Справа № 260/1134/23
Суддя: Єресько Л.О.
Дата ухвалення: 2024-06-24 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 червня 2024 року

м. Київ

справа № 260/1134/23

адміністративне провадження № К/990/37048/23, № К/990/38852/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Єресько Л.О.,

суддів: Соколова В.М., Загороднюка А.Г.,

розглянув у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції справу №260/1134/23

за позовом ОСОБА_1 до Чотирнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих), Офісу Генерального прокурора, Закарпатської обласної прокуратури про визнання протиправними та скасування рішення, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за весь час вимушеного прогулу

за касаційними скаргами Офісу Генерального прокурора, Закарпатської обласної прокуратури

на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 14 липня 2023 року, ухваленого у складі головуючого судді Скраль Т.В.

та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11 жовтня 2023 року, ухвалену колегією суддів у складі головуючого судді Ільчишин Н.В., суддів: Коваля Р.Й., Гуляка В.В.,

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їхнє обґрунтування

1. У лютому 2023 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Закарпатського окружного адміністративного суду з позовом до Чотирнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) (далі - відповідач 1, Кадрова комісія), Офісу Генерального прокурора (далі - відповідач 2), Закарпатської обласної прокуратури (далі - відповідач 3), в якому просив:

1.1. визнати протиправним та скасувати рішення Чотирнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) від 14.12.2022 № 4 про неуспішне проходження прокурором ОСОБА_1 атестації;

1.2. визнати протиправним та скасувати наказ керівника Закарпатської обласної прокуратури А.Ковальчук від 27.01.2023 №60к про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора Іршавського відділу Хустської місцевої прокуратури Закарпатської області та органів прокуратури Закарпатської області з 30.01.2023;

1.3. поновити ОСОБА_1 з 31.01.2023 на посаді прокурора Іршавського відділу Хустської місцевої прокуратури Закарпатської області, яку він займав до звільнення 30.01.2023, та в органах прокуратури Закарпатської області;

1.4. стягнути з Закарпатської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за весь час вимушеного прогулу.

2. На обґрунтування позову позивач указує, що співбесіду з ним Комісією проведено поверхнево, упереджено та непослідовно, а окремі з питань взагалі не були пов`язані з його професійною діяльністю, як прокурора, та професійною етикою. Звертає увагу суду на те, що в оскаржуваному рішенні Кадрова комісія на задане йому практичне завдання виклала свою відповідь, яку вважає правильною, при цьому, не зазначивши, що в своїх усних відповідях на уточнюючі в ході співбесіди запитання позивач обґрунтовував варіант вирішення практичного завдання, з урахуванням чого вірно виконав практичне завдання. Відмічає, що висновки Кадрової комісії про його професійну некомпетентність у зв`язку з виконанням практичного завдання ґрунтуються лише на сумнівах та суб`єктивному сприйнятті окремими членами комісії наданим ним відповідей з точки зору їх правильності та повноти. Позивач вказує, що за приписами Порядку № 221 оцінка професійної компетентності прокурора, окрім практичного завдання, включає також перевірку загальних здібностей та навичок прокурора, які, у свою чергу, встановлюються за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону. Однак, з оскаржуваного рішення слідує, що оцінка його професійної компетентності була здійснена Кадровою комісією лише на підставі виконаного практичного завдання та без урахування того, що він успішно пройшов попередні етапи атестації, набравши одні з найвищих балів.

2.1. Також зазначає, що у відповідності до вимог пункту 11 розділу IV Порядку №221, на його електронну адресу від Кадрової комісії надійшов запитальник на який він, по кожному запитанню, надав обґрунтовані письмові пояснення та надіслав їх до Кадрової комісії електронною поштою, зокрема щодо факту придбання та подальший продаж ним в 2010 році нерухомого майна за ціною 560 400 грн, як і факту надання його батьком коштів для придбання такого нерухомого майна. Тож, позивач переконаний, що вказані факти взагалі не можуть свідчити про невідповідність його вимогам професійної етики та доброчесності прокурора, оскільки купівля та продаж такого майна мала місце за довго до того як він розпочав свою діяльність в органах прокуратури, будучи ще студентом. Тому в цьому випадку і не підлягало доказуванню походження у його батька коштів, які були використані для купівлі такого майна. Наполягає, що вказаний факт аж ніяк не дискредитує його як прокурора та не завдає жодної шкоди авторитету органів прокуратури та держави в цілому, а це в свою чергу свідчить про не порушення ним жодних вимог чинного законодавства України, в тому числі і Кодексу професійної етики та поведінки прокурора.

2.2. Акцентує увагу на тому, що свою діяльність в органах прокуратури розпочав лише в 2012 році. Щороку під час роботи в органах прокуратури ним подавалися декларації про доходи, а з 2015 року декларації подавалися до НАЗК, та жодних зауважень з боку контролюючих органів з приводу його майна чи майна членів його сім`ї не виникало і відповідних рішень не приймалося.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи

3. ОСОБА_1 працював в органах прокуратури з 23.08.2012, згідно трудової книжки серії НОМЕР_1 від 01.08.2011.

4. Позивачем 08.10.2019 подано Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в окружній прокуратурі та про намір пройти атестацію.

5. П`ятнадцятою кадровою комісією обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) прийнято рішення від 13.09.2021 № 280 про неуспішне проходження ОСОБА_1 атестації (іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки (другий етап)).

6. На підставі вказаного рішення наказом керівника Закарпатської обласної прокуратури від 21.10.2021 № 605к ОСОБА_1 було звільнено з займаної посади та органів прокуратури Закарпатської області на підставі підпункту 2 пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19.09.2019 № 113-ІХ (далі - Закон № 113-ІХ), з 22.10.2021.

7. Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду 06.05.2022 у справі № 260/6740/21, яке залишено без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду 1008.2022, визнано протиправним та скасовано рішення П`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) від 13.09.2021 №280 про неуспішне проходження прокурором ОСОБА_1 атестації. Визнано протиправним та скасовано наказ керівника Закарпатської обласної прокуратури Д.Казака від 21.10.2021 № 605к про звільнення ОСОБА_1 із займаної посади з 22.10.2021. Поновлено ОСОБА_1 на посаді, з якої його було звільнено, з 23.10.2021. Стягнуто із Закарпатської обласної прокуратури середній заробіток за весь час вимушеного прогулу, а саме з 23.10.2021 по 06.05.2022 у розмірі 47 613,60 гривень, із утриманням із цієї суми обов`язкових податків та зборів. Рішення суду в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді та в частині стягнення із Закарпатської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середнього заробітку за час вимушеного прогулу у межах суми стягнення за один місяць допущено негайного виконання. У задоволенні позову у частині інших позовних вимог відмовлено.

8. Наказом Закарпатської обласної прокуратури від 17.08.2022 № 480к ОСОБА_1 поновлено на посаді прокурора Іршавського відділу Хустської місцевої прокуратури Закарпатської області.

9. Згідно з пунктом 3.2 розділу V Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора України від 03.10.2019 № 221 (далі - Порядок № 221) у разі скасування судом рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурор, якого поновлено на посаді чи рішення про звільнення якого з посади за наслідками атестації не приймалось з підстав, визначених законодавством України допускається кадровою комісією до проходження того етапу атестації, за результатами якого кадровою комісією прийнято відповідне рішення.

10. Чотирнадцятою кадровою комісією з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих), ОСОБА_1 включено до графіку проведення співбесід.

11. Позивач 17.11.2022 отримав від комісії лист - запитальник, щодо надання письмових пояснень, з приводу придбання легкових автомобілів ним та його дружиною, задекларованої готівки його дружини за 2017 рік у сумі 14 285 доларів США, який належить на праві власності дружині позивача, у відповідь на який ОСОБА_1 22.11.2022 надіслав комісії свої пояснення, та на підтвердження джерела походження коштів надав відповідні документи.

