Справа № 500/2599/18
Суддя: Тацій Л.В.
Дата ухвалення: 2024-06-24 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 червня 2024 року

м. Київ

справа № 500/2599/18

адміністративне провадження № К/990/44033/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Тацій Л.В.,

суддів: Стрелець Т.Г., Стеценка С.Г.,

розглянувши в порядку письмового провадження справу № 500/2599/18 за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до Управління Держпраці у Тернопільській області про визнання протиправною і скасування постанови про накладення штрафу, провадження в якій відкрито за касаційною скаргою фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26.09.2023 (головуючий суддя Судова-Хомюк Н. М., судді Онишкевич Т. В., Сеник Р. П.),

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У листопаді 2018 року фізична особа-підприємець ОСОБА_1 (далі - ФОП ОСОБА_1 , позивач) звернувся до суду з позовом до Управління Держпраці у Тернопільській області (далі також відповідач, Управління), у якому просив визнати протиправною та скасувати постанову від 16.08.2018 № ТР1013/759/2АВ/СПТД-ФС про накладення штрафу в розмірі 372 300,00 грн.

Обґрунтовуючи позовні вимоги, ФОП ОСОБА_1 зазначав, що оскаржувана постанова є протиправною та такою, що підлягає скасуванню, оскільки вимогу щодо надання відповідних документів у строк до 16:00 год 30.07.2018 позивач не отримував, а тому він не знав та не міг знати про її існування, як наслідок не мав можливості надати необхідні документи для проведення інспекційного відвідування. Таким чином, відповідач безпідставно дійшов висновку, що позивач відмовився надати інспекторам праці необхідні документи для проведення інспекційного відвідування.

Також позивач указував, що на дату проведення інспекційного відвідування він не здійснював свою господарську діяльність у торговому кіоску за адресою: АДРЕСА_1 , оскільки це приміщення з 22.07.2018 було передано у користування іншій особі відповідно до договору оренди приміщення від 22.07.2018. У день проведення інспекційного відвідування позивачем проводилась підготовка приміщення до передачі в оренду (здійснювалося прибирання). Отже, відповідач безпідставно дійшов висновку, що позивач створив перешкоди у проведенні інспекційного відвідування, оскільки торговий кіоск за адресою: АДРЕСА_1 , переданий у користування іншій особі згідно договору, а тому наймані працівники ФОП ОСОБА_1 були відсутні під час проведення інспекційного відвідування.

ФОП ОСОБА_1 стверджував, що його протиправно не було повідомлено про час та місце розгляду справи про накладення штрафу. Крім того, на переконання позивача, Управління Держпраці у Тернопільській області неправильно визначило розмір накладеного штрафу.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Тернопільського окружного адміністративного суду від 21.03.2019 у задоволені позову відмовлено.

Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 12.06.2019 скасовано рішення суду першої інстанції та ухвалено нове судове рішення про задоволення позову.

Верховний Суд постановою від 24.10.2022 скасував рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 21.03.2019 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 12.06.2019, а справу направив на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

Підставою для направлення справи на новий розгляд стала та обставина, що судами попередніх інстанцій не було встановлено, чи відноситься позивач до суб`єктів малого підприємництва, чи дотримано відповідачем строк проведення перевірки з урахуванням зупинення проведення інспекційного відвідування та чи складено акт у визначений чинним законодавством строк.

Суд зазначив, що за змістом направлення від 20.07.2018 № ТР 1013/759, останнє дійсне з 23 по 30 липня 2018 року, проте акт проведення інспекційного відвідування №Т Р1013/759/2АВ, який став підставою для накладення штрафу на позивача, складено 03.08.2018. У матеріалах справи відсутні будь-які докази щодо продовження терміну перевірки та відповідно направлення.

Верховний Суд звернув увагу, що недотримання порядку проведення перевірки нівелює наслідки такої перевірки, а отже невстановлені судами вищенаведені обставини мають значення для вирішення справи по суті.

За наслідками нового судового розгляду Тернопільський окружний адміністративний суд рішенням від 20.04.2023 позов задовольнив: визнав протиправною та скасував постанову від 16.08.2018 № ТР1013/759/2АВ/СПТД-ФС.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що позивач не був належним чином повідомлений про інспекційне відвідування та особисто не отримав копію акта про неможливість проведення інспекційного відвідування від 23.07.2018 № ТР1013/759/АВ. Суд дійшов висновку, що позивач не отримав і вимогу про надання документів від 24.07.2018 № ТР 1013/759/ПД, оскільки на поштовому повідомленні відсутній його підпис, а вказані документи направлено не за місцем його проживання, тому останній був позбавлений змоги надати відповідні документи у встановлений строк.

