Справа № 520/3027/19
Суддя: Чиркін С.М.
Дата ухвалення: 2024-06-25 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 червня 2024 року

м. Київ

справа №520/3027/19

адміністративне провадження № К/9901/25710/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Чиркіна С.М.,

суддів: Бевзенка В.М., Єзерова А.А.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту територіального контролю Харківської міської ради на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 10.08.2020 (головуючий суддя: Білова О.В.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 30.03.2021 (головуючий суддя: Мельнікова Л.В., судді: Рєзнікова С.С., Бегунц А.О.) у справі №520/3027/19 за позовом Приватної фірми «ТД Спецметалл» до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту територіального контролю виконавчого комітету Харківської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору: Харківська міська рада про визнання протиправними та скасування постанов про накладення штрафу,

У С Т А Н О В И В:

І. РУХ СПРАВИ

У квітні 2019 року Приватна фірма «ТД Спецметалл» (далі - ПФ «ТД Спецметалл» або позивач) звернулася до суду з позовом до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту територіального контролю виконавчого комітету Харківської міської ради (далі - відповідач), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору: Харківська міська рада, в якому просила визнати протиправними та скасувати постанови Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту територіального контролю виконавчого комітету Харківської міської ради Харківської області (далі - Інспекція) про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 18.02.2019 № 12/427/0/250-19-П, № 13/428/0/250-19-П, №14/429/0/250-19-П та №15/430/0/250-19-П.

Харківський окружний адміністративний суд рішенням від 10.08.2020, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 30.03.2021, позов задовольнив.

Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, відповідач подав касаційну скаргу, у якій просить Верховний Суд скасувати оскаржувані судові рішення і ухвалити нову постанову про відмову у задоволенні позову.

IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ

Ухвалою Верховного Суду від 30.07.2021 відкрито касаційне провадження у справі.

Ухвалою Верховного Суду від 19.06.2024 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

В обґрунтування заявлених позовних вимог позивач стверджує, що перевірка проведена із суттєвими процедурними порушеннями, що нівелює наслідки такої.

З оскаржуваних постанов вбачається, що вони прийняті за результатами розгляду матеріалів справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, а саме: акту, складеного за результатами проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності від 06.02.2019 № 54/8о-А та протоколу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 06.02.2019.

Водночас, як стверджує позивач, перевірка проводилася за відсутності уповноваженого представника на об`єкті перевірки, чим порушено право бути присутнім під час проведення перевірки, подавати заперечення на акт перевірки та надавати пояснення з приводу нібито встановлених порушень.

Матеріали перевірки позивачу не направлялися та ним не отримувалися.

Також Інспекцією не було забезпечено своєчасного та належного повідомлення позивача про дату, час та місце розгляду справи про правопорушення у сфері містобудування, що є порушенням процедури розгляду справи і призвело до порушення права суб`єкта господарювання на неупереджений та справедливий розгляд справи.

Натомість про наявність оскаржуваних постанов позивач дізнався випадково лише наприкінці березня 2019 року.

По суті встановлених перевіркою порушень позивач наголосив, що не має жодного відношення до ймовірних робіт, які виконуються на належному йому об`єкті нерухомого майна: нежитлова будівля літ. 2А-1-4 по Московському проспекту, 277 у м. Харкові.

Відповідач позов не визнав. Зазначив, що перевірка на об`єкті: «Нежитлова будівля літ. « 2А-1-4 по просп. Московському, 277 у м. Харкові» проведена із дотриманням встановленої процедури. При проведенні позапланового заходу на об`єкті перевірки була присутня уповноважена особа позивача - Риндіна Т.М. , яка власне і надала доступ посадовій особі Інспекції до зазначеного об`єкту. Відповідно, враховуючи факт допущення уповноваженою особою посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до перевірки, у спірних правовідносинах актом, що має певні правові наслідки, породжує права та обов`язки для позивача є рішення такого органу (акт індивідуальної дії), прийняте за результатами проведеної перевірки.

Так, за наслідками проведеної перевірки посадовими особами органу державного нагляду (контролю) складено акт від 06.02.2019 № 54/80-А та протоколи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 06.02.2019. Також посадовими особами Інспекції були винесені приписи про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 06.02.2019 № 54/80-Пр-У, терміном усунення до 06.04.2019, та про зупинення підготовчих та будівельних робіт від 06.02.2019 № 54/80-Пр-З.

У зв`язку із тим, що уповноважений представник ПФ «ТД Спецметалл» на підписання акту, складеного за результатами проведення позапланового заходу державного контролю, протоколів про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил та припису про зупинення підготовчих та будівельних робіт, не з`явився, примірники цих документів були надіслані поштою на адресу підприємства, що підтверджується описом вкладення у цінний лист, накладною та фіскальним чеком поштового відправлення від 08.02.2019 № 769.

