Справа № 400/4265/24
Суддя: Ступакова І.Г.
Дата ухвалення: 2024-06-25 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

25 червня 2024 р.м. ОдесаСправа № 400/4265/24

Головуючий в 1 інстанції: Мороз А.О. Дата і місце ухвалення: 10.05.2024р., м. Миколаїв
Колегія суддів П`ятого апеляційного адміністративного суду

у складі:

головуючого Ступакової І.Г.

суддів Бітова А.І.

Лук`янчук О.В.

розглянувши в порядку письмового провадження в місті Одесі адміністративну справу за апеляційною скаргою керівника Миколаївської спеціалізованої прокуратури у сфері оборони Південного регіону на ухвалу Миколаївського окружного адміністративного суду від 10 травня 2024 року по справі за адміністративним позовом керівника Миколаївської спеціалізованої прокуратури у сфері оборони Південного регіону до Миколаївського квартирно-експлуатаційного управління Командування Сил логістики Збройних Сил України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, Міністерство оборони України, про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії, -

В С Т А Н О В И Л А :

06 травня 2024 року керівник Миколаївської спеціалізованої прокуратури у сфері оборони Південного регіону звернувся до Миколаївського окружного адміністративного суду в інтересах держави з адміністративним позовом до ІНФОРМАЦІЯ_1 , третя особа Міністерство оборони України, про визнання протиправною бездіяльності відповідача щодо невжиття вичерпних заходів до забезпечення реєстрації права державної власності на земельну ділянку та зобов`язання вжити вичерпних дій з реєстрації речових прав на нерухоме майно, зокрема, права постійного користування земельною ділянкою, загальною площею 0,2492 га, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1 , відповідно до вимог Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їx обтяжень».

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що ІНФОРМАЦІЯ_2 являється постійним користувачем земельної ділянки загальною площею 0,2492 га, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1 , на підставі рішення Миколаївської міської ради народних депутатів №18/14 від 20.10.1993р. Однак, в порушення вимог Інструкції з обліку земельних ділянок в органах квартирно-експлуатаційної служби Збройних Сил України, затвердженої наказом Міністерства оборони України від 19.12.2017р. №680, відповідач не здійснив реєстрацію речових прав на вказану земельну ділянку, зокрема, право постійного користування земельною ділянкою, в порядку, визначеному Законом України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їx обтяжень». Відсутність правовстановлюючих документів порушує передбачені державою принципи раціонального й ефективного використання та охорони земель і призводить до неефективного управління земельними ресурсами та землекористування.

Ухвалою Миколаївського окружного адміністративного суду від 10 травня 2024 року відмовлено у відкритті провадження у справі на підставі п.1 ч.1 ст.170 КАС України.

Не погоджуючись з вказаною ухвалою керівник Миколаївської спеціалізованої прокуратури у сфері оборони Південного регіону подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати ухвалу від 10.05.2024р. та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги апелянт зазначає, що постановляючи оскаржувану ухвалу суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про відсутність у виниклих правовідносинах публічно-правового спору і, як наслідок, про не підсудність справи адміністративному суду. Апелянт стверджує, що оскільки протиправна бездіяльність ІНФОРМАЦІЯ_2 полягає у невжитті ним передбачених чинним законодавством заходів, належним та єдиним ефективним способом захисту інтересів держави є зобов`язання ІНФОРМАЦІЯ_2 провести реєстрацію речових прав на земельну ділянку, що, відповідно до приписів п.4 ч.1 ст.5 КАС України, є можливим виключно у адміністративному судочинстві.

Апелянт просить суд апеляційної інстанції врахувати, що протиправна бездіяльність відповідача порушує інтереси держави, оскільки відсутність правовстановлюючих документів на земельні ділянки створює передумови для зловживань щодо розпорядження зазначеним майном, формує ризики для нормального функціонування системи оборони, що може призвести до негативних наслідків та порушення прав і інтересів держави у сфері охорони земель оборони.

ІНФОРМАЦІЯ_3 подало письмовий відзив на апеляційну скаргу, в якому просить скаргу керівника Миколаївської спеціалізованої прокуратури у сфері оборони Південного регіону залишити без задоволення, а оскаржувану ухвалу суду першої інстанції без змін. Відповідач зазначає, що бездіяльність відповідача, який, до того ж, у даному випадку не є суб`єктом владних повноважень в розумінні п.7 ч.1 ст.4 КАС України, не є достатньою для висновку про існування спору у сфері публічно-правових відносин, оскільки необхідним є встановлення факту порушення цією бездіяльністю прав (інтересів) іншої особи (осіб). Функція з оформлення правовстановлюючих документів на земельні ділянки не спрямована на управління діяльністю підлеглого суб`єкта, тому не може вважатися владно-управлінською функцією. Крім того, жодним нормативно-правовим актом не встановлено строків, в які відповідач мав би здійснити реєстрацію права постійного користування земельною ділянкою. Зі змісту позовної заяви не вбачається за можливе встановити, в чому саме полягає порушення інтересів держави та необхідність їх захисту.