Суд указав, що не зважаючи на те, що у зазначений у вимозі строк ФОП ОСОБА_1 з поважних причин не надав запитуваних документів, відповідач 03.08.2018 склав акт про неможливість проведення інспекційного відвідування № ТР1013/759/2АВ.

Суд установив, що відповідно до вимоги від 24.07.2018 № ТР 1013/759/ПД позивач повинен був надати Управлінню документи до 16:00 год 30.07.2018. Водночас згідно з інформацією з сайту АТ «Укрпошта» лист з вимогою направлений позивачу 25.07.2018 та отриманий 30.07.2018 о 18:40 год. Отже, якщо б навіть припустити, що позивач дійсно отримав вимогу про надання документів, він не зміг би виконати свій обов`язок щодо надання документів у встановлений строк.

Крім того, термін, установлений позивачу для надання необхідних для проведення інспекційного відвідування документів, є невиправдано коротким.

Урахувавши необізнаність позивача про існування акта про неможливість проведення інспекційного відвідування від 23.07.2018 № ТР1013/759/АВ та неотримання вимоги про надання документів від 24.07.2018 № ТР 1013/759/ПД, суд першої інстанції виснував про те, що ненадання ФОП ОСОБА_1 відповідачу зазначених документів та не прибуття позивача на об`єкт відвідування сталося не з вини позивача та відповідно він не створював перешкоди у проведенні перевірки.

Суд першої інстанції також установив, що наказ від 20.07.2018 № 490 "Про проведення інспекційного відвідувань у ФОП ОСОБА_1 " виданий на підставі листа Теребовлянської районної державної адміністрації від 12.07.2018 № 02-942/02-24, з якого слідує, що зазначене інспекційне відвідування проводилося з питань виявлення неоформлених трудових відносин.

Суд також зазначив, що відповідно до частини першої статті 259 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України) державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами - підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.

На виконання частини першої статті 259 КЗпП України Кабінет Міністрів України постановою від 26.04.2017 № 295 затвердив Порядок здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю (далі - Порядок № 259), який був чинний на час виникнення спірних правовідносин і який визначав процедуру здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю юридичними особами (включаючи їх структурні та відокремлені підрозділи, які не є юридичними особами) та фізичними особами, які використовують найману працю.

Згідно з пунктом 2 Порядку № 295 державний контроль за додержанням законодавства про працю здійснюється у формі проведення інспекційних відвідувань та невиїзних інспектувань інспекторами праці, зокрема, Держпраці та її територіальних органів.

Пунктом 10 Порядку № 295 передбачено, що тривалість інспекційного відвідування, невиїзного інспектування не може перевищувати 10 робочих днів, для суб`єктів мікропідприємництва та малого підприємництва - двох робочих днів.

Відповідно до пункту 18 Порядку № 295 у разі відсутності документів, ведення яких передбачено законодавством про працю, об`єкту відвідування надсилається копія акта про неможливість проведення інспекційного відвідування або невиїзного інспектування та письмова вимога із зазначенням строку поновлення документів. На час виконання такої вимоги строк проведення інспекційного відвідування або невиїзного інспектування зупиняється.

За змістом пункту 20 Порядку № 295 акт складається в останній день інспекційного відвідування або невиїзного інспектування у двох примірниках, які підписуються інспектором праці, що його проводив, та керівником об`єкта відвідування або його уповноваженим представником.

При цьому суд установив, що ФОП ОСОБА_1 відноситься до суб`єктів малого підприємництва, що зумовило висновок про те, що Управління Держпраці у Тернопільській області не дотрималось строку проведення перевірки та склало акт не у визначений законом строк.

Так, направлення від 20.07.2018 № ТР 1013/759 дійсне з 23 по 30 липня 2018 року, а акт проведення інспекційного відвідування № ТР1013/759/2АВ, який став підставою для накладення штрафу на позивача, складено 03.08.2018. У матеріалах справи відсутні будь-які докази щодо продовження терміну перевірки та відповідно направлення.

Указав суд і на протиправність розгляду відповідачем справи про накладення штрафу без участі позивача, оскільки відповідно до пунктів 6, 7 Порядку накладення штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.07.2013 № 509 (далі - Порядок № 509), справа розглядається без участі представника суб`єкта господарювання або роботодавця у разі, коли його належним чином поінформовано про розгляд справи та від нього не надійшло обґрунтоване клопотання про відкладення її розгляду.

За висновком суду першої інстанції, допущенні процедурні порушення проведення перевірки нівелюють наслідки останньої.

Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 26.09.2023 скасував рішення суду першої інстанції та ухвалив нове судове рішення про відмову в задоволенні позову.

