Справа № 140/2683/24
Суддя: Каленюк Жанна Василівна
Дата ухвалення: 2024-06-10 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВОЛИНСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 червня 2024 року ЛуцькСправа № 140/2683/24

Волинський окружний адміністративний суд у складі судді Каленюк Ж.В., розглянувши за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін адміністративну справу за позовом керівника Ковельської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Міністерства культури та інформаційної політики України, Департаменту культури, молоді та спорту Волинської обласної державної адміністрації до Управління гуманітарного розвитку Шацької селищної ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії,

ВСТАНОВИВ:

Керівник Ковельської окружної прокуратури (далі прокурор) в інтересах держави в особі Міністерства культури та інформаційної політики України, Департаменту культури, молоді та спорту Волинської обласної державної адміністрації звернувся з позовом до Управління гуманітарного розвитку Шацької селищної ради про визнання протиправною бездіяльності у вчиненні дій, спрямованих на замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану історичного місця Шацьк; зобов`язання вжити заходів щодо замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану історичного місця Шацьк.

Позов мотивований тим, що постановою Кабінету Міністрів України від 26 липня 2001 року №878 до Списку історичних населених місць по Волинській області включено селище міського типу Шацьк. Ковельською окружною прокуратурою опрацьовано інформацію Міністерства культури та інформаційної політики України, Управління культури, з питань релігій та національностей Волинської обласної державної адміністрації та виявлено факт порушення законодавства в сфері охорони культурної спадщини на території Шацької селищної територіальної громади, яке підлягає усуненню в судовому порядку. Зокрема, встановлено, що Міністерство культури та інформаційної політики України зверталося до Шацької селищної ради щодо необхідності виконання вимог чинного пам`яткоохоронного законодавства та обов`язковості розроблення історико-архітектурного опорного плану, але інформація щодо розроблення, погодження та/або затвердження історико-архітектурного опорного плану у міністерстві відсутня. Також на повідомлення Управління культури, з питань релігій та національностей Волинської обласної державної адміністрації про необхідність розробки і затвердження в установленому порядку історико-архітектурного опорного плану його замовлення відповідачем не проведено.

Відповідно до статті 6 Закону України Про охорону культурної спадщини виконавчі органи сільської, селищної, міської ради як спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини зобов`язані забезпечувати захист об`єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження та згідно з Порядком розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 01 вересня 2021 року №926, є замовниками, які організовують розроблення, внесення змін, погодження та подання історико-архітектурного опорного плану населеного пункту у складі генерального плану населеного пункту. З урахуванням наведеного на Управління гуманітарного розвитку Шацької селищної ради як на виконавчий орган Шацької селищної ради покладається обов`язок із вчинення дій щодо розроблення та здійснення контролю за виготовленням історико-архітектурного опорного плану історично населеного місця Шацьк, однак відповідач в межах своїх повноважень цих дій не вчинив. У зв`язку із такою бездіяльністю Управління гуманітарного розвитку Шацької селищної ради існує загроза самовільної, хаотичної або неконтрольованої забудови історичних центрів на території громади, руйнування пам`яток історії та культури, знищення історичної спадщини громади.

З наведених підстав прокурор просив позов задовольнити.

Ухвалою судді Волинського окружного адміністративного суду від 18 березня 2024 року позовну заяву прийнято до розгляду, відкрито провадження у справі; розгляд справи призначено за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у ній матеріалами відповідно до статті 262 Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС України).

У додаткових поясненнях (а.с.84-88) Міністерство культури та інформаційної політики України зазначило, що згідно з Положенням про Міністерство культурної інформаційної політики України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 16 жовтня 2019 року №885, Міністерство є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику, зокрема у сфері охорони культурної спадщини. Повідомило, що відсутність розробки і затвердження в установленому порядку історико-архітектурного опорного плану є порушенням вимог статті 17 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності, статті 32 Закону України Про охорону культурної спадщини. Зважаючи на це, Міністерство листом від 17 вересня 2020 року №11277/6.11.1 зверталося до голови Шацької селищної ради щодо необхідності виконання вимог чинного пам`яткоохоронного законодавства та обов`язковості розроблення історико-архітектурного опорного плану. Проте відповідь на вказаний лист не надходила, а відповідна науково-проектна документація на розгляд Міністерства не подана. Відсутність затвердженого історико-архітектурного опорного плану позбавляє можливості встановлення Міністерством контролю за станом збереження характерного міського середовища, цінної історичної забудови та притягнення винних у порушенні законодавства про охорону культурної спадщини осіб до відповідальності.