Розглянувши матеріали справи, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Як вбачається з матеріалів справи, рішенням Миколаївської міської ради народних депутатів №18/14 від 20.10.1993р. для державних потреб військовій частині НОМЕР_1 виділено та передано у безоплатне безстрокове та постійне користування земельну ділянку по АДРЕСА_2 .

Зазначену земельну ділянку поставлено на облік у ІНФОРМАЦІЯ_2 з метою подальшого використання для розміщення військових частин і установ Міністерства оборони України.

Відповідно до облікових документів ІНФОРМАЦІЯ_2 на даний час на обліку перебуває військове містечко №2 загальною площею 0,2492 га, яке розташовано за адресою: АДРЕСА_1 .

Відповідно до відомості наявності та використання земельних ділянок по Миколаївському КЕУ (Форма 405), плану військового містечка № НОМЕР_2 ІНФОРМАЦІЯ_2 та індивідуальної картки обліку земельної ділянки (Форма 403) ІНФОРМАЦІЯ_2 являється постійним користувачем земельної ділянки загальною площею 0,2492 га за адресою: АДРЕСА_1 .

При цьому, право постійного користування земельною ділянкою не зареєстровано за Миколаївським КЕУ в порядку, визначеному Законом України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їx обтяжень».

Зазначена бездіяльність відповідача стала підставою для звернення керівника Миколаївської спеціалізованої прокуратури у сфері оборони Південного регіону в інтересах держави з даним позовом до суду.

Суд першої інстанції, відмовляючи у відкритті провадження у даній справі на підставі п.1 ч.1 ст.170 КАС України, виходив з того, що сама по собі бездіяльність відповідача (який не є суб`єктом владних повноважень у контексті п.7 ч.1 ст.4 КАС України, оскільки дії, спрямовані на набуття права Миколаївським КЕУ постійного користування земельною ділянкою, не є реалізацією публічно-владних управлінських функцій) не є достатньою для висновку про існування спору у сфері публічно-правових відносин, необхідним є також встановлення факту порушення цією бездіяльністю прав (інтересів) іншої особи (осіб). За висновками суду, у даному випадку юридичний спір відсутній, у зв`язку з чим не підлягає судовому розгляду, що охоплюється поняттям «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» в широкому його значенні.

Надаючи правову оцінку таким висновкам суду першої інстанції колегія суддів виходить з наступного.

Частиною 3 статті 5 КАС України передбачено, що до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.

Статтею 131-1 Конституції України визначено, що прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Згідно з частинами третьою, четвертою статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Пунктом 2 частини 1 статті 2 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014р. №1697-VII визначено, що на прокуратуру покладається функція представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом.

Відповідно до частини третьої статті 23 Закону №1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

За положеннями частин першої, третьої цієї статті прокурор вправі представляти інтереси громадянина або держави в суді, представництво яких полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких повноважень обґрунтовуються прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Із наведених нормативних положень вбачається, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу, з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (ст.55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

Основний Закон та ординарні закони не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки визначенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього. Знову ж таки, таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року (справа №826/13768/16) послалася на висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 25 квітня 2018 року у справі №806/1000/17, згідно з яким за змістом частини третьої статті 23 Закону №1697-VІІ прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

Верховний Суд у постанові від 25 квітня 2018 року по справі №806/1000/17 звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

У Рішенні Конституційного Суду України від 08.04.1999р. №3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій.

Із урахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини рішення КСУ №3-рп/99).

Звертаючись в даному випадку до суду першої інстанції з адміністративним позовом, керівник Миколаївської спеціалізованої прокуратури у сфері оборони Південного регіону вказував на те, що Миколаївське КЕУ не виконало покладені на нього повноваження з оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку, якою користується на підставі рішення Миколаївської міської ради народних депутатів №18/14 від 20.10.1993р., що зумовлює порушення передбачених державою принципів раціонального й ефективного використання та охорони земель і призводить до неефективного управління земельними ресурсами та землекористування. Відсутність правовстановлюючих документів створює передумови для зловживань щодо розпорядження земельною ділянкою земель оборони, що може призвести до негативних наслідків та порушення прав і інтересів держави.

