Справа № 380/9047/22
Суддя: Бучик А.Ю.
Дата ухвалення: 2024-06-11 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 червня 2024 року

м. Київ

справа № 380/9047/22

адміністративне провадження № К/990/3496/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Бучик А.Ю.,

суддів: Рибачука А.І., Стеценка С.Г.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Заступника керівника Львівської обласної прокуратури на ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 18.10.2022 (суддя Костецький Н.В.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20.12.2022 (колегія суддів: Довгополов О.М., Гудим Л.Я., Святецький В.В.) у справі № 380/9047/22 за позовом Керівника Галицької окружної прокуратури м. Львова в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України до Виконавчого комітету Львівської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на стороні відповідача Товариство з обмеженою відповідальністю "ДКМ Груп", про визнання протиправним і скасування рішення,

УСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

1. Керівник Галицької окружної прокуратури м.Львова 29.06.2022 повторно звернувся до суду в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України з адміністративним позовом до Виконавчого комітету Львівської міської ради, в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення виконавчого комітету Львівської міської ради від 26.03.2021 №221 "Про затвердження містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва на нове будівництво ТзОВ "ДКМ Груп" 4-поверхового житлового будинку з вбудованими приміщеннями комерційного призначення та підземним паркінгом на вул. Брюховицькій, 143, у м. Львові».

2. Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 04.07.2022 відкрито провадження у даній справі.

3. Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 18.10.2022, залишеною без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20.12.2022, позов залишено без розгляду.

4. Не погоджуючись з судовими рішеннями, прокурор подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

5. Протоколом розподілу справи від 30.01.2023 визначено склад колегії суддів для розгляду цієї справи: ОСОБА_1- головуючий суддя, судді: Бучик А.Ю., Рибачук А.І.

6. Ухвалою Верховного Суду від 06.02.2023 відкрито касаційне провадження.

7. У відзиві на касаційну скаргу третя особа проти задоволення касаційної скарг заперечувала, просила залишити судові рішення без змін.

8. У зв`язку з ухваленням Вищою радою правосуддя рішення від 08.06.2023 № 622/0/15-23 "Про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Верховного Суду у зв`язку з поданням заяви про відставку", розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 13.06.2023 № 905/0/78-23 призначено повторний автоматизований розподіл цієї судової справи.

Протоколом розподілу справи від 15.06.2023 визначено склад колегії суддів для розгляду цієї справи: Бучик А.Ю. - головуючий суддя, судді: Рибачук А.І., Стеценко С.Г.

9. У зв`язку з відсутністю клопотань від усіх учасників про розгляд справи за їх участю, справа розглядається в порядку письмового провадження.

10. Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи, колегія суддів вважає, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на таке.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

11. 20.08.2021 Галицька окружна прокуратура міста Львова в порядку статті 23 Закону України "Про прокуратуру" повідомила Державну інспекцію архітектури та містобудування України про прийняття 26.03.2021 виконавчим комітетом Львівської міської ради рішення №221 "Про затвердження містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва на нове будівництво ТзОВ "ДКМ Груп" 4-поверхового житлового будинку з вбудованими приміщеннями комерційного призначення та підземним паркінгом на вул. Брюховицькій, 143 у м. Львові. У даному запиті прокуратурою описано невідповідність намірів забудови містобудівній документації на місцевому рівні, що згідно пункту 3 частини четвертої статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" є підставою для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень.

Листом від 08.09.2021 Державна інспекція архітектури та містобудування України повідомила прокуратуру про те, що відсутній акт Кабінету Міністрів України про можливість забезпечення здійснення новоутвореним органом виконавчої влади повноважень та виконання функцій Державної інспекції архітектури та містобудування України.

22.09.2021 Галицькою окружною прокуратурою міста Львова в порядку адміністративного судочинства пред`явлено позов в інтересах держави в особі ДІАМ до виконавчого комітету Львівської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору - ТзОВ "ДКМ Груп" про визнання протиправним та скасування рішення від 26.03.2021 №221 "Про затвердження містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва на нове будівництво 4-поверхового житлового будинку з вбудованими приміщеннями комерційного призначення та підземним паркінгом на вул. Брюховицькій, 143 у м. Львові».

29.12.2021 ухвалою Львівського окружного адміністративного суду у справі № 380/16273/21 позовна заява прокуратури була залишена без розгляду, оскільки на час звернення прокуратури до суду з позовом ДІАМ не була правомочною здійснювати функції державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду. Ухвалу Львівського окружного адміністративного суду залишено без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17.03.2022. В касаційному порядку вищевказані судові рішення не оскаржувались.