12. Відповідно до протоколу від 08.12.2022 № 66 засідання Кадрової комісії вирішено, враховуючи результати проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності, а також з`ясування додаткової інформації, ухвалити рішення про продовження співбесіди з ОСОБА_1 в інший день, а саме 14.12.2022, починаючи з 10:00 год.

13. Згідно з рішенням Кадрової комісії 14.12.2022 № 4 «Про неуспішне проходження прокурором атестації», за результатами проведення співбесіди комісія виявила обставини, які свідчать про невідповідність прокурора ОСОБА_1 вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності.

13.1. В обґрунтування вказаного рішення комісією зазначено наступне:

1) прокурор не надав правильної відповіді на два з трьох поставлених у практичному завданні запитань (перше та третє). При вивченні Комісією наданих прокурором письмових відповідей та усних відповідей на уточнюючі запитання під час співбесіди, встановлено низький рівень володіння прокурором ОСОБА_1 практичними уміннями та навичками. За таких підстав, у Комісії є обґрунтований сумнів у відповідності ОСОБА_1 критерію професійної компетентності.

2) під час проходження ОСОБА_1 співбесіди у Комісії виникли запитання до прокурора в частині підтвердження законності джерел походження грошових коштів, достатніх для придбання ним та його дружиною двох транспортних засобів: автомобілю Skoda Octavia А7, 2014 року випуску, вартістю 346078,00 грн. та автомобілю Nissan Juke, 2014 року випуску, вартістю 365000,00 грн.

13.2. Надаючи Комісії письмові пояснення з цього приводу, прокурор ОСОБА_1 пояснив, що придбання зазначених автомобілів було здійснено у тому числі за рахунок коштів, отриманих ним від продажу 05.10.2020 нерухомого майна - комплексу нежитлових будівель та споруд із земельною ділянкою у м. Мукачеві Закарпатської області за суму 560400,00 гривень. Також останній усно повідомив Комісії, що це нерухоме майно було подароване йому батьком після закінчення вищого навчального закладу з метою розвитку бізнесу, оскільки на той момент ОСОБА_1 ще не працював в органах прокуратури та лише будував плани на своє майбутнє.

13.3. У зв`язку із відсутністю у ОСОБА_1 відповідних підтверджуючих документів, Комісією приймалося рішення про продовження із ним співбесіди з метою надання можливості прокурору надати Комісії документальні підтвердження щодо усних пояснень.

13.4. Після продовження співбесіди ОСОБА_1 надав Комісії копію Договору купівлі-продажу частки комплексу нежитлових будівель та споруд від 02.06.2010, а також копію договору купівлі-продажу земельної ділянки від тієї ж дати, з яких вбачається, що ним, як покупцем, були придбані відповідні об`єкти нерухомого майна в м. Мукачеві Закарпатської області загальною вартістю 560400,00 гривень.

13.5. Водночас комісія зауважила на тому, що в кожному з двох договорів купівлі-продажу, покупцем стверджується, що грошові кошти, які витрачаються ним на придбання майна, не є спільною сумісною власністю, оскільки у шлюбі він не перебуває, а особи, які б могли поставити питання про визнання за ними права власності (користування) на зазначені кошти, відсутні. Тож . на думку членів комісії, з наведених документів вбачається невідповідність зафіксованих у нотаріально посвідчених правочинах фактів і обставин тим поясненням, що були надані Комісії прокурором ОСОБА_1 раніше, зокрема, щодо того, що згадані об`єкти нерухомого майна були подаровані йому його батьком.

13.6. Своєю чергою, прокурор ОСОБА_1 надав Комісії документ під назвою "ПОЯСНЕННЯ" від 11.12.2022 за підписом ОСОБА_2 , в яких автором зазначено про придбання 02.06.2010 комплексу нежитлових будівель та споруд для свого сина - ОСОБА_1 за кошти, одержані від покійної бабусі прокурора - ОСОБА_3 , яка з 2000 по 2008 роки неофіційно працювала в Італійській Республіці. При цьому, як зазначила комісія, жодних документальних підтверджень факту перебування вказаної у письмових поясненнях ОСОБА_4 особи на території іноземної держави, а так само і документів, на підтвердження розміру отриманих нею там доходів Комісії надано не було.

13.7. Разом з тим, комісія критично оцінює надану прокурором довідку виконкому Кам`янської сільської ради Берегівського району Закарпатської області від 09.12.2022 про факт перебування ОСОБА_3 зі слів сусідів у період з 2000 по 2008 роки «на роботах за кордоном у Італії», оскільки прокурор не зміг пояснити на виконання яких саме повноважень органом місцевого самоврядування було складено та видано зазначений документ.

13.8. Таким чином, прокурор ОСОБА_1 не зміг надати Комісії обґрунтовані та достатні пояснення з приводу законності джерел походження коштів, що були витрачені ним у червні 2010 року для придбання дороговартісного нерухомого майна у м. Мукачеві Закарпатської області.

13.9. Комісія прийняла до уваги той факт, що зазначене нерухоме майно було набуте ОСОБА_1 у власність ще до того, як він набув статус прокурора. Водночас, Комісія звертає увагу на ту обставину, що грошові кошти, одержані від реалізації цього нерухомого майна, були використані ОСОБА_1 для придбання іншого дороговартісного майна - легкових автомобілів, які були набуті ним та його дружиною у власність у період перебування ОСОБА_1 на прокурорській посаді, а отже джерела походження майна можуть і повинні підлягати перевірці на законність їх одержання.

14. Рішенням Кадрової комісії від 14.12.2022 № 4 «Про неуспішне проходження прокурором атестації», керуючись пунктами 13, 17 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-ІX та пунктом 6 розділу І, пунктом 16 розділу IV Порядку № 221 визнано ОСОБА_1 таким, що неуспішно пройшов атестацію.

15. На підставі вказаного рішення 27.01.2023 наказом Закарпатської обласної прокуратури № 60к, керуючись статтею 11 Закону України «Про прокуратури», звільнено ОСОБА_1 із займаної посади та органів прокуратури Закарпатської області на підставі підпункту 2 пункту 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІX з 30.01.2023.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

16. Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 14.07.2023, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11.10.2023, позов задоволено повністю:

16.1. визнано протиправними та скасовані рішення Чотирнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) від 14.12.2022 № 4 про неуспішне проходження прокурором ОСОБА_1 атестації та наказ керівника Закарпатської обласної прокуратури А.Ковальчук від 27.01.2023 №60к про звільнення ОСОБА_1 із займаної посади та органів прокуратури Закарпатської області з 30.01.2023;

16.2. поновлено ОСОБА_1 з 31.01.2023 на посаді, з якої його було звільнено та органах прокуратури Закарпатської області;

16.3. стягнуто із Закарпатської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за весь час вимушеного прогулу з 31.01.2023 по 14.07.2023 із утриманням із цієї суми обов`язкових податків та зборів у розмірі 45 922,10 грн.

17. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що позивач успішно пройшов перших два етапи атестації та був допущений до співбесіди, а у Кадрової комісії були зауваження щодо підготовленого позивачем практичного завдання, однак деякі недоліки при вирішенні практичного завдання з урахуванням того, що позивачем успішно пройдені перші два етапи атестації не може свідчити про низький рівень професійної компетентності, крім того, зауважень за період роботи позивача із 2012 року в органах прокуратури не зазначалося кадровою комісією та не було виявлено судом під час розгляду справи по суті, а тому оскаржуване позивачем рішення кадрової комісії є необґрунтованим, прийнятим без урахування обставин щодо результатів та кількості отриманих позивачем балів за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора.