Відповідач відзив на позовну заяву не подав. У додаткових поясненнях (а.с.117-119) відповідач зазначив, що усі належні заходи, спрямовані на розроблення історико-архітектурного опорного плану історичного місця Шацьк, вживаються. Так Шацькою селищною радою було прийнято рішення від 04 жовтня 2021 року №14/44 Про розроблення Комплексного плану просторового розвитку території Шацької селищної територіальної громади, до якого внесено зміни рішенням селищної ради від 23 листопада 2021 року №18/40 Про внесення змін та доповнень в рішення Шацької селищної ради, та пропозиції до розроблення Комплексного плану були винесені на громадське обговорення у форматі стратегічної сесії із прийняттям відповідного протоколу. Надалі відповідно до вимог державно-будівельних норм (Б.2.2-3:2012) складено проект завдання на розроблення історико-архітектурного опорного плану селища міського типу Шацьк. В умовах воєнного стану надходження до місцевого бюджету значно скоротилося і лише 29 січня 2024 року між DAI Global, LLC та Шацькою селищною радою була підписана грантова угода (номер гранту G-HOVERLA-038) про надання підтримки у негрошовій формі для розробки комплексного плану просторового розвитку території Шацької селищної територіальної громади Ковельського району Волинської області, що включає в тому числі розроблення історико-архітектурного опорного плану селища міського типу Шацьк. Оскільки вчиняються відповідні дії, спрямовані на розроблення історико-архітектурного опорного плану селища міського типу Шацьк, які не буди завершені наразі з об`єктивних причин, то у задоволенні позовних вимог відповідач просив відмовити.

Ухвалою суду від 17 квітня 2024 року відмовлено у задоволенні клопотання про розгляд справи за правилами загального позовного провадження (а.с.115).

Інші заяви по суті справи від сторін не надходили.

Суд, перевіривши доводи сторін, викладені у заявах по суті справи, дослідивши письмові докази, встановив такі обставини.

Постановою Кабінету Міністрів України від 26 липня 2001 року №878 затверджено Список історичних населених місць України (міста і селища міського типу), до якого включено селище міського типу Шацьк Волинської області.

Як видно з матеріалів справи, листом від 17 вересня 2020 року №11277/6.11.1 (а.с.33-34) Міністерство культури та інформаційної політики України зверталося до Шацької селищної ради щодо необхідності виконання вимог чинного пам`яткоохоронного законодавства та обов`язковості розробки і затвердження у складі генерального плану історико-архітектурного опорного плану, в якому зазначається інформація про об`єкти культурної спадщини.

На запити Волинської обласної прокуратури від 29 листопада 2021 року №15-2184вих-21 (а.с.35), Ковельської окружної прокуратури від 11 лютого 2022 року №52/1-460вих-22 (а.с.37), від 17 січня 2024 року №52/1-вих-24 (а.с.43) Управління культури, з питань релігій та національностей Волинської обласної державної адміністрації листами від 01 грудня 2021 року №1379/08/2-21 та від 14 лютого 2022 року №145/08/2-22 (а.с.36, 38), а також Департамент культури, молоді та спорту Волинської обласної державної адміністрації листами від 05 травня 2023 року №492/082-23, від 19 січня 2024 року №150/02.1-24/2-24 (а.с.42, 44) повідомили, що обласна державна (військова) адміністрація зверталася до голів міських, селищних рад області, занесених до Списку історичних населених місць України, про необхідність активізувати роботу з розробки та затвердження в установленому порядку історико-архітектурних опорних планів (листи від 11 жовтня 2018 року №7171/44/2-18, від 14 травня 2018 року №3077/44/2-18, від 01 вересня 2020 року №6031/07/2-20 та від 17 березня 2023 року №1859/07/2-23 - а.с.39-41, 45).