Відмовляючи в задоволенні позову, суд апеляційної інстанції виходив з того, що у зв`язку з відсутністю уповноваженої особи за місцем проведення інспекційного відвідування, ненаданням доступу до виробничих приміщень об`єкта відвідування, в яких використовується наймана праця, та ненаданням інформації, необхідної для проведення інспекційного відвідування, відповідач правомірно склав акт про неможливість проведення інспекційного відвідування від 23.07.2018 № ТР1013/759/АВ та письмову вимогу від 24.07.2018 № ТР1013/759/ПД про надання відповідних документів.

Урахувавши, що позивач у встановлений у вимозі строк не надав запитуваних документів, апеляційний суд дійшов висновку про обґрунтованість складення відповідачем акта від 03.08.2018 № ТР1013/759/2АВ про неможливість проведення інспекційного відвідування.

Суд апеляційної інстанції звернув увагу, що матеріали справи підтверджують те, що Управління у відповідності до пункту 6 Порядку № 509, а саме рекомендованим листом, надіслало позивачу повідомлення про розгляд справи, в якому було зазначено дату, час та місце розгляду такої справи. Водночас, витягом з пошукової системи поштових відправлень ПАТ «Укрпошта» підтверджується те, що 13.08.2018 позивач отримав зазначене повідомлення особисто, а відтак безпідставним є висновок суду першої інстанції про те, що управління не пересвідчилось, чи отримав позивач зазначене повідомлення та у його відсутності розглянуло справу.

Щодо висновку суду першої інстанції про проведення перевірки поза межами строків та порушення строків складення акта перевірки, апеляційний суд зазначив, що строк проведення інспекційного відвідування було зупинено до 30.07.2018, відтак відповідачем порушень допущено не було.

За таких обставин суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що відповідач прийняв оскаржену постанову на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією, Порядком № 509, Порядком № 295 та КЗпП України, а тому позовні вимоги позивача є безпідставними та такими, що не підлягають задоволенню.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

У грудні 2023 року ФОП ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26.09.2023, у якій просить скасувати вказане судове рішення та залишити в силі рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 20.04.2023.

Обґрунтовуючи касаційну скаргу, позивач наголошує, що він не був належним чином повідомлений про інспекційне відвідування. Вказує й на неотримання вимоги про надання документів.

Позивач також зазначає, що суд апеляційної інстанції дійшов хибного висновку про належне повідомлення ФОП ОСОБА_1 про розгляд справи про накладення штрафу, оскільки такий висновок не ґрунтується на дослідженні доказів.

У контексті цих доводів позивач вказує на неврахування судом апеляційної інстанції висновку Верховного Суду, викладеного в постанові від 24.01.2019 у справі № 592/5576/17, відповідно до якого судове рішення має містити пояснення (мотиви), чому суд вважає ту чи іншу обставину доведеною чи недоведеною, чому суд врахував одні докази, але не взяв до уваги інших доказів.

У зв`язку з цим доводить, що суд першої інстанції дав належну правову оцінку доказам у справі та прийняв обґрунтоване та правильне рішення про задоволення позову.

Крім того позивач вказує на відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування норм права у спірних правовідносинах (стосовно строку проведення перевірки).

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Верховний Суд ухвалою від 12.02.2024 відкрив касаційне провадження у справі на підставі пунктів 1, 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).

Відповідач не реалізував право подати відзив на касаційну скаргу.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій установлено, що до Управління Держпраці у Тернопільській області для розгляду та вжиття необхідних заходів надійшов лист Теребовлянської районної державної адміністрації від 12.07.2018 № 02-942/02-24, у якому зазначено, що на підставі розпорядження голови районної державної адміністрації від 06.01.2018 № 38-од "Про робочі групи з питань легалізації виплати заробітної плати та зайнятості населення" 11.07.2018 здійснено обстеження суб`єкта господарювання в м. Теребовля торгової точки "ІНФОРМАЦІЯ_1", в ході якого в ФОП ОСОБА_1 (адреса державної реєстрації АДРЕСА_2 , код ЄДРПОУ НОМЕР_1 ) виявлено, що у вказаній торговій точці ОСОБА_2 реалізовує продукти, в тому числі здійснює приготування їжі та реалізовує свіжоприготовану їжу. ОСОБА_2 не надала ні копії трудового договору, ні копії свідоцтва про підприємницьку діяльність.

23.07.2018 інспектором праці ОСОБА_3 , за участю інспектора праці Шевчука Ю. Н. та начальника відділу гігієни праці ОСОБА_4 на підставі листа Тернопільської районної державної адміністрації Тернопільської області від 12.07.2018 № 02-942/02-24, згідно наказу від 20.07.2018 № 490 та відповідно до направлення від 20.07.2018 № ТР1013/759 проведено інспекційне відвідування ФОП ОСОБА_1 , який здійснює свою господарську діяльність у торговому кіоску за адресою: АДРЕСА_3 .