17.1. За оцінкою судів попередніх інстанцій, висновки Кадрової комісії про невідповідність позивача вимогам професійної етики та доброчесності в частині майнового стану є необґрунтованими і такими, що зроблені винятково на підставі припущень та за відсутності будь-яких належних доказів, які б окремо або в сукупності свідчили про порушення позивачем вимог законодавства у сфері запобігання корупції, зокрема щодо відповідності витрат і майна прокурора та членів його сім`ї задекларованим доходам, а тому позовні вимоги в частині скасування рішення Кадрової комісії від 14.12.2022 № 4 та наказу Закарпатської обласної прокуратури від 27.01.2023 № 60к підлягають задоволенню, відповідно як і похідні вимоги ОСОБА_1 .

17.2. Так, судами встановлено, що факт придбання та подальший продаж позивачем в 2010 році нерухомого майна за ціною 560 400 грн, як і факт надання батьком коштів для придбання такого нерухомого майна, не можуть свідчити про невідповідність ОСОБА_1 вимогам професійної етики та доброчесності прокурора, оскільки купівля та продаж такого майна мала місце коли позивач був студентом.

17.3. У цьому зв`язку, суди виходили із того, що свою діяльність в органах прокуратури ОСОБА_1 розпочав у 2012 році та 10.07.2012 надав згоду на проведення спеціальної перевірки відомостей про особу, яка претендує на зайняття посади, пов`язаної із виконанням функцій держави або місцевого самоврядування. В матеріалах справи містяться копії декларацій позивача, починаючи із 2012 року, зокрема в деклараціях із 2015 року останнім відображено інформацію щодо придбання автомобілів SKODA OCTAVIA A7 2014 року випуску, придбаної у 2014 році, та автомобіля Nissan Juke 2014 року випуску, придбаного у листопаді 2015 року. За цими деклараціями будь-яких доказів щодо недостовірності даних або доказів невідповідності вартості майна доходам позивача суду надано не було.

17.4. Суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що оскаржуване рішення Кадрової комісії зводиться лише до констатації окремих фактів і відповідні висновки комісії ґрунтуються на припущеннях, без посилання на встановлені обставини та докази, також не містить належного обґрунтування не прийняття до уваги пояснень позивача, а також офіційних результатів попередньо проведених перевірок та поданих позивачем декларацій щодо придбаного майна.

17.5. Щодо розміру середнього заробітку за весь час вимушеного прогулу за час вимушеного прогулу, яке підлягає виплаті позивачу, то суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що його розмір, який підлягає стягненню на користь позивача становить 45 922,10 грн (119 днів х 385,90 грн).

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційних скарг

18. Від Офісу Генерального прокурора до Верховного Суду (далі - Суд) надійшла касаційна скарга, в якій цей відповідач, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права, просить рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 14.07.2023 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11.10.2023 у справі №260/1134/23 скасувати та ухвалити нову постанову, якою у задоволенні позовних відмовити повністю.

18.1. Ця касаційна скарга подана на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

18.2. На обґрунтування підстав касаційного оскарження за пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України скаржник посилається на те, що судами не було враховано висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 29.06.2023 у справі № 200/3899/21, від 16.02.2023 у справі № 160/5588/21, від 29.09.2022 у справі №640/19492/20, від 08.12.2022 у справі № 420/7758/20 щодо застосування пункту 13 Розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX, підпункту 3 пункту 6 Розділу І, пунктів 2, 12, 14, 15 Розділу IV Порядку № 221, статті 15 Кодексу професійної етики та поведінки прокурорів.

18.3. Також скаржник посилається на неврахування судами попередніх інстанцій висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 16.12.2021 у справі №640/26168/19 та справі № 640/1787/20, від 14.07.2022 у справі № 640/1083/20, від 30.08.2022 у справі № 420/7408/20, від 08.04.2022 у справі № 200/8155/20-а, від 15.09.2022 у справі № 380/4314/21 щодо застосування пунктів 9, 12, 15, 17 Розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX, пункту 8 Розділу І, пунктів 9, 12, 14, 15, 16 Розділу IV Порядку №221.

18.4. Скаржник зазначає, що за наявності конкретних відомостей щодо невідповідності прокурора вимогам професійної етики і доброчесності суди дійшли помилкового висновку про відсутність у рішенні, прийнятому за наслідками атестації, мотивів, з яких кадрова Комісія дійшла висновку про неуспішне проходження атестації прокурором та щодо вмотивованості та обґрунтованості рішення кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором атестації.

18.5. Як зауважує касатор, Верховний Суд у вказаних постановах вказував про те, що відомості, які містяться в декларації, поданій прокурором відповідно до законодавства у сфері запобігання корупції, поряд з іншими відомостями, які отримано кадровою комісією відповідно до положень Порядку №221, є матеріалами атестації, які досліджуються та обговорюються під час проведення співбесіди, за результатами якої кадрова комісія приймає рішення про успішне чи неуспішне проходження прокурором атестації.

18.6. Офіс Генерального прокурора вказує, що Верховний Суд у цих справах дійшов висновку, що проведення таємної перевірки доброчесності та проведення атестації обумовлені різними процедурами, які передбачені різними нормами законодавства та мають різні правові наслідки і не підміняють та не суперечать один одному. Доцільність врахування комісією довідок таємної перевірки доброчесності прокурора залежить від дискреції комісії.

18.7. Також, у постанові від 14.07.2022 у справі № 640/1083/20 Верховний Суд надав оцінку доводам Офісу Генерального прокурора про помилковість позиції судів попередніх інстанцій в частині необхідності проведення в межах спірних правовідносин моніторингу способу життя позивача або ж повної перевірки його декларації виключно Національним агентством з питань запобігання корупції, як необхідної умови для реалізації кадровою комісію повноважень, наданих їй Законом № 113-IX та Порядком № 221.

18.8. Касатор вказує, що при вивченні комісією наданих прокурором письмових відповідей та усних відповідей на уточнюючі запитання під час співбесіди, встановлено низький рівень володіння прокурором ОСОБА_1 практичними уміннями та навичками. За таких підстав, у комісії виник обґрунтований сумнів у відповідності ОСОБА_1 критерію професійної компетентності.

18.9. Також, під час проходження ОСОБА_1 співбесіди у комісії виникли запитання до прокурора в частині підтвердження законності джерел походження майна, достатнього для придбання ним та його дружиною двох транспортних засобів (автомобілів).

18.10. Касатор зазначає, що судами першої та апеляційної інстанції неправильно застосовано пункт 17 розділу II «Прикінцевих та перехідних положень» Закону № 113-ІX, пункт 12 Порядку № 233 щодо повноважень кадрової комісії під час співбесіди, виходячи з предмету атестації, надавати оцінку професійній доброчесності прокурора. На переконання скаржника, саме до повноважень кадрових комісій входить дослідження, оформлення документів. прокурора та прийняття рішень про успішне чи неуспішне її проходження, обговорення результатів атестації, що є їх дискреційними повноваженнями.

18.11. Як наголошує скаржник, завданням кадрової комісії є не доведення, що прокурор порушив закон, а визначення наявності обґрунтованих сумнівів його рівня компетентності, відповідність вимогам професійної етики і доброчесності прокурора.

18.12. Офіс стверджує, що оскаржуване рішення містить мотиви його прийняття, висновки зроблені комісією за результатами дослідження матеріалів атестації, наданих позивачем пояснень, а отже прийняте на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано, обґрунтовано, безсторонньо, добросовісно.

19. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 04.12.2023 відкрито касаційне провадження №К/990/38852/23 за вищевказаною касаційною скаргою.

20. Від Закарпатської обласної прокуратури до Суду надійшла касаційна скарга, де відповідач 3, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права, просить рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 14.07.2023 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11.10.2023 у справі № 260/1134/23 скасувати та ухвалити нову постанову, якою у задоволенні позовних відмовити повністю.

