Справа № 160/3848/24
Суддя: Рянська Вікторія В'ячеславівна
Дата ухвалення: 2024-06-10 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД РІШЕННЯ ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
10 червня 2024 року Справа № 160/3848/24
Дніпропетровський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого судді Рянської В.В.,
за участю секретаря судового засідання Любої Н.Р.,
представника позивача Лакотош Д.В. у режимі відеоконференції,
представника відповідача Скляр Н.М. у режимі відеоконференції,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Дніпрі у порядку загального позовного провадження адміністративну справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Пересувна механізована колона № 19» до Криворізької міської ради про визнання протиправним та нечинним рішення,
09.02.2024 до Дніпропетровського окружного адміністративного суду надійшла позовна заява Товариства з обмеженою відповідальністю «Пересувна механізована колона № 19» до Криворізької міської ради про визнання протиправним та нечинним рішення Криворізької міської ради «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель м. Кривого Рогу» № 523 від 26.05.2021.
Позовні вимоги обґрунтовано тим, що оскаржуване рішення є нормативно-правовим регуляторним актом, тому підлягає правовій оцінці на предмет дотримання процедури його прийняття, що визначена Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» від 11.09.2003 № 1160-IV (у редакції, чинній на момент його прийняття). Проект регуляторного акту, який орган готує або розглядає, має бути внесений до плану діяльності з підготовки проектів регуляторних актів, затвердженого цим регуляторним органом. Аналіз регуляторного впливу та проект регуляторного акту, а в подальшому і регуляторний акт мають бути в установленому порядку оприлюднені. Позивач вважає, що відповідачем не дотримано вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» щодо оприлюднення оскарженого рішення, внесення проекту рішення до плану діяльності з підготовки проектів регуляторних актів, затвердженого регуляторним органом, аналіз регуляторного впливу та проект регуляторного акту в установленому порядку не опубліковані, що є підставою для його скасування. 06.02.2024 Господарським судом Дніпропетровської області відкрито провадження у справі № 904/473/24 за позовом Криворізької міської ради до ТОВ «Пересувна механізована колона № 19» про стягнення безпідставно отриманого доходу за користування земельною ділянкою у м. Кривий Ріг без договору оренди. При розрахунку ціни позову Криворізькою міською радою використано нормативну грошову оцінку земельної ділянки, яка вказана у Витязі із технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки № 97-4-0.110.4-2182/301-23 від 07.02.2023. 07.02.2024 Господарським судом Дніпропетровської області відкрито провадження у справі № 904/468/24 за позовом Криворізької міської ради до ТОВ «Пересувна механізована колона № 19» про стягнення безпідставно отриманого доходу за користування земельною ділянкою у м. Кривий Ріг без договору оренди. При розрахунку ціни позову Криворізькою міською радою використано нормативну грошову оцінку земельної ділянки, яка вказана у Витязі із технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки № 97-4-0.110.4-2453/301-23 від 08.02.2023. Зазначені у витягах з технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки вартість ділянки та коефіцієнти, застосовані при визначені цієї вартості, відображені у Технічній документації з нормативної грошової оцінки земель міста Кривий Ріг, яка затверджена рішенням Криворізької міської ради «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель м. Кривого Рогу» № 523 від 26.05.2021, впливають на фінансові зобов`язання позивача. Тому оскаржуване рішення безпосередньо впливає на права та інтереси позивача.
Ухвалою суду від 14.02.2024 позовну заяву було залишено без руху та встановлено позивачу строк для усунення недоліків позовної заяви.
21.02.2024 у встановлений судом строк в порядку усунення недоліків надійшла заява позивача з доданими до неї документами.
Ухвалою від 26.02.2024 прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження у справі; постановлено розгляд справи здійснювати за правилами загального позовного провадження; призначено підготовче засідання на 27.03.2024; встановлено учасникам справи строки для подання заяв по суті справи; зобов`язано відповідача - Криворізьку міську раду не пізніш як за сім днів до підготовчого засідання опублікувати оголошення про розгляд справи № 160/3848/24 щодо оскарження рішення Криворізької міської ради «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель м. Кривого Рогу» № 523 від 26.05.2021 у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений, та надати суду докази публікації оголошення до початку підготовчого засідання.
07.03.2024 постановлено ухвалу про забезпечення участі представника відповідача у підготовчому засіданні 27.03.2024 в режимі відеоконференції поза межами приміщення суду з використанням власних технічних засобів та засобів електронної ідентифікації через систему відеоконференцзв`язку.
Підготовче засідання 27.03.2024 було відкладено за клопотанням представника позивача до 11.04.2024 для ознайомлення з матеріалами справи.
28.03.2024 надійшло клопотання позивача про витребування у відповідача доказів: належним чином засвідчених копій технічної документації з нормативної грошової оцінки земель м. Кривого Рогу, затвердженої рішенням Криворізької міської ради від 26.05.2021 № 523, у повному обсязі (в тому числі з додатками).
29.03.2024 постановлено ухвалу про забезпечення участі представника відповідача у судовому засіданні, призначеному на 11.04.2024, та в інших судових засіданнях, що будуть призначені у даній справі, в режимі відеоконференції поза межами приміщення суду з використанням власних технічних засобів та засобів електронної ідентифікації через систему відеоконференцзв`язку.
10.04.2024 надійшло клопотання відповідача про відкладення судового засідання, призначеного на 11.04.2024.
10.04.2024 надійшла подана представником позивача заява про проведення судового засідання 11.04.2024 та розгляд клопотання про витребування доказів без участі представника позивача, про надання додаткового строку для подання відповіді на відзив та продовження строку підготовчого провадження.
Ухвалою від 11.04.2024 у задоволенні заяви представника позивача про надання додаткового строку для подання відповіді на відзив відмовлено; продовжено строк підготовчого провадження у справі на тридцять днів; відкладено підготовче засідання до 03.05.2024.
29.04.2024 надійшло заперечення Криворізької міської ради проти клопотання Товариства з обмеженою відповідальністю «Пересувна механізована колона № 19» про витребування доказів, у якому відповідач просив відмовити у задоволенні клопотання.
03.05.2024 судом постановлено ухвалу про відмову у задоволенні клопотання позивача про витребування доказів.