Під час здійснення інспекційного відвідування на об`єкті відвідування виявлено осіб, які представились як ОСОБА_5 та ОСОБА_2 . Надалі інспектори праці представились та попросили показати документи, а саме: трудові договори, ліцензію на торгівлю та інші дозвільні документи на провадження підприємницькою діяльністю. Присутніми особами документів надано не було та було повідомлено номер телефону для зв`язку з позивачем. Для встановлення анкетних даних осіб, які перебували на об`єкті відвідування, інспектором праці було викликано поліцію. Не дочекавшись приїзду поліції, особи покинули приміщення, закрили торгівельну точку та пішли у невідомому напрямку. Зазначені факти зафіксовані також засобами відеотехніки.

На виклик прибули працівники Теребовлянського відділу поліції ГУНП в Тернопільській області. Після чого старшому дільничному офіцеру Теребовлянського відділу поліції ГУНП в Тернопільській області капітану поліції Сирнику М. П. з приводу ситуації, яка склалась, надав пояснення головний державний інспектор відділу з питань додержання законодавства про працю, зайнятість та інших нормативно - правових актів Управління Держпраці у Тернопільській області Шевчук Юрій Несторович .

Позивач повідомив суду про те, що ним не здійснювалась діяльність на об`єкті, а саме: АДРЕСА_1 , там відсутнє будь-яке обладнання, а ключі від кіоску мала ОСОБА_2 , будинок якої перебуває на відстані 100 м від цього об`єкту.

Крім того згідно пояснень позивача 23.07.2018 ОСОБА_2 саме здійснювала прибирання приміщення для передачі в оренду. При цьому згідно витягу є Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадський формувань, одним з видів господарської діяльності позивача є "68.20. надання в оренду й експлуатацію власного чи орендованого нерухомого майна".

У зв`язку з відсутності уповноваженої особи за місцем проведення інспекційного відвідування відповідач склав акт про неможливість проведення інспекційного відвідування від 23.07.2018 № ТР1013/759/АВ та письмову вимогу від 24.07.2018 № ТР1013/759/ПД про надання документів у строк до 16:00 год 30.07.2018, які необхідні для проведення інспекційного відвідування, а саме:

- копію свідоцтва про державну реєстрацію фізичної особи - підприємця (або витяг з державного реєстру);

- копію свідоцтва платника податку;

- копію договору оренди приміщення, де здійснюється підприємницька діяльність з використанням найманої праці, чи копію документу, що підтверджує право власності на приміщення;

- копії трудових договорів, укладених із найманими працівниками у 2017 та 2018 роках, в тому числі звільнених працівників;

- копії повідомлення державної фіскальної служби про прийнятих працівників у 2017 та 2018 роках;

- копії табелів обліку використання робочого часу найманими працівниками за період з січня по червень 2018 року включно;

- копії документів про нарахування та виплату звільненим працівникам, остаточного розрахунку при звільнені;

- копії документів про надання щорічних відпусток найманим працівникам, нарахування та виплата відпусток;

- копії відомостей нарахування та виплату заробітної плати за період з січня по червень 2018 року;

- копії медичних книжок працівників про проходження медичного огляду;

- висновок про атестацію робочого місця;

- копія документа, що підтверджує погоджений Теребовлянською РДА режим роботи закладів торгівлі.

Строк проведення інспекційного відвідування було зупинено до 30.07.2018, про що свідчить акт про неможливість проведення інспекційного відвідування від 23.07.2018 № ТР1013/759/АВ.

Надалі, у зв`язку з неможливістю особистого вручення копії акта про неможливість проведення інспекційного відвідування від 23.07.2018 № ТР1013/759/АВ та одного примірника вимоги про надання документів від 24.07.2018 № ТР 1013/759/ПД, зазначені документи були надіслані об`єкту відвідування рекомендованим листом з повідомленням про вручення.

За змістом повідомлення про вручення поштового відправлення із штрих-кодовим ідентифікатором 408, акт та вимога 25.07.2018 надіслані на ім`я ФОП за адресою АДРЕСА_4 , хоча місце проживання (знаходження) позивача АДРЕСА_2

Згідно з відміткою на поштовому відправлені вимога вручена особисто 30.07.2018, проте на зворотному поштовому повідомленні відсутній підпис особи, якій вручено поштове відправлення.

Відповідно до інформації з сервісу відстеження УКРПОШТИ поштове відправлення із штрих-кодовим ідентифікатором 408 вручено особисто 30.07.2018 о 18:40 год.

З огляду не неподання позивачем запитуваних документів у встановлений у вимозі строк, Управління Держпраці у Тернопільській області 03.08.2018 склало акт про неможливість проведення інспекційного відвідування № ТР1013/759/2АВ.