20.1. Ця касаційна скарга подана на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

20.2. В обґрунтування підстав касаційного оскарження за пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України скаржник посилається на те, що судами не було враховано висновки Верховного Суду щодо застосування пунктів 9, 12, 15, 17 Розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX, пункт 3 Розділу І, пунктів 15, 16 Розділу IV Порядку № 221, пункту 12 Порядку № 233, викладені у постановах від 14.07.2022 у справі № 640/1083/20, від 22.09.2022 у справі № 200/7541/20-а, від 29.09.2022 у справі № 260/3026/20, від 24.10.2022 у справі № 640/1358/20 застосування.

20.3. Доводи цієї касаційної скарги в цілому є аналогічними доводам касаційної скарги Офісу Генерального прокурора.

20.4. Також Закарпатська обласна прокуратура вказує, що обраний судами захист прав позивача у спосіб поновлення на посаді не відповідає статті 235 КЗпП України, позаяк із запровадженням Законом № 113-ІХ першочергових і тимчасових заходів, пов`язаних передусім із кадровим перезавантаженням органів прокуратури шляхом атестації прокурорів, подальша робота цих прокурорів в органах прокуратури можлива виключно у разі успішного проходження атестації.

21. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 04.12.2023 відкрито касаційне провадження №К/990/37048/23 за вищевказаною касаційною скаргою.

22. Ухвалами Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. 21.06.2024 закінчено підготовчі дії у справі за касаційними скаргами №К/990/37048/23, №К/990/38852/23 та призначено справу до розгляду у попередньому судовому засіданні відповідно до статті 343 КАС України.

Позиція інших учасників справи

23. Від ОСОБА_1 надійшли до Суду відзиви на касаційні скарги Офісу Генерального прокурора та Закарпатської обласної прокуратури, в яких позивач просить касаційні скарги з огляду на необґрунтованість доводів останніх залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

23.1. На думку позивача, в касаційних скаргах цих відповідачів не наведено жодних обставин з посиланням на відповідні докази щодо суті оскаржуваного рішення Кадрової комісії, зокрема тих, які б спростовували його доводи щодо протиправності оскаржуваного рішення комісії в частині невідповідності викладених у ньому обставин дійсності та, відповідно, які б підтверджували правомірність такого рішення.

23.2. Так, позивач вказує, що Кадровою комісією в оскаржуваному рішенні не обґрунтовано та не доведено того, що рівень володіння ОСОБА_1 практичними уміннями та навичками є настільки низьким і непрофесійним, що давало підстави вважати його професійно некомпетентним прокурором, тобто прокурором, який не здатний виконувати передбачені законом функції та завдання прокуратури. І матеріали атестації не містять жодного доказу який би вказував на це.

23.3. Щодо висновків комісії в частині невідповідності ОСОБА_1 критеріям доброчесності та професійної етики, то як зазначає позивач, такі висновки комісії є помилковими, позаяк факт набуття ним у приватну власність об`єкту нерухомого майна та в подальшому його відчуження ще за довго до того, як він розпочав свою діяльність в органах прокуратури, не може свідчити про невідповідність його вимогам професійної етики та доброчесності прокурора.

23.4. Позивач уважає, що вказаний факт аж ніяк не дискредитує його як прокурора та не завдає жодної шкоди авторитету органів прокуратури та держави в цілому. Пояснює, що придбання ним майна юридично оформлено нотаріально посвідченим договором купівлі продажу від 02.06.2010, згідно якого ОСОБА_1 являвся покупцем. В подальшому, а саме 05.10.2010, об`єкт нерухомості був відчужений ним за ціною 560 400,00 грн згідно нотаріально посвідченого договору купівлі-продажу. Крім того, позивач надав пояснення комісії з приводу походження коштів на придбання ним у 2010 році об`єкту нерухомого майна та наявні у нього докази на підтвердження законності набуття цього майна.

Позиція Верховного Суду

Джерела права, оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи.

24. З метою визначення меж розгляду справи Верховним Судом належить застосовувати правила статті 341 КАС України, відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Одночасно суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції. Зміна предмета та підстав позову у суді касаційної інстанції не допускається.

25. Колегія суддів, перевіривши доводи касаційних скарг Офісу Генерального прокурора та Закарпатської обласної прокуратури у межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, виходить із такого.

26. Спірні правовідносини між сторонами склалися з приводу рішення кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором атестації за результатами співбесіди та звільнення з посади в органах прокуратури на підставі такого рішення.

27. Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» від 02.06.2016 № 1401-VIII Конституцію України доповнено статтею 131-1, яка вказує зокрема на те, що за новим українським конституційним правопорядком прокуратуру як інститут, що виконує функцію кримінального переслідування, структурно вмонтовано в загальну систему правосуддя.

28. Отже, Конституція України віднесла прокурорів у розділ правосуддя, змінила характер їх діяльності з загального нагляду на основну функцію кримінального обвинувачення та запровадила нові принципи в проведенні оцінювання як суддів, так і прокурорів.

29. У зв`язку із імплементацією цих змін у національний правопорядок 19.09.2019 прийнято Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» № 113-ІХ, у пункті 1 пояснювальної записки до проєкту якого наголошено, що після ухвалення Закону №1697-VII в органах прокуратури не відбулося повноцінного кадрового перезавантаження з метою очищення лав прокурорів від осіб, які не відповідають вимогам доброчесності і професійності, що впливало на належність рівня виконання прокурорами своїх повноважень, а також рівня підтримки діяльності прокуратури суспільством. Цей Закон спрямований не стільки на зміну форми чи змісту діяльності прокуратури, скільки на проведення оцінки діючих прокурорів критеріям професійної компетенції, доброчесності та професійної етики.

30. Отже, проведення атестації прокурорів було визначено на законодавчому рівні як умова реформування органів прокуратури, що стосувалась зокрема усіх без винятку прокурорів, які мали бажання продовжувати працювати у органах прокуратури.

31. За змістом цього Закону реформування прокуратури є цілеспрямованим комплексом процедур і заходів, передбачених чинним законодавством, спрямованих на трансформацію цінностей, принципів, завдань і функцій прокуратури, а також стандартів і організаційно-правових засад її діяльності. Мета цієї реформи - сформувати в Україні ефективну прокуратуру, яка б користувалася повагою та довірою суспільства та сформувати високопрофесійний і доброчесний корпус прокурорів.

32. Реалізація кадрового перезавантаження за цим Законом відбувається у формі атестації діючих прокурорів на відповідність критеріям професійної компетенції, доброчесності та професійної етики. Встановлена цим Законом атестація не має систематичного характеру, відбувається одноразово за окремим законом, є винятковою.

33. Положення Закону № 113-ІХ щодо процедури переведення діючих прокурорів у разі успішного проходження ними атестації у порядку цього Закону, а також щодо процедури добору на вакантні посади, яка не є складовою процедури призначення на посаду прокурора у розумінні Закону № 1697-VII (норми щодо якої зупинені відповідно до абзацу 3 пункту 2 розділу ІІ Закону №113-ІХ) а є самостійною та тимчасовою процедурою, передбаченою пунктами 20 та 22 розділу ІІ Закону № 113-ІХ, носять тимчасовий характер (до 01.09.2021).

34. Атестація здійснюється згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, який затверджується Генеральним прокурором (пункт 9 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-ІХ).

35. З дня набрання чинності Законом № 113-ІХ усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII (пункт 6 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-ІХ).

36. Пунктом 21 розділу І Закону № 113-ІХ передбачено заміну слів у Законі №1697-VII, зокрема слова «Генеральна прокуратура України» (в усіх відмінках) замінено словами «Офіс Генерального прокурора» (в усіх відмінках), а слова «регіональні» словами «обласні»; «місцеві» - «окружні».

37. Відповідно до пункту 7 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №113-ІХ прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.