Підтвердженням факту надіслання документів є розрахунковий документ відділення поштового зв`язку щодо оплати послуг з доставки рекомендованої поштової кореспонденції.

Відповідно до інформації, зазначеній у протоколах про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, розгляд справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності призначено на 18.02.2019 о 10 год. 00 хв. в приміщенні Інспекції за адресою: 61003, м, Харків, пров. Соборний, 1 каб, 205.

Проте у призначений для розгляду справи час, 18.02.2019 представники ПФ «ТД Спецметалл» до Інспекції не з`явились, в телефонній розмові прибути на розгляд справи відмовилися.

Власне за результатами розгляду справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності були винесені оскаржувані постанови про накладення штрафу за правопорушень у сфері містобудівної діяльності.

Третя особа (Харківська міська рада) у письмових поясненнях підтримала позицію відповідача та просила відмовити у задоволенні позовних вимог ПФ «Спецметалл».

IV. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Із відомостей, що містяться в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, судами попередніх інстанцій установлено, що основним видом діяльності ПФ «ТД Спецметалл» є неспеціалізована оптова торгівля (код КВЕД 46.90). За видами діяльності КВЕД позивача зареєстровано: код КВЕД 24.32 «холодний прокат вузької штаби»; код КВЕД 24.33 «холодне штампування та гнуття»; код КВЕД 25.11 «виробництво будівельних металевих конструкцій і частин конструкцій»; код КВЕД 25.50 «кування, пресування, штампування, профілювання, порошкова металургія»; код КВЕД 26.62 «механічне оброблення металевих виробів». Місцезнаходження юридичної особи: 61001, м. Харків, Московський проспект, буд. 277.

Суди встановили, що 17.01.2019 головним спеціалістом інспекційної роботи було складено службову записку на ім`я начальника Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту територіального контролю виконавчого комітету Харківської міської ради, в якій повідомлено, що в ході моніторингу Індустріального району м. Харкова встановлено факт проведення будівельних робіт з реконструкції нежитлової будівлі літ. « 2А-1-4» по просп. Московському, 277 у м. Харкові та порушено питання призначення позапланової перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності на вказаному об`єкті.

На підставі інформації, зазначеній у службовій записці від 17.01.2019, Інспекцією прийнято наказ від 22.01.2019 № 23 щодо здійснення позапланової перевірки, відповідно до якого, з метою належної реалізації заходів державного архітектурно-будівельного контролю, забезпечення дотримання вимог Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та на виконання Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 №553, Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», керуючись Положенням про Інспекцію державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту територіального контролю Харківської міської ради, затвердженим рішенням Харківської міської ради від 20.11.2015 року № 7/15, на підставі виявлення факту самочинного будівництва об`єкту, головному спеціалісту сектору інспекційної роботи Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту територіального контролю Харківської міської ради Світличному Є.В. було доручено здійснити проведення позапланової перевірки на предмет дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил на об`єкті: «Нежитлова будівля літ. « 2А-1-4» по просп. Московському, 277 у м. Харкові»; суб`єкт містобудування - Приватна фірма «ТД Спецметалл» (; юридична адреса: м. Харків просп. Московський, 277).

На підставі цього наказу, відповідачем було видано направлення для проведення позапланового заходу державного контролю від 22.01.2019 № 54-Н, в якому визначено строк дії з 22.01.2019 по 04.02.2019.

Відповідно до службової записки від 04.02.2019 було узгоджено продовжити строк проведення позапланової перевірки на два робочих дні та видано направлення для проведення позапланового заходу державного контролю від 04.02.2019 № 80-Н, яким продовжено строк перевірки з 05.02.2019 до 06.02.2019.

06.02.2019 Інспекцією проведено позаплановий захід державного нагляду (контролю) щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності на об`єкті: «Нежитлова будівля літ. « 2А-1-4 по просп. Московському, 277 у м. Харкові», за результатами якого складено акт від 06.02.2019 № 54/80-А.

У акті перевірки зафіксовано, що за адресою: м. Харків, просп. Московський, 277 розташовані нежитлові будівлі та споруди виробничого призначення, зокрема, нежитлова будівля літ. « 2А-1-4» складної геометричної форми в плані та по висоті, що складається з одноповерхової та чотирьохповерхової частин.

Згідно інформації з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру Іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об`єктів нерухомого майна (станом на 06.02.2019) нежитлова будівля літ. « 2А-1-4» за адресою: м. Харків, просп. Московський, 277 належать ПФ «ТД Спецметалл» на підставі договору купівлі-продажу № 2397 від 28.04.2017.

Під час перевірки з виїздом на місце встановлено, що в одноповерховій частині будівлі ведуться будівельні роботи з капітального ремонту з втручанням в огороджувальні та несучі конструкції, а саме: влаштування воріт, віконних та дверних отворів, закладення простінків у зовнішніх огороджувальних конструкціях (стінах), заміна покрівлі із втручанням у несучі конструкції, облаштування фасадів, а також улаштування внутрішніх допоміжних приміщень. Об`єкт має ознаки об`єкта з середніми наслідками (СС2).