Згідно ч.4 ст.84 ЗК України, до земель державної власності, які не можуть передаватись у приватну власність, належать, зокрема, землі оборони.

Відповідно до частини п`ятої статті 20 ЗК України, земельні ділянки, що належать до земель оборони, використовуються виключно згідно із Законом України «Про використання земель оборони».

Статтею 1 Закону України «Про використання земель оборони» передбачено, що землями оборони визнаються землі, надані для розміщення і постійної діяльності військових частин, установ, військово-навчальних закладів, підприємств та організацій Збройних Сил України, інших військових формувань, утворених відповідно до законів України (далі - військові частини).

Згідно ст.2 цього Закону військовим частинам для виконання покладених на них функцій та завдань земельні ділянки надаються у постійне користування відповідно до вимог Земельного кодексу України

У частині першій статті 2 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухому майно та їх обтяжень» міститься визначення, за яким державна реєстрація речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, - офіційне визнання і підтвердження державою фактів набуття, зміни або припинення речових прав шляхом внесення відповідних відомостей до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.

Згідно ч.1 ст.3 цього Закону, однією із засад державної реєстрації прав є обов`язковість державної реєстрації прав у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно.

Частиною дев`ятою статті 79-1 ЗК України визначено, що земельна ділянка може бути об`єктом цивільних прав виключно з моменту її формування (крім випадків суборенди, сервітуту щодо частин земельних ділянок) та державної реєстрації права власності на неї.

Обов`язок щодо виконання функцій з управління об`єктами державної власності, які належать до сфери управління Міноборони, ведення їх обліку покладено на Міністерство оборони України пунктом 4 Положення про Міністерство оборони України, затвердженого постановою КМУ №671 від 26.11.2014р.

На підставі норм Положення про організацію квартирно-експлуатаційного забезпечення Збройних Сил України, затвердженого наказом Міністерства оборони України від 03.07.2013р. №448, Міністерством оборони України делеговано повноваження щодо управління майном органам квартирно-експлуатаційного забезпечення ЗС України, в т.ч. щодо вжиття заходів на виготовлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку земель оборони.

Як стверджує позивач, Миколаївське КЕУ, як орган військового управління з питань квартирно-експлуатаційного забезпечення, використовує наданні повноваження всупереч інтересам держави.

Бездіяльністю є певна форма поведінки особи, яка полягає у невиконанні нею дій, які вона повинна була вчинити відповідно до покладених на неї чинним законодавством України обов`язків.

Згідно правової позиції Великої Палати Верховного Суду, що міститься у постанові від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц, у разі, якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив відсутність органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу.

Крім того, відповідно до правової позиції, висловленої Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 26 травня 2020 року у справі №912/2385/18, невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу.

Апеляційний суд зазначає, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор, однак щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень.

Враховуючи викладене колегія суддів вважає помилковим висновок суду першої інстанції про те, що у даному випадку відсутній спір у сфері публічно-правових відносин, тобто порушення бездіяльністю відповідача прав (інтересів) іншої особи (осіб), які підлягають захисту в судовому порядку.

До того ж, відсутність порушеного права або обрання не неналежного способу захисту порушеного права може бути підставою для відмови в задоволенні позову, про що неодноразово зазначав Верховний Суд у своїх постановах.

Статтею 320 КАС України передбачено право суду апеляційної інстанції за наслідками скасування ухвали суду першої інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

На підставі викладеного колегія суддів доходить висновку про задоволення апеляційної скарги керівника Миколаївської спеціалізованої прокуратури у сфері оборони Південного регіону, скасування ухвали від 10.05.2024р. та направлення справи до суду першої інстанції для продовження розгляду відповідно до ч.3 ст.312 КАС України.

Керуючись ст.ст. 308, 311, 312, 320, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, колегія суддів, -

П О С Т А Н О В И Л А :

Апеляційну скаргу керівника Миколаївської спеціалізованої прокуратури у сфері оборони Південного регіону задовольнити.

Ухвалу Миколаївського окружного адміністративного суду від 10 травня 2024 року скасувати.

Справу за адміністративним позовом керівника Миколаївської спеціалізованої прокуратури у сфері оборони Південного регіону до Миколаївського квартирно-експлуатаційного управління Командування Сил логістики Збройних Сил України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, Міністерство оборони України, про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії, направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом 30 днів з дня складання повного тексту судового рішення.

Повний текст судового рішення виготовлений 25 червня 2024 року.

Головуючий: І.Г. Ступакова

Судді: А.І. Бітов

О.В. Лук`янчук