38. Суть запровадженого Законом № 113-ІХ етапу реформування прокуратури в частині кадрового перезавантаження полягала у тому, що корпус прокурорів Офісу Генерального прокурора, обласних та окружних прокуратур мав формуватися, зокрема із уже переведених прокурорів, які на день набрання чинності цим Законом працювали на посадах прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних та місцевих прокуратурах та успішно пройшли атестацію у порядку, визначеному Законом № 113-ІХ.

39. Згідно з підпунктом 2 пункту 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX (в редакції Закону України № 1554-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» щодо окремих аспектів дії перехідних положень» від 15.06.20221, чинній на час виникнення спірних правовідносин), прокурори та слідчі органів прокуратури, зазначені в підпунктах 1-4 пункту 7 цього розділу, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора за умови настання однієї з такої підстави, як рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації.

40. У аспекті спірних правовідносин необхідно виходити з того, що рішення кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором атестації є законодавчо визначеною підставою для звільнення прокурора з посади, тобто спричиняє для особи негативні юридичні наслідки у вигляді її звільнення з публічної служби.

41. Верховний Суд неодноразово висловлювався щодо перевірки дискреції кадрової комісії під час проведення співбесіди на третьому етапі атестації прокурорів, процедура проведення якого визначена пунктом 9 розділу IV Порядку №221, зокрема, у постановах Верховного Суду від 20.07.2022 у справі № 640/1083/20, від 22.09.2022 у справі № 200/7541/20-а, від 29.09.2022 у справі № 260/3026/20, від 20.10.2022 у справах № 140/17496/20 та 640/18156/20, від 06.10.2022 у справі № 640/777/20), від 24.10.2022 у справі № 640/1358/20, від 03.11.2022 у справі № 640/1088/20, від 08.11.2022 у справі № 640/1559/20, від 10.11.2022 у справі № 280/7188/20.

42. Відповідно до пунктів 7, 9, 11, 12, 15, 17 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ та пункту 9 розділу IV Порядку № 221 в аспекті дискреційних повноважень кадрових комісій (в рамках атестації прокурорів) і меж судового контролю у справах про оскарження рішень останніх за наслідками третього етапу атестації (співбесіди), за результатами якої приймається рішення кадрової комісії про успішне або неуспішне проходження прокурором атестації. У разі неуспішного проходження атестації прокурором, таке рішення є безальтернативною підставою для прийняття наказу про звільнення прокурора з посади, яке має ознаки рішення суб`єкта владних повноважень, з огляду на що має відповідати вимогам частини другої статті 2 КАС України. Тому рішення цього органу [кадрової комісії] можуть піддаватися судовому контролю, що аж ніяк не заперечує й не протирічить його дискреційним повноваженням під час атестування прокурорів й ухвалення за наслідками цієї процедури відповідних рішень.

43. При цьому, суди попередніх інстанцій під час перевірки рішення кадрової комісії, не втручаючись у дискреційні повноваження вказаної комісії та керуючись завданнями адміністративного судочинства, передбаченими статтею 2 КАС України, досліджують пояснення позивача та надані ним документи на підтвердження наданих ним пояснень щодо розбіжностей встановлених цією комісією під час проведення співбесіди та з`ясувати, чи дійсно вони спростовують висновки комісії, які стали підставою для прийняття спірного рішення.

44. Як встановлено судами попередніх інстанцій позивач пройшов перші два етапи атестації та був допущений до співбесіди.

45. Порядок проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності і виконання практичного завдання для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурора врегульовано розділом ІV Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора України від 03.10.2019 № 221 (далі - Порядок № 221).

46. Згідно пункту 5 розділу І Порядку № 221 предметом атестації є оцінка: 1) професійної компетентності прокурора (у тому числі загальних здібностей та навичок); 2) професійної етики та доброчесності прокурора.

47. Пунктом 9 розділу IV Порядку № 221 визначено, що для проведення співбесіди кадрова комісія вправі отримувати в усіх органах прокуратури, у Раді прокурорів України, секретаріаті Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, Національному антикорупційному бюро України, Державному бюро розслідувань, Національному агентстві з питань запобігання корупції, інших органах державної влади будь-яку необхідну для цілей атестації інформацію про прокурора, в тому числі про:

1) кількість дисциплінарних проваджень щодо прокурора у Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів та їх результати;

2) кількість скарг, які надходили на дії прокурора до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів та Ради прокурорів України, з коротким описом суті скарг;

3) дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності: а) відповідність витрат і майна прокурора та членів його сім`ї, а також близьких осіб задекларованим доходам, у тому числі копії відповідних декларацій, поданих прокурором відповідно до законодавства у сфері запобігання корупції; б) інші дані щодо відповідності прокурора вимогам законодавства у сфері запобігання корупції; в) дані щодо відповідності поведінки прокурора вимогам професійної етики; г) матеріали таємної перевірки доброчесності прокурора;

4) інформацію про зайняття прокурором адміністративних посад в органах прокуратури з копіями відповідних рішень.

48. Вказана інформація необхідна для цілей атестації прокурора може бути покладена в основу матеріалів атестаційної справи відповідно до Порядку роботи кадрових комісій, затвердженого наказом Генерального прокурора України від 17.10.2019 № 233 (далі - Порядок № 233).

49. Згідно з пунктом 10 розділу ІV Порядку № 221 фізичні та юридичні особи, органи державної влади, органи місцевого самоврядування мають право подавати до відповідної кадрової комісії відомості, у тому числі на визначену кадровою комісією електронну пошту, які можуть свідчити про невідповідність прокурора критеріям компетентності, професійної етики та доброчесності. Кадровою комісією під час проведення співбесіди та ухвалення рішення без додаткового офіційного підтвердження можуть братися до уваги відомості, отримані від фізичних та юридичних осіб (у тому числі анонімно).

50. Дослідження вказаної інформації, відомостей щодо прокурора, який проходить співбесіду (далі - матеріали атестації), здійснюється членами кадрової комісії.

51. Перед проведенням співбесіди члени комісії можуть надіслати на електронну пошту прокурора, яка вказана у заяві про намір пройти атестацію, повідомлення із пропозицією надати письмові пояснення щодо питань, пов`язаних з матеріалами атестації. У цьому випадку протягом трьох днів з дня отримання повідомлення, але не пізніше ніж за день до дня проведення співбесіди, прокурор може подати комісії електронною поштою письмові пояснення (у разі необхідності - скановані копії документів) (пункт 11 розділу ІV Порядку №221).

52. Відповідно до пункту 12 розділу ІV Порядку № 221 співбесіда полягає в обговоренні результатів дослідження членами комісії матеріалів атестації щодо дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності, а також рівня професійної компетентності прокурора, зокрема, з огляду на результати виконаного ним практичного завдання.

53. Співбесіда прокурора складається з таких етапів: 1) дослідження членами комісії матеріалів атестації; 2) послідовне обговорення з прокурором матеріалів атестації, у тому числі у формі запитань та відповідей, а також обговорення питання виконаного ним практичного завдання. Співбесіда проходить у формі засідання комісії (пункт 13 розділу ІV Порядку № 221).

54. Після завершення обговорення з прокурором матеріалів атестації та виконаного ним практичного завдання члени комісії без присутності прокурора, з яким проводиться співбесіда, обговорюють її результати, висловлюють пропозиції щодо рішення комісії, а також проводять відкрите голосування щодо рішення комісії стосовно прокурора, який проходить атестацію. Результати голосування вказуються у протоколі засідання (пункт 15 розділу ІV Порядку № 221).

55. Залежно від результатів голосування комісія ухвалює рішення про успішне проходження прокурором атестації або про неуспішне проходження прокурором атестації.

56. Пунктом 12 Порядку № 233 передбачено, що рішення про неуспішне проходження атестації повинно бути мотивованим із зазначенням обставин, що вплинули на його прийняття.