Водночас у ході перевірки не представлено документів, що дають право на виконання будівельних робіт - дозвіл на виконання будівельних робіт, проектну документацію, документів щодо забезпечення здійснення авторського та технічного нагляду.

Також ПФ «ТД Спецметалл» виконуються будівельні роботи на об`єкті, який за класом наслідків (відповідальності) належить до об`єктів з середніми СС2 наслідками, без відповідної ліцензії.

В Єдиному реєстрі документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів Державної архітектурно-будівельної інспекції України, розміщеному на офіційному сайті Держархбудінспекції України (ведеться 2011 року), відсутня інформація щодо нежитлової будівлі літ. « 2А-1-4» за адресою: м. Харків, просп. Московський, 277.

Зі змісту акта також убачається, що в ході проведення перевірки на вказаному об`єкті також була присутня уповноважена особа позивача - Риндіна Т.М. , яка надала доступ посадовій особі Інспекції до зазначеного об`єкту. Уповноважений представник позивача надала перевіряючим довіреність від 02.01.2019, яка уповноважує її представляти інтереси ПФ «ТД Спецметалл», а також отримала від посадової особи Інспекції направлення для проведення позапланового заходу від 22.01.2019 № 54-Н, про що свідчить особистий підпис Риндіної Т.М. на зворотній стороні вказаного направлення.

У зв`язку із виявленими порушеннями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, Інспекцією було винесено приписи про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 06.02.2019 № 54/80-Пр-У, з терміном усунення до 06.04.2019, та про зупинення підготовчих та будівельних робіт від 06.02.2019 № 54/80-Пр-З.

Також перевіряючими за наслідками проведеного заходу контролю були складені протоколи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 06.02.2019, у яких міститься інформація про розгляд справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

У зв`язку із тим, що уповноважений представник ПФ «ТД Спецметалл» 06.02.2019 на підписання акта позапланового заходу та припису про зупинення підготовчих та будівельних робіт не з`явився, примірники вказаних документів були надіслані засобами поштового зв`язку на адресу ПФ «ТД Спецметалл».

Проте у призначений для розгляду справи час 18.02.2019, уповноважені особи позивача до Інспекції не прибули.

18.02.2019 за результатами розгляду справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності були винесені постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, а саме:

№ 12/427/0/250-19-П, якою позивача визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абз. 2 пункту 3 частини другої статті 2 Закону України «Про відповідальність за порушення у сфері містобудівної діяльності» та накладено штраф у розмірі 710 770 грн;

№ 13/428/0/250-19-П, якою позивача визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 2 частини другої статті 2 Закону України «Про відповідальність за порушення у сфері містобудівної діяльності» та накладено штраф у розмірі 76 840 грн;

№ 14/429/0/250-19-П, якою позивача визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 6 частини другої статті 2 Закону України «Про відповідальність за порушення у сфері містобудівної діяльності» та накладено штраф у розмірі 96050 грн;

№ 15/430/0/250-19-П, якою позивача визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 1 частини четвертої статті 2 Закону України «Про відповідальність за порушення у сфері містобудівної діяльності» та накладено штраф у розмірі 172 890 грн.

Примірники цих постанов були надіслані засобами поштового зв`язку на адресу ПФ «ТД Спецметалл».

Вважаючи вказані вище постанови протиправними, позивач звернувся із цим позовом до суду.

V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що незважаючи на наявність спеціального підзаконного акту (Порядок № 553), що регулює порядок проведення перевірок органами архітектурно-будівельного контролю, спеціальним законодавчим актом, який регулює питання строків проведення позапланового заходу контролю, слід вважати Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», який, в свою чергу, встановлює заборону на продовження строку проведення позапланового заходу. Водночас строк здійснення позапланового заходу не може перевищувати десяти робочих днів. За таких обставин, суди констатували, що акт за результатами проведення позапланової перевірки було складено поза межами максимально допустимого строку, визначеного Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» на проведення позапланового заходу нагляду (контролю). Суди також наголосили, що наказ про продовження строків перевірки відповідачем не виносився, та відповідно позивач про продовження термінів проведення перевірки не повідомлявся.

Відповідно, з огляду на необізнаність позивача про продовження строку проведення перевірки, останній об`єктивно не міг забезпечити присутність уповноваженої особи під час підписання акту та протоколів про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

Також із посиланням на преюдиційні обставини, встановлені у справі №520/6298/19, в якій оскаржувалися приписи, винесені за результатами спірної у цій справі перевірки, суди констатували, що присутня під час проведення перевірки особа - Риндіна Т.М. , не наділена відповідними повноваженнями на представництво інтересів ПФ «ТД Спецметалл» у відносинах з органами, що здійснюють державний архітектурно-будівельний контроль.