27.04.2022 на адресу Державної інспекції архітектури та містобудування України прокуратурою направлено запит про вжиття заходів державного архітектурно-будівельного нагляду, внаслідок прийняття виконавчим комітетом Львівської міської ради оскаржуваного рішення №221 від 26.03.2021.

Листом від 03.05.2022 ДІАМ повідомила прокуратуру про те, що відповідно до пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 № 303 "Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану" припинено проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду на період воєнного стану, введеного Указом Президента України від 24.02.2022 №64/2022 "Про введення воєнного стану в Україні". Таким чином, протягом воєнного стану правових підстав для здійснення заходів державного нагляду (контролю) не вбачається.

ІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

12. Залишаючи позов без розгляду, суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, дійшов висновку про те, що прокурор не надав доказів, які б свідчили про невиконання або неналежне виконання Державною інспекцією містобудування України своїх повноважень, тому відсутні підстави, визначені статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", для представництва прокурором інтересів держави у суді у цій справі.

ІІІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

13. У касаційній скарзі скаржник посилається на те, що суди попередніх інстанцій внаслідок неправильного застосування норм процесуального права, а саме - положень статей 53, 242 КАС України, частини третьої статті 23, статті 24 Закону України "Про прокуратуру", частини восьмої статті 29, статей 41, 41-1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", дійшли необґрунтованого висновку про відсутність підстав для пред`явлення позову прокурором, оскільки орган, до компетенції якого віднесені повноваження контролю за дотриманням відповідачем вимог законодавства у сфері містобудування, бездіє.

ІУ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

14. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає таке.

15. Згідно із частиною другою статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

16. Право на звернення до суду та способи судового захисту регламентовані положеннями статті 5 КАС України, за загальним правилом частини першої якої кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом:

1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень;

2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень;

3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій;

4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії;

5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень;

6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

Частиною третьою статті 5 КАС України визначено, що до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.

У свою чергу, суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України (частина четверта статті 5 КАС України).

17. Згідно із частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

18. Так, керівник Галицької окружної прокуратури міста Львова, вважаючи, що рішенням виконавчого комітету Львівської міської ради від 26.03.2021 №221 «Про затвердження містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва на нове будівництво ТзОВ «ДКМ Груп» 4-поверхового житлового будинку з вбудованими приміщеннями комерційного призначення та підземним паркінгом на вул. Брюховицькій, 143 у м. Львові» порушено інтерес держави в особі ДІАМ України, звернувся до суду з цим позовом.

19. Відповідно до статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

20. Згідно з частинами третьою, четвертою статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

21. Відповідно до частини третьої статті 23 Закону № 1697-VІІ прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

22. За положеннями частин першої, третьої статті 23 Закону № 1697-VІІ прокурор вправі представляти інтереси громадянина або держави в суді, представництво яких полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких повноважень обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

23. Аналіз наведених норм права свідчить про те, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

24. Основний Закон та ординарні закони не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

25. Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки визначенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього. Знову ж таки, таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист кого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.

26. Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

27. У зв`язку із наведеним, треба зазначити, що закон не передбачає право прокурора на представництво інтересів суспільства загалом (у цілому).

28. Процесуальні і матеріальні норми, які регламентують порядок здійснення прокурором представництва у суді, чітко й однозначно визначають наслідки, які настають і повинні бути застосовані у разі, якщо звернення прокурора відбувалося з порушенням встановленого законом порядку.

29. У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України в рішенні від 08.04.1999 № 3-рп/99, з`ясовуючи поняття «інтереси держави», зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).

30. Такі правові висновки та їх обґрунтування містяться у постанові Верховного Суду від 08.11.2018 у справі № 826/3492/18.

31. Крім того, слід зазначити, що Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 (справа № 826/13768/16) аналізуючи норми частин третьої та четвертої статті 23 Закону № 1697-VІІ, зазначила, що прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи його законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для цього прокурор має право:

1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом;

2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

32. Велика Палата Верховного Суду у своєму рішенні також послалася на висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, згідно з яким за змістом частини третьої статті 23 Закону № 1697-VІІ прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокурором у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

33. Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

34. Таким чином, з урахуванням усталеної судової практики Великої Палати Верховного Суду та Верховного Суду, а також, наведених вище положень законодавства, яке регламентує порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді, таке представництво реалізуються в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

35. При цьому, колегія суддів зазначає, що незалежно від того, хто саме звернувся до суду - орган, наділений повноваженнями у спірних правовідносинах, чи прокурор, у судовому процесі держава бере участь у справі як позивач, а відповідний орган (незалежно від наявності в нього статусу юридичної особи) або прокурор здійснюють процесуальні дії на захист інтересів держави як суб`єкта процесуальних правовідносин.