Ухвалою від 03.05.2024 закрито підготовче провадження та призначено справу до судового розгляду по суті на 15.05.2024.
09.05.2024 надійшла заява Товариства з обмеженою відповідальністю «Пересувна механізована колона № 19», у якій позивач просив суд постановити ухвалу про забезпечення доказів у справі № 160/3848/24, шляхом витребування у Криворізької міської ради належним чином засвідчених копій у повному обсязі (в тому числі з додатками) Технічної документації з нормативної грошової оцінки земель м. Кривого Рогу, затвердженої рішенням Криворізької міської ради від 26.05.2021 № 523.
Ухвалою від 09.05.2024 заяву Товариства з обмеженою відповідальністю «Пересувна механізована колона № 19» про забезпечення доказів було залишено без руху, надано позивачеві строк для усунення її недоліків.
15.05.2024 постановлено ухвалу суду про відкладення судового засідання за клопотанням представника позивача до 29.05.2024, забезпечення участі представника позивача у судовому засіданні, призначеному на 29.05.2024, та в інших судових засіданнях, що будуть призначені у даній справі, в режимі відеоконференції поза межами приміщення суду з використанням власних технічних засобів та засобів електронної ідентифікації через систему відеоконференцзв`язку.
17.05.2024 в порядку усунення недоліків надійшла заява позивача із зазначенням обґрунтування необхідності забезпечення доказів.
Ухвалою суду від 20.05.2024 заяву про забезпечення доказів було призначено до розгляду в судовому засіданні на 22.05.2024.
22.05.2024 до суду надійшло подане представником відповідача заперечення проти заяви про забезпечення доказів
Ухвалою від 22.05.2024 відмовлено у задоволенні заяви Товариства з обмеженою відповідальністю «Пересувна механізована колона № 19» про забезпечення доказів.
Судове засідання 29.05.2024 було відкладено до 05.06.2024 за клопотанням представника позивача.
05.06.2024 до суду надійшли додаткові пояснення позивача, у яких зазначено, що прийняте рішення впливає на фінансові зобов`язання позивача, його права та інтереси з огляду на те, що вказані у витязі з технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки вартість ділянки та коефіцієнти, застосовані при визначенні цієї вартості, впливають на розрахунок вартості оренди земельної ділянки, яка значно зросла, враховуючи оскаржуване рішення. Відповідач не довів правомірності свого рішення про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Кривого Рогу. Позивач вважає, що рішення Криворізької міської ради № 523 від 26.05.2021 «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель м. Кривого Рогу» прийнято з порушенням встановленої процедури та не на підставі обґрунтованого розрахунку за необхідними коефіцієнтами. Відповідачем не доведено зворотнього, всі документи, додані ним до відзиву, не стосуються технічної документації та її затвердження, а стосуються лише процедури розгляду.
У судовому засіданні 05.06.2024 було оголошено перерву до 10.06.2024 за клопотанням представника позивача для надання можливості підготуватися до судових дебатів.
У судовому засіданні 10.06.2024 представник позивача підтримав позовні вимоги з підстав, наведених у позовній заяві та додаткових поясненнях.
Представник відповідача у судовому засіданні заперечувала проти позовних вимог з підстав, наведених у відзиві.
Заслухавши представників сторін, дослідивши матеріали справи та надані докази, проаналізувавши зміст норм матеріального права, що регулюють спірні правовідносини, з`ясувавши всі обставини справи, оцінивши докази у справі за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні, суд дійшов таких висновків.
Судом встановлено, що рішенням Криворізької міської ради VIII сесії VIII скликання «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель м. Кривого Рогу» № 523 від 26.05.2021 затверджено технічну документацію з нормативної грошової оцінки земель м. Кривого Рогу, розроблену Державним підприємством «Український державний науково-дослідний інститут проектування міст «Дніпромісто» імені Ю.М. Білоконя». Цим рішенням передбачено забезпечення департаментом регулювання містобудівної діяльності та земельних відносин виконкому Криворізької міської ради: проведення інформаційної роботи з власниками, користувачами та орендарями земельних ділянок щодо отримання в установленому порядку витягів з технічної документації про нормативну грошову оцінку земельних ділянок, затвердженої рішенням міської ради, подання на наступний податковий період податкових декларацій та надання копій цих витягів до відповідного податкового органу за місцем розташування земельної ділянки в порядку й терміни, визначені Податковим кодексом України; спільно з управлінням преси, інформаційної діяльності та внутрішньої політики виконкому Криворізької міської ради інформування населення міста про зміст рішення у термін, визначений чинним законодавством України; застосування рішення під час укладення договорів оренди земельних ділянок та перегляду річної орендної плати за діючими договорами оренди земельних ділянок. Пунктом 3 рішення визначено дату набуття ним чинності з 01.01.2022.
Правомірність оскаржуваного рішення Криворізької міської ради VIII сесії VIII скликання «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель м. Кривого Рогу» № 523 від 26.05.2021 є предметом доказування у даній справі.
Судом встановлено, що 26.08.2020 Криворізькою міською радою прийнято рішення № 4995 «Про проведення нормативної грошової оцінки земель м. Кривого Рогу», яким, зокрема, доучено департаменту регулювання містобудівної діяльності та земельних відносин виконкому Криворізької міської ради забезпечити організацію робіт з проведення нормативної грошової оцінки земель м. Кривого Рогу.
До плану діяльності міської ради з підготовки проєктів регуляторних актів на 2021 рік, затвердженого рішенням Криворізької міської ради № 25 від 23.12.2020, включено проєкт регуляторного акта про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель м. Кривого Рогу.