Суди попередніх інстанцій також констатували, що позивач не був належним чином повідомлений про час і місце розгляду справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, оскільки матеріали перевірки (акт перевірки та протоколи про правопорушення з інформацією про розгляд справи) були відправлені за адресою ПФ «ТД Спецметалл» із зазначенням неправильного поштового індексу.

Із пояснень позивача, наданих у судовому засіданні, суди встановили, що підприємство знаходиться в промзоні, з огляду на що доставку пошти листоношами за спірною адресою не здійснюється. Позивач отримує кореспонденцію безпосередньо у відділенні зв`язку АТ «Укрпошта».

За таких обставин, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що направлення кореспонденції на інше поштове відділення унеможливлює отримання позивачем такого відправлення.

VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

Касаційна скарга обґрунтована тим, що суди першої та апеляційної інстанції в оскаржуваних судових рішеннях застосували норми права без урахування висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 03.10.2018 у справі № 210/954/17, від 21.02.2018 у справі №757/40310/16, від 03.07.2019 у справі № 464/7343/19.

Скаржник наполягає, що на законодавчому рівні не визначено обов`язку контролюючого органу оформлювати продовження строків проведення перевірки виключно у формі наказу. Натомість законодавець передбачив, що продовження строків перевірки здійснюється за письмовим рішенням керівника відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю чи його заступника. У спірному випадку, на підставі службової записки з резолюцією начальника було видане направлення на проведення позапланового заходу від 04.02.2019 № 80-Н, строк дії якого зазначено з 05 лютого до 06 лютого 2019 року, що повністю узгоджується із вимогами законодавства та судовою практикою.

Також скаржник вважає помилковими висновки судів попередніх інстанцій щодо проведення перевірки за відсутності уповноваженої особи суб`єкта господарювання, оскільки під час здійснення Інспекцією заходів державного архітектурно-будівельного контролю на об`єкті перевірки була присутня Риндіна Т.М. , яка власне і надала доступ посадовій особі Інспекції до зазначеного об`єкту.

У підтвердження повноважень представляти інтереси ПФ «ТД Спецметалл» у відносинах з органами, що здійснюють державний архітектурно-будівельний контроль, Риндіна Т.М. надала відповідну довіреність від 02.01.2019.

Отже, відповідач наполягає, що перевірка проведена у присутності уповноваженого представника позивача.

Щодо висновків судів попередніх інстанцій про неналежне повідомлення позивача про розгляд справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності скаржник із посиланням на положення пункту 6 Порядку накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 06.04.1995 № 244, зазначив, що надіслання рекомендованим листом з повідомленням документів, які є підставою для притягнення до відповідальності, за адресою місцезнаходження (місця проживання) суб`єкта містобудування, що зазначена в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців, вважається належним врученням зазначених документів незалежно від факту їх отримання суб`єктом містобудування.

У спірному випадку, з огляду на те, що уповноважений представник ПФ «ТД Спецметалл» на підписання акту перевірки, протоколів про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та приписів не з`явився, примірники вказаних документів були надіслані поштою на адресу позивача, що підтверджується описом вкладення у цінний лист, накладною та фіскальним чеком поштового відправлення №769 від 08.02.2019, копії яких містяться у матеріалах справи.

Та обставина, що поштові відправлення позивачем отримані не були, не підтверджує факту неналежного вручення Інспекцією документів в розумінні вимог Порядку накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

Також, під час телефонної розмови 18.02.2019 уповноважений представник позивача - Риндіна Т.М. відмовилася прибути до Інспекції на розгляд справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

Отже, враховуючи те, що Інспекцією виконано обов`язок щодо повідомлення позивача про час і місце розгляду справи шляхом направлення на адресу останнього акта перевірки, протоколу та приписів, а також те, що зазначене поштове відправлення не вручено адресату з незалежних від відповідача причин, відсутні підстави вважати, що процедуру накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності не дотримано.

Своєю чергою, неприбуття суб`єкта містобудування у визначений час і місце не перешкоджає розгляду справи.

Окремо скаржник наголосив, що позивачем жодними доказами не спростовуються правопорушення, встановлені в ході проведеного позапланового заходу контролю.

Водночас наявність суто формальних порушень при проведенні перевірки, за наявності доведеного факту вчинення суб`єктом містобудування порушення вимог у сфері містобудівної діяльності, не може слугувати самостійною правовою підставою для скасування результатів такої перевірки в цілому.

Позивач процесуальним правом на подачу відзиву на касаційну скаргу не скористався.

VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Перевіряючи у межах повноважень, визначених частинами першою - другою статті 341 КАС України, правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам скаржника, висловленим у касаційній скарзі, Верховний Суд виходить з такого.

Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначає Закон України від 05.04.2007 № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон №877-V).