Рішенням Шацької селищної ради від 04 жовтня 2021 року №14/44 Про розроблення Комплексного плану просторового розвитку території Шацької селищної територіальної громади (а.с.54-56) зі змінами, внесеними рішенням сесії селищної ради від 23 листопада 2021 року №18/40 Про внесення змін та доповнень в рішення Шацької селищної ради від 04.10.2021 року №14/44(а.с.51-53), передбачено розробку Комплексного плану просторового розвитку території Шацької селищної територіальної громади, у тому числі генерального плану та історико-архітектурного опорного плану адміністративного центру громади селища міського типу Шацьк (пункт 1); замовником розроблення Комплексного плану визначено виконавчий комітет Шацької селищної ради (пункт 2).

На виконання зазначених рішень виконавчий комітет селищної ради рішенням від 10 грудня 2021 року №171 затвердив персональний склад робочої групи з формування завдання на розроблення Комплексного плану (а.с.50).

Листом Шацької селищної ради від 16 грудня 2021 року №2459/04-46/2-21 (а.с.49) на запит Волинської обласної прокуратури від 06 грудня 2021 року №15-2227вих-21 (а.с.46-48) інформовано про прийняті рішення, а також зазначено, що після проведення стратегічної сесії селищна рада здійснюватиме закупівлю шляхом проведення процедури відкритих торгів.

Надалі рішенням Шацької селищної ради від 14 грудня 2022 року №33/30 Про внесення змін та доповнень в рішення Шацької селищної ради від 23 листопада 2021 року №18/40 Про внесення змін та доповнень в рішення Шацької селищної ради від 04.10.2021 року №14/44 (а.с.122-123) внесено зміни і доповнення до рішення Шацької селищної ради від 23 листопада 2021 року №18/40 Про внесення змін та доповнень в рішення Шацької селищної ради від 04.10.2021 року №14/44, яким текст рішення від 04 жовтня 2021 року №14/44 Про розроблення Комплексного плану просторового розвитку території Шацької селищної територіальної громади викладено у новій редакції. Відповідно до змін, внесених рішенням від 14 грудня 2022 року №33/30, замовником розроблення Комплексного плану визначено відділ містобудування та архітектури Шацької селищної ради; одночасно визначено порядок дій, які передуватимуть поданню на погодження Комплексного плану на затвердження селищній раді.

На запити Ковельської окружної прокуратури від 19 січня 2022 року №52/1-74вих-22 (а.с.57-58), від 01 червня 2023 року №52/1-1067вих23 (а.с.60), від 26 грудня 2023 року №52/1-2465вих23 (а.с.63-64) Шацька селищна рада листами від 24 січня 2022 року №113/04-46/2-22 (а.с.59), від 09 червня 2023 року №966/04-33/2-23 (а.с.62) та від 16 січня 2024 року №115/04-33/2-24 (а.с.65-66) надавала відповідь аналогічного змісту, що й в листі від 16 грудня 2021 року №2459/04-46/2-21.

Звернення прокурора із цим позовом обумовлене встановленням факту порушення законодавства в сфері охорони культурної спадщини на території Шацької селищної об`єднаної територіальної громади, що полягає у невчиненні органом з питань охорони культурної спадщини на території Шацької селищної ради - Управлінням гуманітарного розвитку - дій щодо замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану історичного місця Шацьк, що створює загрозу самовільної, неконтрольованої забудови історичних центрів на території громади, знищення історичної спадщини громади.

Пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України передбачено, що в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Право на звернення прокурора або його заступника до суду в інтересах держави передбачене статтями 2, 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-VІІ Про прокуратуру та статтею 53 КАС України.

Так згідно з частинами першою, третьою, четвертою статті 23 цього Закону представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

При вирішенні справи суд бере до уваги, що інтереси держави є оціночним поняттям, а тому прокурор в кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

Відповідно до пункту 2 резолютивної частини рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року №3-рп/99 під поняттям орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах, потрібно розуміти орган державної влади чи орган місцевого самоврядування, якому законом надані повноваження органу виконавчої влади.