Відповідно до висновку державної експертизи землевпорядної документації Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 24.12.2020 № 6698-20 технічна документація з нормативної грошової оцінки земель м. Кривий Ріг, розроблена Державним підприємством «Український державний науково-дослідний інститут проектування міст «Дніпромісто» імені Ю.М. Білоконя» згідно з договором від 21.05.2020 № 5, укладеним із департаментом регулювання містобудівної діяльності та земельних відносин виконкому Криворізької міської ради, на підставі рішення Криворізької міської ради № 4995 від 26.08.2020, не в повній мірі відповідає вимогам чинного законодавства України, встановленим нормам і правилам, повертається на доопрацювання. У висновку вказано такі зауваження: 1) У технічній документації доопрацювати: у розділі 5 визначення зон прояву локальних факторів та значень локальних коефіцієнтів обґрунтувати прийняті значення локальних факторів; при визначенні витрат на освоєння та облаштування земель розрахункові дані повинні відповідати інформації, наданій відповідними органами державної статистики, у разі застосування укрупнених показників УПВБ представити розрахунок з посиланням на збірники та № таблиць, приведені на дату оцінки та документально підтверджені; 2) Графічні матеріали привести у відповідність до вимог Стандарту Держкомзему СОУ ДКЗР 0032632-012:2009 «Оцінка земель. Правила розроблення технічної документації з нормативної грошової оцінки земель населених пунктів» (схему економіко-планувального зонування, схему прояву локальних факторів оцінки та картограму розповсюдження агровиробничих груп ґрунтів доповнити інформацією щодо функціонального використання земель населеного пункту, сільськогосподарських угідь, водойм та лісів, наявних у населеному пункті).
Також висновок містить відмітку з відбитком печатки Держгеокадастру про врахування зауважень за підписом директора департаменту державної експертизи, сертифікації та нагляду у сфері землеустрою Харченка А.М. від 29.12.2020.
27.01.2021 видано наказ № 5 «Про створення тимчасової робочої групи з розробки проєкту регуляторного акту рішення міської ради «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель м. Кривого Рогу».
09.02.2021 департаментом регулювання містобудівної діяльності та земельних відносин виконкому Криворізької міської ради видано наказ № 5 «Про створення тимчасової робочої групи з розробки проєкту регуляторного акту рішення міської ради «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель м. Кривого Рогу» та наказ № 10 «Про створення фокус-групи експертної оцінки даних щодо підготовки проєкту регуляторного акта рішення міської ради «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель м. Кривого Рогу».
05.03.2021 проведено робочу зустріч учасників фокус-групи експертної оцінки даних щодо підготовки проєкту регуляторного акта, результати якої оформлено протоколом, затвердженим департаментом регулювання містобудівної діяльності та земельних відносин виконкому Криворізької міської ради 05.03.2021.
Експерною комісією з питань підготовки проектів регуляторних актів, створеною рішенням виконкому міської ради від 14.01.2004 № 5 «Про здійснення державної регуляторної політики органами та посадовими особами місцевого самоврядування м. Кривого Рогу та внесення доповнень до рішення виконкому міськради від 09.04.2003 № 205», складено експертний висновок щодо регуляторного впливу проєкту регуляторного акта «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель м. Кривого Рогу» та аналізу його регуляторного впливу. Згідно з вказаним висновком експертна комісія вважає, що проєкт регуляторного акта рішення міської ради «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель м. Кривого Рогу» та аналіз його регуляторного впливу відповідають вимогам статей 4, 8 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» за принципами: доцільність, адекватність, ефективність, збалансованість, передбачуваність, прозорість та врахування громадської думки. Аналіз регуляторного впливу підготовлено відповідно до ст. 8 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» з урахуванням вимог постанови Кабінету Міністрів України від 16.12.2016 № 1151 «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 11 березня 2004 р. № 308».
07.04.2021 проведено громадські слухання з питання обговорення проєкту рішення міської ради «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель м. Кривого Рогу» та аналізу його регуляторного впливу, що зафіксовано у відповідному протоколі, погодженому заступником міського голови 07.04.2021.
Департаментом регулювання містобудівної діяльності та земельних відносин виконкому Криворізької міської ради було складено аналіз зауважень та пропозицій, які надійшли 07.04.2021 під час проведення громадських слухань з обговорення проєкту рішення міської ради «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель м. Кривого Рогу» та аналізу його регуляторного впливу.
05.05.2021 проведено громадські слухання з питання обговорення проєкту регуляторного акта - рішення міської ради «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель м. Кривого Рогу», аналізу його регуляторного впливу та оцінки стану суспільних відносин, на врегулювання яких спрямована дія акта, що зафіксовано у відповідному протоколі, погодженому заступником міського голови 06.05.2021.
Департаментом регулювання містобудівної діяльності та земельних відносин виконкому Криворізької міської ради було складено зведений аналіз пропозицій та зауважень до проєкту рішення міської ради «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель м. Кривого Рогу», одержаних під час громадського обговорення у період з 16.04.2021 до 17.05.2021.
Листом Державної регуляторної служби України від 20.05.2021 № 2698/0/20-21 повідомлено Криворізьку міську раду про розгляд проєкту рішення Криворізької міської ради «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель м. Кривого Рогу» та надісланих Криворізькою міською радою документів, та що відповідно до ст. 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» проєкт рішення у доопрацьованій редакції не містить норм регуляторного характеру, а його прийняття не потребує реалізації передбачених цим Законом процедур.
Листом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 25.05.2021 № 18-28-0.231-6087/2-21 на лист департаменту регулювання містобудівної діяльності та земельних відносин виконкому Криворізької міської ради від 25.05.2021 № 6/02-08/1490 щодо надання інформації стосовно усунення зауважень, викладених у висновку державної експертизи землевпорядної документації, повідомлено, що 28.12.2020 до Держгеокадастру надійшло клопотання Державного підприємства «Український державний науково-дослідний інститут проектування міст «Дніпромісто» імені Ю.М. Білоконя» щодо здійснення контролю за усуненням зауважень, викладених у висновку державної експертизи землевпорядної документації від 24.12.2020 № 6698-20. За результатами розгляду клопотання та об`єкта експертизи «Технічна документація з нормативної грошової оцінки земель міста Кривий Ріг» встановлено, що всі зауваження, викладені у висновку державної експертизи від 24.12.2020 № 6698-20, враховано. На висновку державної експертизи землевпорядної документації проставлено відмітку про врахування (усунення) зауважень.
Рішення Криворізької міської ради VIII сесії VIII скликання «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель м. Кривого Рогу» № 523 від 26.05.2021 опубліковано у газеті «Червоний гірник» № 39 (22108) від 03.06.2021. В оголошенні зазначено про розміщення технічної документації з нормативної грошової оцінки земель м. Кривого Рогу у формі електронного документа на офіційній сторінці Криворізької міської ради та її виконавчого комітету в мережі інтернет.