За визначеннями, наведеними у статті 1 цього Закону, державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища; заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом.

За приписами статті 2 Закону № 877-V, дія цього Закону поширюється на відносини, пов`язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

Заходи контролю здійснюються органами Державної фіскальної служби (крім митного контролю на кордоні), державного нагляду за дотриманням вимог ядерної та радіаційної безпеки (крім здійснення державного нагляду за провадженням діяльності з джерелами іонізуючого випромінювання, діяльність з використання яких не підлягає ліцензуванню), державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду), державного нагляду у сфері господарської діяльності з надання фінансових послуг (крім діяльності з переказу коштів, фінансових послуг з ринку цінних паперів, похідних цінних паперів (деривативів) та ринку банківських послуг), державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зокрема державного нагляду (контролю) в галузі цивільної авіації - з урахуванням особливостей, встановлених Повітряним кодексом України, нормативно-правовими актами, прийнятими на його виконання (Авіаційними правилами України), та міжнародними договорами у сфері цивільної авіації (частина четверта).

Зазначені у частині четвертій цієї статті органи, що здійснюють державний нагляд (контроль) у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зобов`язані забезпечити дотримання вимог статті 1, статті 3, частин першої, четвертої, шостої - восьмої, абзацу другого частини десятої, частин тринадцятої та чотирнадцятої статті 4, частин першої - четвертої статті 5, частини третьої статті 6, частин першої - четвертої та шостої статті 7, статей 9, 10, 19, 20, 21, частини третьої статті 22 цього Закону (частина п`ята).

Водночас правові та організаційні основи містобудівної діяльності встановлює Закон України від 17.02.2011 № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі Закон № 3038-VI).

Отже, органи державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду) здійснюють державний нагляд (контроль) у встановленому Законом № 877-V порядку з урахуванням особливостей, визначених Законом № 3038-VI, водночас із обов`язковим забезпеченням дотримання вимог статті 1, статті 3, частин першої, четвертої, шостої - восьмої, абзацу другого частини десятої, частин тринадцятої та чотирнадцятої статті 4, частин першої - четвертої статті 5, частини третьої статті 6, частин першої - четвертої та шостої статті 7, статей 9, 10, 19, 20, 21, частини третьої статті 22 Закону № 877-V.

Стаття 41 Закону № 3038-VI визначає, що державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об`єктах будівництва у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.

Позаплановою перевіркою вважається перевірка, що не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.

Підставами для проведення позапланової перевірки, зокрема, є виявлення факту самочинного будівництва об`єкта.

Посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки, серед іншого, мають право:

- безперешкодного доступу до місць будівництва об`єктів та до об`єктів, що підлягають обов`язковому обстеженню;

- складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону;

- у разі виявлення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, містобудівних умов та обмежень, затвердженого проекту або будівельного паспорта забудови земельної ділянки видавати обов`язкові для виконання приписи щодо:

а) усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил;

б) зупинення підготовчих та будівельних робіт;

- здійснювати фіксування процесу проведення перевірки з використанням фото-, аудіо- та відеотехніки.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до статті 41 Закону № 3038-VI Кабінет Міністрів України постановою від 23.05.2011 № 553 затвердив Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю (далі - Порядок № 553).

Цей Порядок визначає процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями (далі - суб`єкти містобудування) вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт (пункт 1 Порядку № 553).

Під час здійснення заходів державного архітектурно-будівельного контролю щодо суб`єктів містобудування (юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців) на об`єктах будівництва органи державного архітектурно-будівельного контролю зобов`язані забезпечити дотримання вимог статті 1, статті 3, частин першої, четвертої, шостої - восьмої, абзацу другого частини десятої, частин тринадцятої та чотирнадцятої статті 4, частин першої - четвертої статті 5, частини третьої статті 6, частин першої - четвертої та шостої статті 7, статей 9, 10, 19, 20, 21, пункту 3 статті 22 «Прикінцеві положення» Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (абз. 2 пункту 1 Порядку № 553).

Згідно із положеннями пунктів 5, 7 Порядку № 553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.

Позаплановою перевіркою вважається перевірка, що не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.

Строк проведення позапланової перевірки не може перевищувати десяти робочих днів, а у разі потреби може бути одноразово продовжений за письмовим рішенням керівника відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю чи його заступника не більше ніж на два робочих дні.

Зміст наведених норм права дає підстави вважати, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у формі, зокрема, позапланових перевірок, строк проведення яких не може перевищувати десяти робочих днів, а у разі потреби може бути одноразово продовжений за письмовим рішенням керівника відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю чи його заступника не більше ніж на два робочих дні.

Судами попередніх інстанцій установлено, що на підставі наказу від 22.01.2019 №23 було призначено перевірку позивача у період з 22.01.2019 по 04.02.2019.