Відповідно до правових висновків, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року у справі №912/2385/18 бездіяльність компетентного органу (нездійснення захисту інтересів держави) означає, що компетентний орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, мав повноваження для захисту, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк. Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України Про прокуратуру, прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення. Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України Про прокуратуру, і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва.

Суд враховує, що за приписами частин четвертої, п`ятої статті 54 Конституції України культурна спадщина охороняється законом. Держава забезпечує збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які знаходяться за її межами.

Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регулює Закон України від 08 червня 2000 року №1805-III Про охорону культурної спадщини (далі - Закон №1805- III).

Згідно з абзацами другим, третім преамбули до Закону об`єкти культурної спадщини, які знаходяться на території України, у межах її територіального моря та прилеглої зони, охороняються державою. Охорона об`єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Отже, державний та суспільний інтерес полягає у необхідності забезпечення охорони культурної спадщини.

Відповідно до частини першої статті 3 Закону №1805-ІІІ державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини.

До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини (далі - органи охорони культурної спадщини) належать: центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини; орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим; обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації; виконавчий орган сільської, селищної, міської ради.

Абзацом другим пункту 1 Положення про Міністерство культури та інформаційної політики України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 жовтня 2019 року №885 (зі змінами; далі - Положення №885), Міністерство культури та інформаційної політики України (МКІП) є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що … забезпечує формування та реалізацію державної політики у сферах відновлення та збереження національної пам`яті, мистецтв, охорони культурної спадщини, музейної справи, вивезення, ввезення і повернення культурних цінностей.

Згідно з підпунктом 94-6 пункту 4 Положення №885 МКІП здійснює контроль за виконанням Закону України Про охорону культурної спадщини, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 6 Закону №1805-ІІ до повноважень органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій відповідно до їхньої компетенції належить здійснення контролю за виконанням цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини.

Як визначено пунктами 4, 5 Положення про департамент культури, молоді та спорту Волинської обласної державної адміністрації, затвердженого розпорядженням начальника обласної військової адміністрації від 29 лютого 2024 року №95, Департамент у межах своєї компетенції забезпечує реалізацію державної політики, зокрема, у сфері охорони культурної спадщини на території Волинської області. Основними завданнями Департаменту відповідно до покладених на нього повноважень є, у тому числі забезпечення організації захисту об`єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження (підпункт 3).

Згідно з позицією прокурора право звернення із цим позовом до суду обґрунтовано тим, що відповідно до пунктів 4, 7 Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 березня 2002 року №318 (далі - Порядок №318), відповідальними за визначення меж і режимів використання історичних ареалів є Мінкультури та уповноважені ним органи охорони культурної спадщини. Збереження традиційного характеру середовища історичних ареалів, охорона і раціональне використання розташованих в їх межах нерухомих об`єктів культурної спадщини, збереження її містоформуючої ролі є пріоритетним напрямом містобудівної діяльності в межах історичних ареалів.

Як вбачається з матеріалів справи, з метою встановлення підстав для представництва інтересів держави в суді у цій справі, Волинською обласною прокуратурою на адресу Міністерства культури та інформаційної політики України та Управління культури, з питань релігій та національностей Волинської обласної державної адміністрації скеровано листи від 14 грудня 2021 року №15-228.9 вих-21 (а.с.26-27), від 25 січня 2024 року №52/1-179вих-24 (а.с.28-29), від 29 листопада 2021 року №15-2184вих-21 (а.с.35) та від 11 лютого 2022 року №52/1-460вих-22 (а.с.37), у яких повідомлено уповноважені органи про допущені Шацькою селищною радою порушення (невжиття заходів, спрямованих на розроблення історико-архітектурного опорного плану) та про необхідність звернення до суду з відповідним позовом.

Міністерство культури та інформаційної політики України та Управління культури, з питань релігій та національностей Волинської обласної державної адміністрації не висловили заперечень щодо захисту інтересів держави шляхом звернення прокурора до суду з відповідним позовом про зобов`язання органу місцевого самоврядування вжити заходи, спрямовані на замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану (а.с.30-31, 38, 44).