36. Верховний Суд враховує, що у постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону № 1697-VII, і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого не звернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

37. Тобто, системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

38. Колегія суддів також враховує, що у пунктах 8-9 частини першої статті 4 КАС України визначено позивача як особу, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб`єкта владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду. При цьому відповідачем може бути суб`єкт владних повноважень, а у випадках, визначених законом, й інша особа, до якої звернена вимога позивача.

39. Пунктами 3 та 5 частини першої статті 19 КАС України визначено два спеціальних види спорів, у яких позивачем може виступати суб`єкт владних повноважень:

1) спори між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління - компетенційні спори, під якими слід розуміти спір між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі - делегованих повноважень. Особливість судового розгляду компетенційних спорів зумовлена необхідністю вирішення питання про те, чи належним чином реалізована компетенція відповідача та чи не порушена при реалізації повноважень відповідача компетенція позивача (постанови Великої Палати Верховного Суду від 26.02.2019 у справі № 915/478/18, від 13.11.2019 року у справі № 826/3115/17 та постанова Верховного Суду від 04.12.2019 у справі № 826/6228/17);

2) спори за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом. У цій категорії справ можливі два випадки (види): 1) прямо передбачено КАС України (частина п`ята статті 46); 2) прямо передбачено спеціальним законом.

40. За загальним правилом, суб`єкти владних повноважень у некомпетенційних спорах мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України (частина четверта статті 5 КАС України) та з метою реалізації покладених на них повноважень.

41. З огляду на вищезазначене, Велика Палата Верховного Суду, зокрема, у постановах від 13.11.2019 у справі № 826/3115/17 та від 04.12.2019 у справі №826/6228/17, дійшла висновку, що, за загальним правилом, якщо право державного органу на звернення з відповідним позовом прямо не передбачено законодавством, один орган державної влади не може звертатися з позовом до іншого органу, бо це означатиме позов держави до неї самої. Винятком є компетенційний спір.

42. У справі, яка розглядається пред`явлення позову прокурором в інтересах держави в особі ДІАМ України до виконавчого комітету Львівської міської ради про скасування рішення останнього про надання замовнику будівництва містобудівних умов та обмежень зумовлено тим, що на думку прокурора, таке рішення прийняте з порушенням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності суб`єктом владних повноважень, якому держава делегувала повноваження центрального органу виконавчої влади, який реалізовує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду у галузі будівництва.

43. Згідно із частиною першою статті 41-1 Закону України від 17.02.2011 № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI) державний архітектурно-будівельний нагляд - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.

44. Державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України (частина друга статті 41-1 Закону № 3038-VI).

45. Такий механізм здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду визначає Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 19.08.2015 № 698 (далі - Порядок), пунктом 2 якого визначено, що нагляд здійснюється головними інспекторами будівельного нагляду ДІАМ шляхом проведення планових, позапланових, документальних і камеральних перевірок.

46. При цьому, право посадових осіб органу державної влади, який здійснює державний архітектурно-будівельний нагляд звертатися до суду з позовами про скасування рішень, прийнятих об`єктами нагляду, які порушують вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності прямо передбачено положеннями пункту 6 частини четвертої статті 41-1 Закону № 3038-VI.

47. Тож, повноваження вказаного вище центрального органу виконавчої влади, наділеного функціями державного архітектурно-будівельного нагляду оскаржити до суду рішення, прийняте об`єктом нагляду, яке порушує вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності, є беззаперечним.

48. Прокурор звертаючись до суду з цим позовом в інтересах держави в особі ДІАМ України, обґрунтував своє право на звернення до суду першим «виключним» випадком - невідповідністю рішення відповідача вимогам законодавства та неналежним здійсненням ДІАМ України своїх повноважень щодо архітектурно-будівельного контролю та нагляду, оскільки будь-які контрольні заходи цим органом не проводяться з огляду на положення пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України від 13 березня 2022 року № 303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану» припинено проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) на період воєнного стану, введеного Указом Президента України від 24 лютого 2022 року № 64 «Про введення воєнного стану в Україні».

49. Надаючи правову оцінку доводам учасників справи і висновкам судів попередніх інстанцій щодо фактичного нездійснення ДІАМ України функції архітектурно-будівельного контролю та нагляду на момент звернення прокурора до неї та до суду з цим позовом, колегія суддів виходить із такого.

50. Так, постановою Кабінету Міністрів України від 23.12.2020 № 1340 «Деякі питання функціонування органів архітектурно-будівельного контролю та нагляду» (далі - постанова № 1340), яка набрала чинності 30.12.2020, було утворено Державну інспекцію архітектури та містобудування України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку громад та територій і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду (пункт 1) та затверджено Положення про Державну інспекцію архітектури та містобудування (пункт 2).