Водночас в останній день перевірки - 04.02.22019 з метою продовження строку її проведення, посадовою особою сектору інспекційної роботи було складено службову записку, на якій проставлено резолюцію керівника «підготувати направлення на продовження перевірки».

04.02.2019 за підписом начальника Інспекції Гоцуляк К.О. було видано направлення на проведення позапланового заходу від 04.02.2019 № 80-Н, строк дії якого зазначено з 05 лютого до 06 лютого 2019 року.

Відповідно до правової позиції, сформованої у постанові Верховного Суду від 21 лютого 2018 року у справі № 757/40310/16-а, продовження строку перевірки на підставі службової записки чи шляхом проставлення резолюції може вважатися письмовим рішенням керівника відповідного органу ДАБК.

Зазначену правову позицію підтримано також Верховним Судом у постановах від 15.01.2020 у справі №818/1617/16, від 20.05.2020 у справі № 809/1031/16, від 17.02.2021 у справі №640/4194/19 та від 22.03.2023 у справі № 640/18901/18 і колегія суддів у справі, що розглядається, не вбачає правових підстав відступати від такої.

Отже, з огляду на встановлені судами обставини, виходячи з положень абзацу третього пункту 7 Порядку № 553 та враховуючи наведені правові позиції Верховного Суду, щодо порядку застосування цієї правової норми, колегія суддів вважає необґрунтованими висновки судів першої та апеляційної інстанцій щодо неправомірності продовження відповідачем строку позапланової перевірки.

Водночас колегія суддів вважає помилковими висновки судів попередніх інстанцій щодо необхідності застосування до спірних правовідносин строків проведення перевірки, встановлених частиною четвертою статті 6 Закону № 877-V, оскільки питання строків проведення органами державного архітектурно-будівельного контролю позапланових перевірок врегульовано пунктом 7 Порядку № 553, який прийнятий на виконання статті 41 спеціального закону у сфері містобудівної діяльності (№ 3038-VI), якій своєю чергою Закон № 877-V надає перевагу.

Колегія суддів також наголошує, що у статті 2 Закону № 877-V, яка регулює сферу застосування цього нормативного документа, та абз. 2 пункту 1 Порядку № 553, частина четверта статті 6 Закону № 877-V відсутня у переліку статей, необхідність забезпечення яких зобов`язані дотримуватися органи, визначені у частині четвертій статті 2 Закону № 877-V, при здійснені заходу контролю.

Отже, строки проведення позапланової перевірки, встановлені у частині четвертій статті 6 Закону № 877-V є загальними, та застосовуються виключено у випадках коли у відповідній сфері правовідносин питання строків не врегульовано.

За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку, що внаслідок помилкового трактування законодавчих норм, суди попередніх інстанцій дійшли помилкових висновків, що строк проведення позапланової перевірки органами державного архітектурно-будівельного контролю не може перевищувати 10 днів.

Отже, необхідно змінити мотиви судових рішень судів попередніх інстанцій у вказаній частині шляхом виключення цих висновків.

Відповідно до частини 1 пункту 9 Порядку № 553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб`єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об`єкт будівництва.

Згідно із пунктом 13 Порядку № 553 суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, має право:

вимагати від посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю дотримання вимог законодавства;

перевіряти наявність у посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю службових посвідчень;

бути присутнім під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю;

за результатами перевірки отримувати та ознайомлюватись з актом перевірки, складеним органом державного архітектурно-будівельного контролю;

подавати в письмовій формі свої пояснення, зауваження або заперечення до акта перевірки, складеного органом державного архітектурно-будівельного контролю за результатами перевірки.

Положеннями пунктів 16 та 17 Порядку № 553 визначено, що за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.

У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, крім акта перевірки, складається протокол, видається припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил або припис про зупинення підготовчих та/або будівельних робіт (далі - припис). У приписі обов`язково встановлюється строк для усунення виявлених порушень згідно з додатком.

Системний зміст наведених вище норм права дає підстави дійти висновку, що суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється перевірка, має право бути присутнім під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю та за його наслідками отримувати акт перевірки, припис, надавати письмові пояснення, зауваження або заперечення до акта перевірки.

Колегія суддів звертає увагу на правову позицію, неодноразово висловлену, як Верховним Судом України у постанові від 27.01.2015 у справі № 21-425а14, так і у постановах Верховного Суду від 05.02.2019 у справі № 821/1157/16, від 05.02.2019 у справі № 2а-10138/12/2670, від 04.02.2019 у справі № 807/242/14, згідно з якою, лише дотримання умов та порядку прийняття контролюючими органами рішень про проведення перевірок, може бути підставою для визнання правомірними дій контролюючого органу щодо їх проведення. У свою чергу порушення контролюючим органом вимог щодо призначення та проведення перевірки призводить до відсутності правових наслідків такої. Таким чином, у випадку незаконності перевірки, прийнятий за її результатами акт індивідуальної дії підлягає визнанню протиправним та скасуванню.