57. З огляду на наведені правові норми рішення кадрової комісії, ухвалене за результатами атестації, зокрема її третього етапу, має містити обґрунтований висновок про те, за якими саме критеріями (компетентності, професійної етики або доброчесності) та на підставі яких фактів, прокурор не відповідає займаній посаді та, відповідно, підлягає звільненню.

58. У цій справі судами попередніх інстанцій встановлено, що за результатами співбесіди Кадровою комісією ухвалене рішення про неуспішне проходження позивачем атестації. Змістовний аналіз оскаржуваного рішення кадрової комісії свідчить про те, що причинами для його прийняття стали висновки комісії про невідповідність прокурора вимогам професійної компетентності, етики та доброчесності.

59. Приймаючи рішення про неуспішне проходження прокурором атестації за критерієм невідповідності прокурора вимогам професійної компетентності Кадрова комісія виходила з того, що за результатами виконаного позивачем практичного завдання комісією було встановлено низький рівень володіння прокурором ОСОБА_1 практичними уміннями та навичками.

60. У постановах від 28.04.2022 у справі № 640/1160/20, від 17.07.2022 у справі № 640/948/20 та 14.07.2022 у справі №420/8235/20, від 12.10.2022 у справі №580/4018/20 та інш. Верховний Суд наголосив, що сумніви щодо достовірності результатів іспиту чи наявності інших недоліків рівня знань у позивача мають бути належним чином обґрунтовані. Адже саме на Кадрову комісію покладається обов`язок довести, що рівень володіння практичними уміннями та навичками позивача є настільки низьким і непрофесійним, що дає підстави вважати його прокурором, який не здатний виконувати передбачені законом функції та завдання прокуратури. Незгода окремих членів комісії з розв`язанням окремих завдань практичного завдання ще не може свідчити про невідповідність позивача вимогам професійної компетенції в частині рівня знань та практичного застосування законодавства.

61. Зі змісту оскаржуваного рішення слідує, що висновки комісії про професійну некомпетентність позивача у зв`язку з виконанням практичного завдання ґрунтуються лише на короткій констатації сумніву та сприйнятті членами комісії наданих ним відповідей, до того ж як у протоколі засідання Кадрової комісії так і в оскаржуваному рішенні комісії відсутня інформація про обговорення позивачем та членами комісії результатів виконаного останнім практичного завдання. Оцінка професійної компетентності позивача здійснена Кадровою комісією без урахування того, що позивач успішно пройшов попередні етапи атестації.

62. Під час обговорення результатів практичного завдання прокурор надавав відповіді на уточнюючі питання комісії, водночас, як встановили суди попередніх інстанцій, Кадровою комісією в рішенні не встановлено та не зафіксовано які саме уточнюючі запитання були задані позивачу, які ним надавалися відповіді та що ці відповіді в сукупності вказували б на неправильність вирішення практичного завдання та низький рівень володіння практичними навичками прокурора.

63. За таких обставин правильним є висновок судів попередніх інстанцій про те, що оскаржуване рішення Кадрової комісії в частині невідповідності позивача вимогам професійної компетентності з мотивів неналежного рівня знань та практичних навичок у застосуванні законодавства України, не відповідає критерію обґрунтованості.

64. Щодо висновків Кадрової комісії в оскаржуваному рішенні про наявність обґрунтованих сумнівів щодо відповідності прокурора вимогам доброчесності Верховний Суд зауважує таке.

65. Згідно з пунктом 10 частини першої статті 3 Закону України «Про прокуратуру» діяльність прокуратури ґрунтується, зокрема, на засадах неухильного дотримання вимог професійної етики та поведінки.

66. Кодексом професійної етики та поведінки прокурорів передбачено, що прокурор повинен постійно дбати про свою компетентність, професійну честь і гідність (стаття 11); при виконанні службових обов`язків прокурор має дотримуватися загальноприйнятих етичних норм поведінки, бути взірцем доброчесності, вихованості і культури (стаття 16); прокурор має суворо дотримуватися обмежень, передбачених антикорупційним законодавство, не допускати будь-яких проявів, які можуть створити враження корупційних (стаття 19).

67. Відповідно до пункту 39 Бордоської декларації «Судді та прокурори в демократичному суспільстві» прокурорами мають бути особи з високими моральними якостями; через характер повноважень, на виконання яких вони свідомо погодились, прокурори є постійно відкриті для публічної критики; будучи головними суб`єктами здійснення правосуддя, вони мають повсякчасно підтримувати честь і гідність своєї професії.

68. Критерій доброчесності є надзвичайно важливим з огляду на те, яку роль прокуратура відіграє у становленні правової держави, особливо з урахуванням зміни її статусу у результаті вищевказаних конституційних змін. Саме доброчесність є ключовою категорією у формуванні морально-етичного образу прокурорів, запорукою формування довіри народу до прокурорів та органів прокуратури в цілому.

69. Доброчесність - це необхідна морально-етична складова діяльності прокурорів, які віднесені до української системи правосуддя, яка, серед іншого, визначає межу і спосіб його поведінки, що базується на принципах чесності у способі власного життя та виконанні своїх професійних обов`язків.

70. Авторитет та довіра до органів прокуратури формуються залежно від персонального складу осіб, які обіймають посади прокурорів та формують корпус органів прокуратури.

71. Легітимна мета вимірювання доброчесності полягає в здобутті доказів умисного порушення норм прокурорської етики чи свідомого нехтування стандартами поведінки, які забезпечують суспільну довіру до органів прокуратури як складової органів правосуддя, а також допущення поведінки, що підриває авторитет правосуддя.

72. Чинне законодавство не містить визначення поняття «доброчесність», яке використовується у процедурі атестації прокурорів.

73. Водночас відсутність у законі визначення цього терміну не звільняє суб`єктів правовідносин використовувати його в процесі правозастосування та під впливом як змісту (суті) зовнішніх поведінкових факторів, так і через їхнє зіставлення з якостями, чеснотами чи властивостями, під якими в моральному, етичному, соціально-правовому, світоглядному та іншому сенсах розуміється (сприймається) поняття доброчесність, пояснити і мотивувати за якими ознаками той чи інший прокурор не може бути віднесений до доброчесних.

74. Вказаний висновок викладений у постанові Верховного Суду від 03.11.2022 у справі № 600/1450/20-а.

75. Одним із критеріїв процедури перевірки дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності (підпункт 3 пункту 9 розділу ІV Порядку № 221), є відповідність витрат і майна прокурора та членів його сім`ї, а також близьких осіб задекларованим доходам, у тому числі копії відповідних декларацій, поданих прокурором відповідно до законодавства у сфері запобігання корупції.

76. Мотиви спірного рішення в частині невідповідності прокурора вимогам доброчесності фактично зводяться до висновків комісії про наявність обґрунтованих сумнівів у членів комісії в частині підтвердження законності джерел походження грошових коштів, достатніх для придбання ним та його дружиною двох транспортних засобів: автомобілю Skoda Octavia А7, 2014 року випуску, вартістю 346078,00 грн та автомобілю Nissan Juke, 2014 року випуску, вартістю 365000,00 грн.

77. Зі змісту оскаржуваного рішення слідує, що пояснення позивача щодо джерел походження указаного майна та готівкових коштів Комісія сприйняла як непереконливі, оскільки вважала надані прокурором докази на підтвердження придбання у 2010 році нерухомого майна, за рахунок відчуження якого в подальшому прокурор придбав означені автомобілі, не достатніми.

78. За оцінкою судів попередніх інстанцій, зазначені висновки Кадрової комісії про невідповідність позивача вимогам професійної етики та доброчесності в частині майнового стану є необґрунтованими і такими, що зроблені винятково на підставі припущень та за відсутності будь-яких належних доказів, які б окремо або в сукупності свідчили про порушення позивачем вимог законодавства у сфері запобігання корупції, зокрема щодо відповідності витрат і майна прокурора та членів його сім`ї задекларованим доходам.