51. Постановою Кабінету Міністрів України від 29.03.2021 № 303 «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України щодо удосконалення діяльності органів державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду» установлено, що ДАБІ України продовжує здійснювати повноваження та функції до завершення здійснення заходів з утворення Державної інспекції архітектури та містобудування.

52. Разом з цим, судами попередніх інстанцій встановлено, що згідно з відомостями з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань 20.05.2021 внесено запис № 000092252 про державну реєстрацію юридичної особи - Державної інспекції архітектури та містобудування України (ДІАМ України), унікальний ідентифікаційний номер юридичної особи в Єдиному державному реєстрі підприємств та організацій України: 44245840.

53. Постановою Кабінету Міністрів України від 15.09.2021 № 960 «Питання Державної інспекції архітектури та містобудування» вирішено: погодитися з пропозицією Міністерства розвитку громад та територій про можливість здійснення Державною інспекцією архітектури та містобудування повноважень і виконання функцій з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду (пункт 1); визнати такими, що втратили чинність, постанови Кабінету Міністрів України згідно з переліком, що додається (пункт 2), зокрема, постанова Кабінету Міністрів України від 09.07.2014 № 294 «Про затвердження Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України»); ця постанова набирає чинності з 15.09.2021 (пункт 3).

54. Аналіз наведених норм права свідчить про те, що на час звернення керівника Галицької окружної прокуратури міста Львова до суду з цим позовом (29.06.2022) про визнання протиправним та скасування рішення виконавчого комітету Львівської міської ради від 26.03.2021 №221 "Про затвердження містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва на нове будівництво ТзОВ "ДКМ Груп" 4-поверхового житлового будинку з вбудованими приміщеннями комерційного призначення та підземним паркінгом на вул. Брюховицькій, 143, у м. Львові» ДІАМ України існувала як орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, які виникають у сфері державного архітектурно-будівельного нагляду та регламентовані положеннями, зокрема, визначення статтею 41-1 Закону № 3038-VI та здійснювала свої повноваження.

55. Крім того, суд враховує, що відповідно до частини восьмої статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» скасування містобудівних умов та обмежень здійснюється: за заявою замовника або за рішенням суду.

Отже, містобудівні умови та обмеження не можуть бути самостійно скасовані органом, до відання якого належить здійснення контролю та/або нагляду за суб`єктами містобудівної діяльності.

56. При цьому, повертаючись до обґрунтовування прокурором права представництва в суді інтересів держави в особі ДІАМ України, яке, як зазначено вище, обґрунтовано посиланням на невідповідність оскаржуваного рішення відповідача вимогам закону та наявністю першого «виключного» випадку - нездійснення (неналежне здійснення) центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду своїх повноважень з огляду на введення воєнного стану та мораторію на проведення контрольних заходів, колегія суддів вважає необхідним вказати на те, що «нездійснення захисту» має прояв в пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він обізнаний про порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

57. «Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

58. Відповідно до пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 № 303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану» припинено проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду на період воєнного стану, введеного Указом Президента України від 24.02.2022 №64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні».

59. Введення відповідного мораторію на проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) не є тотожним бездіяльності або неналежному виконанню своїх повноважень відповідними органами.

60. Відтак на період воєнного стану ДІАМ не уповноважена проводити планові та позапланові заходів державного нагляду (контролю). Водночас це не означає, що прокурор наділений цими повноваженнями на період воєнного стану і без проведення уповноваженим органом перевірки, за результатами якої встановлено відповідні порушення, одразу звертатись до суду із скасуванням рішення про затвердження містобудівних умов та обмежень

61. При цьому, виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності реалізується через механізм здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, який здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України шляхом проведення планових, позапланових, документальних і камеральних перевірок.

62. У свою чергу, лише у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності за наслідками перевірок, у центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, виникає право на звернення до суду з позовом про скасування рішень, прийнятих об`єктами нагляду.

Аналогічні висновки сформовані Верховним Судом у постанові від 31.01.2024 у справі № 380/13877/21.

63. За таких обставин, висновки судів попередніх інстанцій про залишення без розгляду позовної заяви прокурора у цій справі є правильними.

64. Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

65. З урахуванням наведеного колегія суддів погоджується із висновками судів першої та апеляційної інстанцій про наявність підстав для залишення без розгляду позову керівника Галицької окружної прокуратури міста Львова, а тому судові рішення підлягають залишенню без змін.

Керуючись статтями 341, 344, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Заступника керівника Львівської обласної прокуратури залишити без задоволення.

Ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 18.10.2022 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20.12.2022 залишити без змін.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий А.Ю. Бучик

Судді А.І. Рибачук

С.Г. Стеценко