За визначеннями, наведеними у статті 1 Закону №1805-III, охорона культурної спадщини - система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об`єктів культурної спадщини; історичне населене місце - населене місце, яке зберегло повністю або частково історичний ареал і занесене до Списку історичних населених місць України; історичний ареал населеного місця - частина населеного місця, що зберегла об`єкти культурної спадщини і пов`язані з ними розпланування та форму забудови, які походять з попередніх періодів розвитку, типові для певних культур або періодів розвитку.

За приписами частини другої статті 6 Закону №1805-III до повноважень районних державних адміністрацій, виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини належить, зокрема, забезпечення виконання цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини на відповідній території; забезпечення захисту об`єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження; організація розроблення відповідних програм охорони культурної спадщини.

Згідно з частинами четвертою, сьомою статті 32 Закону №1805-ІІІ з метою захисту традиційного характеру середовища населених місць вони заносяться до Списку історичних населених місць України. Список історичних населених місць України за поданням центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини затверджуються Кабінетом Міністрів України.

Межі та режими використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на територіях історичних ареалів населених місць визначаються у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, відповідною науково-проектною документацією, що затверджується центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.

На охоронюваних археологічних територіях, у межах зон охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, забороняються містобудівні, архітектурні чи ландшафтні перетворення, будівельні, меліоративні, шляхові, земляні роботи без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини.

Частинами четвертою, п`ятою, сьомою статті 17 Закону України від 17 лютого 2011 року №3038-VI Про регулювання містобудівної діяльності установлено, що для населених пунктів, внесених до Списку історичних населених місць України, у межах визначених історичних ареалів у складі генерального плану населеного пункту визначаються режими регулювання забудови та розробляється історико-архітектурний опорний план, в якому зазначається інформація про об`єкти культурної спадщини та зони їх охорони. Склад, зміст та порядок розроблення історико-архітектурного опорного плану населеного пункту визначаються Кабінетом Міністрів України у Порядку розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації. Виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації є замовниками, які організовують розроблення, внесення змін та подання генерального плану населеного пункту на розгляд відповідної сільської, селищної, міської ради.

Відповідно до підпункту 6 пункту а частини першої статті 31 Закону України 21 травня 1997 року № 280/97-ВР Про місцеве самоврядування в Україні №280/97-ВР (далі -Закон №280/97-ВР) до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад серед власних (самоврядних) повноважень передбачені, у тому числі, підготовка і подання на затвердження ради відповідних місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови населених пунктів, іншої містобудівної документації.

Підпунктом 10 пункту б вказаної статті Закону № 280/97-ВР до делегованих повноважень виконавчого органу сільської, селищної, міської ради віднесено забезпечення охорони пам`яток історії та культури, збереження та використання культурного надбання.

Згідно з підпунктом 3.1.1 Положення про Управління гуманітарного розвитку Шацької селищної ради, затвердженого рішенням Шацької селищної ради від 22 червня 2023 року №41/11 (а.с.20-23) для досягнення мети своєї діяльності Управління реалізує державну політику у сфері освіти, культури, охорони культурної спадщини, релігії, туризму, фізичної культури, молоді та спорту.

Відповідно до пунктів 1, 5, 6, 8, 9 Порядку №318 історичні ареали визначаються тільки в населених місцях, що занесені до Списку історичних населених місць України, затвердженого Кабінетом Міністрів України. Межі історичних ареалів визначаються спеціальною науково-проектною документацією під час розроблення історико-архітектурних опорних планів цих населених місць. Історико-архітектурні опорні плани розробляються на основі комплексних досліджень усієї території історичного населеного місця та його найближчого оточення. Проектна документація на нове будівництво, реконструкцію та капітальний ремонт (крім реконструкції та капітального ремонту квартир чи окремих приміщень, які здійснюються без зміни об`ємно-просторових характеристик) у межах історичних ареалів населених місць розробляється з урахуванням вимог затвердженого в установленому законом порядку історико-архітектурного опорного плану. У разі незатвердження історико-архітектурного опорного плану населеного місця, що внесене до Списку історичних населених місць України, проектна документація на нове будівництво, реконструкцію та капітальний ремонт (крім реконструкції та капітального ремонту квартир чи окремих приміщень, які здійснюються без зміни об`ємно-просторових характеристик) у межах історичного ареалу розробляється з урахуванням вимог історико-містобудівного обґрунтування, порядок розроблення якого визначається наказом Мінкультури та Мінрегіону.