Надаючи оцінку спірним правовідносинам, що виникли між сторонами, суд враховує таке.

Згідно зі статтею 14 Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави.

Відповідно до пункту «в» частини першої статті 96 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) землекористувачі зобов`язані, зокрема, своєчасно сплачувати земельний податок або орендну плату.

Статтею 201 ЗК України передбачено, що грошова оцінка земельних ділянок визначається на рентній основі. Залежно від призначення та порядку проведення грошова оцінка земельних ділянок може бути нормативною і експертною. Нормативна грошова оцінка земельних ділянок використовується для визначення розміру земельного податку, втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, економічного стимулювання раціонального використання та охорони земель тощо. Експертна грошова оцінка використовується при здійсненні цивільно-правових угод щодо земельних ділянок. Грошова оцінка земельних ділянок проводиться за методикою, яка затверджується Кабінетом Міністрів України.

Частиною першою статті 13 Закону України «Про оцінку земель» від 11 грудня 2003 року № 1378-IV (далі - Закон № 1378-IV) передбачено, що нормативна грошова оцінка земельних ділянок проводиться, зокрема, у разі визначення розміру орендної плати за земельні ділянки державної та комунальної власності.

Відповідно до статті 1 Закону № 1378-IV, нормативна грошова оцінка земельних ділянок - капіталізований рентний дохід із земельної ділянки, визначений за встановленими і затвердженими нормативами.