79. У аспекті аргументів касаційної скарги колегія суддів зауважує, що відомості, які містяться в декларації, поданій прокурором відповідно до законодавства у сфері запобігання корупції, поряд з іншими відомостями, які отримано кадровою комісією відповідно до положень Порядку № 221, є матеріалами атестації, які досліджуються та обговорюються під час проведення співбесіди, за результатами якої кадрова комісія приймає рішення про успішне чи неуспішне проходження прокурором атестації.

80. Щодо виключної компетенції Національного агентства з питань запобігання корупції здійснювати контроль та перевірку декларації осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, колегія суддів зауважує, що у цьому зв`язку Верховний Суд сформував правові висновки щодо застосування пункту 15 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ та підпункту 3 пункту 9, пунктів 11 та 13 Порядку № 221, зокрема, у постановах від 14.07.2022 у справі № 640/1083/20, від 30.08.2022 у справі № 420/7408/20 та інших в частині повноважень Комісії здійснювати в рамках атестації прокурорів моніторинг способу життя прокурора або ж повної перевірки його декларацій з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності.

81. У цих постановах Верховний Суд підкреслив, що визначена чинним законодавством атестація не передбачає проведення повної перевірки декларанта на запити прокурора чи кадрових комісій. Моніторинг способу життя суб`єкта декларування передбачає лише вибіркову перевірку та на підставі повідомлень фізичних чи юридичних осіб, а також із засобів масової інформації та інших відкритих джерел інформації, яка містить відомості про невідповідність рівня життя суб`єктів декларування, задекларованим ним майну і доходам.

82. Так, встановлений Законом України «Про запобігання корупції» порядок перевірки декларацій особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та передбачена Законом № 113-ІХ процедура атестації з проведенням співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності є двома різними, окремими, законодавчо врегульованими процедурами, які мають різні правові наслідки, не підміняють та не суперечать одна одній.

83. Тому, наявність у НАЗК виключних повноважень на здійснення повної перевірки декларацій, яка полягає, зокрема, у з`ясуванні достовірності задекларованих відомостей, точності оцінки задекларованих активів, перевірці на наявність конфлікту інтересів та ознак незаконного збагачення суб`єкта декларування не обмежує кадрові комісії у здійсненні ними перевірок відповідності прокурора вимогам професійної етики та доброчесності відповідно до положень Закону № 113-ІХ.

84. Завданням кадрової комісії є не доведення того, що прокурор порушив закон, а визначення наявності обґрунтованих сумнівів щодо його відповідності вимогам професійної етики і доброчесності прокурора.

85. Вказані обґрунтовані сумніви можуть виникати у тих випадках, коли наявні підстави вважати, що дії (бездіяльність) прокурора свідчать про його невідповідність критеріям навіть за відсутності з приводу таких дій (бездіяльності) офіційного рішення уповноважених посадових осіб чи органів державної влади (або у випадку прийняття рішення на користь прокурора, якщо є сумніви щодо об`єктивності такого рішення).

86. У процедурі атестації обґрунтовані сумніви уповноваженої комісії набувають значення, а прокурор, який має намір підтвердити свою відповідність вимогам професійної етики та доброчесності, повинен спростувати такі сумніви, або довести їх необґрунтованість. В протилежному випадку, задля досягнення мети запровадженої реформи прокуратури, такі сумніви можуть бути витлумачені не на користь особи.

87. З огляду на визначення нового місця прокуратури в системі державної влади України, вимоги до осіб, які мають намір обійняти посаду прокурора, мають бути подібними до тих, що їх висунуто до кандидатів на посаду професійного судді та має поширюватись і на запровадження механізмів та процедур у питаннях професійної підготовки, оцінювання, призначення, кар`єрного зростання, дисциплінарної відповідальності, звільнення прокурорів тощо (рішення Конституційного Суду України від 18.06.2020 року №5-р(ІІ)/2020), то колегія суддів уважає застосовними до спірних правовідносин висновки ЄСПЛ у рішенні по справі «Джоджай проти Албанії» (Xhoxhaj v. Albania) від 09.02.2021 (заява №15227/19), що набуло статусу остаточного 31.05.2021, з приводу результатів процедури оцінювання щодо заявниці, у результаті якої її звільнили з посади судді Конституційного суду внаслідок недекларування частини активів на банківському рахунку та спільної із чоловіком квартири.

88. Зокрема, ЄСПЛ у вказаній справі зазначив, що варто також враховувати особливості широко застосовних процесів аудиту активів. На думку Суду, з урахуванням того, що особисті або сімейні статки зазвичай накопичуються протягом трудового життя, встановлення жорстких часових обмежень для оцінювання статків значно обмежило б і вплинуло на здатність органів влади оцінювати законність усіх статків, набутих протягом професійної кар`єри особою, яка проходить перевірку. У зв`язку з цим оцінювання статків має певні особливості на відміну від звичайних дисциплінарних розслідувань, які потребують надання державі-відповідачу більшої гнучкості в застосуванні встановлених законом обмежень, сумісних із метою відновлення та зміцнення довіри суспільства до системи правосуддя та забезпечення високого рівня доброчесності, якого очікують від представників судової системи (п.349).

89. ЄСПЛ також зазначив, що покарання, застосовані до заявниці, відповідали висновкам, зробленим органами перевірки, зокрема, про те, що вона подала неправдиву декларацію та приховала статки, подала неточну декларацію про інші статки та, як було встановлено, підірвала довіру суспільства до системи правосуддя. Як вважає Уряд, держава вимагає від державних службовців дотримання конституційних принципів, на яких вона заснована (п.401).

90. Крім того, Суд повторив, що для цілей «цивільно-правової» частини пункту 1 статті 6 Конвенції те, що тягар доведення перейшов на заявницю під час процедури перевірки саме собою не було свавільним. Суд вважає, що, беручи до уваги процес оцінювання особистих або сімейних статків, накопичених протягом професійного життя судді, пом`якшувальні обставини, передбачені в Законі про перевірку, неподання заявницею документів, що підтверджують об`єктивну неможливість продемонструвати законний характер доходу її партнера та її власне неповідомлення про майно в момент його придбання, порушення пункту 1 статті 6 Конвенції щодо стверджуваного порушення принципу правової визначеності не було (п.352, 353).

91. Повертаючись до обставин цієї справи необхідно зауважити, що на запитання членів комісії, які надсилалися заздалегідь позивачу, щодо вартості придбаних ним транспортних засобів у 2014 та 2015 роках, позивач надіслав комісії свої пояснення, та на підтвердження джерела походження коштів надав наявні у нього документи.

92. Зі змісту оскаржуваного рішення комісії слідує, що ОСОБА_1 надав комісії копію договору купівлі-продажу частки комплексу нежитлових будівель та споруд від 02.06.2010, а також копію Договору купівлі-продажу земельної ділянки від тієї ж дати, з яких слідує, що ним, як покупцем, були придбані відповідні об`єкти нерухомого майна в м. Мукачеві Закарпатської області загальною вартістю 560400,00 гривень.

93. Суди попередніх інстанцій обґрунтовано виходили з того, що факт придбання та подальший продаж позивачем в 2010 році нерухомого майна за ціною 560 400 грн, за рахунок чого придбавалися означені автомобілі, як і факт надання батьком коштів для придбання такого нерухомого майна, не можуть свідчити про невідповідність ОСОБА_1 вимогам професійної етики та доброчесності прокурора, оскільки купівля та продаж такого майна мала місце коли позивач ОСОБА_1 був студентом, а свою діяльність в органах прокуратури ОСОБА_1 розпочав у 2012 році. Вказане підтверджується і матеріалами справи, зміст яких також свідчить, що позивач, з 2006 по 2011 рік здобував вищу освіту та починаючи із серпня 2011 року позивач обіймав посади в органах державної влади, тобто з цього часу розпочалася професійна діяльність позивача пов`язана із проходженням ним публічної служби.