Верховний Суд неодноразово розглядав справи з подібними правовідносинами й, зокрема, у постанові від 27.02.2019 у справі № 210/3059/17(2-а/210/148/17) сформулював правову позицію, відповідно до якої акт, складений за відсутності суб`єкта містобудування, не може бути підставою для складання протоколу, припису та постанови про накладення штрафу, що порушило права позивача, а саме право бути присутнім під час проведення перевірки, подавати заперечення на акт перевірки та надавати пояснення з приводу нібито встановлених порушень.

Аналогічну позицію Верховний Суд висловлював у постановах від 07.02.2019 у справі №201/3017/17 (2-а/201/281/2017), від 08.02.2022 у справі № 804/2480/16, від 21.09.2023 у справі № 522/17913/17 та не вбачає підстав відступати від неї.

Згідно із висновками щодо застосування норм права, викладених у цих постановах Верховного Суду, посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю, здійснюють, зокрема, позапланові перевірки суб`єктів містобудування на предмет дотримання ними під час здійснення будівництва вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності та інших нормативних актів, що регулюють даний вид діяльності та під час здійснення такого контролю мають право на, зокрема безперешкодний доступ на місце будівництва об`єкта та до об`єктів, що підлягають обов`язковому обстеженню.

Вказаному праву контролюючого органу кореспондує право суб`єкта містобудування бути присутнім під час здійснення перевірки, або забезпечити присутність своїх представників, в разі дотримання посадовими особами порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю. В такому разі допуск до проведення перевірки є обов`язком такого суб`єкта містобудування.

У справі, що розглядається, скаржник наполягає, що перевірка була проведена у присутності належного уповноваженого представника ПФ «ТД Спецметалл» - Риндіної Т.М., яка діяла на підставі довіреності та власне забезпечила доступ посадових осіб Інспекції до об`єкту перевірки.

Надаючи правову оцінку вказаним доводам, колегія суддів враховує встановлені судами попередніх інстанцій обставини та зазначає таке.

Судами попередніх інстанцій установлено, що в ході розгляду іншої справи №520/6298/19, в якій оскаржувалися приписи Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту територіального контролю виконавчого комітету Харківської міської ради від 06.02.2019 № 54/80-Пр-У та № 54/80-Пр-З, винесені за результатами спірної у цій справі перевірки, судом апеляційної інстанцій в постанові від 23.01.2020 надавалася оцінка повноваженням Риндіної Т.М. діяти в інтересах ПФ «ТД Спецметалл» на підставі довіреності від 02.01.2019.

Апеляційним судом у справі № 520/6298/19 встановлено, що довіреністю ПФ «ТД Спецметалл» від 02.01.2019 уповноважено Риндіну Тетяну Михайлівну лише представляти інтереси позивача з питань оформлення документів на рухоме майно, реєстрації права приватної власності на нерухоме майно, яке належить ПФ «ТД Спецметалл», що знаходиться за адресою: м. Харків, пр-т. Московський, 277, та підготовки усіх документів для розробки проекту відведення земельної ділянки, присвоєнням окремої поштової адреси, без права розпорядження майном та земельною ділянкою.

За таких обставин, судом апеляційної інстанцій встановлено, що цією довіреністю суб`єкт містобудування не уповноважував Риндіну Т.М. представляти свої інтереси під час проведення перевірок органами, що здійснюють державний архітектурно-будівельний контроль.

Отже судом апеляційної інстанції у справі № 520/6298/19 була надана відповідна оцінка довіреності та встановлено, що посадовими особами відповідача проведено перевірку за відсутності належного представника суб`єкта містобудування.

Ухвалою Верховного Суду від 08.04.2020 відмовлено у відкритті касаційного провадження за касаційною скаргою Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту територіального контролю виконавчого комітету Харківської міської ради на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 23.10.2019 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 23.01.2020 у справі №520/6298/19.

Своєю чергою, відповідно до частини четвертої статті 78 КАС України обставини, встановлені рішенням суду у господарській, цивільній або адміністративній справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді іншої справи, у якій беруть участь ті самі особи або особа, стосовно якої встановлено ці обставини, якщо інше не встановлено законом.

Отже, наведена норма визначає преюдиційні підстави звільнення осіб, які беруть участь у справі, від доказування обставин з метою досягнення процесуальної економії - за наявності цих підстав у суду не буде необхідності досліджувати докази для встановлення певних обставин.

За встановлених у справі № 520/6298/19 обставин, що мають преюдиційне значення для вирішення цієї справи, колегія суддів погоджується із висновками судів попередніх інстанцій, що довіреністю від 02.01.2019 ПФ «ТД Спецметалл» не уповноважувала Риндіну Т.М. на представництво своїх інтересів в ході проведення перевірки органами, що здійснюють державний архітектурно-будівельний контроль, з огляду на що проведення перевірки відповідачем відбувалося за відсутності уповноваженої особи суб`єкта господарювання.