Пунктом 2.1 Порядку розроблення історико-архітектурного опорного плану населеного пункту, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 02 червня 2011 року №64 (зареєстровано в Міністерстві юстиції України 24 червня 2011 року за №781/19519; далі - Порядок №64, чинний до 19 жовтня 2021 року), було обумовлено, що історико-архітектурний опорний план розробляється на замовлення виконавчих органів місцевого самоврядування суб`єктами господарювання, спеціалізованими у сфері вивчення, охорони і використання культурної спадщини, які мають у своєму складі архітектора, що має кваліфікаційний сертифікат (далі - розробник).

Постановою Кабінету Міністрів України від 01 вересня 2021 року №926 затверджено Порядок розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації (далі - Порядок №926), який визначає склад, зміст, механізм розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації на місцевому рівні: комплексного плану просторового розвитку території територіальної громади, генерального плану населеного пункту, а також склад, зміст та порядок розроблення історико-архітектурного опорного плану населеного пункту.

Згідно з підпунктом 12 пункту 2 Порядку №926 (зі змінами) історико-архітектурний опорний план - науково-проектна документація, яка розробляється і затверджується у складі генерального плану населеного пункту, внесеного до Списку історичних населених місць України, згідно із Законом України Про регулювання містобудівної діяльності, містить відомості про об`єкти всесвітньої спадщини, їх території та буферні зони; пам`ятки культурної спадщини, у тому числі археологічні, їх території та зони охорони; межі та правові режими використання історичних ареалів населених місць; історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території та їх зони охорони; охоронювані археологічні території.

Пунктом 23 Порядку №926 встановлено, що плани зонування територій населених пунктів у межах території територіальної громади та історико-архітектурні опорні плани з визначенням меж історичних ареалів населених пунктів, внесених до Списку історичних населених місць України, розробляються одночасно із генеральними планами та включаються до комплексного плану як невід`ємні складові генеральних планів відповідних населених пунктів.

Як визначено пунктами 34, 35 Порядку №926, рішення про розроблення містобудівної документації на місцевому рівні (комплексного плану, генеральних планів населених пунктів, детальних планів території) щодо території територіальної громади, а також оновлення і внесення змін до неї приймає відповідна сільська, селищна, міська рада. Виконавчий орган сільської, селищної і міської ради, Київська та Севастопольська міські держадміністрації є замовником розроблення містобудівної документації на місцевому рівні (комплексного плану, генеральних планів населених пунктів, детальних планів територій) (далі - замовник), який організовує розроблення, внесення змін та подання проектів містобудівної документації на місцевому рівні на розгляд відповідної сільської, селищної, міської ради, незалежно від визначених відповідно до закону джерел фінансування.

Відповідно до підпункту 4 пункту 43 Порядку №926 під час розроблення генеральних планів населених пунктів, внесених до Списку історичних населених місць України, здійснюється розроблення історико-архітектурного опорного плану відповідно до завдання, цього Порядку, державних будівельних норм та інших норм законодавства. Зазначені в історико-архітектурному опорному плані відомості є підставою для встановлення обмежень у використанні земель та враховуються під час розроблення планувальних рішень.

За приписами пунктів 52 - 55 Порядку №926 обсяг робіт з розроблення історико-архітектурного опорного плану населеного пункту визначається завданням на розроблення (внесення змін), яке складається розробником і затверджується замовником. Форма завдання на розроблення (внесення змін до) історико-архітектурного опорного плану населеного пункту встановлюється державними будівельними нормами. Вимоги до змістовного наповнення та правила зазначення відомостей в історико-архітектурному опорному плані населеного пункту та завданні на розроблення (внесення змін до) історико-архітектурного опорного плану населеного пункту визначаються нормативним документом, прийнятим національним органом стандартизації.

