних доказів у справі, у той же час просив залучити у якості третьої особи ІНФОРМАЦІЯ_4 (військову частину НОМЕР_3 ), вказуючи на те, що НОМЕР_5 прикордонний загін не надав НОМЕР_2 прикордонному загону підтверджуючі документи (довідки) для виплати підвищеної грошової винагороди військовослужбовцям, які виконували обов`язки і перебували у їх підпорядкуванні.

78. Проте ухвалою Донецького окружного адміністративного суду від 19 травня 2023 року у задоволенні клопотання про залучення до участі у справі у якості третьої особи ІНФОРМАЦІЯ_1 (військової частини НОМЕР_3 ) відмовлено у зв`язку з його необґрунтованістю.

79. У той же час питання залучення ІНФОРМАЦІЯ_1 (військової частини НОМЕР_3 ) до участі у справі допомогло б у з`ясуванні обставин проходження позивачем служби у цій військовій частині, отриманні доказів його безпосередньої участі у бойових діях або заходах.

80. Виходячи із змісту принципу офіційного з`ясування всіх обставин у справі в адміністративному судочинстві саме на суд покладається обов`язок визначити характер спірних правовідносин та зміст правової вимоги, матеріальний закон, який їх регулює, а також факти, що підлягають встановленню і лежать в основі позовних вимог та заперечень; з`ясувати, які є докази на підтвердження зазначених фактів, і вжити заходів для виявлення та витребування необхідних доказів.

81. Оскільки вказані обставини та фактичні дані залишилися поза межами дослідження судів попередніх інстанцій, тому з урахуванням повноважень касаційного суду (які не дають касаційній інстанції права досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні) відсутня можливість перевірити правильність їхніх висновків в цілому по суті спору.

82. Згідно з частиною другою статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, зокрема, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу.

83. Відповідно до частини четвертої статті 353 КАС України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

84. Зважаючи на викладене касаційну скаргу належить задовольнити частково, судові рішення скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

85. Під час нового розгляду справи судам необхідно ретельно дослідити спірні правовідносини з урахуванням викладених у цій постанові висновків, надати оцінку вказаним обставинам й аргументам сторін та, у залежності від встановленого, правильно застосувати до спірних правовідносин норми матеріального права і постановити рішення відповідно до вимог статті 242 КАС України.

86. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати не розподіляються.

Керуючись статтями 341, 345, 353, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу адвоката Кириленка Андрія Володимировича, який діє в інтересах ОСОБА_1 , задовольнити частково.

Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 22 травня 2023 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 31 липня 2023 року у справі № 200/756/23 - скасувати, а справу направити на новий розгляд до Донецького окружного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з моменту її підписання суддями, є остаточною та не може бути оскаржена.

...........................

...........................

...........................

М.В. Білак

О.А. Губська

В.Е. Мацедонська,

Судді Верховного Суду