За змістом згаданого акта, інспекційне відвідування неможливо провести у зв`язку з:

ненаданням інформації, необхідної для проведення інспекційного відвідування або невиїзного інспектування;

ненадання для ознайомлення книг, реєстрів та документів, ведення яких передбачено законодавством про працю, що містять інформацію/відомості з питань, які є предметом інспекційного відвідування, невиїзного інспектування, їх завірених об`єктом відвідування копій або витягів;

відсутністю документів, ведення яких передбачено законодавством про працю.

08.08.2018 на підставі акта від 03.08.2018 заступником начальника Управління прийнято рішення щодо розгляду справи про накладення штрафу № ТР1013/759/2АВ/ТД на підставі абзацу сьомого частини другої статті 265 КЗпП України; призначено розгляд справи на 16.08.2018 об 11:30 год.

10.08.2018 на адресу реєстрації позивача направлено повідомлення про розгляд справи від 08.08.2018 № 2717/01-05-12.318.

Згідно відстеження із сайту УКРПОШТИ поштове відправлення із штрих-кодовим ідентифікатором 741 вручено особисто 13.08.2018.

16.08.2018 відповідач прийняв постанову, якою ФОП ОСОБА_1 визнано винним у порушенні абзацу сьомого частини другої статті 265 КЗпП України та накладено штраф у розмірі 372300,00 грн.

Не погоджуючись із вказаною постановою та висновками відповідача, прийнятими за результатами проведеного інспекційного відвідування, позивач звернувся до суду з цим позовом.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Відповідно до частин першої, другої статті 341 КАС суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Верховний Суд перевірив наведені у касаційній скарзі доводи позивача, правильність застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права і дійшов висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню з таких підстав.

Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією України межах і відповідно до законів України (стаття 6 Конституції України).

Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Спірні у цій справі правовідносини врегульовані, зокрема, статтею 259 КЗпП України, Законом України від 05.04.2007 № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон № 877-V), а також Порядком здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26.04.2017 № 295 (далі - Порядок № 295), який був чинним на момент призначення та проведення інспекційного відвідування.

Правові та організаційні засади, основні принципи та порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності визначено Законом № 877-V.

Згідно з цим Законом орган державного нагляду має право здійснювати планові, позапланові заходи здійснення державного нагляду. Підстави, порядок їх здійснення та необхідні розпорядчі документи органу державного нагляду, визначені статтями 5, 6, 7 цього Закону № 877-V.

Відповідно до частини першої статті 259 КЗпП України державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами - підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.

На виконання частини першої статті 259 КЗпП України Кабінет Міністрів України постановою від 26.04.2017 № 295 затвердив Порядок здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, який був чинний на час виникнення спірних правовідносин і який визначав процедуру здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю юридичними особами (включаючи їх структурні та відокремлені підрозділи, які не є юридичними особами) та фізичними особами, які використовують найману працю. (далі - об`єкт відвідування).

Згідно з пунктом 2 Порядку № 295 державний контроль за додержанням законодавства про працю здійснюється у формі проведення інспекційних відвідувань та невиїзних інспектувань інспекторами праці, зокрема, Держпраці та її територіальних органів.

Про проведення інспекційного відвідування інспектор праці повідомляє об`єкту відвідування або уповноваженій ним посадовій особі (пункт 8 Порядку № 295).

Пунктом 10 Порядку № 295 передбачено, що тривалість інспекційного відвідування, невиїзного інспектування не може перевищувати 10 робочих днів, для суб`єктів мікропідприємництва та малого підприємництва - двох робочих днів.

У разі створення об`єктом відвідування перешкод у діяльності інспектора праці (відмова у допуску до проведення відвідування (ненадання інформації, необхідної для проведення інспекційного відвідування або невиїзного інспектування; перешкода в реалізації інших прав, передбачених пунктом 11 цього Порядку), відсутності об`єкта відвідування або уповноваженої ним особи за місцезнаходженням (адресою, зазначеною в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, інших документах, що стали підставою для проведення відвідування), відсутності документів, ведення яких передбачено законодавством про працю, складається акт про неможливість проведення інспекційного відвідування або невиїзного інспектування із зазначенням відповідних причин, який за можливості підписується керівником об`єкта відвідування або іншою уповноваженою особою (пункту 16 Порядку № 295).

Пунктами 18 - 20 Порядку № 295 визначено, що у разі відсутності документів, ведення яких передбачено законодавством про працю, об`єкту відвідування надсилається копія акта про неможливість проведення інспекційного відвідування або невиїзного інспектування та письмова вимога із зазначенням строку поновлення документів. На час виконання такої вимоги строк проведення інспекційного відвідування або невиїзного інспектування зупиняється.