В контексті вимог статей 77, частини 2 статті 353 КАС України, відповідачем не надавались докази на спростування цих обставин та не зазначено, що суди не врахували відповідні докази.

У контексті цієї справи, колегія суддів наголошує, що формальний недолік перевірки може мати місце лише тоді, коли він призвів до порушення процедурних гарантій суб`єкта містобудування, не спричинив наслідків, які унеможливили реалізацію останнім своїх прав, їх захист при проведенні перевірки.

Водночас у спірному випадку порушене право позивача бути присутнім під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю і за результатами перевірки отримати та ознайомитись з актом перевірки, складеним органом державного архітектурно-будівельного контролю.

Право бути присутнім під час перевірки передбачено спеціальним нормативним актом та згідно із пунктом 9 частини другої статті 2 КАС України є критерієм оцінки дій та рішень відповідача.

Процедуру накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності (далі - штрафи), що передбачені Законом України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» визначає Порядок накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 06.04.1995 № 244 (далі - Порядок № 244).

Згідно із приписами пункту 3 цього Порядку, у разі відмови суб`єкта містобудування в отриманні документів (протокол, постанова та документи, які підтверджують факт правопорушення), які є підставою для притягнення його до відповідальності, документи надсилаються суб`єкту містобудування рекомендованим листом з повідомленням.

Належним підтвердженням факту надіслання документів є розрахунковий документ відділення поштового зв`язку щодо оплати послуг з доставки рекомендованої поштової кореспонденції.

Положеннями пункту 17 Порядку № 244 передбачено, що справа може розглядатися за участю суб`єкта містобудування, який притягається до відповідальності, або його уповноваженого представника, експертів, інших осіб.

Відомості про час і місце розгляду справи повідомляються суб`єкту містобудування, який притягається до відповідальності, та іншим особам, які беруть участь у розгляді справи, не пізніше як за три доби до дня розгляду справи.

Пункт 18 Порядку № 244 визначає, що справа розглядається відкрито та на засадах рівності всіх учасників.

Відповідно до положень пункту 20 Порядку № 244 посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю, до повноважень якої належить розгляд справ, під час підготовки справи до розгляду, зокрема, з`ясовує чи сповіщено суб`єкта містобудування, щодо якого складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, про час і місце розгляду справи.

У справі, що розглядається, скаржник наполягає, що у належним спосіб повідомив позивача про розгляд справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності шляхом направлення на адресу ПФ «ТД Спецметалл» матеріалів перевірки, в т.ч. протоколів про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, в яких містилася інформація про дату, час та місце розгляду справи.

Водночас позивач факт отримання від Інспекції будь-якої поштової кореспонденції заперечує.

У контексті наведених доводів та заперечень суди попередніх інстанцій установили, що відповідно до інформації, що міститься в описі вкладенні у цінний лист, документи були направлені за адресою 61005, м. Харків, просп. Московський, 277 , в той час як юридичною адресою позивача є: 61001, м. Харків, просп. Московський, 277. Водночас в накладній до поштового відправлення зазначено індекс - 61006.

Колегія суддів погоджується із висновками судів попередніх інстанцій, що поштова адреса неодмінно має містить, в т.ч., поштовий індекс.

Із пояснень представника позивача, наданих в судовому засіданні, суди попередніх інстанцій установили, що підприємство знаходиться в промзоні, з огляду на що доставку пошти листоношами за адресою не здійснюється. Позивач отримує кореспонденцію безпосередньо у відділенні зв`язку АТ «Укрпошта».

Отже, є обґрунтованими висновки судів попередніх інстанцій, що направлення поштового відправлення на інше поштове відділення унеможливлює отримання позивачем такого відправлення.

Своєю чергою, доказів на спростування встановлених судами обставин щодо направлення кореспонденції не за поштовою адресою позивача Інспекцією не надано.

Також скаржником не надано належних та допустимих доказів, в розумінні КАС України, на підтвердження відмови у телефонній розмові представника позивача прибути на розгляд справи, призначеної на 18.02.2019.

Вищевикладеним спростовуються доводи касаційної скарги відповідача.

VІІІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

За правилами пункту 3 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду скарги має право, зокрема, скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанції повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.

Відповідно до частин першої, четвертої статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.

З огляду на викладене, касаційну скаргу слід задовольнити частково, а судові рішення змінити в частині мотивів задоволення позову.

Керуючись статтями 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту територіального контролю Харківської міської ради задовольнити частково.

Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 10.08.2020 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 30.03.2021 у справі №520/3027/19 змінити, виклавши мотивувальну частину в редакції цієї постанови.

У решті рішення Харківського окружного адміністративного суду від 10.08.2020 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 30.03.2021 у справі №520/3027/19 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін

В. М. Бевзенко

А. А. Єзеров