Статтею 18 Закону № 1378-IV встановлено, що нормативна грошова оцінка земельних ділянок проводиться відповідно до державних стандартів, норм, правил, а також інших нормативно-правових актів на землях усіх категорій та форм власності. Нормативна грошова оцінка земельних ділянок, розташованих у межах населених пунктів, незалежно від їх цільового призначення, проводиться не рідше, ніж один раз на 5-7 років.

Згідно з положеннями статті 23 Закону № 1378-IV виготовлена технічна документація нормативної грошової оцінки земельних ділянок у межах населених пунктів затверджується відповідною сільською, селищною, міською радою.

Рішення рад щодо технічної документації з нормативної грошової оцінки земельних ділянок набирають чинності у строки, встановлені відповідно до пункту 271.2 статті 271 ПК України. Зокрема, у цьому пункті зазначено, що рішення рад щодо нормативної грошової оцінки земельних ділянок, розташованих у межах населених пунктів, офіційно оприлюднюється відповідним органом місцевого самоврядування до 15 липня року, що передує бюджетному періоду, в якому планується застосування нормативної грошової оцінки земель або змін (плановий період). В іншому разі норми відповідних рішень застосовуються не раніше початку бюджетного періоду, що настає за плановим періодом.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти висновку про те, що нормативна грошова оцінка землі проводиться в обов`язковому порядку для визначення розміру орендної плати за землі комунальної та державної форм власності. При цьому технічна документація з нормативної грошової оцінки земельних ділянок, розташованих у межах населених пунктів, затверджується рішенням відповідної сільської, селищної чи міської ради. Таке рішення офіційно оприлюднюється відповідним органом місцевого самоврядування до 15 липня року, що передує бюджетному періоду, в якому планується застосування нормативної грошової оцінки земель або змін (плановий період). В іншому разі норми відповідних рішень застосовуються не раніше початку бюджетного періоду, що настає за плановим періодом.

Аналогічний висновок викладений у постановах Верховного Суду від 31 липня 2018 року у справі № 804/7823/14, від 30 жовтня 2018 року у справі № 804/2111/14, від 12 листопада 2018 року у справі № 814/789/17, від 20 грудня 2018 року у справі № 826/11716/17, від 28 вересня 2020 року у справі № 808/995/18, від 9 лютого 2022 року у справі № 808/1284/16 та від 1 червня 2022 року у справі № 640/13150/19.

Відповідно до статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

Пунктами 34-35 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР визначено перелік питань, які належать до виключної компетенції сільських, селищних та міських рад, до яких, серед іншого, належить вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин та затвердження ставок земельного податку відповідно до Податкового кодексу України.

Частинами першою, другою та десятою статті 59 Закону № 280/97-ВР передбачено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Відповідно до частини дванадцятої цієї ж статті визначено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Згідно зі статтею 1 Закон № 1160-IV регуляторний акт - це:

прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання;

прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом;

регуляторний орган - Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, інший державний орган, центральний орган виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцевий орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, а також посадова особа будь-якого із зазначених органів, якщо відповідно до законодавства ця особа має повноваження одноособово приймати регуляторні акти. До регуляторних органів також належать територіальні органи центральних органів виконавчої влади, державні спеціалізовані установи та організації, некомерційні самоврядні організації, які здійснюють керівництво та управління окремими видами загальнообов`язкового державного соціального страхування, якщо ці органи, установи та організації відповідно до своїх повноважень приймають регуляторні акти;

регуляторна діяльність - діяльність, спрямована на підготовку, прийняття, відстеження результативності та перегляд регуляторних актів, яка здійснюється регуляторними органами, фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями, територіальними громадами в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією України, цим Законом та іншими нормативно-правовими актами.

Згідно зі статтею 4 КАС України нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування; індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Правові висновки щодо застосування статті 4 КАС України та статті 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» в аспекті визначення ознак нормативно-правового регуляторного акта викладені у постановах Верховного Суду від 21 грудня 2019 року у справі № 826/14366/15, від 9 квітня 2020 року у справі № 807/150/16, від 9 грудня 2020 року у справі № 813/746/18, від 24 червня 2021 року у справі № 560/3160/20, від 1 лютого 2022 року у справі № 160/1936/21, від 20 травня 2022 року у справі № 160/9717/21 та від 11 вересня 2023 року у справі № 320/258/19.

Згідно з цими правовими висновками нормативно-правові акти - це акти, які встановлюють, змінюють (скасовують), припиняють загальні правила регулювання однотипних відносин; розраховані на широке коло осіб та на довгострокове неодноразове застосування; зазвичай невизначеність дії у часі; встановлюють загальні правила поведінки; регулювання однотипних відносин; ті, що визначають права і обов`язки громадян, мають бути доведені до відома населення; не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом`якшують або скасовують відповідальність особи.

Господарський кодекс України (далі - ГК України) у статті 1 визначає господарські відносини, які виникають у процесі організації та здійснення господарської діяльності між суб`єктами господарювання, а також між суб`єктами господарювання та іншими учасниками відносин у сфері господарювання.