Рішення про розроблення (внесення змін) історико-архітектурного опорного плану населеного пункту у складі генерального плану населеного пункту приймає відповідна сільська, селищна, міська рада. Виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські держадміністрації є замовниками, які організовують розроблення, внесення змін, погодження та подання історико-архітектурного опорного плану населеного пункту у складі генерального плану населеного пункту на розгляд відповідної місцевої ради.

З аналізу наведних норм можна виснувати, що з метою збереження об`єктів культурної спадщини, розташованих в селищі Шацьк, виконавчий орган Шацької селищної ради повинен забезпечити розроблення історико-архітектурного опорного плану, який передати на затвердження селищній раді.

Зі змісту позовної заяви вбачається, що прокурор просить визнати протиправною бездіяльність Управління гуманітарного розвитку Шацької селищної ради, яка полягає у не вчиненні дій, спрямованих на замовлення розроблення історико-архітектурного плану опорного плану історичного місця Шацьк, тобто визначальним у спірних правовідносинах є встановлення наявності або відсутності бездіяльності відповідача.

Суд зазначає, що протиправна бездіяльність має місце у тому випадку, коли в межах повноважень суб`єкта владних повноважень існує обов`язок вчинити конкретні дії, але він не виконаний.

Суд наголошує, що бездіяльність суб`єкта владних повноважень може бути визнана протиправною адміністративним судом лише у випадку, якщо відповідач ухиляється від вчинення дій, які входять до кола його повноважень та за умови наявності правових підстав для вчинення таких дій. Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту несвоєчасного виконання обов`язкових дій, а важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Значення мають юридичний зміст, значимість, тривалість і межі бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів особи.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 07 липня 2021 року у справі №9901/345/20 зазначила, що протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень треба розуміти як зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу/його посадової особи, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.

Із матеріалів справи судом встановлено, що рішенням Шацької селищної ради від 04 жовтня 2021 року №14/44 Про розроблення Комплексного плану просторового розвитку території Шацької селищної територіальної громади (зі змінами згідно з рішенням від 23 листопада 2021 року №18/40 Про внесення змін та доповнень в рішення Шацької селищної ради) замовником розроблення Комплексного плану просторового розвитку території Шацької селищної ради визначено виконавчий комітет селищної ради; затверджено Положення про робочу групу з формування завдання на розроблення Комплексного плану (а.с.145-150), а рішенням виконавчого комітету Шацької селищної ради від 10 грудня 2021 року №171 затверджено персональний склад робочої групи з формування завдання на розроблення комплексного плану просторового розвитку території Шацької селищної територіальної громади (а.с.128-129).

З урахуванням рішення Шацької селищної ради від 14 грудня 2022 року №33/30 Про внесення змін та доповнень в рішення Шацької селищної ради від 23 листопада 2021 року №18/40 Про внесення змін та доповнень в рішення Шацької селищної ради від 04.10.2021 року №14/44 замовником розроблення Комплексного плану є відділ містобудування та архітектури Шацької селищної ради (а.с.122-123).

14 грудня 2022 року начальником відділу містобудування та архітектури виконавчого комітету Шацької селищної ради затверджено Завдання на розроблення Комплексного плану просторового розвитку території Шацької селищної територіальної громади Ковельського району Волинської області (а.с.131-132), якими передбачено розробку у складі Комплексного плану містобудівної документації генерального плану селища міського типу Шацьк; історико-архітектурного опорного плану населеного пункту - селища міського типу Шацьк; строк розробки грудень 2025 року. Вихідні дані включають перелік пам`яток містобудування і архітектури, розташованих на території Шацької селищної територіальної громади і внесених до Державного реєстру національного культурного надбання по Волинській області (пункт 7). За змістом пункту 8 завдання на розроблення Комплексного плану 25 січня 2022 року проведено стратегічну сесію з формування завдання на розроблення Комплексного плану. Складений відповідно до вимог ДБН Б.2.2-3:2012 проект завдання на розроблення історико-архітектурного опорного плану селища міського типу Шацьк підлягає доопрацюванню після визначення розробника (пункт 9).