За результатами інспекційного відвідування або невиїзного інспектування складаються акт і у разі виявлення порушень законодавства про працю - припис про їх усунення.

Акт складається в останній день інспекційного відвідування або невиїзного інспектування у двох примірниках, які підписуються інспектором праці, що його проводив, та керівником об`єкта відвідування або його уповноваженим представником.

Згідно з пунктом 26 Порядку № 295 у разі відмови керівника чи уповноваженого представника об`єкта відвідування від підписання або за неможливості особистого вручення акта і припису акт та припис складаються у трьох примірниках.

Два примірники акта і припису не пізніше ніж протягом наступного робочого дня надсилаються об`єкту відвідування рекомендованим листом з описом документів у ньому та з повідомленням про вручення. На примірнику акта та припису, що залишаються в інспектора праці, зазначаються реквізити поштового повідомлення, яке долучається до матеріалів інспекційного відвідування та невиїзного інспектування.

Об`єкт відвідування зобов`язаний повернути інспектору праці підписаний примірник акта та припису не пізніше ніж через три робочих дні з дати його отримання.

У разі ненадходження в установлений строк підписаного примірника акта та припису складається акт про відмову від підпису у двох примірниках, один з яких надсилається об`єкту відвідування рекомендованим листом з повідомленням про вручення.

Суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що оскільки у зазначений строк ФОП ОСОБА_1 не надав документів, які перелічені у вимозі від 24.07.2018 № ТР1013/759/ПД, відповідач правомірно 03.08.2018 склав акт про неможливість проведення інспекційного відвідування № ТР1013/759/2АВ, який відповідно став підставою для накладення штрафу.

Такий висновок ґрунтується на тому, що апеляційний суд вважав доведеним факт вручення позивачу вимоги від 24.07.2018 № ТР1013/759/ПД.

Водночас суд першої інстанції дійшов протилежного висновку, установивши, що копії акта про неможливість проведення інспекційного відвідування від 23.07.2018 № ТР1013/759/АВ та вимоги про надання документів від 24.07.2018 № ТР 1013/759/ПД були надіслані об`єкту відвідування рекомендованим листом з повідомленням про вручення на адресу АДРЕСА_2 , хоча місце проживання (знаходження) позивача АДРЕСА_2 .

Крім того на зворотному поштовому повідомленні відсутній підпис позивача.

Стосовно інформації з сайту УКРПОШТИ про отримання позивачем особисто поштового відправлення 30.07.2018 о 18:40 год, суд першої інстанції зазначив, що навіть за умови припущення дійсного отримання позивачем акта та вимоги у вказані дату та час, ФОП ОСОБА_1 у будь-якому випадку не зміг би надати документи у встановлений строк (до 16:00 30.07.2018)

Вищезазначені обставини суд першої інстанції оцінив на користь висновку про те, що позивач не отримував вимоги про надання документів та відповідно не мав можливості надати відповідачу запитувані документи, у зв`язки з чим відповідач дійшов помилкового висновку про створення позивачем перешкод у проведенні інспекційного відвідування.

Колегія суддів погоджується з таким висновком суду першої інстанції, оскільки він відповідає правилам оцінки доказів, установленим статтею 90 КАС.

Так, згаданою статтею передбачається, що суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.

Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили.

Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності.

Суд надає оцінку як зібраним у справі доказам в цілому, так і кожному доказу (групі однотипних доказів), що міститься у справі, мотивує відхилення або врахування кожного доказу (групи доказів).

Варто констатувати, що апеляційний суд не дотримався зазначених вимог процесуального закону, оскільки поза оцінкою суду залишились обставини щодо неправильного зазначення адреси, на яку було направлено акт та вимогу, відсутність особистого підпису позивача на зворотному поштовому повідомленні та неможливості надати документи у встановлений у вимозі строк навіть за умови отримання позивачем поштового відправлення.

Щодо висновку апеляційного суду про дотримання Управлінням Держпраці у Тернопільській області строку проведення перевірки, колегія суддів зазначає таке.

Верховний Суд, повертаючи цю справу на новий судовий розгляд, у постанові від 24.10.2022 зазначив, що суди не встановили, чи відноситься позивач до суб`єктів малого підприємництва, чи дотримано відповідачем строк проведення перевірки з урахуванням зупинення проведення інспекційного відвідування та чи складено акт у визначений чинним законодавством строк.