При цьому під господарською діяльністю відповідно до частини першої статті 2 ГК України розуміється діяльність суб`єктів господарювання у сфері суспільного виробництва, спрямована на виготовлення та реалізацію продукції, виконання робіт чи надання послуг вартісного характеру, що мають цінову визначеність.

Відповідно до статей 42 та 52 ГК України визначено такі види господарської діяльності: підприємництво - це господарська діяльність, що здійснюється для досягнення економічних і соціальних результатів та з метою одержання прибутку; некомерційна господарська діяльність - це господарська діяльність, що здійснюється без мети одержання прибутку.

Зі змісту наведених норм права вбачається висновок, що державна регуляторна політика охоплює всі сфери та галузі, у яких можливе здійснення господарської та підприємницької діяльності, не забороненої законами України, та засоби державного регулювання такої діяльності, у яких держава будь-яким чином встановлює правила поведінки для суб`єктів господарювання.

Основними засобами регулюючого впливу держави є, зокрема: правила та процедури щодо входження на ринок і виходу з нього суб`єктів господарювання, їх створення та ліквідації; ліцензування певних видів господарської діяльності; дозвільна система на провадження певного виду господарської діяльності; правила та процедури, що регламентують певні види господарської діяльності, які не підпадають під дозвільну систему на провадження певного виду господарської діяльності; правила щодо обсягу та процедур подачі обов`язкової звітності; тарифне і нетарифне регулювання; організація державного контролю за господарською діяльністю; отримання погоджень від органів державної влади або третіх осіб.

Таким чином, регулюючий вплив держави на діяльність суб`єктів господарювання поширюється на всі правовідносини між суб`єктами господарювання, які мають місце в законодавчо регульованій сфері, а також охоплює собою адміністративні відносини між ними та органами влади під час реалізації прав та обов`язків, передбачених актами законодавства, нормативними та нормативно-правовими актами.

Такий висновок викладено у постанові Верховного Суду від 09.04.2024 у справі № 180/1173/16-а та узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема у постановах Верховного Суду від 27 березня 2019 року у справі № 826/15456/17, від 13 грудня 2019 року у справі № 461/1824/15-а, від 31 травня 2021 року у справі № 826/16053/16 та від 5 липня 2023 року у справі № 160/3064/22.

Крім того, Верховний Суд у постанові від 5 липня 2023 року у справі № 160/3064/22 дійшов висновку, що лише за умови відповідності акта відповідного регуляторного органу системі визначених вимог, він вважається регуляторним та до нього мають бути застосовані положення наведеного Закону.

3окрема, регуляторним актом може визнаватись як нормативно-правовий акт, так й інший офіційний письмовий документ суб`єкта владних повноважень, який відповідає сукупності певних ознак, зокрема таких як: 1) прийняття уповноваженим на це регуляторним органом; 2) встановлення, зміна чи скасування норм права (застосування неодноразово та щодо невизначеного кола осіб). Особливу увагу при визначенні акта регуляторним слід звертати на відносини, що є предметом регулювання цього акта, та його вплив на ці відносини.

Отже, лише за сукупної наявності всіх зазначених характеристик, відповідний акт є регуляторним та при його прийнятті уповноважений регуляторний орган повинен дотримуватись процедури, що встановлена Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» від 11 вересня 2003 року № 1160-IV.

Питання стосовно правової природи рішення органу місцевого самоврядування, яким затверджується технічна документація з нормативної грошової оцінки землі, неодноразово вирішувалися Верховним Судом.

У постанові від 16 жовтня 2018 року у справі № 522/7868/13 Верховний Суд дійшов висновку, що рішення про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки мають ознаки нормативно-правового акта, оскільки прийняті уповноваженим органом суб`єкта владних повноважень, змінюють норми права, скасовують інший правовий акт, поширюються на невизначене коло осіб та спрямовані на правове регулювання адміністративних відносин між регуляторним органом та іншими суб`єктами господарювання.

Аналогічні висновки неодноразово були наведені у постановах Верховного Суду від 25 вересня 2018 року у справі № 428/7176/14-а, від 27 листопада 2018 року у справі № 826/2507/18, від 6 березня 2019 року у справі № 803/417/18, від 17 грудня 2019 року у справі № 1940/1662/18, від 10 квітня 2020 року у справі № 615/1182/15-a, від 29 квітня 2020 року у справі № 161/6580/16-а, від 10 червня 2021 року у справі № 823/902/17, від 15 червня 2021 року у справі № 200/12944/19-а, від 16 грудня 2021 року у справі № 826/8114/17, від 1 лютого 2022 року у справі № 160/1936/21, від 1 червня 2022 року у справі № 280/5928/19, від 2 лютого 2023 року у справі № 807/125/18 та від 14 лютого 2023 року у справі № 695/2607/17.

Таким чином, рішення Криворізької міської ради VIII сесії VIII скликання «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель м. Кривого Рогу» № 523 від 26.05.2021 є нормативно-правовим актом регуляторного характеру, що за своїм характером може поширювати свою дію на невизначене коло осіб.