Судом також встановлено, що 29 січня 2024 року між DAI Global, LLC (грантодавець) та Шацькою селищною радою (реципієнт) була підписана грантова угода про надання підтримки у негрошовій формі (номер гранту G-HOVERLA-038), завданням якої, з-поміж іншого, є розробка історико-архітектурного опорного плану для населеного пункту Шацьк та розробка Комплексного плану просторового розвитку території Шацької територіальної громади (а.с.133-143). За змістом цієї грантової угоди компанія DAI здійснить закупівлю експертних послуг з розробки Комплексного плану просторового розвитку території Шацької селищної територіальної громади, який одночасно включатиме містобудівну документацію на місцевому рівні та документацію в сфері управління земельними ресурсами. Також компанія DAI визначить постачальника, який відповідатиме усім вимогам конкурсу, та укладе з ним контракт на надання основних послуг у співпраці з Шацькою територіальною громадою, зокрема щодо розробки історико-архітектурного опорного плану у відповідності до завдання.

Отже, зазначені докази вказують на вжиття Шацькою селищною радою та її виконавчими органами заходів, спрямованих розроблення історико-архітектурного опорного плану історичного місця Шацьк. При цьому етапність вчинення цих дій відповідає процедурі, встановленій Порядком №926.

Крім того, при вирішенні цього спору суд враховує пояснення відповідача про те, що на даний час на території України діє воєнний стан, встановлений указом Президента України від 24 лютого 2022 року №64/2022, що в свою чергу вносило певні обмеження та корективи в діяльність місцевого самоврядування, зокрема, в частині використання бюджетних коштів. Наразі питання фінансування вирішено шляхом укладення 29 січня 2024 року грантової угоди.

Отже, з огляду на прийняті рішення, укладену угоду, відсутні підстави вважати, що в цьому разі наявна протиправна бездіяльність відповідача. Надані докази вказують на те, що Шацька селищна рада та її виконавчі органи вживають заходів, спрямованих на розроблення історико-архітектурного опорного плану населеного пункту Шацьк, які хоч не були завершені у 2022 -2023 роках з огляду на тривалість законодавчо врегульованих процедур, проте підписанням грантової угоди визначено зобов`язання сторін, етапи та строки розробки та схвалення Комплексного плану просторового розвитку території Шацької територіальної громади, а у його складі історико-архітектурного опорного плану. При цьому зобов`язання по укладення контракту з постачальником послуг покладається на грантодавця. Відповідно до листа технічної оцінки від 08 квітня 2024 року (а.с.130) переможцем у закупівлі експертних послуг з розробки Комплексного плану визначено Консорціум Землевпорядний союз, який здійснюватиме планування, функціональне планування території, розробку екологічної мережі, захист і збереження культурної спадщини.

Відповідно до частини першої, другої статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Проаналізувавши надані суду докази, суд дійшов висновку, що відсутні підстави для висновку, що у цьому разі не вжито жодних заходів, спрямованих на розроблення історико-архітектурного опорного плану історичного місця - Шацьк. Так само нема підстав вважати, що органом з питань охорони культурної спадщини на території Шацької територіальної громади допущено протиправну бездіяльність у правовідносинах, з приводу яких подано цей позов.

Таким чином, у задоволенні взаємопов`язаних позовних вимог належить відмовити.

Керуючись статтями 72-77, 243-246, 255, 262, 295 КАС України, суд

ВИРІШИВ:

В задоволенні позову заступника керівника Ковельської окружної прокуратури (45000, Волинська область, місто Ковель, вулиця Шевченка, 7) в особі Міністерства культури та інформаційної політики України (01601, місто Київ, вулиця Івана Франка, 19, ідентифікаційний код юридичної особи 43220275), Департаменту культури, молоді та спорту Волинської обласної державної адміністрації (43027, Волинська область, місто Луцьк, Київський майдан, 9, ідентифікаційний код юридичної особи 02226984) до Управління гуманітарного розвиту Шацької селищної ради (44001, Волинська область, селище міського типу Шацьк, вулиця Степана Шковороди, 34, ідентифікаційний код юридичної особи 44008889) про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії відмовити.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Рішення може бути оскаржене учасниками справи в апеляційному порядку повністю або частково шляхом подання апеляційної скарги до Восьмого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Суддя Ж.В. Каленюк