Урахувавши зазначене вище, суд першої інстанції встановив, що ФОП ОСОБА_1 відноситься до суб`єктів малого підприємництва, зокрема в судовому засіданні ним надано відомості з Державного реєстру фізичних осіб - платників податків про джерела/суми виплачених доходів та утримання податків станом на 31.01.2023, з якого вбачається, що середня кількість його працівників за звітний період не перевищує 50 осіб, а річний дохід від будь-якої діяльності не перевищує суму, еквівалентну 10 мільйонам євро, визначену за середньорічним курсом Національного банку України. Вказана класифікація передбачена Законом України від 22.03.2012 № 4618-VI «Про розвиток та державну підтримку малого і середнього підприємництва в Україні».

Як уже було зазначено, пунктом 10 Порядку № 295 визначено, що тривалість інспекційного відвідування для суб`єктів мікропідприємництва та малого підприємництва не може перевищувати двох робочих днів.

Суд першої інстанції установив, що направлення від 20.07.2018 № ТР 1013/759 дійсне з 23 по 30 липня 2018 року, проте акт проведення інспекційного відвідування № ТР1013/759/2АВ, який став підставою для накладення штрафу на позивача, складено 03.08.2018. У матеріалах справи відсутні будь-які докази, що продовження терміну перевірки та відповідно направлення.

На підставі вказаних обставин суд першої інстанції виснував про порушення відповідачем строку проведення інспекційного відвідування.

Суд апеляційної інстанції цього висновку не спростував, як свідчить зміст постанови від 26.09.2023, апеляційний суд взагалі не дав уцінку згаданим обставинам та, відповідно, не застосував до спірних правовідносин пункт 10 Порядку № 295.

Колегія суддів також не погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про належне повідомлення ФОП ОСОБА_1 про розгляд справи про накладення штрафу.

Механізм накладення на суб`єктів господарювання та роботодавців штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення, передбачених частиною другою статті 265 Кодексу законів про працю України та частинами другою - сьомою статті 53 Закону України "Про зайнятість населення" (далі - штрафи), визначає Порядок накладення штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 17.07.2013 № 509 (далі - Порядок № 509).

Пунктами 3 - 7 Порядок № 509 передбачено, що уповноважена посадова особа не пізніше ніж через 10 днів з дати складення акта приймає рішення щодо розгляду справи про накладення штрафу (далі - справа).

Справа розглядається у п`ятнадцятиденний строк з дня прийняття рішення про її розгляд.

У разі надходження від суб`єкта господарювання або роботодавця, щодо якого порушено справу, обґрунтованого клопотання про відкладення її розгляду, строк розгляду справи може бути продовжений уповноваженою посадовою особою, але не більше ніж на 10 днів.

Про розгляд справи уповноважені посадові особи письмово повідомляють суб`єктів господарювання та роботодавців не пізніше ніж за п`ять днів до дати розгляду рекомендованим листом чи телеграмою, телефаксом, телефонограмою або шляхом вручення повідомлення їх представникам, про що на копії повідомлення, яка залишається в уповноваженої посадової особи, що надіслала таке повідомлення, робиться відповідна позначка, засвідчена підписом такого представника.

Справа розглядається за участю представника суб`єкта господарювання або роботодавця, щодо якого її порушено. Справу може бути розглянуто без участі такого представника у разі, коли його поінформовано відповідно до пункту 6 цього Порядку і від нього не надійшло обґрунтоване клопотання про відкладення її розгляду.

Колегія суддів зауважує, що особі, до якої застосовуються такі суттєві санкції відповідальності, повинно бути забезпечено право завчасно знати про час та місце розгляду справи. Це право є гарантією реалізації інших прав - на участь в засіданні, висловлення заперечень, надання доказів, захист тощо.

Положення пункту 6 Порядку № 509 покладає цей обов`язок на уповноважену посадову особу. Зміст цього обов`язку не вичерпується надсиланням тексту відповідного повідомлення, оскільки саме лише надсилання, без отримання, не свідчить про поінформованість особи про час та місце розгляду справи, а отже робить це право недієвим.

Для інформування особи про час та місце розгляду справи можуть використовуватися різні способи: рекомендований лист, телеграма, телефакс, телефонограма, особисте вручення повідомлення представникам. Множинність способів повідомлення дозволяє уповноваженій посадовій особі обрати один або декілька способів, які забезпечують поінформованість особи.

Відповідно до пункту 7 Порядку № 509 справу може бути розглянуто без участі такого представника у разі, коли його поінформовано відповідно до пункту 6 цього Порядку і від нього не надійшло обґрунтоване клопотання про відкладення її розгляду. Отже, саме на уповноважену посадову особу покладається обов`язок з`ясувати, чи поінформовано особу. При цьому саме лише надсилання повідомлення (без доказів його отримання) не свідчить про її поінформованість. У разі неналежного поінформування особи, яка притягується до відповідальності, уповноважена особа не може розпочинати розгляд справи.

Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 13.03.2024 у справі № 0840/3101/18, від 06.12.2023 у справі № 813/2018/18, від 08.11.2023 у справі № 520/1951/2020.

Суд апеляційної інстанції не погодився з висновком суду першої інстанції про те, що Управління не пересвідчилося, чи отримав позивач повідомлення про розгляд справи про накладення штрафу, направлене рекомендованим листом.

Апеляційний суд мотивував це тим, що в матеріалах справи наявний витяг з сайту УКРПОШТИ про отримання поштового відправлення.

Водночас згаданий витяг сформовано 17.12.2018, тобто вже під час розгляду справи в суді. Докази того, що відповідач пересвідчився про отримання позивачем повідомлення про розгляд справи про накладення штрафу до початку такого розгляду, в матеріалах справи відсутні. Так само як і відсутнє зворотне поштове повідомлення, яке б підтвердило отримання рекомендованого листа позивачем.

При цьому, як уже було зазначено, Порядок № 509 передбачає декілька альтернативних способів повідомлення особи про розгляд її справи, які має можливість використати уповноважений орган задля виконання свого обов`язку щодо належного повідомлення особи.

Ключовим питанням при наданні оцінки процедурним порушенням, допущеним під час прийняття суб`єктом владних повноважень рішення, є співвідношення двох базових принципів права: «протиправні дії не тягнуть за собою правомірних наслідків» і, на противагу йому, принцип «формальне порушення процедури не може мати наслідком скасування правильного по суті рішення».

Колегія суддів зауважує, що Верховним Судом у постанові від 16.03.2023 у справі №400/4409/21 сформовано підхід для розмежування згаданих двох базових принципів права; межею, що розділяє істотне (фундаментальне) порушення від неістотного, є встановлення такої обставини: чи могло бути іншим рішення суб`єкта владних повноважень за умови дотримання ним передбаченої законом процедури його прийняття.

У вказаній справі Верховний Суд зазначив, що основними правилами (підходами) до відмежування формалізму від надмірного формалізму є: 1) суть, за загальним правилом, переважає над формою; 2) до вирішення публічно-правових спорів, за загальним правилом, є незастосовними підходи кримінального процесу або процесу притягнення фізичної особи до адміністративної відповідальності, у частині оцінки процедурних порушень; 3) процедурні порушення суб`єкта владних повноважень, рішення (дії, бездіяльність) якого оцінюються судом, не можуть легалізувати сутнісні порушення суб`єкта приватного права (порушення з боку одного суб`єкта не можуть легалізувати порушення з боку іншого суб`єкта); 4) процедура вторинна якщо рішення суб`єкта владних повноважень: відповідає визначеним законом завдання (функціям) такого суб`єкта; має легітимну ціль; законодавство не містить імперативних заборон або наслідків недотримання таких процедур; 5) якщо є доступ до суду, "правопорушник" доводить, у першу чергу, сам факт відсутності правопорушення, що дозволяє суду оцінити суть відповідного правопорушення; 6) за порушення процедури, у першу чергу, має нести відповідальність посадова особа, яка допустила таке порушення, а не страждати суспільні (публічні) інтереси або інтереси держави; 7) визнання протиправним рішення (дії, бездіяльності) суб`єкта владних повноважень з огляду на процедурні порушення, за загальним правилом, не повинно позбавляти (звільняти) його від обов`язку невідкладно прийняти нове рішення у відповідних правовідносинах з дотриманням процедури; 8) дотримання формальних процедур вимагає законодавство, а не дотримання деяких формальних процедур вимагає об`єктивна ситуація (доцільність, раціональність, домірність).

Верховний Суд вважає, що зважаючи на суттєвість для суб`єкта господарювання наслідків державного контролю, Управління Держпраці у Тернопільській області мало забезпечити неухильне дотримання вимог законодавства при проведення перевірки, складанні акта, вимоги, та постанови про накладення штрафу, чого в цьому випадку дотримано не було і вищенаведені порушення відповідачем порядку перевірки є достатньою підставою для скасування її наслідків.

Такий же висновок зробив і суд першої інстанції, визнавши допущенні відповідачем процедурні порушенні такими, що зумовлюють протиправність прийнятого ним рішення.

Відповідно до статті 352 КАС суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

Ураховуючи те, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував норми матеріального права та порушив процесуальні норми, що призвело до скасування судового рішення, яке відповідає закону, Верховний Суд приходить до висновку про необхідність скасування постанови суду апеляційної інстанції повністю та залишення в силі рішення суду першої інстанції.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 352, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 задовольнити.

Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26.09.2023 скасувати.

Рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 20.04.2023 залишити в силі.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Судді Л.В. Тацій Т.Г. Стрелець С.Г. Стеценко