Прийняття оскаржуваного рішення належить до повноважень відповідача за результатами розгляду технічної документації, складеної уповноваженими особами.

Згідно із частиною п`ятою статті 201 Земельного кодексу України грошова оцінка земельних ділянок проводиться за методикою, яка затверджується Кабінетом Міністрів України.

Наказом Державного комітету України по земельним ресурсам від 03.12.2004 № 391 затверджена Методика проведення державної експертизи землевпорядної документації (далі також Методика № 391), яка була чинною станом на дату складення висновку державної експертизи землевпорядної документації від 24.12.2020 № 6698-20, та втратила чинність 29.10.2021.

Згідно із пунктом 1 Методика № 391 визначає організаційні засади і вимоги щодо організації та проведення державної експертизи землевпорядної документації, ведення звітності у цій сфері.

Відповідно до пункту 2 Методики № 391 державній експертизі відповідно до Закону України «Про державну експертизу землевпорядної документації» підлягає вся землевпорядна документація із землеустрою, оцінки земель, а також документація і матеріали державного земельного кадастру, яка розробляється на державному, регіональному та місцевому рівнях суб`єктами господарської діяльності, які є розробниками документації із землеустрою відповідно до Закону України «Про землеустрій» та суб`єктами оціночної діяльності у сфері оцінки земель відповідно до Закону України «Про оцінку земель».

За приписами пункту 3.5.3. Методики № 391 підготовлені висновки державної експертизи повинні зводитись до трьох можливих варіантів:

землевпорядна документація в цілому відповідає вимогам чинного законодавства України, встановленим нормам і правилам, оцінюється позитивно та погоджується (у разі необхідності погодження може обумовлюватися певними умовами щодо додаткового опрацювання окремих питань та внесення коректив, виконання яких не потребує суттєвих доробок);

землевпорядна документація не в повній мірі відповідає вимогам чинного законодавства України, встановленим нормам і правилам, повертається на доопрацювання;

землевпорядна документація, яка не відповідає вимогам чинного законодавства України, встановленим нормам і правилам, оцінюється негативно і не погоджується.

Також пункт 3.5.3. Методики № 391 передбачає, що землевпорядна документація, яка не в повній мірі відповідає вимогам чинного законодавства України, встановленим нормам і правилам, повертається на доопрацювання.

Об`єкт експертизи, який повернуто на доопрацювання, оцінюється позитивно та погоджується після внесення змін і доповнень до нього в порядку, передбаченому цією Методикою, з урахуванням зауважень та пропозицій, зазначених у висновку державної експертизи.

Отже, приписи спеціальних норм статті 35 Закону України «Про державну експертизу землевпорядної документації» та пункту 3.5.3. Методики № 391 не передбачають певних вимог до оформлення процедури доопрацювання експертизи.

У справі, що розглядається, згідно із висновком державної експертизи землевпорядної документації від 24.12.2020 № 6698-20 було зазначено про необхідність доопрацювання технічної документації.

Закон України від 17 червня 2004 року № 1808-IV «Про державну експертизу землевпорядної документації» (далі також Закон № 1808-IV) визначає правові, організаційні і фінансові основи здійснення державної експертизи землевпорядної документації та порядок її проведення.

Відповідно до статті 1 Закону № 1808-IV державна експертиза землевпорядної документації (далі - державна експертиза) - це діяльність, метою якої є дослідження, перевірка, аналіз та оцінка об`єктів експертизи на предмет їх відповідності вимогам законодавства, встановленим стандартам, нормам і правилам, а також підготовка обґрунтованих висновків для прийняття рішень щодо об`єктів експертизи.

Згідно із частиною 2 статті 7 Закону № 1808-IV, виконавцями державної експертизи є експерти, які працюють у складі спеціально уповноваженого органу виконавчої влади у сфері державної експертизи і мають високу кваліфікацію та спеціальні знання, а також висококваліфіковані спеціалісти або наукові працівники, які залучаються цими органами до її проведення відповідно до закону.

Частиною першою статті 9 Закону № 1808-IV передбачено, що обов`язковій державній експертизі, крім іншого, підлягає: технічна документація з нормативної грошової оцінки земельних ділянок.

За приписами статті 35 Закону України № 1808-IV вбачається, що результатом проведення державної експертизи є висновок державної експертизи.

Висновки державної експертизи повинні містити оцінку допустимості та можливості прийняття рішення щодо об`єкта державної експертизи і враховувати соціально-економічні наслідки.

Якщо об`єкт державної експертизи підготовлений згідно з вимогами законодавства, встановленими нормами і правилами, то він позитивно оцінюється та погоджується. У разі необхідності погодження може обумовлюватися певними умовами щодо додаткового опрацювання окремих питань та внесення коректив, виконання яких не потребує суттєвих доробок.

Позитивні висновки державної експертизи щодо об`єктів обов`язкової державної експертизи є підставою для прийняття відповідного рішення органами виконавчої влади чи органами місцевого самоврядування, відкриття фінансування робіт з реалізації заходів, передбачених відповідною документацією.