94. Матеріали справи не містять інформації про належність до публічних осіб батька позивача, який згідно його ж пояснень надав сину кошти для придбання нерухомого майна в 2010 році, чи його померлої бабусі. Тогочасне законодавство не містило вимог щодо підтвердження походження коштів на придбання нерухомого майна фізичними особами, що за спливом часу створило для позивача об`єктивне обмеження у можливості надати точні дані щодо походження коштів придбання нерухомого майна в 2010 році.

95. На спростування сумнівів комісії щодо законності джерел походження грошових коштів на придбання автомобілів позивач надав комісії свої пояснення стосовно перебування у його власності нерухомого майна та відчуження його в подальшому, а також пояснення батька прокурора щодо обставин придбання вказаного майна за надані ним кошти, разом із відповідними доказами (копіями договорів купівлі-продажу нерухомого майна).

96. Суд погоджується із доводами прокуратури про те, що окремі надані позивачем документи (довідка виконкому Кам`янської сільської ради Берегівського району Закарпатської області від 09.12.2022 про факт перебування ОСОБА_3 зі слів сусідів у період з 2000 по 2008 роки «на роботах за кордоном у Італії» тощо) безумовно не можуть слугувати підтвердженням походження означених коштів та не мають жодного доказового значення у правовому значенні, однак з іншого боку не можуть і свідчити про те, що позивач навмисно намагався приховати якісь обставини.

97. З наявних в матеріалах справи копій декларацій позивача, судами також встановлено, що починаючи із 2012 року, зокрема в деклараціях із 2015 року останнім відображено інформацію щодо придбання автомобілів SKODA OCTAVIA A7 2014 року випуску, придбаної у 2014 році, та автомобіля Nissan Juke 2014 року випуску, придбаного у листопаді 2015 року.

98. При цьому оскаржуване рішення Кадрової комісії не містить висновків про невідповідність витрат і майна прокурора та членів його сім`ї, задекларованим доходам за 2015 рік.

99. Водночас, ані рішення комісії, ані протокол її засідання не містять належних мотивів не прийняття до уваги пояснень прокурора.

100. Доводи касаційних скарг висновків суду першої інстанції в редакції постанови апеляційної інстанцій не спростовують. Інших аргументів, ніж ті, що вже були наведені відповідачами в судах попередніх інстанцій та яким вже надавалась правова оцінка, касаційні скарги не містять.

101. Оцінюючи доводи касаційних скарг на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України в частині неврахування судами попередніх інстанцій висновків Верховного Суду щодо застосування щодо застосування норм матеріального права у подібних правовідносинах, а саме у справах щодо оскарження рішень Кадрових комісії за результатами проходження співбесіди прокурорами в рамках проведення атестації, викладених у постановах від 29.06.2023 у справі № 200/3899/21, від 16.02.2023 у справі № 160/5588/21, від 29.09.2022 у справі № 640/19492/20, від 08.12.2022 у справі № 420/7758/20, від 16.12.2021 у справі № 640/26168/19 та справі № 640/1787/20, від 14.07.2022 у справі № 640/1083/20, від 30.08.2022 у справі № 420/7408/20, від 08.04.2022 у справі № 200/8155/20-а, від 15.09.2022 у справі № 380/4314/21, колегія суддів зазначає про їх безпідставність, оскільки висновки комісії у цій категорії спорів ґрунтуються на конкретних матеріалах атестації, за результатами дослідження яких комісія приймає відповідне індивідуальне рішення про успішне (неуспішне) проходження прокурором атестації за критеріями компетентності, професійної етики та доброчесності.

102. Умовою для перегляду судом касаційної інстанції судових рішень в адміністративних справах з указаної підстави є їхня невідповідність викладеному у постанові Верховного Суду висновку щодо застосування норм права у подібних правовідносинах.

103. Невідповідність правозастосовному висновку Верховного Суду (висловленому за наслідками розгляду (іншої) справи у касаційному порядку) матиме місце тоді, коли суд (суди) попередніх інстанцій, розглядаючи справу за схожих предмета спору, підстав позову, обставин справи та правового регулювання спірних правовідносин дійшов (дійшли) протилежних висновків щодо суті заявлених вимог, застосувавши норму права по-іншому, аніж це роз`яснив суд касаційної інстанції (в іншій подібній справі).

104. Обставини, які формують зміст правовідносин і впливають на застосування норм матеріального права, та оцінка судами їх сукупності не можна визнати як подібність правовідносин, а висновки, викладені у постановах Верховного Суду, перебувають у нерозривному зв`язку із обсягом встановлених обставин у кожній конкретній справі окремо. Тому адміністративні суди не повинні сприймати як обов`язкові висновки, викладені у постановах Верховного Суду, здійснені на підставі відмінних фактичних обставин справи.

105. За оцінкою Суду висновки судів попередніх інстанцій у цій справі не суперечать висновкам Верховного Суду, наведеним у вищевказаних постановах, як на тому наполягають касатори, а тому висновки у цих постановах не можуть слугувати прикладом (не) правильного застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права у цій справі.

106. Таким чином обставини, які стали підставою для відкриття касаційних проваджень на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України не знайшли свого підтвердження під час касаційного перегляду оскаржуваних судових рішень.

107. Надаючи оцінку доводам касаційної скарги Закарпатської обласної прокуратури в частині незгоди із обраним судами попередніх інстанцій способом захисту порушеного права позивача шляхом поновлення на посаді, колегія суддів зазначає, що положеннями спеціального законодавства, а саме нормами Закону № 1697-VII та Закону № 113-ІХ, не врегульовано процедуру поновлення на посаді прокурора в разі його незаконного звільнення, тому застосуванню підлягають норми трудового законодавства.

108. Враховуючи приписи частини першої статті 235 КЗпП України, на орган, що розглядає трудовий спір, у разі з`ясування того, що звільнення працівника відбулось незаконно, покладається обов`язок поновлення такого працівника на попередній роботі.

109. Закон не наділяє орган, який розглядає трудовий спір, повноваженнями на обрання іншого способу захисту прав, ніж зазначений в частині першій статті 235 КЗпП України, а отже, установивши, що звільнення відбулося із порушенням установленого законом порядку, суд зобов`язаний поновити працівника на попередній роботі.

110. Зі змісту резолютивної частини рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 14.07.2023 слідує, що суд поновив ОСОБА_1 на посаді прокурора Іршавського відділу Хустської місцевої прокуратури Закарпатської області та органах прокуратури Закарпатської області, тобто відповідно до вимог частини першої статті 235 КЗпП України, а тому доводи касаційної скарги прокуратури щодо невідповідності обраного судом способу захисту порушеного права позивача є необґрунтованими.

111. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення першої та (або) апеляційної інстанції без змін, а скаргу без задоволення.

112. Згідно з частиною першою статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

113. Зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційні скарги необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

114. Доводів незгоди із висновками судів в частині стягнення на користь позивача суми середнього заробітку за час вимушеного прогулу та його розрахунку касаційні скарги не містять, а тому у цій частині не перевіряються Верховним Судом у межах цих касаційних проваджень.

115. З огляду на результат касаційного розгляду, витрати понесені у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції не розподіляються.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційні скарги Офісу Генерального прокурора та Закарпатської обласної прокуратури залишити без задоволення.

2. Рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 14 липня 2023 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11 жовтня 2023 року у справі № 260/1134/23 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту її підписання суддями, є остаточною та не може бути оскаржена.

СуддіЛ.О. Єресько В.М. Соколов А.Г. Загороднюк