Реалізація заходів, передбачених документацією із землеустрою та документацією з оцінки земель, види яких визначені законом, а також матеріалами і документацією державного земельного кадастру щодо об`єктів обов`язкової державної експертизи, без позитивних висновків державної експертизи забороняється.

Згідно із частиною 6 статті 35 Закону України № 1808-IV у разі якщо об`єкт державної експертизи не повною мірою відповідає вимогам законодавства, встановленим нормам і правилам, він повертається на доопрацювання. При цьому вказуються конкретні вимоги, відповідно до яких необхідно внести зміни і доповнення до об`єкта державної експертизи.

Висновки державної експертизи після їх затвердження спеціально уповноваженим органом виконавчої влади у сфері державної експертизи є обов`язковими для прийняття до розгляду замовником і врахування при прийнятті відповідного рішення щодо об`єктів державної експертизи.

Як встановлено з матеріалів справи, розробник технічної документації у грудні 2020 року усунув зауваження, про що здійснено відповідний запис у висновку «Держгеокадастр. Зауваження враховано», посвідчений печаткою Держгеокадастру та підписом директора департаменту державної експертизи, сертифікації та нагляду у сфері землеустрою ОСОБА_1 від 29.12.2020.

Про врахування усіх зауважень, викладених у висновку державної експертизи від 24.12.2020 № 6698-20, зазначено також у листі Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 25.05.2021 № 18-28-0.231-6087/2-21.

Згідно із частиною першою статті 3 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» дія цього Закону поширюється на відносини у сфері здійснення державної регуляторної політики та регуляторної діяльності.

Частинами першою - третьою статті 9 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» передбачено, що кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань.

Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону.

У випадках, встановлених цим Законом, може здійснюватися повторне оприлюднення проекту регуляторного акта.

Згідно із частиною другою статті 13 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій, проект регуляторного акта та відповідний аналіз регуляторного впливу оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації розробника цього проекту, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених розробником цього проекту, та/або шляхом розміщення на офіційній сторінці розробника проекту регуляторного акта в мережі Інтернет.

Статтею 36 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» передбачено, що регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом чи посадовою особою місцевого самоврядування, якщо наявна хоча б одна з таких обставин: відсутній аналіз регуляторного впливу; проект регуляторного акта не був оприлюднений. У разі виявлення будь-якої з цих обставин орган чи посадова особа місцевого самоврядування має право вжити передбачених законодавством заходів для припинення виявлених порушень, у тому числі відповідно до закону скасувати або зупинити дію регуляторного акта, прийнятого з порушеннями.

Відповідачем надано докази оприлюднення у визначені законодавством строки проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій, проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу у друкованому засобі масової інформації та шляхом розміщення на офіційній сторінці Кам`янської міської ради в мережі Інтернет відповідно до статті 13 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Також відповідачем дотримано строк, визначений пунктом 271.2 статті 271 Податкового кодексу України, щодо офіційного оприлюднення рішення рад щодо нормативної грошової оцінки земельних ділянок.

Судом під час розгляду справи не встановлено порушення процедури прийняття регуляторного акта рішення Криворізької міської ради VIII сесії VIII скликання «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель м. Кривого Рогу» № 523 від 26.05.2021.

Відповідно до ч. 1 ст. 9 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості. Суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог.

Згідно з ч.ч. 1, 2 ст. 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Відповідачем, як суб`єктом владних повноважень, доведено правомірність прийнятого рішення Криворізької міської ради «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель м. Кривого Рогу» № 523 від 26.05.2021.

Порушення прав позивача внаслідок прийняття оскаржуваного рішення судом не встановлено. Підстави для визнання протиправним та нечинним рішення відсутні.

Враховуючи викладене, на підставі наданих доказів у їх сукупності, системного аналізу положень законодавства України, з урахуванням висновків Верховного Суду щодо застосування норм права, суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог.

Позивачем за подання до суду позовної заяви сплачено судовий збір у сумі 2423,00 грн, що підтверджується платіжною інструкцією № 1111752 від 20.02.2024.

У зв`язку з відмовою задоволенні позовних вимог розподіл понесених позивачем судових витрат відповідно до ст. 139 КАС України судом не здійснюється.

Керуючись ст.ст. 2, 9, 77, 90, 242-246, 250 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -

ВИРІШИВ:

У задоволенні позову Товариства з обмеженою відповідальністю «Пересувна механізована колона № 19» до Криворізької міської ради про визнання протиправним та нечинним рішення відмовити.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення суду подається до Третього апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного рішення.

Позивач: Товариство з обмеженою відповідальністю «Пересувна механізована колона № 19», місцезнаходження: 73000, м. Херсон, вул. Кольцова, буд. 57, .

Відповідач: Криворізька міська рада, місцезнаходження: 50101, Дніпропетровська область, м. Кривий Ріг, пл. Молодіжна, буд. 1, .

Повний текст рішення складено 14 червня 2024 року.

Суддя В.В. Рянська